WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Далее в работе раскрывается нормотворческая компетенция федеральных министерств и ведомств. Проанализировав многообразные действующие нормативные акты, определяющие данную компетенцию федеральных министерств и ведомств, диссертант классифицировал их на общие, статусные и специальные.

Общие акты распространяют свое действие по кругу лиц - на все федеральные органы исполнительной власти и, соответственно, определяют общую нормотворческую компетенцию руководителей министерств и ведомств. К таким нормативным актам относятся в первую очередь Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Новеллой в регламентации нормотворческой компетенции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Право на осуществление функций по принятию нормативных правовых актов федеральными министерствами закреплено и в подпункте «б» пункта 3 анализируемого акта, где говорится, что «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Что же касается нормотворческой компетенции других элементов системы федеральных органов исполнительной власти, т.е.

федеральных служб (служб) и федеральных агентств, то в пунктах 4 и Указа отмечалось, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Однако данная норма просуществовала недолго, так как 20 мая г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в пункте которого говорится, что "иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»".

Статусные акты - это законы и различные положения о федеральных органах исполнительной власти, которые определяют компетенцию, в том числе и нормотворческую, того или иного министерства либо ведомства, а точнее, федеральных министров и руководителей ведомств. Из осуществленного анализа законодательства становится видно, что всего несколько законов Российской Федерации определяют нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, да и те, которые действуют, официально не систематизированы.

Специальные акты - это нормативные акты, разработанные и принятые властным органом, направленные, как правило, на регулирование отношений в этом ведомстве либо соподчиненных ему органах. Данные нормативные акты определяют специальную нормотворческую компетенцию таких субъектов ведомственного нормотворчества, как: руководители департаментов, главных управлений федеральных министерств, заместители министров и руководителей ведомств, руководители региональных отделений федеральных органов исполнительной власти. В общем массиве ведомственных нормативных актов значительный объем занимают специальные нормативные акты отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Право на создание либо ликвидацию территориальных органов министерств и ведомств принадлежит федеральному органу исполнительной власти. При этом вопрос установления порядка и обеспечения деятельности данных органов власти рассматривается согласно ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на заседаниях Правительства Российской Федерации. Разработчики Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ограничились указанием в ст. 3, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

В этой связи позиция диссертанта заключается в том, что необходимо разработать и принять федеральный закон, который бы урегулировал правовое положение территориальных органов федеральных министерств и основные разновидности взаимоотношений федеральных министерств с органами государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, проведенный анализ нормативной базы показал, что нормотворческая компетенция территориальных органов федеральных министерств и ведомств определена недостаточно. Серьезной проблемой является отсутствие вертикальной соподчиненности региональных органов исполнительной власти федеральным. На сегодняшний день Администрацией Президента Российской Федерации предпринимаются попытки установления вертикали власти в системе исполнительных органов в государстве. При этом значительную роль в решении данного вопроса должны сыграть договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации.

Также целесообразным будет дополнить положения о федеральных органах исполнительной власти нормами, регламентирующими соподчинение региональных ведомственных нормативных актов с федеральным законодательством.

Федеральные министерства разрабатывают и принимают юридические нормы как в форме подзаконных актов, так и в форме международных межведомственных договоров (соглашений).

Данные полномочия министерств определяются следующими нормативными документами. Во-первых, в статье 12 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» регламентирована компетенция федеральных министров на ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий. Тем не менее, что касается соотношения федеральных органов исполнительной власти с высшими органами исполнительной ветви власти в государстве, то в данной сфере ясно видна реализация вертикальных отношений.

Сделанный вывод подтверждает часть 4 статьи 11 анализируемого акта:

решение о подписании международных договоров межведомственного характера может быть принято не только федеральным министром, но и Правительством России. Подобные действия Правительство осуществляет обычно в тех случаях, когда речь идет о договорах, имеющих важное значение для государственных интересов России1.

Во-вторых, нормотворческие функции министерств определяются положениями о федеральных министерствах, которые принимаются Президентом либо Правительством.

Таким образом, институт международных межведомственных соглашений является таким же источником российского права, как и нормативный акт, посхольку международные соглашения федеральных министерств в России, находясь в конкретной правовой связи с другими частями системы права, содействуют решению практических вопросов в различных областях хозяйствования (транспорт, оборона, образование, инвестиционные отношения и т.п.).

Из сказанного следует, что основные вопросы нормотворческой компетенции федеральных министерств и ведомств достаточно полно урегулированы юридическими нормами, содержащимися в различных нормативных актах. Тем не менее, если использовать исторический метод и совершить экскурс в недавнее прошлое, то можно утверждать, что нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года2. В большинстве бывших государств социалистического лагеря вопросы нормотворческой компетенции, ее объем урегулированы также более основательно, чем в Российской Федерации. Например, в ст. 79 Конституции Чешской Республики содержится управомочивающая норма, в которой говорится, что «министерства могут на основании и в рамках закона издавать правовые предписания».

