WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Формально-юридический анализ окончательной редакции Городового положения 1870 г. показал, что в этом законе более определенно, по сравнению с законом 1864 г., был обозначен статус общественных учреждений и указано их положение в государственной системе. С одной стороны, оно было наделено организационной и финансовой самостоятельностью в решении вопросов местного значения, были закреплены гарантии его независимости. С другой стороны, была ликвидирована мешавшая работе земств изолированность новых учреждений от существовавших правительственных и общественных организаций и установлен порядок их взаимоотношений.

В Городовом положении указывалось, что государство должно осуществлять надзор лишь над законностью действий и решений городских учреждений и должностных лиц. Города, в отличие от земств, не несли ответственности за суть своих хозяйственных распоряжений.

Выборные должностные лица подвергались судом ответственности только за преступления.

Закрепленные в законе 1870 г. процедурные правила рассмотрения по инициативе губернатора незаконных определений и действий городских учреждений и должностных лиц также содержали гарантии независимости. Губернатор осуществлял лишь опосредованный контроль за законностью деятельности думы и управы на основании рассмотрения получаемой документации, не проводя самостоятельных ревизий. Начальник губернии не был наделен и правом восстановления законности, а ограничивался передачей дел в губернское по городским делам присутствие без приложения к нему письменных заключений, чтобы не оказывать в качестве председателя влияния на самостоятельность суждений членов. Таким образом, все споры о законности рассматривались коллегиально, в состав коллегии как представитель городского самоуправления входил губернский городской голова. Решение присутствия могло быть обжаловано думой в Первый департамент Правительствующего сената. Решения присутствия о приведении суду городских должностных лиц приводились в исполнение также лишь с согласия городской думы. Городские головы предавались суду определением Сената.

Помимо решения местных хозяйственных вопросов, городское самоуправление, в отличие от земского, было наделено еще и делегируемой государством компетенцией по решению вопросов городского благоустройства. Для ее осуществления государство предоставляло городу полномочие издавать обязательные для жителей города постановления. Но в силу обеспечения правительственного интереса в ходе осуществления этого полномочия к разработке и исполнению постановлений привлекалась полиция, а разногласия между городской думой и начальником местного полицейского управления рассматривались губернским по городским делам присутствием по существу.

Поскольку в силу решения вопросов благоустройства город был заинтересован в эффективной работе полиции и пожарной команды, их финансирование частично возлагалось на городской бюджет, составляя обязательный расход. В добросовестном исполнении этого и других обязательных расходов было прямо заинтересовано также и государство, поэтому исполнение расходов подлежало особому надзору, вплоть до прямого вмешательства в бюджетный процесс, как это было установлено для земских учреждений. Однако эта мера предусматривала гарантии независимости городских учреждений.

Городские выборы носили бессословный характер. Условием наделения избирательным правом был взнос в пользу города сборов либо с недвижимости, либо со свидетельств и билетов, то есть податный ценз, который должен был гарантировать заинтересованность лица в решении городских хозяйственных вопросов. Избирательные собрания делились на три курии, но, в отличие от земств, не по сословному, а по имущественному признаку.

Хотя и в дореволюционной, и в современной критике закона 1870 г. имели место замечания, что трехразрядная система группировки избирателей давала преимущества крупной буржуазии и крупным налогоплательщикам, однако принцип «соразмерности участия в общественном управлении по количеству уплачиваемых налогов» был нивелирован правилом, что каждое из избирательных собраний могло выбирать гласных как из своей собственной среды, так и из среды другого собрания, причем в такой степени, что статистика, приведенная Л.Ф. Писарьковой и В.А. Нардовой, свидетельствует о преобладании в составе дум представителей III разряда. Принцип самостоятельного избрания населением своих представителей нарушало только правило об административном утверждении в должности городского головы.

Подводя итог работе реформаторов, можно с полным основанием утверждать, что, имея целью создание эффективных городских учреждений, они были готовы закрепить многие либеральные основы городского самоуправления, и вряд ли справедливо мнение советских исследователей, что этот закон явился лишь «уступкой правительства». Но в то же время реформаторы стремились, чтобы новый закон соответствовал не только передовым западным идеям, но и российским реалиям.

