WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 |

Государственная природа представителей главы государства рассматривается применительно к признакам государственного органа, выработанным в науке. Проведенный анализ позволил придти к выводу, что полными признаками государственного органа (органа государства) обладают только территориальные представители главы государства. В то же время, иные представительства главы государства обладали и обладают отдельными, даже существенными, признаками государственных органов. Без сомнения, они представляли (представляют) собой органическую часть государственного аппарата, государственные институты, характеризующие систему и режим власти главы государства. Исходя из существующих различий в формах представительства главы государства и с целью дифференциации органов представительства считаем целесообразным именовать территориальных полномочных представителей главы государства органами государственной власти, всех иных представителей - государственными органами. При этом следует учитывать, что органы государственной власти есть тоже государственные органы, поскольку содержат их общие признаки, но органы особые, отличающиеся наличием у них дополнительных организационно-правовых признаков, в частности, государственновластных полномочий. Подобное деление является несколько условным, поскольку не имеет определенных законодательных оснований. Конституция РФ не проводит различия между понятиями «орган государственной власти», содержащемся в части 2 статьи Конституции РФ, и «государственный орган», которое также приводится в Конституции РФ (ст. 33, 120). Мы, однако, полагаем, что в таких сложных теоретических вопросах Конституция, как нормативно-правовой акт, не может служить решающим аргументом.

Нами обосновывается принадлежность представителей Президента РФ к президентской ветви власти, как самостоятельной ветви власти, взятой в ее структурном виде. Президентская власть как отрасль государственной власти представляет собой структуированную и организационно обособленную систему органов государственной власти и иных государственных институтов, обеспечивающих реализации полномочий главы государства и действующих от его имени. Система президентской власти шире понятия главы государства и включает многочисленные совещательные и консультативные органы при Президенте, как обладающие, так и не обладающие признаками органов государственной власти, основным назначением которых служит содействие главе государства в реализации его конституционных и иных полномочий.

В параграфе 1.3. «Развитие органов территориального представительства главы государства в России» раскрывается эволюция института территориального представительства главы государства в России. Этот институт имеет продолжительную историю развития, непосредственно связанную с историей президентства в России. Содержание этого института развивалось сообразно потребностям президентской власти в России и испытывало на себе все трудности переходного периода построения демократического государства. Этот институт претерпел значительную эволюцию, которая осуществлялась в направлении последовательного расширения задач и функций представительства, усиления его контрольных и координационных полномочий, все большего наполнения его статуса признаками органа государственной власти. Однако власть представителя во все времена оставалась преимущественно совещательной, властью административной, как таковой, он не обладал.

Можно говорить лишь об отдельных элементах административного властвования. Принудительные полномочия полпреда распространялись только на внутренний аппарат управления (представительство), в рамках которого представитель осуществлял распорядительную деятельность.

Анализ соответствующего законодательства позволяет сделать вывод, что первоначально президентский представитель обладал полной организационной самостоятельностью и не входил в состав президентской Администрации. Подобное положение, на наш взгляд, более соответствует природе этого органа как элемента президентской власти, призванного представлять интересы главы государства и осуществлять его конституционные полномочия на соответствующей территории. В первый период своего развития, когда статус представителей определялся Временными положениями, представители осуществляли, главным образом, «фискальные задачи», следили за деятельностью и лояльностью регионального руководства с позиций интересов федеральной, прежде всего, президентской власти. Этой задачей, собственно, и объясняется учреждение института президентских представителей в субъектах РФ. С упрочением государственного порядка в России задачи территориальных представителей существенно меняются, в их практике все большее значение приобретает координация всей государственной деятельности на вверенной территории, их управленческая деятельность становится более сбалансированной. Однако в делом институт президентских представителей в субъектах себя не оправдал, о чем убедительно свидетельствует его преобразование в институт президентских представителей в федеральных округах. Ему, например, так и не удалось решить задачу создания единого правового пространства, устранения многочисленных коллизий федерального и регионального законодательства, которые расшатывали федеративную систему и провоцировали центробежные силы.

Само количество полномочных представителей, почти кратное числу субъектов Федерации, затрудняло организацию их деятельности и общение с главой государства. В этих условиях снижалось значение полпредов как личных представителей главы государства, стиралось их юридическое качество должностных лиц, непосредственно подчиненных и подотчетных федеральному Президенту., Во 2 главе диссертации «Полномочный представитель главы государства в федеральном округе как орган государственной власти» рассматриваются теоретические и практические вопросы организации и функционирования этого института в России как органа государственной власти. Эмпирической базой исследования служит организация и деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. Объясняется это как значением Южного федерального округа, так и многообразием представительской деятельности в федеральных округах, которая не умещается в рамки одного исследования. Однако выводы и предложения, формулируемые в данной главе, характеризуют рассматриваемый институт в целом, носят универсальный характер и в равной мере относятся ко всем окружным президентским представителям.

В параграфе 2.1. данной главы «Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» исследуется комплекс вопросов, характеризующих данную форму президентского представительства с точки зрения внутренней организации, правовых, организационных и материальных основ и средств деятельности, должностного статуса и должностных полномочий полпреда, взаимоотношений представителя с его аппаратом, правовой природы актов представителя, взаимоотношений с Президентом и его Администрацией.

