WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

– отсылка к международным правовым актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Статья 7 НК РФ (Действие международных договоров по вопросам налогообложения) гласит: «Если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации»;

– отсылка к актам низшей юридической силы. Согласно части 8 статьи 84 НК РФ порядок постановки на учет, переучета и снятия с учета производится Министерством РФ по налогам и сборам, которое ведет Единый государственный реестр налогоплательщиков в порядке, установленном Правительством РФ.

По адресату выделяются отсылки к нормативным правовым актам, актам судопроизводства и судебной интерпретации, нормативным договорам, правовым обычаям.

По характеру устанавливаемой связи между правовыми актами выделяются отсылки иерархические (субординационные) и отсылки координационные.

По элементам правоотношения:

– отсылочные юридические права (ч. 1 ст. 41 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ: «Лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии; …обжаловать судебные акты; пользоваться иными процессуальными правами, предоставленными им настоящим Кодексом и другими федеральными законами»);

– отсылочные юридические обязанности (ч. 3 ст. 41 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ: «Лица, участвующие в деле, несут процессуальные обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом и другими федеральными законами или возложенные на них арбитражным судом в соответствии с настоящим Кодексом. Неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой для этих лиц предусмотренные настоящим Кодексом последствия»).

По отраслевой принадлежности: отраслевые (конституционного, гражданского, муниципального права); межотраслевые; межсистемные (отсылки российского права к международному, обратная отсылка, отсылка к закону третьей страны).

Раздел второй «Эффективность реализации отсылок в законодательстве и основные пути ее повышения в современной России» содержит две главы.

В четвертой главе «Дефекты отсылок российского законодательства» выявлены социально-правовые, материально-организационные пробелы и отклонения, которые являются препятствиями в ходе реализации исследуемого феномена.

В научной литературе недостатки действующего права обозначаются терминами «дефект», «ошибка». В юридической доктрине вполне оправданно в качестве одного из традиционных дефектов законотворчества называют отсылочный характер положений федерального закона13. Наибольшее количество нареканий правоприменителей касается нечеткости и неясности отсылок, что наиболее наглядно проявляется в налоговом законодательстве. Нередко в законах за «массовостью» отсылок теряется изначальный смысл, а количество внутренних противоречий нарастает.

Базовым «стопорящим» дефектом выступает отсутствие четкой, глубокой, всесторонне проработанной теории законодательных отсылок.

К числу типичных дефектов относятся отсылки к несуществующим законодательным актам, что создает дополнительные пробелы в системе законодательства. В этой связи показателен пример Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В Федеральном законе делается попытка объединить разрозненные нормативные правовые акты о государственной гражданской службе во взаимосвязанную систему, тем самым сократив количество нормативных актов, регулирующих государственную службу. Одновременно закон изобилует отсылочными нормами к еще несуществующим нормативным актам, число которых значительно превышает число нормативных актов, подлежащих сокращению в связи с его принятием.

Отсылка позволяет установить взаимосвязь законодательных актов, фиксирует очередность их применения. Отсылку невозможно игнорировать в процессе интерпретации – это одна из основ преодоления субъективного подхода к процессу толкования. Однако спешка в принятии отсылочных норм, расчет на перспективу их реализации и подкрепление в будущем соответствующим нормативным содержанием дестабилизируют упорядоченность законодательства. Одним из следствий этого выступает алгоритмия отсылок, когда одна отсылка делается ко второй, которая, в свою очередь, адресует пользователя к третьей.

Малоценными являются абстрактные отсылки. Как отметил судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов, «наличие многочисленных отсылок к тем или иным конституционным нормам само по себе ничего не объясняет, поскольку не ясно, с какой правовой реальностью они соотносятся»14.

Основной недостаток отсылок в том, что чаще всего за ними не стоит конкретное нормативное содержание. Весьма распространенной отсылочной формулировкой является конструкция «в установленном порядке», однако установить ее содержание порой сложно. Такая нормативная неопределенность обнаруживается даже в Конституции России. Согласно части 2 статьи 80 «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Однако обнаружить в тексте Конституции указанный порядок невозможно.

Слабой остается аналитическая и прогностическая оценка последствий (социальных, экономических, правоприменительных, международных и иных) отсылок законодательных актов.

Чрезмерность отсылок к подзаконным нормативным правовым актам – не менее распространенный дефект. «Преимущественно отсылочный характер построения федерального закона, – отмечают Л.А. Окуньков и В.А. Рощин, – в случае его вступления в силу приведет к росту правовых коллизий и невозможности применения его на практике»15.

Слабая действенность многих законов обусловлена отставанием разработки и применения подзаконных актов. Во многих законах насчитываются десятки отсылочных норм к актам Правительства РФ или к отраслевым нормативным актам, но многих из таковых просто нет. Подобные акты фактически нежизнеспособны, а попытки их систематизации с иными вносят деструктивные начала в общую упорядоченность. Федеральный закон от 6 января 1999 года № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»16 содержит десять статей. При этом в законе используется 16 отсылок к иным нормативным правовым актам: принятым федеральным законам, конкретным отраслям законодательства, законодательству субъектов РФ и актам Правительства РФ. Такое количество отсылок лишает закон собственного правового содержания.

Дополнительную лепту проблем вносят отсылочные дефиниции. Ситуация отсылки к несуществующим актам встречается и в отношении отсылок к несуществующим (неявным) дефинициям17. Часть 2 статьи 2 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»18 устанавливает, что «основные термины и понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». Однако такого «иного» указания в законе нет.