Проведенный сравнительный анализ позволил диссертанту сделать вывод о необходимости принятия сводного акта, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Таким актом должен быть Федеральный закон «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти». Принятие данного закона сыграет важную роль в реформировании органов исполнительной власти, поскольку устранит существующую коллизию между указами Президента.

Вторая глава «Механизм ведомственного нормотворческого процесса» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе ведомственный нормотворческий процесс исследуется как вид юридической деятельности. Отмечается необходимость разграничения понятий «функции юридической деятельности» и «виды (типы) юридической деятельности», поскольку первые затрагивают отдельные черты юридической деятельности, а не характеризуют определенный вид (тип) юридической деятельности.

Подробно автор анализирует позиции теоретиков относительно классификации типов юридической деятельности, на основе чего выделяет такие типы юридической деятельности, как: правотворчество, правоприменение, учредительную и контрольную деятельность, координационную деятельность, а также деятельность по систематизации правовых актов. Что же касается «правоконкретизирующей» деятельности и «деятельности по систематизации правовых актов», которые наряду с перечисленными типами юридической деятельности выделяет В.Н. Карташов1, то данные типы деятельности в большей степени выступают как определенные функции правотворчества.

На основе анализа нормативного материала сделан вывод, что в законах, как правило, содержатся базовые, «первичные» правила поведения, а их развитие и, конечно, применение напрямую зависят от той детализации, конкретизации и организационного обеспечения, которое осуществляется посредством подзаконных нормативных актов. Реализуя функции подготовки и принятия ведомственных нормативных актов, федеральные министерства осуществляют конкретизацию нормативных актов, обладающих большей юридической силой, т.е. происходит определенная, необходимая для действия механизма правового регулирования, конкретизация федеральных законов, нормативных указов Президента и постановлений Правительства. При этом конкретизирующая функция осуществляется в тех случаях, когда конкретный вариант решения вопроса осуществляет тот или иной орган власти. При этом конкретизация, применительно к ведомственному нормотворчеству, не является самостоятельным типом юридической деятельности, а играет роль одной из основных функций как ведомственного нормотворческого процесса, так подзаконного нормотворчества вообще.

Проанализировав нормотворческую деятельность и значительное количество ведомственных нормативных актов, диссертант отмечает, что другим важным направлением деятельности в рамках ведомственного нормотворчества является детализация норм, содержащихся в законах, нормативных указах Президента и актах Правительства. При осуществлении данной функции четко прослеживается ее подзаконный характер, проявляются субординационные связи между федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента, нормативными актами Правительства и ведомственными нормативными актами. При этом ведомственные нормативные акты детализируют нормы, составляющие такие фундаментальные, «первичные» отрасли права, как административное, гражданское, земельное. Помимо этого, данные акты детализируют нормы, таких специализированных отраслей права, как: семейное, природоресурсные отрасли (водное, горное, лесное право), экологическое, финансовое право, выделившееся из административного права, уголовно-исполнительное право, выделившееся из уголовного права. При этом детализация, как правило, осуществляется с помощью нормативных актов федеральных министерств в тех случаях, когда вариант поведения, т.е. порядок осуществления той или иной процедуры не установлен в «первичных» нормах.

Анализ ведомственных нормативных актов показал, что наименьшее их количество как актов развивающего нормотворчества действует в сфере уголовно-процессуального права. Это нормативные акты МВД России, направленные на организационное обеспечение норм Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»1.

На основе проведенного анализа диссертант пришел к выводу, что федеральные органы исполнительной власти посредством нормотворческой деятельности в ведомственных нормативных актах отражают не только политику того или иного министерства, но и исполнительной власти в целом, то есть внутреннюю политику государственной власти.

Исследуя проблемы развивающего нормотворчества, автор ставит вопрос, а какие нормы, которые нуждаются в детализации, считаются первичными, т.е. только ли нормы законов По общему правилу, вытекающему из положений теории права, следует, что «первичные» нормы содержатся исключительно в законах.

Однако, как показывает анализ нормативной базы, «первичные» нормы могут содержаться и в ведомственных нормативных актах, когда имеется пробел в праве и осуществляется так называемое «опережающее» ведомственное нормотворчество.

Подводя итоги исследования данной проблемы, диссертант делает вывод, определяющий аксиологическое значение ведомственного нормотворческого процесса, смысл которого состоит в том, что главной его задачей является налаживание и осуществление нормотворческой работы, направленной, в первую очередь, на создание норм, устанавливающих посредством конкретизации и детализации структурные связи между нормами законов либо нормативных актов Президента и правореализующими формами. Вторая задача - это отмена и внесение корректировок (изменений) в ведомственные нормативные документы.

Таким образом, следует говорить об особой функции развивающего нормотворчества, которая выступает необходимым связующим элементом между нормами законов, моделирующих различные общественные отношения, и правоприменением, что и определяет его место в типологии юридической деятельности.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»