WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем прослеживается эволюция каждого из нормативных правил, призванных регулировать деятельность городских общественных учреждений, начиная с разработки законопроектов, далее в принятом законе о городском самоуправлении 1870 г. и впоследствии в правовых актах, вносящих изменения и дополнения в этот закон и его толкование вплоть до формирования их окончательной редакции в новом Городовом положении 1892 г. Таким образом, в диссертационном исследовании показано развитие правовой политики правительства и выявлены тенденции законотворческой деятельности в области городского самоуправления. Автором проводится комплексный анализ всех источников городского права: не только системы нормативно-правовых актов, включающей законы Российской империи и циркуляры Министерства внутренних дел по городским делам, но и актов нормативного толкования, даваемого Правительствующим сенатом, а также судебной практики Сената в качестве высшего учреждения административной юстиции по городским делам. Кроме того, впервые вводятся в научный оборот некоторые архивные материалы, а также дается новая интерпретация известных документов, что способствует развитию историко-правовой науки.

Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Пробелы и противоречия правил Городового положения 1870 г., выявившиеся в ходе его реализации на практике, поставили правительство перед необходимостью корректировать статус городских общественных учреждений с помощью последующих законов, подзаконных актов, а также актов нормативного толкования и сенатской практики по городским делам.
  2. Правовая политика высших государственных органов, осуществлявших нормативное регулирование городского самоуправления, в период между принятием законов 1870 и 1892 гг. не имела единого направления, ведущего к полному лишению городских общественных учреждений самостоятельности и включению их в административную иерархию или, напротив, к полному обособлению городского самоуправления от государственных учреждений и административного надзора; шел поиск оптимальных форм взаимодействия городских общественных и правительственных учреждений по решению вопросов местного значения.
  3. Цель создать эффективное городское самоуправление была общей для разработчиков обеих городских реформ, но они пытались ее достичь, расходясь в вопросе о допустимой степени контроля со стороны государства, при этом как в 1870 г., так и в 1892 г., основные положения принятых законов (о представительстве, объеме прав городского самоуправления, рамках административного надзора над ним) были подчинены главной задаче – обеспечить качественное решение вопросов местного значения.
  4. Городовое положение 1892 г. имело задачу, сохранив преемственность, согласовать закрепленные в Положении 1870 г. либеральные принципы городского самоуправления с правовой системой и государственным строем самодержавного государства, каковым являлась Россия во второй половине XIX в., создать гарантии соблюдения как местных, так и государственных интересов при помощи, с одной стороны, более четкой регламентации деятельности городских общественных учреждений и усиления государственного контроля над ними, а с другой – установления четких границ этого контроля.

Теоретическая значимость исследования. Исследование проблемы представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой науке, а также расширяет и углубляет существующие представления о правовом регулировании и правовой политике в области городского самоуправления во второй половине XIX в.

Практическая значимость исследования. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшей научно-исследовательской деятельности в области истории российского городского законодательства, а также в процессе преподавания истории отечественного государства и права и соответствующих спецкурсов в целях углубления знаний студентов. Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при развитии правовых основ местного самоуправления в ходе проведения сегодняшней реформы.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем публикации научных статей. Данное исследование рецензировалось на кафедре теории государства и права Института (филиала) МГЮА в городе Кирове и на кафедре отечественной истории Вятского государственного гуманитарного университета. Диссертация обсуждалась на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета. В ходе обсуждения она была одобрена и рекомендована к защите.

Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет, указывается цель и раскрываются задачи диссертации, характеризуются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, определяются теоретическое и практическое значение полученных результатов, а также их научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Развитие законодательства по местному самоуправлению в 17851870 гг.» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Анализ дореформенного законодательства по городскому самоуправлению» проводится подробное исследование Жалованной грамоты городам 1785 г. и дается сравнительно-правовой анализ данного документа и положений, принятых позже и содержащих особые правила для отдельных городов, в результате чего выявляются особенности эволюции нормативных правил, регулирующих городское самоуправление в дореформенный период.

Жалованная грамота 1785 г., которая действовала в большинстве городов вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г., предоставила широкому кругу заинтересованных лиц право участия в решении городских дел, а городским общественным институтам – организационную самостоятельность. В то же время круг предметов ведения городского самоуправления не был четко отграничен от ведомства административных городских учреждений, сохранивших за собой и исключительное право принуждения. Кроме того, Грамота предоставила городским общественным учреждениям ограниченную финансовую базу для деятельности без возможности самостоятельно ее расширять.

