WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Александр I, вступив на престол, поручил рассмотрение вопроса о губернском устройстве Непременному совету, который предложил восстановить упраздненные Павлом I губернии и генерал-губернаторов, но в меньшем числе (19 вместо 24, за счет укрупнения округов). В Негласном комитете также не раз высказывались за их возвращение, но император был против.

В то же время насущной необходимостью было урегулирование статуса военных губернаторов, которые к началу царствования были в 15 городах;

из них восемь управляли и гражданской частью: шестеро в одной, двое в трех губерниях каждый. Постепенно гражданская власть была поручена и остальным, а указ от 9 сентября 1801 г. распределил 18 «губерний пограничных и на особенных правах состоящих» (помимо Новороссии и Сибири) под управление десяти военных губернаторов. Должность была включена в новые штаты ряда губерний. И, наконец, указ от 15 апреля 1803 г. окончательно приравнял военных губернаторов, управляющих гражданской частью, «по всем отношениям, до присутственных мест касающимся», к генерал-губернаторам.

Обычные военные губернаторы стали назначаться только в военные порты.

Однако попытка упорядочить систему военных губернаторов не увенчалась успехом: расписание 1801 г. в большинстве случаев не соблюдалось.

Были назначены в первые годы и несколько генерал-губернаторов (в отличие от военных губернаторов, ими могли быть и гражданские чиновники), но устойчивые округа сложились лишь в Малороссии и Сибири.

Снова к институту генерал-губернаторства правительство обратилось в 1812 г. В самом начале войны министр полиции А. Д. Балашев предложил повсеместно учредить генерал-губернаторов, дабы «водворить единоначалие в губерниях». Проект был одобрен императором и Комитетом министров, но реализован не был. Впрочем, позднее трое губернаторов получили дополнительные полномочия, а во время заграничных походов военные и генералгубернаторы назначались для управления занятыми территориями.

По окончании войны Александр I вернулся к решению внутренних проблем. Уже в декабре 1814 г. В. П. Кочубей подал записку «О положении империи», в которой, в частности, настаивал на «безотлагательном назначении в губернии генерал-губернаторов» на время подготовки «лучшего устройства губернского» (до полугода). Между тем присоединение Польши, а тем более дарование ей конституции, очень болезненно воспринятое русским обществом, только обострило вопрос о преобразованиях в самой империи.

Начало непосредственной разработки генерал-губернаторского проекта принято относить к 1816 г. Известны два ранних его варианта: «Учреждение наместничеств» и «Проект наказа генерал-губернаторам» (оба не имеют ни точной даты, ни какого-либо указания на авторство). Первый из них предполагал учредить наместников «для бдительнейшего надзора за исполнением в губерниях законов и предписаний высших властей». Подчеркивалось, что управленческих функций, кроме «устройства местной полиции», наместник не имеет; тем не менее, при нем создавался совет из представителей министерств с большим канцелярским штатом. Второй проект, менее подробный, не предусматривал ни совета, ни подчинения генерал-губернаторам полиции.

Интересные результаты дал анализ критической записки министра финансов Д. А. Гурьева, датированной 16 декабря 1817 г.: судя по приведенным в ней цитатам, автор получил на отзыв некий средний вариант, который, несмотря на текстуальные совпадения, нельзя отождествить ни с «Проектом наказа генерал-губернаторам», ни с «Учреждением наместничеств». Более того, в этом документе был пункт, противоречивший обоим проектам: «все предписания министров местам и лицам, им подчиненным, должны идти к ним чрез наместника». С другой стороны, ряд ответных предложений самого Д. А. Гурьева дословно воспроизведен в «Учреждении наместничеств».

Внимательное изучение текста этих документов и даже внешних признаков одного из списков позволило восстановить их хронологическую последовательность. «Проект наказа генерал-губернаторам», вероятно, является более ранней версией проекта, относящейся к концу 1816 или 1817 г., затем был создан некий неизвестный вариант, по которому наместник получал широкие полномочия в управлении, а «Учреждение наместничеств» составлено уже после критики Д. А. Гурьева (т. е. не ранее 1818 г.) как компромисс. В то же время в письме В. П. Кочубея М. М. Сперанскому от 18 октября 1818 г.

обнаружено указание на авторство проектов: «первое образование областей сделано было у графа Аракчеева», а второе составлено Н. Н. Новосильцовым.