Вторая глава «Развитие пореформенного законодательства по городскому самоуправлению и принятие Городового положения 1892 г.» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Изменения в законодательстве по городскому самоуправлению в 7080-е гг. XIX в.» выявляются основные тенденции развития городского законодательства и городского права в целом в 70–80-х гг. XIX в.

Прежде всего указывается, что представляют собой источники городского права во второй половине XIX в. и каково их соотношение между собой, а также отмечается, что в исследовании понимается под городским законодательством.

Разработчиками реформы 1870 г. было указано, что, поскольку городские общественные учреждения после проведения реформы становились самостоятельными исполнителями закона, все обязательные для исполнения городским самоуправлением правила должны были быть определены в законодательном порядке. Сенат, охраняющий общий смысл и единообразное применение закона, давал нормативное толкование Городового положения. Толкование закона, данное Сенатом, являлось источником городского права, а содержащие его определения были обязательны для юридической практики. Причем при разрешении Сенатом поступающих на его рассмотрение жалоб и протестов закон не только разъяснялся, но и дополнялся.

В то же время Городовое положение ставило городские учреждения под надзор губернатора, находящегося в непосредственном подчинении МВД, поэтому министерство руководило действиями начальника губернии в отношении городского самоуправления с помощью циркуляров. Циркуляры МВД указывали, что при осуществлении надзора губернаторы должны считать законным в действиях городских учреждений, и оказывали косвенное регулирующее воздействие на деятельность городского самоуправления.

Исследование правотворчества в сфере городского самоуправления в 70–80-е гг. XIX в. показало, что власть предпочитала корректировать Городовое положение не путем внесения в него законодательных поправок, а путем изменения его при помощи актов нормативного толкования и сенатской практики по городским делам. Советскими учеными эта политика не совсем верно расценивалась как отказ правительства законодательно развивать принципы, закрепленные в 1870 г., поскольку принятое тогда Городовое положение явилось крайним пределом тех уступок в пользу общественного управления, на которые могло пойти самодержавие. Но правильнее, с нашей точки зрения, считать это стремлением правительства сохранить стабильность закона. В то же время внесение существенных изменений и регламентация новых положений, касающихся прав, обязанностей и ответственности городских общественных учреждений, осуществлялись только законодательным порядком.

С содержательной стороны не представляется возможным выстроить из принятых в 1870–80-е гг. правовых актов логическую цепочку, ведущую как к полному лишению городских общественных учреждений самостоятельности и включению их в административную иерархию, так и к полному обособлению городского самоуправления от государственных учреждений и административного надзора. Причем высшие органы государства (и даже один и тот же орган в разное время) часто давали неодинаковое толкование положениям закона и по-разному предполагали их дальнейшее развитие.

Анализируя в целом изменения, внесенные властью в правила статей Городового положения 1870 г. и в их толкование, можно сделать вывод, что с помощью законодательных поправок и руководящих разъяснений норм Городового положения были ликвидированы пробелы закона, а также установлены более четкие процедурные правила, способствующие как городским учреждениям оставаться в рамках закона, так и надзирающим инстанциям осуществлять контроль, который по-прежнему был ограничен рамками законности. Это помогло сделать реформированное общественное управление города реально действующим механизмом. В ходе корректировки были сохранены и усилены гарантии самостоятельной деятельности городских общественных учреждений по обеспечению хозяйственных нужд.

Во втором параграфе «История разработки и анализ нового Городового положения 1892 г.» анализируется, в какой мере предложения в области совершенствования городского законодательства, подготовленные Кахановской комиссией, и проект нового Городового положения, представленный Министерством внутренних дел в 1892 г. в Государственный совет, соответствовали тенденциям развития городского законодательства в 70–80-х гг. XIX в., а также проводится формально-юридический анализ принятого Городового положения 1892 г. в сравнении с Городовым положением 1870 г.

