WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Поскольку городская реформа 1892 г. последовала по причине неэффективности ведения городского хозяйства, закрепление четких правил, регламентирующих бюджетный процесс, и установление надлежащего надзора над ним стало одной из главных задач законодателя.

По закону 1892 г. составление, рассмотрение и исполнение сметы регламентировалось особыми правилами, которые были даны в приложении. Одобренная думой смета представлялась губернатору и управляющему казенною палатою, чем устанавливался двойной надзор над финансовой деятельностью городского самоуправления.

Имевшиеся возражения относительно законности и правильности сметы губернатор передавал на рассмотрение присутствия, которое могло «изменить сметные исчисления и раскладки». Однако дума, в свою очередь, имела право «не согласиться» с требованием губернской администрации, тогда дело разрешалось порядком, предусмотренным для дел по возражениям губернатора против законности и целесообразности постановлений думы.

Об исполнении бюджета управа отчитывалась перед думой. Сметы, направленные к исполнению, и утвержденные думой отчеты представлялись губернатору и министру внутренних дел лишь для ознакомления. Внесение указанного баланса между самостоятельностью и подконтрольностью в бюджетный процесс должно было, по мысли законодателя, повысить уровень управления городским хозяйством.

Закон 1892 г. предоставил губернатору больший объем полномочий по надзору над деятельностью городской управы, поскольку неэффективное ведение городского хозяйства стало следствием также ненадлежащего контроля за управой со стороны думы. Если по закону 1870 г. средствами губернаторского надзора являлись только жалобы и заявления правительственных, земских и сословных учреждений, а также представления городского головы, то наделение, согласно закону 1892 г., городских голов и членов управы статусом государственных служащих предоставило губернатору возможность производить ревизии управ.

В случае усмотрения указанными способами «неправильных действий» управы губернатор направлял ей предложение восстановить нарушенный порядок, которое, впрочем, не было тождественно указанию подведомственному органу. Управа в таком случае могла обратиться в думу с предложением о передаче дела в присутствие. Решение присутствия было обязательным для управы, приступавшей к его исполнению, дума же могла продолжить обжалование путем обращения в Сенат.

По Городовому положению 1892 г. Губернатору, наряду с думой, предоставлялось право возбуждения дел об ответственности должностных лиц общественного управления. Причем к установленной прежним Городовым положением ответственности за «преступления по должности» была добавлена дисциплинарная ответственность, предусмотренная за деяния, приносящие вред, но не содержащие состава преступления, которые ранее являлись ненаказуемыми. Однако сложная процедура привлечения к дисциплинарной ответственности служила гарантией от злоупотребления данным полномочием со стороны администрации.

Таким образом, вместе с усилением надзора над деятельностью городского общественного управления Городовым положением 1892 г. были при этом сохранены необходимые гарантии его самостоятельности. Государственный совет отверг проект Министерства внутренних дел в той части, в которой губернатору предоставлялась «независимо от надзора за правильностью и законностью действий городского общественного управления, направлять оные сообразно государственной пользе и нуждам местного населения», полагая, что «излишняя правительственная опека представляется столь же вредною, как и недостаток надзора», поскольку органы городского самоуправления «утратили бы значение ответственных органов общественного управления». Следовательно, деятельность городских общественных учреждений по-прежнему основывалась на принципах, обеспечивающих особое положение городского самоуправления в государстве. В первую очередь это самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Городское поселение сохраняло право юридического лица, право ходатайствовать о пользах и нуждах, принимать участие в издании обязательных постановлений, причем уже не требовалось достижения консенсуса думы с полицией относительно содержания этих постановлений. Более того, городскому самоуправлению, наряду с полицией, предоставлялось право наблюдения посредством особых участковых попечителей за их исполнением.

