WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Основным направлением развития современного немецкого государственного управления является повышение роли общественного саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством публичных услуг.

Теоретическое обоснование реформирования современного немецкого государственного управления представлено в концепции «государство-гарант», основными положениями которой являются проведение приватизации непосредственного предоставления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении государственного влияния. Это означает, что непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам частного права, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится второстепенная (субсидиарная) роль. Вместо функции по непосредственному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг, которая становится ключевым инструментом реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг. Новые подходы в реализации функции по предоставлению публичных услуг повлекли за собой изменения в современной доктрине немецкого административного права, среди которых усиление участия субъектов частного права в осуществлении функций публичного управления в результате повышения роли принципа кооперации.

В третьем параграфе «Формирование теории публичных услуг в России» рассматриваются основные теоретические положения отечественной науки административного права дореволюционного, советского и современного периодов о публичных услугах и особенностях их предоставления. Следует отметить, что дореволюционные российские ученые – административисты, как и немецкие ученые, зафиксировали изменение значения и содержания государственного управления (полицейской деятельности государства) на рубеже XIX-XX веков. В частности, полицейская деятельность государства по своему характеру и методам управляющего воздействия стала подразделяться на отрицательную и положительную, а гражданин во взаимоотношениях с государством стал рассматриваться уже не как объект, а субъект государственного управления, наделенный по отношению к государству правами и обязанностями. Принципиальное изменение положения гражданина по отношению к государству изменяет и характер государственного управления, которое становится социальным, приобретает характер общественного служения.

Соответственно гражданин приобретает права требования на услуги со стороны государственного управления.

Государственное управление в советской науке административного права характеризуется исключительно как властное, обязывающее государственное управление, иные виды государственного управления не выделяются и не исследуются. Следовательно, научные работы, посвященные позитивному государственному управлению, отсутствуют. Вместе с тем, анализ ключевых научных работ о государственном управлении свидетельствует о том, что хотя советскими учеными позитивное государственное управление как вид государственного управления и не выделялось, именно государство осуществляло предоставление практически всех публичных услуг. Отдельные элементы позитивного государственного управления описываются при характеристике метода управляющего воздействия, административных правоотношений, форм государственного управления, характеристики отдельных сфер государственного управления.

Далее автором подробно исследуются современные отечественные теоретические положения о публичных услугах. На формирование современных представлений о сущности российского государственного управления оказала влияние теория сервисного государства, согласно которой государство призвано удовлетворять потребности общества и гражданина путем предоставления публичных услуг. Предоставление государством публичных услуг следует рассматривать как реализацию закрепленной в ст. 7 Конституции РФ концепции социального правового государства, согласно которой государство обязано создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.

Диссертантом подробно дается характеристика существующих научных положений относительно понятия публичной услуги; субъектов, предоставляющих публичные услуги; адресатов публичной услуги; форм собственности, на которых базируется предоставление публичной услуги; правовых форм предоставления публичных услуг; разграничения реализации государственно-властных полномочий и предоставления публичных услуг; передачи функции государственного управления субъектам частного права.

В конце первой главы представлены основные сравнительно-правовые выводы.

Во второй главе «Формы государственного управления по предоставлению публичных услуг» исследуется правовой механизм предоставления публичных услуг:

правовые формы предоставления публичных услуг (конкуренция форм публичного и частного права), организационные формы предоставления публичных услуг (кто предоставляет публичные услуги), правовые формы предоставления публичных услуг (как образом представляется публичная услуга – путем издания административного акта, административного либо гражданско-правового договора). Глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и виды форм государственного управления по предоставлению публичных услуг» автором обосновывается практическое значение исследования правовых форм предоставления публичных услуг, исследуется возможность использования частноправовых форм при предоставлении публичных услуг (конструкция административно-частного права, теория двух ступеней), преимущества и недостатки использования субъектом публичного управления частноправовых форм. Обсуждение вопроса о формах государственноуправленческой деятельности непосредственно связано с вопросом о том, каким образом (способом) может осуществляться позитивная государственноуправленческая деятельность, а именно, возможно ли использование не только публично-правовых, но и частноправовых форм. Административно-правовой инструментарий в немецком и российском административном праве был сформирован именно для осуществления вмешивающегося, а не позитивного государственного управления. Однако императивные формы государственного управления не всегда эффективны в сфере реализации управления по предоставлению публичных услуг. Поэтому существующие публичные правовые формы подлежат изменению и дополнению кооперативными формами, в том числе, частноправовыми.