Ни один из вариантов генерал-губернаторского проекта не был утвержден; тем не менее, император приступил к его осуществлению. Этому посвящена вторая глава «Начало реализации проекта». 4 ноября 1819 г. был назначен рязанский, тульский, орловский, воронежский и тамбовский генерал-губернатор А. Д. Балашев. Карьеру крупного администратора он начал в 1804 г. московским обер-полицмейстером, в 1810–1812 гг. был министром полиции и петербургским военным губернатором, во время войны выполнял особые поручения императора, но в послевоенные годы оказался не у дел. В своих записках, как служебных, так и личных, Балашев неоднократно возвращался к тому, что говорил ему император в связи с новым беспрецедентным назначением. Александр I собирался «продолжать начатое с верху образование», т. е. распространить довоенные административные реформы на местное управление, ибо «государство не может быть хорошо управлено, естьли не будет в среднем и нижнем его разряде подобия с вышним». Предполагалось «дать большее расширение местным управлениям, составя округи или наместничества», и тем уравновесить их с центральными управлениями.

Никакой определенной инструкции Балашев ни при отъезде, ни позже не получил, хотя и был ознакомлен с проектом «Учреждения наместничеств». Руководствоваться он должен был «Учреждениями» 1775 г. и инструкцией сенаторам-ревизорам 1819 г., в остальном император наставлял его исключительно изустно. Из этих объяснений Балашев заключил, что управление, или распорядок, теперь осуществляли министры и губернаторы, тогда как на генерал-губернатора возлагался лишь надзор за исполнением. Однако самому Балашеву, помимо того, было поручено заняться со временем приспособлением губернского управления к министерской системе. В начале 1820 г. Балашев выехал в свои губернии и приступил к их ревизии.

В это время М. М. Сперанский проводил аналогичную ревизию в Сибири. Он был назначен сибирским генерал-губернатором 22 марта 1819 г. с повелением «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края» (его предшественники, И. О. Селифонтов и И. Б. Пестель, так и не смогли этого сделать). Весной 1821 г. Сперанский возвратился в Петербург, где ему предстояло завершить подготовку сибирской реформы и заняться другими законодательными работами. От императора он получил проект «Учреждения наместничеств» «для рассмотрения и представления мнения своего». Сперанский откликнулся «Примечаниями к проекту об учреждении наместничеств» (июнь 1821 г.), в которых раскритиковал его как по форме, так и по содержанию. Он указывал, что, несмотря на декларируемый надзорный характер должности, по проекту наместник получал широкие полномочия и в управлении. «Не можно без крайнего смешения допустить, — писал Сперанский, — чтоб звание наместников было нечто среднее, нечто неопределенное между Сенатом и губерниями». Более того, он вообще считал, что созданием нового органа надзора навести порядок в местном управлении невозможно, и предлагал провести полноценную губернскую реформу.

Но Александр I не изменил своих намерений, и Сперанский должен был подчиниться. Вскоре он написал «Введение к наместническому учреждению», в котором, вопреки собственному мнению, обосновывал необходимость отдельного преобразования главного губернского надзора. «Он есть ничто иное, — сказано во «Введении», — как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по их предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам» (ту же концепцию Балашев еще до своего отъезда излагал В. П. Кочубею, ссылаясь на «отзывы его величества»). В заключение Сперанский предлагал издать учреждение в виде временного наказа генералгубернаторам, выражая надежду на скорое проведение губернской реформы.

В конце концов, Сперанский был вынужден составить новый проект — «Учреждение областного управления» (время работы над ним установлено по дневнику реформатора: с 8 октября по 18 ноября 1821 г.). По содержанию он представлял собой улучшенный вариант «Учреждения наместничеств».

Сперанский придал ему большую стройность и продумал детали, но при этом добавил отсылки к будущему общему губернскому учреждению (§ 11 и 114).

Проект Сперанского остался на бумаге, но продолжался эксперимент Балашева (в 1821 г. эти деятели, несмотря на натянутые личные отношения, встречались для обсуждения генерал-губернаторского проекта). Его первая ревизия показала полное расслабление всех частей губернской администрации: распорядительной, исполнительной, хозяйственной, судебной («одна часть действовала в другой части, или в виде другой части и нередко ей совсем не свойственном»). Как писал Балашев в одном из докладов, «беспорядки внутреннего управления дошли до неимоверной непристойности».

Первым делом Балашев должен был поправить «те части, которые ослабли, не отклоняя их еще от того направления, в каковом они установлены».