Как показывает практика, законодатель нередко злоупотребляет методом отсылок, использует их не по прямому назначению. В частности, нецелесообразно делать отсылки на действующее законодательство, если с их помощью законодатель желает повторить общеизвестное положение о наличии уголовной, административной и иной ответственности за нарушение норм проектируемого закона. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отраслевые природоресурсовые кодексы (Земельный, Водный, Лесной) не содержат норм об основаниях и условиях юридической ответственности. Как правило, они являются отсылочными: в части дисциплинарной и материальной ответственности отсылают к трудовому законодательству; имущественной ответственности за причиненный вред окружающей среде – к гражданскому законодательству РФ по нормам ГК РФ (ст. 393, 401, 1064 и др.); уголовная ответственность предусмотрена в главе 26 УК РФ, административная ответственность – в соответствующих статьях КоАП РФ. В этой связи в диссертации поддерживается такая позиция: «меры ответственности не должны содержаться в нормах, имеющих отсылочный характер к другим нормативным актам»19.

Нет необходимости в отсылках типа: «отношения регулируются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации», «решения принимаются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации», поскольку в таких отсылках содержатся общеизвестные для пользователей положения.

Один из крупных дефектов отсылок заключается в отсутствии доступности тех источников, к которым производится отсылка. Если в отношении закона действует правило об обязательности опубликования его для всеобщего сведения, то многие акты, раскрывающие сущность отсылки имеют узкий, локальный (ведомственный) характер. Тем самым, по сути, парализуется открытость и доступность закона.

Отдельную группу образуют дефекты отсылочных норм к международному праву. Как правило, в законодательных актах дублируется отсылочное установление части 4 статьи 15 Конституции России без его «расшифровки» путем адресации к конкретно предметному (отраслевому) перечню принципов и норм международного права.

В пятой главе «Пути повышения эффективности отсылок российского законодательства» намечены и проанализированы ведущие направления повышения эффективности исследуемого феномена, выявлены концептуальные составляющие осмысления и реализации перспективных тенденций развития.

Преодоление отмеченных и многих иных разновидностей дефектов отсылок в законодательстве возможно только при учете комплексности решаемой проблемы. Необходимо не только устранять пробелы и изъяны формально-юридического характера (объективный срез), но и устранять недостатки субъективного, социального, политического, экономического и иного плана. Механическая «ликвидация» дефектов отсылок в законодательстве не приведет к скорому и желаемому позитивному результату. В долговременном концептуальном аспекте повышению эффективности отсылок законодательства способствует: устранение причин и условий их формирования; своевременное их выявление и устранение; разработка и внедрение в законотворческую практику итогов научных исследований, зарубежного опыта; мониторинг дефектности отсылок; раскрытие социальной обусловленности реформирования законодательной сферы.

Очевидной и неоспоримой превентивной формой совершенствования отсылок должна стать научно-правовая экспертиза законодательных актов. Основываться таковая должна на принципах независимости экспертов от субъектов нормотворчества, всеобщности охвата законодательного материала, профессионализма, обязательности результатов экспертизы для субъекта правотворчества, ответственности экспертов.

Еще один важный путь – информационное обеспечение реализации отсылок. Один из наиболее перспективных способов повышения их эффективности – легализация источников электронного доступа к правовой информации, позволяющих оперативно и в комплексе реализовывать законодательные установления во всем многообразии имеющихся отсылок. Высока роль электронных источников для текстуального сравнения законодательных актов с учетом внесенных изменений и дополнений. Не менее важно и то, что подобные источники как позволяют систематизировать непосредственно действующие и проектируемые отсылки в законодательстве, так и способствуют учету общественного мнения по конкретным вопросам законодательного регулирования. В данном аспекте принципиальной задачей становится создание единой, общефедеральной доступной для широкой пользовательской аудитории юридической информационной сети, включающей электронный обмен базами данных различных законотворческих уровней.

В учебно-методическом ключе диссертант считает принципиальным включение в учебные курсы юридического профиля тематики, посвященной проблемам отсылок в законодательстве. Знание и умение реализовать отсылочные установления должны стать показателем юридической образованности. Вполне очевидно и то, что одним из долговременных путей совершенствования данного технико-юридического инструментария является организация системы теоретико-практического обучения всех субъектов правоотношений, начиная с государственных органов и должностных лиц и заканчивая обычными гражданами.

Необходимо кардинальное в позитивном плане изменение отношения отечественного законодателя к использованию отсылок в законодательстве. В диссертации сформулирован и обоснован ряд предложений по внесению изменений в Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В частности, в части 3 статьи 9 установить обязательность опубликования законов в полном объеме новой редакции в случае, если внесенными изменениями модернизировано более 1/3 содержания. Кроме того, полезным видится включение нормы-запрета о законодательной фиксации абстрактных, неопределенных отсылок, отсылок, не обеспеченных соответствующим подзаконным нормотворчеством.

Для обеспечения полноты законодательного регулирования требуется более широкое использование и дальнейшее развитие технико-юридических институтов примечаний и сносок в законодательных актах. Примечания и сноски предназначены для фиксации точных адресов отсылочных норм в законодательстве: наименование, дату и источник опубликования актов, к которым производится отсылка.

Одно из главных предназначений отсылок в законодательстве состоит в фиксации материально-технических, финансовых средств обеспечения действия закона. Наличие подобных отсылок, как, впрочем, и их отсутствие, демонстрирует реальность действия закона. Если закон не содержит отсылок на источник финансирования или государство не может покрыть расходы, связанные с реализацией, то такой акт не воплотится в практические действия адресатов. Поэтому следует в превентивном порядке не допускать появления в законах «пустых» отсылок.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»