Проект нового Городового положения, внесенный в 1892 г. Министерством внутренних дел на рассмотрение в Государственный совет, имел в основе концепцию лишения городских общественных учреждений самостоятельного решения местных хозяйственных вопросов и превращения их в ответственных перед местной администрацией субъектов. В советской историографии этот резкий поворот в правительственной политике принято объяснять реакционным курсом внутренней политики, взятым после отставки Лорис-Меликова. С этим нельзя безусловно согласиться, поскольку, с одной стороны, в 80-е г. XIX в. и до самого принятия нового Городового положения 1892 г. правовая политика в отношении городских общественных учреждений не отступала от принципов, закрепленных в законе 1870 г. Кроме того, основные позиции концепции нового закона о городском самоуправлении разработала Кахановская комиссия, которую возглавлял человек либеральных взглядов, занимавший при Лорис-Меликове пост товарища министра внутренних дел.

Поворотным моментом в политике Министерства внутренних дел стала не смена министра, а анализ в ходе работы Кахановской комиссии результатов сенаторских ревизий, отзывов и мнений губернаторов, которые показали несостоятельность либерального законодательства, приведшего к расстройству городского хозяйства.

Предложенный Министерством внутренних дел проект был, однако, в немалой степени скорректирован Государственным советом при участии Министерства юстиции, отстаивавшим сохранение самостоятельности органов городского самоуправления. Этот факт опять же свидетельствует об отсутствии у правительства единого реакционного курса в отношении городских общественных учреждений и о продолжении поиска оптимальной для России модели городского самоуправления.

Подводя итоги действия норм Городового положения 1870 г., Государственный совет двадцать с лишним лет спустя небезосновательно отмечал, что, принеся «значительную пользу» городам, этот закон обнаружил и серьезные недостатки, главнейшим из которых явилось отсутствие правильно организованного и эффективного правительственного контроля. В начале 90-х годов XIX в. пришло время преобразовать базовый закон о городском самоуправлении в соответствии с накопленным опытом правового регулирования данной сферы.

Надзор губернской администрации за городским самоуправлением, безусловно, был усилен Городовым положением 1892 г. Губернатору было предоставлено полномочие осуществлять надзор не только за законностью, но и за «правильностью» действий городских общественных учреждений и должностных лиц, но вместе с тем последним были сохранены все необходимые гарантии самостоятельно осуществлять правомерную деятельность и защищать нарушенные права.

Так, для осуществления надзора за городской думой губернатор по-прежнему наделялся правом просмотра ее постановлений, сопряженным с правом протеста и приостановления исполнения.

Дело рассматривалось губернским по земским и городским делам присутствием, в состав которого в качестве утверждаемого министром внутренних дел представителя городского самоуправления был включен гласный губернской городской думы, тогда как по Положению 1870 г. в губернском по городским делам присутствии представительские функции исполнял городской голова. Принимая во внимание измененный законом 1892 г. статус городского головы (наделение его правами государственной службы), можно заключить, что интересам городского общественного управления таким образом предоставлялась большая защита.

Интересам городского самоуправления в большей степени отвечали положения закона 1892 г., согласно которым губернским по земским и городским делам присутствием рассматривались только споры о законности приостановленных губернатором постановлений. На защиту прав городского самоуправления и частных лиц было также направлено установление законом 1892 г. различного порядка опротестования (губернатором) и обжалования (думой, иными ведомствами и установлениями, частными лицами) решений присутствия.

Если ранее губернатор наравне с думой мог приносить протест прямо в Сенат, то теперь он направлял дело министру внутренних дел, который мог либо предложить губернатору привести решение присутствия в действие, либо внести в Сенат представление об его отмене. Двухступенчатая процедура опротестования предоставляла возможность, не затягивая исполнения важного решения, отклонить необоснованный протест губернатора внутри ведомства без обращения в Сенат.

Разрешение жалоб городской думы на решения присутствия только Сенатом являлось одной из гарантий, предоставленных городскому самоуправлению.

Разрешение споров относительно целесообразности происходило исключительно на высшем государственном уровне. Так, если приостанов­ленное постановление думы не соответствовало общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушало интересы местного населения, губернатор направлял его с приложением заключения присутствия министру внутренних дел. На основании анализа представленных документов министр либо возвращал дело губернатору, либо уведомлял его о передаче дела на разрешение в Государственный совет или в Комитет министров, либо разрешал его собственной властью (в зависимости от характера спора и статуса городского поселения).

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»