В его распоряжении была большая канцелярия и десять чиновников особых поручений. Он часто ездил с донесениями в Петербург, Александр I сам несколько раз посетил его округ. О хозяйственном и административном положении своих губерний Балашев собирал подробные статистические сведения (часть из них была даже опубликована), которые служили ему ориентирами в работе. Наибольшее внимание он уделял деятельности губернских правлений и особенно полиции, добиваясь от первых определенности и решительности в предписаниях, а от последней неукоснительной точности в исполнении, действуя часто даже собственным примером. Напротив, меньше всего он касался суда и учреждений ведомства Министерства финансов, с руководителями которого у него складывались тяжелые отношения. Заметный вклад он внес в местное благоустройство: строительство дорог, организацию запасных хлебных магазинов, пожарной охраны, полицейских команд, упорядочение финансовых дел городских дум и приказов общественного призрения.

Основными формами деятельности Балашева, в силу характера должности, были постоянный контроль делопроизводства, ревизии, рассмотрение жалоб. Этими мерами ему удалось подтянуть губернские учреждения, но, как опытный администратор, он понимал их ограниченность.

Свой первый отчет Балашев представил уже в июле 1821 г. Однако в следующие полтора года в его положении не произошло никаких перемен. Не видя перспективы, в феврале 1823 г. Балашев лично просил императора об отставке, но вместо этого получил повеление заняться опытами по улучшению губернского управления. Новой фазе внедрения генерал-губернаторского проекта посвящена третья глава «Распространение проекта на губернское управление». Для опытов была избрана Рязанская губерния. 2 марта 1823 г.

был утвержден доклад, которым Балашев испрашивал себе дополнительные полномочия. Прежде всего, он предложил сосредоточить в губернии исполнительную власть: учредить губернскую полицию для надзора за исполнением городскими и земскими полициями предписаний губернского правления.

Она была образована в виде исполнительной экспедиции губернского правления в составе начальника губернской полиции и двух помощников.

Позднее Балашев составил «Начальные основания для приспособления управления губернского в Рязани к общему ходу дел ныне вводимому», одобренные императором 1 сентября 1823 г. В этом документе были сформулированы принципы сосредоточения местного управления наподобие центрального (Комитета министров) для надзора за действиями всех отдельных частей.

Общее губернское управление, или надзор, сосредотачивалось в губернском совете, председателем которого назначался гражданский губернатор, а членами — главы всех частных управлений. Для этого вводилась должность председателя губернского правления (раньше им был губернатор), который входил в совет наряду с председателями казенной, уголовной и гражданской палат, начальником губернской полиции и губернским прокурором. Таким же образом составлялся и уездный совет: председателем его мог быть уездный предводитель дворянства, членами — городничий, уездный судья, капитан-исправник, казначей, городской голова, бургомистр и стряпчий.

Губернский совет в Рязани был открыт в июне 1824 г., уездный — в январе 1825 г. Оба учреждения получили временные правила, причем председателем губернского совета был объявлен генерал-губернатор, а гражданский губернатор только его заместителем. Сам Балашев в это время занялся устройством местной полиции: составил инструкции начальнику губернской полиции и его помощникам, записку «Распределение полицейского управления», наставления хозяину двора, десятскому и сотскому. Суть всех этих документов была та же: распространение надзора на все уровни управления.

По словам Балашева, в начале 1825 г. он еще раз просил императора об увольнении, и Александр I обещал ему отставку, как только приспособление будет введено в остальных губерниях округа. 4 марта 1825 г. был подписан соответствующий указ. В мае губернские советы были открыты в Орле и Туле, в августе — в Воронеже и Тамбове. С этого момента Балашев начал готовиться к отчетному докладу: эксперимент был фактически завершен.

Однако генерал-губернаторский проект должен был охватить всю империю. Еще на первых этапах его разработки было составлено особое расписание (единственный известный рукописный экземпляр предваряет «Проект наказа генерал-губернаторам»), которое предусматривало разделение страны, кроме столичных губерний и Земли донских казаков, на 12 округов, от трех до шести губерний в каждом (Царство Польское и Великое княжество Финляндское в него не входили). Реализация этого расписания началась в 1819 г., когда были назначены генерал-губернаторами Сперанский и Балашев, хотя первое из этих назначений внешне не нарушало сложившуюся административную практику. За 1820–1823 гг. были сформированы еще семь генералгубернаторств, в том числе два сибирских вместо одного по расписанию, а округ главноуправляющего в Грузии и на Кавказе сложился еще при Павле I.

Pages:     | 1 | 2 || 4 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»