WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Дискуссии ряда правоведов и законодателей о том, что нормативное регулирование законодательной инициативы целесообразно включить в предмет правового регулирования разрабатываемого Федерального закона «О нормативных правовых актах», по мнению автора, едва ли обоснованы, так как при этом произойдёт объединение начальной стадии законодательного процесса (инициирование законопроекта) и заключительного этапа правотворчества (опубликование и вступление акта в юридическую силу), что должно быть, на взгляд диссертанта, предметом самостоятельного закона.

Особое место в понимании сущности права законодательной инициативы занимает вопрос определения содержания процесса реализации этого права на федеральном уровне, которое классифицируется автором по следующим видам участия: подготовка и участие в обсуждении законопроектов субъектами РФ как форма реализации права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией РФ; участие субъектов РФ в подготовке планов законодательных работ РФ; согласование с субъектами РФ проектов федеральных законов.

В целом сущность реализации права законодательной инициативы субъектов РФ рассматривается автором как триединое действие, заключающее в себя: 1. Инициирование (или участие в обсуждении) законопроектов федеральных конституционных и федеральных законов; 2. Инициирование и обсуждение законопроектов по вопросам совместного ведения РФ и её субъектов, участие в их принятии; 3. Инициирование, обсуждение и принятие законов и других нормативно-правовых актов на региональном уровне.

В третьем параграфе "Предпосылки формирования законодательных инициатив" анализируются многочисленные мотивации к законодательному регулированию со стороны субъектов Российской Федерации. Автор подчёркивает, что разграничение начала правотворческого процесса с предшествующими ему социально-политическими предпосылками и основаниями имеет условный характер. Процессуальное начало правотворческой деятельности, представляющее собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий, возникает лишь при наличии определённого юридического факта – официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

Автору удалось выявить наличие следующих предпосылок, с учётом которых происходит планирование законотворческой работы в субъектах Российской Федерации: выявленные противоречия краевых, областных законов федеральному законодательству; необходимость доработки регионального законодательства, в котором отсутствует отражение положений федеральных законов, устанавливающих и изменяющих компетенцию субъектов РФ и органов государственной власти субъектов РФ; пробельность регионального или федерального законодательства, в результате чего из сферы правового регулирования выпадает важный для субъекта РФ и его граждан вопрос; необходимость систематизации краевых, областных законов, пересмотра устаревших форм правового регулирования общественных взаимоотношений и т. д.

Автор приходит к выводу, что отсутствие среднесрочных и долгосрочных стратегических планов реализации социально-экономических предпосылок к формированию законодательных инициатив приводит к тому, что нередко принимаются законы, далёкие от интересов большинства населения страны и регионов. Теневое лоббирование устремлений узкого круга лиц, олигархических структур и финансово-промышленных групп захватило значительную часть политического пространства, что, безусловно, отражается и на правотворческом процессе. Своевременные реализация и прогнозирование формирования предпосылок законодательных инициатив, а также повышение юридической грамотности законодателей, позволили бы подойти к осуществлению принципов правового регулирования важнейших вопросов жизни общества с позиций системности и превентивности, что обеспечило бы наведение порядка в правовом поле государства.

Во второй главе "Конституционно-правовые основы права законодательной инициативы субъектов РФ" первый параграф посвящается правовым основам регулирования права законодательной инициативы как института конституционного права. В работе автор рассматривает законодательную инициативу субъектов РФ как определённое конституционное право управомоченных субъектов по внесению законопроектов в законодательный орган, а также как обязанность определённых субъектов на реализацию этого права в рамках своих полномочий и компетенции (например, высшего должностного лица субъекта РФ при подготовке и рассмотрении проектов законов о бюджете).

Конституционно-правовые основы реализации права законодательной инициативы анализируются автором с учётом федеративного устройства нашего государства, вводящего следующие ступени разграничения компетенции по вопросам законотворчества: исключительная компетенция Федерации, в сфере которой субъекты Федерации вправе принимать законы лишь тогда, когда они специально уполномочиваются на то федеральным законом (делегированное законотворчество, передача отдельных полномочий без изменения компетенции); вопросы исключительной компетенции Федерации перечисляются в Конституции и не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции; исключительная компетенция субъектов Федерации, в которую не вправе вмешиваться Федерация; как исключительная она существует лишь тогда, когда вопросы этой компетенции перечисляются в Конституции; они также не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции, хотя и здесь возможно делегирование законодательных полномочий по определенному предмету, который, тем не менее, остаётся в ведении субъекта Федерации;

конкурирующая компетенция, которая означает, что субъекты Федерации вправе принимать первичные решения по вопросам, перечисленным в Конституции, лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегулированы Федерацией; последующее принятие закона на федеральном уровне лишает силы все решения субъектов Федерации, принятые по соответствующему вопросу, независимо от того, противоречат они или нет Федеральному закону; совместная компетенция Федерации и её субъектов, которая означает, что Федерация принимает наиболее важные решения (например, основы законодательства), а субъекты Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными;

при необходимости субъекты Федерации могут с разрешения Федерации самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон; совместная компетенция может быть разграничена специальными законами и соглашениями между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

Конституция РФ, являясь правовой основой осуществления правотворчества всеми субъектами этого права, не регламентирует порядок распределения предметов ведения между РФ и её субъектами, что создаёт определенные трудности у законотворческих органов субъектов РФ при решении вопросов об инициировании и принятии законов по вопросам совместной компетенции.

Действует лишь общее конституционное правило о том, что законы субъектов РФ по вопросам совместного ведения не могут противоречить федеральным законам. Закрепление отдельных переходных норм правового регулирования законодательного процесса по предметам ведения РФ и её субъектов проведено в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", а также в других федеральных законах, регулирующих конкретные правоотношения в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения, спорта и т. д.

