WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

4. Передача государственных функций в сфере позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг осуществляется, как правило, без наделения государственно-властными полномочиями. Представляется возможным использовать в отечественной доктрине и законодательстве немецкую теорию о помощнике субъекта государственного управления (субъекте частного права, осуществляющем отдельные вспомогательные функции, операции в сфере государственного управления), согласно которой для передачи функции без государственно-властного полномочия не требуется специального указания в законе, а в случае ненадлежащего осуществления субъектом частного права переданных ему функций, ответственность перед гражданином несет административный орган.

5. В немецком административном праве каждому виду государственного управления соответствует определенный административный акт. Негативное государственное управление реализуется путем издания обременяющего административного акта, а позитивное государственное управление – путем принятия благоприятствующего административного акта. Деление актов на обременяющие и благоприятствующие имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение, поскольку для каждого вида акта предусмотрены различные условия вступления их в законную силу, отмены и признания недействительными.

Представляется возможным в российском законодательстве для целей реализации позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг выделить специальный вид индивидуального правового акта государственно управления – благоприятствующий, и законодательно предусмотреть особенности его изменения, отмены и признания недействительным, обусловленные действием принципа защиты доверия гражданина к государству.

Дополнительным инструментом предоставления публичных услуг органами исполнительной власти может являться договор, который не пригоден для массовых, стандартных управленческих ситуаций, а может использоваться только для индивидуального регулирования наиболее нетипичных, требующих комплексного подхода управленческих ситуаций.

6. При осуществлении управления по предоставлению публичных услуг возникают комплексные правоотношения, основанные на индивидуальном правовом акте и заключаемом на его базе гражданско-правовом договоре, что обусловливает сложности в определении правовой природы указанных отношений. В связи с этим практическое значение имеет немецкая теория двух ступеней. На первой ступени возникают административные правоотношения в связи с решением вопроса о том, подлежит ли публичная услуга предоставлению. На второй ступени возникают либо административные, либо гражданские правоотношения, в зависимости от того, какую форму предоставления публичных услуг избирает субъект публичного управления.

7. Каждому виду государственного управления соответствуют определенные способы защиты субъективного публичного права. Согласно немецкой науке административного процессуального права для негативного государственного управления типичным способом судебной защиты прав граждан является требование о признании административного акта недействительным, в то время как для позитивного государственного управления по предоставлению публичных услуг адекватным способом защиты права является требование о понуждении административного органа к изданию административного акта. При этом административный суд, в зависимости от того, обладает ли административный орган усмотрением при принятии решения, вправе обязать административный орган издать административный акт определенного содержания, либо обязать издать административный акт (не определяя его конкретное содержание в судебном решении) с учетом правовой позиции административного суда, изложенной в судебном решении.

Анализ современного российского законодательства и судебной практики, их сопоставление с немецкими, позволяет констатировать, что отечественная наука, законодательство и судебная практика не связывают способы защиты субъективных публичных прав с видами государственного управления, а также не предусматривают право гражданина требовать в судебном порядке обязать административный орган издать административный акт определенного содержания.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем на основе немецкой концепции позитивного государственного управления содержатся рекомендации по совершенствованию отечественного административно-правового регулирования предоставления публичных услуг, а именно, организационных и правовых форм государственной деятельности и способов защиты прав получателей публичной услуги. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при предоставлении публичных услуг, для обучения служащих этих органов, в деятельности судов, рассматривающих данную категорию дел, а также в преподавании курса российского административного права.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, изложены автором в девяти опубликованных работах (четыре из которых изданы в ведущих рецензируемых научных журналах), были представлены на международных и всероссийских научнопрактических конференциях, при обсуждении диссертационного исследования на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета, на кафедре конституционного, административного и социального права Университета г. Пассау, ФРГ (проф. О.

Зеевальд), кафедре конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, использовались при чтении лекций и ведении семинарских занятий по курсу российского административного права в Сибирском федеральном университете, а также при ведении занятий в рамках программ повышения квалификации государственных гражданских служащих Красноярского края, адвокатов, состоящих в реестре адвокатов Красноярского края. Ряд идей, представленных в диссертации, апробировались автором при осуществлении защиты прав юридических лиц в арбитражных судах.

II. Основное содержание диссертационного исследования Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, его методологические и теоретические основы, раскрывается научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость диссертации, приводится информация об апробации результатов проведенного исследования.

В первой главе «Теория публичных услуг в Германии и России» описывается историческое развитие функции по предоставлению публичных услуг, причины ее возникновения, научное отражение данной функции в литературе по административному праву в Германии и России, а также современное состояние теоретических положений об управлении по предоставлению публичных услуг. Глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Развитие теории предоставления публичных услуг в Германии» диссертантом исследуется развитие научных представлений о публичных услугах в Германии. Отмечается, что понятие позитивного (предоставляющего публичные услуги) государственного управления в литературе по немецкому административному праву до начала ХХ века практически не встречалось.

