WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

перенос иммиграционного контроля с границ данного территориального образования (с общих границ Европейского Союза) за его пределы как посредством физического перемещения пунктов и механизмов контроля, так и путем переноса ответственности за нарушение иммиграционного режима на государственных и негосударственных акторов.

Во втором разделе «Концептуальные и институциональные основы внешнеполитического измерения иммиграционного режима ЕС» рассматриваются факторы и особенности слияния иммиграционной политики ЕС с его внешнеполитической деятельностью. Уже в период оформления очертаний иммиграционного режима ЕС в начале 1990-х гг. наметился концептуальный раскол между позициями наднациональных институтов и государств ЕС в том, что касается его принципов. В противовес эскалации и экстернализации жесткого иммиграционного контроля, поддерживаемых многими государствами ЕС, Европейская Комиссия и Европейский Парламент выступали за «всеобъемлющий подход к проблемам миграции» для снижения миграционного давления уже в странах происхождения мигрантов. Борьба этих подходов определила развитие внешнеполитического измерения иммиграционного режима ЕС, что проявлялось во всех стратегических решениях в данной сфере – при обсуждении Австрийской стратегии по вопросам миграции и предоставления убежища 1998г.; в процессе создания Рабочей группы высокого уровня по этим вопросам; в заключениях саммитов в Фейре 2000г., Лейкене 2001г., Севилье 2002г. и Салониках 2003г; в Программе финансовой и технической помощи в сфере миграции третьим странам 2004г. (AENEAS). Важнейшими факторами секьюритизации и усиления рестриктивного направления иммиграционной политики ЕС наряду со сложной институциональной конфигурацией его иммиграционного режима были события сентября 2001г. в США, приоритеты Европейской стратегии безопасности 2003г. и участившиеся случаи гибели нелегальных иммигрантов, пытающихся попасть в ЕС.

Кульминацией пятилетнего периода по реализации положений Амстердамского договора стало принятие Европейским Советом в ноябре 2004 г. Гаагской программы, призванной заменить Программу Тампере с учетом изменений внутри самого ЕС Новая стратегическая программа учитывала изменения, произошедшие как внутри самого расширенного ЕС, так и по периметру его границ, на что указывали новые географические приоритеты. Она провозглашала своей целью преодоление разрыва между развитием «внутренней» иммиграционной политики ЕС и ее внешнеполитического измерения, но дисбаланс в сторону второго аспекта лишь усилился. Государства ЕС попытались сохранить максимально возможную свободу действий в сфере иммиграционной политики посредством использования ее внешнеполитического измерения, в котором усилившийся Европейский Парламент не мог бы играть такую же заметную роль, как в вопросах внутренней иммиграционной политики. Это «бегство» к механизмам межправительственного сотрудничества сыграло важнейшую роль в развитии внешнеполитического измерения иммиграционного режима ЕС в то время, когда появление новых сильных акторов в данной сфере стало угрожать эффективности принимаемых решений.

В третьем разделе «Формы и механизмы внешнеполитического измерения иммиграционного режима ЕС» рассматриваются внешнеполитические механизмы, используемые ЕС в различных регионах мира для достижения целей своей иммиграционной политики. Уже в начале 1990-х гг. были введены координация ужесточения визовых процедур и ответственность перевозчиков за нарушение визового режима в рамках Шенгенской группы, а также размещение представителей министерств иностранных дел государств ЕС в аэропортах стран происхождения иммигрантов для улучшения качества проверки документов. Ключевым элементом стратегии экстернализации было и правило «безопасной третьей страны».

Одним из важнейших шагов по экстернализации иммиграционной политики стало заключение соглашений о реадмиссии между ЕС и третьими странами. Был разработан ряд особых проектов, нацеленных на то, чтобы улучшить институциональную и материально-техническую базу, необходимую для управления большими потоками мигрантов и претендентов на убежище. Например, программа AENEAS для помощи странам, с которыми были подписаны или планировались к подписанию соглашения о реадмиссии. Другие специальные проекты включали в себя меры по улучшению систем пограничного контроля, механизмов по работе с претендентами на убежище, субсидирование затрат на репатриацию, а также размещение в третьих странах специальных представителей ЕС по вопросам иммиграционной политики.

ЕС также развивал механизмы, способствующие устранению фундаментальных социально-экономических причин миграции. Несмотря на то, что на сегодняшний день наиболее крупные страны эмиграции и транзита не являются крупнейшими получателями финансовой «помощи развития» от ЕС, существуют серьезные индикаторы того, что фонды помощи развитию постепенно перенаправляются именно на эти государства. Примерами такого переориентирования являются программа МЕДА в рамках Европейско-Средиземноморского Партнерства и программа МАРРИ, разработанная ЕС для Западных Балкан в рамках «Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы».