Полномочный представитель Президента России в федеральном округе не является совершенно новым органом государственной власти и государственными институтом. Разумеется, этот институт заметно преобразил систему президентской власти и государственного управления в России, которое из преимущественно отраслевого стало преимущественно территориальным. В лице окружных президентских представителей было создано среднее звено государственного управления, связывающее Федерацию с субъектами. Однако с точки зрения юридической природы этого органа он сохранил основные качества президентского представителя в субъекте (регионе) РФ. Власть представителя, в общем, и целом осталась той же, что и была - контрольно-координационной. Представитель не обрел административно-властных полномочий, он остался совещательным органом при Президенте РФ. Не случайно, в Указе от 13 мая 2000 г. №849 говорится о преобразовании института полномочных представителей Президента РФ в регионах в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Если руководствоваться законодательством о полпреде в округе, то качественных изменений этот орган не претерпел.

Функциональное назначение президентских представителей с созданием федеральных округов принципиально не изменилось, единственное серьезное изменение коснулось территориальных масштабов их деятельности, которые выросли до совокупности нескольких субъектов и выразили укрупнение вертикали президентской власти. В то же время, фактическая роль территориальных представителей существенно возросла, они становятся значимым фактором государственного развития. Однако происходит это, главным образом, за счет более интенсивного осуществления полномочными представителями своих задач и функций, в целом оставшихся прежними, увеличения динамики представительской деятельности зачастую вопреки законодательству об этом органе. Так, полпред в Южном федеральном округе является по существу организатором и исполнителем крупной федеральной целевой программы «Юг Россия», включающей более 600 проектов с объемом финансирования 150 млрд. рублей, что далеко выходит за рамки функционального назначения полпреда, призванного не к хозяйственной, а контрольно-надзорной и координационной деятельности.

В то же время, институт территориального президентского представительства с созданием федеральных подвергся некоторой, порой существенной, модификации, которая определенно свидетельствует о новом этапе развития этого органа, связанным с реформированием механизма государственного управления в интересах усиления федерального присутствия в регионах. Если Положение о полпреде в регионе называло представителя должностным лицом, представляющим интересы Президента РФ на части территории РФ, то Положение о полпреде в округе называет его должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Если президентский представитель в регионе согласно Положению осуществлял свою деятельность по поручению Президента РФ в целях обеспечения главой государства своих конституционных полномочий, то в соответствии с Положением 13 мая 2000 г. полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа Новая редакция, таким образом, более рельефно очерчивает призвание президентского представителя как прямого ставленника главы государства в регионе, призванного содействовать реализации конституционных полномочий главы государства. Впервые в Положении о полпреде появляется чрезвычайно важная норма о том, что полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, что связывает власть полпреда с главой государства.

Анализ организационной структуры полномочного представителя в федеральном округе и характер его взаимоотношений с президентской Администрацией позволяет сделать определенные выводы. На наш взгляд, полномочный представитель в федеральном округе должен обладать правом самостоятельного и окончательного решения всех вопросов, связанных с формированием своего аппарата, что вытекает из тех ответственных задач, которые на представителя возлагаются. Ему следует предоставить право самостоятельного назначения своих заместителей без участия главы президентской Администрации, а также право самостоятельно утверждать структуру своего аппарата. За руководством президентской Администрации следует оставить вопрос определения штатной численности представительства, которая должна сообразовываться с бюджетными ассигнованиями на содержание этого органа.

Отсутствует, на наш взгляд, необходимость вхождения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также их аппаратов в состав Администрации главы государства, что делает полпреда зависимым в служебном отношении от руководства Администрации. Та ответственная роль, которая возлагается на окружных президентских представителей, призванных скрепить вертикаль государственной власти и обеспечить законодательное единство, требует их служебной независимости от Администрации Президента, которая, при всем ее государственном значении, является всего лишь вспомогательным органом главы государства и на большее претендовать не вправе. За Администрацией главы государства можно сохранить функцию оказания полпредам информационного, методического, материально-технического и другого содействия. Можно допустить в интересах организационных вхождение в Администрацию Президента России аппаратов полпредов, нахождение же самих президентских представителей в составе администрации главы государства мы считаем неоправданным и неправомерным. Существующее положение расходится с Конституцией РФ, которая в ст.83 к отдельным президентским полномочиям относит формирование Администрации Президента и назначение (освобождение) полномочных представителей Президента (п.п. «и» и «к»). Конституция, таким образом, отнюдь не предполагает вхождение представителей Президента в состав его Администрации.

В параграфе 2.2. «Консультативные и совещательные органы при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» рассматривается статус органов, функционирующих при полномочном представителе главы государства. При полномочном представителе в федеральном округе создаются многочисленные организационные структуры, которые, не обладая организационной самостоятельностью от полномочного представителя, тем не менее, характеризуют его особенности как органа государственной власти. Они образуют как бы внешнюю форму представительства, ту инфраструктуру, посредством которой представительство осуществляет свои многообразные функции.

Образование подобных органов, их задачи и функции, структура, численность, организация и деятельность целиком находятся в ведении полномочного представителя, за исключением случаев, когда их статус предопределяется нормативно-правовыми актами, что имеет место в отношении окружных коллегий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Создание подобных органов вполне правомерно и вытекает из правомочия полпреда, закрепленного в Положении о нем, — «образовывать совещательные и консультативные органы» (ст.7).

Подобные органы при полномочном представителе выполняют исключительно консультативные, совещательные функции, их деятельность носит вспомогательный характер. Важно отметить, что они не входят в структуру аппарата полномочного представителя и осуществляют свои обязанности на общественных началах.

Pages:     | 1 || 3 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»