Отмечается несовершенство ряда статей Конституции РФ в вопросах регулирования механизма реализации права законодательной инициативы. Автор обращает внимание на то, что применение в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах федерального и регионального уровней юридически неопределённых понятий (напр., в Конституции РФ – "единый рынок", "информация", "связь" и т. д.) приводят к возможностям их различного толкования, что размывает цели законодательного инициирования вопроса и, как следствие, снижает эффективность правового регулирования. Пробельность действующего законодательства, регулирующего вопросы реализации права законодательной инициативы государственными органами субъектов РФ, затрудняет осуществление юридически значимых процессуальных действий по осуществлению данного права названными органами. Например, до сих пор остается не проясненным вопрос о форме нормативно-правового акта, который должен утверждать законопроект, внесенный в ГД представительным (законодательным) органом субъекта РФ: это может либо закон, либо постановление.

Анализ конституционных положений, регулирующих осуществление права законодательной инициативы, позволил автору выявить наличие коллизий, находящихся за рамками существующих норм правового регулирования.

Так, в статье 104 Конституции РФ установлено, что право законодательной инициативы принадлежит, в частности, членам Совета Федерации. Являясь одновременно федеральным должностным лицом и представителем конкретного субъекта РФ, член СФ при инициировании законопроекта создает некоторую коллизионную ситуацию: остаётся неясным вопрос, в каком качестве выступает данный субъект права – как должностное лицо федерального уровня или региональный представитель А так как согласно той же статье Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают и законодательные (представительные) органы субъектов РФ, то не исключены коллизионные ситуации также и при одновременном выдвижении по одному и тому же вопросу законодательных инициатив членом СФ и региональным государственным органом, что не исключает столкновение различных взглядов и интересов.

Необходимость в законодательном регулировании отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы всеми субъектами этого права, перечисленными в статье 104 Конституции РФ, давно назрела. Однако на сегодняшний день единственными документами, регулирующими на федеральном уровне отдельные вопросы практической реализации этого важнейшего конституционного права, кроме федеральных законов "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий…" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", являются регламенты Государственной Думы, Совета Федерации ФС и Правительства РФ. Однако регламенты, являясь внутренними документами, не являются законами и поэтому не могут содержать достаточно надёжных гарантий оперативного и всестороннего рассмотрения палатами поступивших законодательных инициатив. Это подтверждается выводами, к которым пришел Конституционный Суд РФ при рассмотрении Регламента Правительства РФ в части допущенных в нем ограничений конституционной самостоятельности субъектов права законодательной инициативы в осуществлении их полномочий по реализации этого права (Постановление КС РФ от 29 ноября 2006 г.№9-П). Определение в Регламенте прав и обязанностей субъектов законодательной инициативы, не входящих напрямую в структуры Государственной Думы или Совета Федерации, является выходом за пределы компетенции и приобретает регулятивное значение лишь при законодательном решении на федеральном уровне. Для устранения несоответствия между правовым статусом регламентов палат парламента и его нормами, регулирующими порядок реализации права законодательной инициативы субъектами РФ, а также для обеспечения дополнительных гарантий обязательного и оперативного рассмотрения законодательных инициатив регионов, необходимо принятие специального федерального закона.

Вышеперечисленные вопросы могут и должны, по мнению автора, найти своё логичное и легитимное отражение в Федеральном законе "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", работа над проектом которого уже ведётся в течение нескольких лет.

Во втором параграфе "Субъекты права законодательной инициативы и участники законодательного процесса в субъектах РФ" раскрывается управомоченность сторон правоотношений при реализации права законодательной инициативы. Автором рассматривается разграничение в понятиях субъекта законодательной инициативы по сравнению с участниками законодательного процесса, а также изменения в перечне обладателей этого права в Конституции Российской Федерации 1993 года по сравнению с ранее действующей и в конституциях (уставах) различных субъектов Российской Федерации. Акцент делается на определённой градации полномочий различных субъектов права законодательной инициативы при формировании регионального законодательства, включающей в себя следующие группы: 1. Субъекты, наделённые общим правом законодательной инициативы (внесение неограниченного количества законопроектов по широкому кругу вопросов). 2. Субъекты, наделённые специальным правом законодательной инициативы, имеют ограниченную возможность внесения проектов законов в пределах своей компетенции. 3. Субъекты, наделенные исключительным правом законодательной инициативы, наделяются строго ограниченным правом для конкретного субъекта внесения определённого вида законопроектов по узкому, ограниченному кругу вопросов.

В работе обосновывается тезис о том, что перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к региональной правотворческой практике можно условно разделить на две группы: во-первых, правотворческие органы государственной власти субъекта субъект (наделенные полномочиями законодательного инициирования и принятия нормативных правовых актов РФ), и, во-вторых, граждане субъектов РФ, обладающих правом участвовать в референдуме субъекта РФ. Не смотря на то, что право граждан на осуществление народной (гражданской) инициативы закреплено в основных законах субъектов РФ, граждане имеют возможность инициировать принятие законопроектов в основном лишь на муниципальном уровне публичной власти, но даже здесь механизм народной правотворческой инициативы крайне не эффективен. Круг субъектов права законодательной инициативы, как правило, расширяется в субъектах РФ, в которых законодательный (представительный) орган имеет двухпалатную структуру. К ним относятся, например: КабардиноБалкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика. В этих субъектах РФ в законодательном процессе может активно включаться также высшая, исполнительная власть субъекта РФ, что балансирует систему "сдержек" и "противовесов" в республиках. На уровне федерального законотворчества двухпалатный законодательный орган субъекта РФ выступает в целом, как единый субъект права законодательной инициативы (а не каждая из его палат).

Pages:     | 1 | 2 || 4 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»