Зависимость стран происхождения и транзита мигрантов от ЕС – то есть от торговых отношений с Евросоюзом, от его финансовой и технической помощи, от необходимости политической поддержки или даже возможности потенциального членства в Союзе – была де-факто признана важнейшим фактором их сотрудничества с ЕС по вопросам миграции. Несмотря на роль ЕС как концептуального лидера в формировании не только европейского, но и, в долгосрочной перспективе, международного миграционного режима, его «нормативная сила» далеко не всегда подкреплялась какими-то более осязаемыми выгодами для тех стран, сотрудничество с которыми было существенным для успешности иммиграционной стратегии Евросоюза.

Третья глава «Восточное направление иммиграционного режима ЕС» состоит из двух разделов. В первом разделе «Миграционное управление в «концентрических кругах»: политика в отношении стран Восточной Европы до расширения ЕС» анализируются механизмы миграционного регулирования ЕС в отношении региона Восточной Европы в рамках концепции «концентрических кругов», отражающей различные степени вовлеченности ЕС в отношения с третьими странами. Долгое время приоритетом для иммиграционной политики ЕС являлись его непосредственные соседи, прежде всего – в регионе Средиземноморья. В конце 1990х гг. новой первоочередной задачей для ЕС стало создание и укрепление буферной зоны своего иммиграционного режима из стран-кандидатов ЦВЕ.

Механизм обусловленности, применявшийся для подготовки новых стран к вступлению в ЕС, оказался действенным инструментом «структурной внешней политики» в деле распространения жестких стандартов иммиграционного контроля вне пределов территории Союза. Охрана границ ЕС далеко не всегда совпадала с непосредственными интересами стран-кандидатов. Но чем быстрее происходила смена статуса этих государств со стран эмиграции на страны транзита и иммиграции, тем быстрее они приобретали реальный интерес к развитию жесткой иммиграционной политики, тем самым, внося вклад в дальнейшую экстернализацию иммиграционного контроля ЕС.

Последующее перемещение внешних границ ЕС в 2004г. на восток привело к тому, что часть его прежней «буферной зоны» стала частью самого Союза. В итоге внешние контуры «европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка» прошли по границам Беларуси, Молдовы, Украины и России – странам эмиграции и транзита с общей нестабильностью в сфере юстиции и внутренних дел. Этот фактор оказался принципиальным как для динамики, так и для вектора развития иммиграционного режима ЕС. В этом контексте в разделе рассматриваются крупнейшая инициатива по регулированию миграционных процессов в регионе ЦВЕ – Будапештский процесс, программы ФАРЕ и ТАСИС в части, касающейся юстиции и внутренних дел, документы о сотрудничестве в сфере внутренней безопасности между ЕС и Россией и между ЕС и Украиной. Делается вывод об особом значении российско-украинской границы для стабильности иммиграционного режима ЕС.

Во втором разделе «Миграционное регулирование в рамках соглашений «общего пространства свободы, безопасности и правосудия» между ЕС и Россией» анализируется ситуация, возникшая после провозглашения Европейской политики соседства. Выделяются причины «самоустранения» России из этой инициативы ЕС, отмечается успешное участие России в технических аспектах сотрудничества в сфере внутренних дел. Показана двойственная роль Седеркопинского процесса в формировании механизмов миграционного регулирования в Восточной Европе в условиях, когда Россия не вовлечена в данную региональную инициативу, явно конкурирующую с Будапештским процессом.

Прослеживается история появления концепции «общих пространств» между Россией и ЕС с особым вниманием к Дорожной карте по «общему пространству свободы, безопасности и правосудия», которая сравнивается с Планами действий ЕС в отношении новых восточных соседей-партнеров (Молдовы и Украины).

Рассматриваются политико-правовые и институциональные механизмы сотрудничества, процесс заключения соглашений о реадмиссии и об облегчении визового режима, которые продемонстрировали намерение обеих сторон построить «забор», ограждающий их от угроз внутренней безопасности, но не препятствующий развитию сотрудничества.

Не все механизмы и формы экстернализации иммиграционного режима, применяемые ЕС в отношении развивающихся стран из дальнего круга системы «концентрических кругов», могли быть использованы в отношении России.