При формировании состава учреждений городского самоуправления сохранялся принцип выборности. Однако, в отличие от прежнего закона, весь процесс подготовки к выборам и их проведение протекали под контролем губернатора и с увеличением полномочий исполнительной власти городского самоуправления, что, конечно, усиливало возможность администрации влиять на выборы. Но не только с этой целью в закон вводились указанные положения. Выборная система 1870 г. была далека от совершенства в организационном плане. Городские думы явно не справлялись с задачей подготовки избирательного процесса, что, например, ярко проявилось во время выборов в Петербургскую городскую думу 1877 и 1885 гг. Усиление организующих и контролирующих функций губернатора, городского головы и управы должно было обеспечить законность и упорядоченность процесса выборов.

Кроме того, в избирательный закон было введено новое правило: если в результате повторно проведенных выборов количество избранных гласных оказывалось менее 2/3 от установленного законом числа, то недостающее количество пополнялось министром внутренних дел из гласных предыдущего состава. На наш взгляд, данная норма была принята в качестве гарантии от осложнявшего деятельность городского самоуправления абсентеизма. Об этом свидетельствует тот факт, что взамен избрания гласных абсолютным большинством законом 1892 г. был установлен порядок избрания относительным большинством, в связи с чем необходимость в назначении гласных могла представиться только в случае отсутствия активности избирателей.

По закону 1870 г. посещение думы предоставлялось воле гласных. Новое положение сделало их присутствие в думе обязательным, предусмотрев ответственность за неявку без уважительных причин. Основная мотивировка состояла в том, что неявкой гласных порождается «медленность и постоянная неисправность в исполнении должностными лицами и учреждениями городского общественного управления возложенных на них обязанностей». Наряду с этим предусматривался отказ от звания гласного.

Данные меры были направлены на то, чтобы статус гласных получили люди, действительно заинтересованные в эффективном управлении городским хозяйством. В то же время законодателем были предусмотрены меры по обеспечению эффективного функционирования органов городского самоуправления даже в условиях ненадлежащей работы гласных. Так, в Городовом положении 1892 г. указывалось, что губернатор мог в случае отсутствия кворума на повторно созванном заседании думы вместо нее утверждать доклады управы и направлять их к исполнению.

Гарантиями осуществления распорядительной власти самой думой являлись плановость собрания и повторный созыв, игнорирование которых могло происходить только с целью умышленного срыва заседания.

Городовым положением 1870 г. уже предусматривалось утверждение в должности городского головы избранного думой лица, однако последствия отказа в утверждении обозначены не были, что приводило, как отмечало Министерство внутренних дел, к «многосложным делам». Поэтому проектом МВД предполагалось в случае, если выборы на должность не состоялись, наделить губернатора полномочиями назначить новые выборы или самому произвести назначение на должность. Однако по отзыву Министерства юстиции, с которым согласился Госсовет, «применение такого порядка надлежит ограничить случаями крайней необходимости», как в Земском положении 1890 г.

Таким образом, по новому закону должности городского головы, товарища головы, члена управы, заступающего место головы, и городского секретаря являлись выборными с последующим утверждением избранных лиц. В случае отказа в утверждении министром внутренних дел или губернатором избранных думой лиц проводились новые выборы. Причем оговаривалось, что неутвержденные лица вторично баллотироваться не могут. Если же на повторных выборах вновь избранным лицам отказывали в утверждении, то вакантные должности замещались путем назначения. Вновь установленный порядок должен был воспрепятствовать возможной оппозиции, которая могла бы выразиться в повторном избрании неутвержденных лиц, что имело место в 80-е гг., создавая препятствия в работе городского самоуправления.

По закону 1892 г. городской голова мог покинуть занимаемую должность до истечения выборного срока не иначе как по ходатайству об увольнении, адресованному лицу, произведшему утверждение или назначение, тогда как по закону 1870 г. он мог в любое время «оставить» должность даже без уведомления о том губернатора. Преимущество закона 1892 г. здесь состояло в установлении гарантий от внезапного оставления должности головой, которое неизбежно привносило дезорганизацию в работу учреждений городского самоуправления.