Классическое немецкое административное право, изложенное О. Майером в работе «Немецкое административное право» (Deutsches Verwaltungsrecht)9 базировалось на противопоставлении государственной власти и гражданских свобод и ориентировалось исключительно на вмешивающееся, властное, обязывающее государственное управление. Первое комплексное научное исследование государственного управления по предоставлению публичных услуг было выполнено немецким ученым – административистом Э. Форстхоффом10. Ученый подчеркивает, что понятие «обеспечение жизнедеятельности» настолько многогранно, а природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна, что невозможно дать их точное научное определение, а тем более нормативно закрепить, а можно привести лишь примеры реализации функции обеспечения жизнедеятельности (предоставления публичных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и иных услуг обеспечивающих (снабжающих) Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht, 2 Bde., 3. Aufl., 1924.

Концепция впервые была опубликована в работе 1938 года «Публичная администрация как субъект, предоставляющий публичные услуги» («Die Verwaltung als Leistungstrger»). Основные положения этой монографии были опубликованы в 1959 году в книге «Правовые проблемы позитивного государственного управления («Rechtsfragen der leistenden Verwaltung»).

организаций (классические примеры реализации функции обеспечения жизнедеятельности).

Переход от традиционного понимания государственного управления как властного негативного воздействия к позитивному государственному управлению обуславливает возникновение новых правовых форм государственного управления, а именно позитивное (предоставляющее) государственное управление осуществляется не только в публично-правовых, но и в частноправовых формах. Государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления, что позволяет гражданину в случае нарушения его прав, рассчитывать на публично-правовую защиту нарушенного права.

Существенным является вопрос о том, какие виды государственной деятельности нельзя отнести к предоставлению публичных услуг. Деятельность публичной администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является реализацией функции жизненного обеспечения, поскольку любая деятельность государства служит обществу и представляет вклад в общее благо;

однако такие опосредованные выгоды не образуют позитивного государственного управления, поскольку опосредованно любая управленческая деятельность предоставляет обществу услуги; в противном случае любая деятельность государства может рассматриваться как позитивное государственное управление, а сам термин утратит свое специальное предназначение. Для разграничения негативного и позитивного государственного управления недостаточно использовать в качестве критерия цель, необходимо учитывать и метод управляющего воздействия.

Концепция позитивного государственного управления, разработанная Э.

Форстхоффом, оказала огромное влияние на всю систему немецкого публичного управления.

Во втором параграфе «Современное состояние теории предоставления публичных услуг в Германии» автором рассматриваются различные виды государственного управления (по целям, по методам), современные научные представления о реализации функции по предоставлению публичных услуг в Германии, а также наиболее существенные изменения доктрины немецкого административного права, произошедшие под влиянием управленческой практики.

Существует множество классификаций государственного управления. С учетом поставленных целей исследования автором рассматриваются две классификации: 1) по целям и задачам; 2) по способам государственно-управленческого воздействия. По целям и задачам выделяют управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (Ordnungsverwaltung) и управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (Leistungsverwaltung). В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан разграничивают негативное (обязывающее, вмешивающееся) государственное управление (Eingriffsverwaltung) и позитивное (предоставляющее публичные услуги) управление (Leistungsverwaltung, die leistende Verwaltung).

Определение понятия позитивного (предоставляющего) государственного управления представляет определенные сложности, в самом общем виде под позитивным государственным управлением понимается такая деятельность государства, в результате которой гражданам и юридическим лицам предоставляются права на различные блага и услуги, их правовое и фактическое положение улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. В последнее время в немецкой науке административного права позитивное государственное управление подразделяется на четыре вида: управление инфраструктурой; управление по обеспечению, гарантированию того, что инфраструктура будет создана и будет функционировать надлежащим образом; государственное регулирование сфер экономики, для которых характерно наличие монополии; социальное управление и управление по экономической поддержке. Таким образом, термин «позитивное управление» употребляется при характеристике управления как по целям и задачам, так и по методам управляющего воздействия.

К 1970 гг., в ФРГ был сформирован образ социального государства – производителя и поставщика публичных услуг как антипод властного государства.

Причины такого развития разнообразны: господство, как в науке, так и в политике, идеи обеспечения населения различными услугами, обусловленное признанием зависимости человека от государства с одновременным усложнением и увеличением его (человека) потребностей; финансовое благополучие государства не вызывало необходимости передавать реализацию этих функций субъектам частного права;

закрепление в Основном Законе ФРГ (ст.ст. 20, 28) концепции социального государства, что способствовало повышению роли позитивного государственного управления по сравнению с обязывающим государственным управлением; огромное влияние на практику государственного управления оказала концепция обеспечения жизнедеятельности, разработанная Э. Форстхоффом.

Причиной последующего реформирования системы государственного управления является, в том числе, кризис концепции социального государства, послужившей обоснованием непосредственного предоставления публичных услуг государством. Этот кризис обусловлен следующими основными обстоятельствами:

увеличение продолжительности жизни населения повлекло значительное увеличение объемов предоставления публичных услуг в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания (феномен стареющего общества); значительное возрастание роли и влияния европейского права, нормы которого затрагивают компетенцию национального законодателя по регулированию социальных вопросов и участию государства в экономике (действие принципа субсидиарности предоставления публичных услуг государством, правил о конкуренции);

недостаточная управляемость, обусловленная тем, что свободное включение частных поставщиков публичных услуг в публично-правовую систему создает сложности в координации их деятельности.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»