Решающее воздействие на формы сотрудничества ЕС и России в сфере миграционного регулирования оказали обеспокоенность ЕС по причине превращения России в одну из основных стран транзита мигрантов; заинтересованность России в укреплении собственных границ и необходимость убеждения в этом своих южных соседей; «стратегическое партнерство» ЕС и России; стремление ЕС использовать сотрудничество в области миграционного регулирования как мотор для комплексного развития общего пространства ЕС и России в сфере свободы, безопасности и правосудия. В политике в отношении России проявилось кооперационное начало иммиграционного режима ЕС.

В заключении изложены основные результаты исследования. Развитие сотрудничества и интеграции государств ЕС в целях осуществления общей иммиграционной политики происходит уже около двадцати лет. Его вряд ли можно назвать линейным процессом, скорее, динамика выработки общих норм и создания общих механизмов напоминает циклическое развитие, когда коммьюнитаризация и межправительственное сотрудничество попеременно берут верх в процессе принятия решений и способствуют появлению новых стратегий, подходов и конкретных политических мер в данной сфере.

Формирование внешнеполитического измерения иммиграционной политики ЕС представляет собой относительно новую тенденцию. В то время как идеи формирования единой иммиграционной политики ЕС, включая унифицированные нормы приема и интеграции иммигрантов, встречали сопротивление многих государств ЕС, возможность развития контрольного направления иммиграционной политики и его включения в повестку отношений с третьими странами находила поддержку среди большинства лидеров ЕС. Яркими примерами этому являются элементы общей иммиграционной стратегии ЕС, встраиваемые в его внешнеполитические механизмы, развертывание Европейской политики соседства, проекты в рамках политики по помощи развитию. Внешнеполитическое измерение стало играть ключевую роль в развитии иммиграционного режима ЕС, что способствовало характеристике Европейского Союза в терминах «европейская крепость», «режим внутренней безопасности», «сообщество безопасности». Во многом, именно стремление к сохранению такого сообщества легло в основу проекта «пространства свободы, безопасности и правопорядка» в границах ЕС.

Внешнеполитическое измерение иммиграционной политики ЕС отражает развитие иммиграционного режима ЕС в двух основных плоскостях – концептуальной и географической. Изменение концептуальных границ иммиграционного режима ЕС происходило в рамках борьбы двух основных подходов – всеобъемлющего подхода к миграционному регулированию, с одной стороны, и экстернализации иммиграционного контроля с другой. В обоих случаях наблюдалось расширение компетенций институтов ЕС в сфере миграционного регулирования, сопровождающееся появлением новых инструментов иммиграционной политики. Три основных фактора способствовали оформлению экстернализации иммиграционного контроля в качестве приоритетной стратегии: события 11 сентября 2001 года в США;

появление новых путей транзита мигрантов и разрастание сети каналов торговли людьми; процесс восточного расширения ЕС.

В то время как трагические события в США привели к укреплению рестриктивных тенденций в иммиграционной политике ЕС, два последних фактора ускорили сдвиг границ миграционного регулирования ЕС в новые зоны, что нашло отражение и в Европейской стратегии безопасности, и в разработке Европейской политики соседства. «Сообщество безопасности» ЕС планомерно укрепляло свои границы по всему периметру. Долгое время приоритетным для ЕС оставалось южное направление развития иммиграционного режима – в частности регион Средиземноморья. Однако уже во время подготовки к расширению проблемы миграционного регулирования стали занимать особое место в повестке дня отношений ЕС со странами-кандидатами и будущими восточными соседями, в частности, с Россией. Важнейшей характеристикой иммиграционной стратегии ЕС в отношении России было активное стремление ЕС адаптировать институциональные и содержательные характеристики иммиграционной политики России в соответствии с целями своего иммиграционного режима. Жесткая иммиграционная политика ЕС в отношении России представляет собой лишь кусочек мозаики, которую ЕС пытается выложить вокруг своих внешних границ таким образом, чтобы укрепить свой режим внутренней безопасности.

Фактически, внешнеполитическое измерение иммиграционной политики ЕС получило множество «лабораторий» для апробирования новых методов миграционного регулирования в одностороннем порядке и в сотрудничестве со странами происхождения и транзита мигрантов. Такими «лабораториями», несомненно, являются проекты, реализованные ЕС на Балканах и в Южном Средиземноморье, «особый транзитный режим» в отношении Калининградской области, а также парное заключение соглашений о реадмиссии и облегчении визового режима с Россией. В широком смысле, такой «лабораторией» выступает все «европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка», оказавшееся самым амбициозным политическим проектом обновленного Европейского Союза, объединившего «старую» и «новую» Европу.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»