Формально-юридический анализ Городового положения 1892 г. приводит нас к выводу, что целью законодателя являлась не замена самоуправления городских поселений прямыми действиями администрации, а лишь предоставление последней четко обозначенных полномочий предотвращать негативные последствия пренебрежительного отношения представителей городского общества к своим обязанностям.

В заключении подведены основные итоги исследования, полученные в соответствии с поставленными задачами.

При проведении городских реформ основным намерением законодателя было сделать городское самоуправление более эффективным, освободить правительственный аппарат от решения вопросов городского хозяйства и благоустройства, а государственную казну – от их финансирования.

С этой целью законодатель в 1870 г. закрепил в Городовом положении многие принципы общественной теории самоуправления, так как, не имея опыта либерального устройства городских общественных учреждений, основывая свои законопроекты только на теоретических представлениях и зарубежном опыте городской общественной деятельности, был убежден, что лишь будучи максимально освобожденным от государственной опеки, городское самоуправление станет способным решать весь круг предоставленных его ведению задач.

Однако на практике возникли противоречия между широким законодательным закреплением прав городских общественных учреждений и фактическими условиями их осуществления. Они были связаны не только с невозможностью органично ввести закон 1870 г., как явление весьма либеральное, в правовую систему и строй самодержавного государства, но и с неподготовленностью правового сознания его подданных к идее самоуправления. Кроме того, сформулированные в общем виде, большей частью не содержащие детальных предписаний, положения закона 1870 г. в процессе их реализации потребовали дополнения и толкования.

Таким образом, правительство, стремясь сделать новую для России модель самоуправления жизнеспособной и при этом стараясь не менять основных начал Городового положения 1870 г., сохранить стабильность законодательного регулирования городского самоуправления, с помощью подзаконных актов МВД, актов нормативного толкования, даваемого Сенатом, а также сенатской практики по городским делам за период с 1870 г. по 1892 г. опробовало разные варианты развития принципов базового закона и окончательно определило конструктивную модель российского городского самоуправления, представив ее в новом Городовом положении.

Положение 1892 г. преобразовало правовой статус городских общественных учреждений из фиктивного в реальный, при этом сохранив основные гарантии самостоятельности. Закрепив административный надзор не только за законностью, но и за «целесообразностью» правовых актов учреждений городского самоуправления, в том числе отражающих бюджетный процесс, закон 1892 г. одновременно установил и его пределы. Данное положение было призвано ограничить задержку под разными предлогами губернатором, ответственным за положение дел в губернии, приведения в действие признанных им «неправильными» актов городской думы, что имело место ранее в силу неурегулированности этого вопроса в законе 1870 г. и препятствовало эффективной деятельности городских общественных учреждений.

В новом законе были также установлены пределы влияния со стороны администрации на решение процедурных вопросов в целях предупреждения упущений в деятельности городских общественных учреждений и связанного с ними ущерба для интересов местного населения и государства в целом, а также введена дисциплинарная ответственность должностных лиц городского самоуправления.

Указанные преобразования, а также закрепление в законе 1892 г. более детальных правил функционирования системы городских общественных учреждений и нового подхода к формированию их кадрового состава должны были способствовать улучшению качества обеспечения городским самоуправлением потребностей местного населения. Они также создали базу для четкого и законного механизма контроля со стороны губернской администрации с предоставлением последней возможности своими непосредственными распоряжениями предотвращать возможные негативные последствия городской общественной деятельности, порожденные халатным отношением ее участников к своим обязанностям.

Основные результаты исследования нашли свое отражение в следующих публикациях автора:

Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

  1. Соловьева Е.Г. К вопросу о реформах и контрреформах второй половины XIX века (на примере эволюции городского законодательства) // Преподавание истории в школе. – 2006. – № 10. – С. 27–29.

Иные публикации:

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»