В немецкой управленческой практике субъекты публичного управления длительное время активно используют формы частного права при предоставлении публичных услуг, что в литературе по административному праву именуется «приватизацией форм государственного управления», «бегством государства в частное право». Наукой разработаны ряд теорий (конструкция административного частного права, теория двух ступеней) об использовании субъектами публичного управления форм частного права. В российской литературе сложилось два подхода к вопросу о возможности использования частноправовых форм для достижения целей публичного управления. Подход о том, что государственное управление должно осуществляться в публично-правовых формах, можно признать доминирующим хотя бы и потому, что вопросу об использовании частноправовых форм для реализации функций государственного управления, должное внимание не уделяется. Вместе с тем, в современной науке отечественного административного права наметилась некая тенденция признания возможности использования частноправовых форм при реализации функций государственного управления. В соответствии с классическим немецким подходом свобода выбора субъектом публичного управления частноправовой формы предполагает, что субъект публичного управления вправе выбрать как организационно-правовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и частноправовую форму при правовом регулировании отношений, складывающихся между субъектом публичного управления и гражданином. Следует обозначить ряд проблем, вытекающих из свободы выбора правовой формы субъектом государственного управления: правовая нестабильность;

возможность злоупотреблений со стороны административного органа. В российской науке административного права вопросы выбора субъектами публичного управления форм государственного управления недостаточно исследованы. Выбор субъектом формы государственного управления сводится, прежде всего, к обсуждению вопроса о том, что субъект публичного управления должен выбирать правовую форму, адекватную осуществляемой функции. Кроме того, под выбором подразумевается преимущественно выбор именно между публичными формами государственного управления, а не между формами публичного и частного права. Данный вопрос остается в науке российского административного права открытым и требует глубокого исследования.

В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, согласно немецкой доктрине административного права применению подлежит административное частное право, характерной чертой которого является расхождение формы деятельности (частноправовая) субъекта публичного управления с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит к «сосуществованию» частного и публичного права, иными словами, действует смешанный правовой режим.

Конструкция административного частного права, характерная для немецкой науки административного права, практически не встречается в науке российского административного права. Вместе с тем, ее вполне можно было бы ввести в научный оборот, с тем, чтобы, во-первых, одним понятием охватить нормы частноправового характера, регулирующие отношения, складывающиеся на основе принципа равенства между субъектом публичного управления и другими субъектами по поводу достижения публично-правовых целей. Во-вторых, уйти от противопоставления публичного и частного права и научно обозначить управленческую действительность, для которой все чаще характерно расхождение формы деятельности (частноправовая) субъекта публичного управления с целью его деятельности (публично-правовая).

Представляется наиболее верным, что субъект публичного управления, использующий формы частного права, не приобретает статус частного лица, не освобождает себя от специальной ответственности перед обществом посредством произвольного выбора частноправовой формы вместо публично-правовой формы, в своей деятельности в частноправовых формах он связан публично-правовыми ограничениями. Однако точный объем публично-правовых ограничений деятельности государства в частноправовых формах определить сложно, границы использования государством частноправовых форм законодательно не определены.

Для отдельных областей управления по предоставлению публичных услуг в немецкой науке административного права была разработана теория двух ступеней, базирующаяся на разграничении уровней публичного и частного права в смешанных (комплексных) правоотношениях. На первой ступени на основании норм административного права путем издания административного акта разрешается вопрос о том, подлежит ли публичная услуга предоставлению. На второй ступени разрешается вопрос о том, с использованием каких инструментов административного или гражданского права предоставляется услуга, решение о предоставлении которой было принято на первом уровне. Следует отметить, что наибольшие практические проблемы в данном случае обусловлены взаимным влиянием первой и второй ступени. Представляется, что теория двух ступеней, являющаяся неотъемлемой частью немецкой науки и практики административного права, может иметь практическое значение при анализе правоотношений, складывающихся в сфере российского государственного управления, поскольку действующее законодательство также предусматривает двухступенчатое регулирование отношений.

Таким образом, новый вид государственного управления требует переосмысления традиционных подходов к формам государственного управления.

Во втором параграфе «Организационные формы государственного управления по предоставлению публичных услуг» исследуются вопросы участия субъектов частного права в реализации государственной функции по предоставлению публичных услуг. Подобный подход обусловлен тем, что в управленческой практике существенно возросла роль субъектов частного права в реализации функций по предоставлению публичных услуг, а отечественные научные исследования этого аспекта управления по предоставлению публичных услуг незначительны. В немецком административном праве выделяют непосредственное и опосредованное государственное управление. При непосредственном государственном управлении государство реализует функции через государственные органы и учреждения. При опосредованном государственном управлении функции государства осуществляются иными субъектами: юридическими лицами публичного права и лицами частного права. Опосредованное государственное управление, осуществляемое лицами частного права, обозначается в административном праве Германии термином «приватизация», которое охватывает различные формы передачи осуществления государственных функций в частноправовую сферу. В системе российского государственного управления можно выделить как непосредственное, так и опосредованное государственное управление. Непосредственное государственное управление по предоставлению публичных услуг возложено на федеральные агентства - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг.

Опосредованное государственное управление по предоставлению публичных услуг осуществляется государственными учреждениями и иными организациями и выражается в предоставлении государственных услуг гражданам и организациям.

Можно выделить три основные модели приватизации: организационная, функциональная (аутсорсинг) и материальная приватизация, которые встречаются как в немецкой, так и в российской практике представления публичных услуг.

Организационная приватизация заключается в том, что субъект публичного управления не освобождает себя от обязанности осуществления публичной задачи, однако для ее реализации создает (приобретает) юридическое лицо частного права.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»