В начале XIX в. законодатель ввел в Петербурге и в Москве новые сборы в пользу городской казны, но одновременно он усилил влияние администрации на все направления деятельности городских учреждений, существенно ограничив их самостоятельность, что в полной мере проявилось в постановлениях Положения об общественном управлении Санкт-Петербурга 13 февраля 1846 г.

Так, городское исполнительное учреждение Петербурга было подчинено правительственной администрации, а над городским представительным учреждением, как и над городскими выборами, был установлен правительственный надзор. Городской бюджет утверждался Государственным советом.

В то же время именно в силу «включения» городских общественных учреждений в административную систему созданные при распорядительной думе хозяйственная и торговая полиции были наделены принудительной властью, что повышало эффективность ведения дел, связанных с городской общественной казной.

Кроме того, в Положении 1846 г. получили разработку правила, регулирующие городское самоуправление: был четко проведен принцип разделения властей, отвергнута практика функционирования городского самоуправления, состоявшая в том, что роль распорядительного органа играло собрание всего городского общества; избирательное право и избирательный процесс были регламентированы более детально (разделение избирательного права на активное и пассивное, выдвижение кандидатов, голосование женщин через представителей, подача письменных голосов).

К середине XIX в. в правительственных кругах была признана необходимость проведения общей городской реформы. Почву для нее подготовили Московское (1862 г.), Одесское (1863 г.) и Тифлисское (1866 г.) положения. В этих положениях сделана попытка по-новому решить такие вопросы, оказавшиеся в центре внимания разработчиков Городового положения 1870 г., как привлечение к самоуправлению лиц, наиболее заинтересованных в решении городских дел, процедура выборов и проверка их результатов, установление сдержек и противовесов внутри системы городских учреждений и пределы административного надзора над городским самоуправлением, статус головы, порядок обжалования решений общественных учреждений.

Во втором параграфе «Законодательство по земскому самоуправлению» нормативное регулирование деятельности земских учреждений, представляющее собой новый этап в истории становления российского законодательства о местном самоуправлении, исследуется с точки зрения его влияния на развитие правил общественного управления городов.

Формально-юридический анализ Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. показал, что в нем закреплялся не только принцип разделения властей, но и принцип сдержек и противовесов, который должен был заменить государственную опеку. Важным подтверждением обособленности земских учреждений от государственных являлась норма, согласно которой основной контроль за деятельностью земской управы осуществляло земское собрание, а не государственные органы. За распорядительной властью осуществлялся только внутренний контроль самим председателем земского собрания, которым становился предводитель дворянства. Он, согласно правилам 13 июля 1867 г., был обязан следить за порядком и ходом заседания.

Земствам предоставлялось право самостоятельно подготавливать и проводить выборы своего представительного учреждения, сделавшиеся всесословными, а также рассматривать жалобы на их проведение.

К предметам ведения земств относились лишь местные хозяйственные вопросы, которые они решали самостоятельно. Впервые предоставленное в лице земств местным учреждениям право налогообложения и право осуществлять бюджетный процесс было призвано гарантировать им финансовую независимость.

Случаи и порядок надзора за деятельностью земского самоуправления со стороны губернатора и министра внутренних дел четко регламентировались, ограничивая административный произвол. Прямое вмешательство администрации в деятельность земств предусматривалось лишь в случае бездействия земских учреждений по исполнению своих обязательных повинностей, поскольку это нарушало государственный интерес. Высший надзор принадлежал Правительствующему сенату, осуществлявшему по жалобам земств также их защиту от неправомерных действий губернатора и высших административных властей.

Однако законодательное регулирование правового статуса земских учреждений обнаружило также ряд проблем. Так, например, земства подвергались ответственности не только за незаконные действия, но и за «неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам». Такая формулировка предоставляла власти возможность для административного усмотрения. А постановления, которые не подлежали утверждению администрации, она могла приостановить по мотивам противоречия не только законам, но и «общим государственным пользам», что можно трактовать как целесообразность. Гарантия же защиты прав земств была ослаблена из-за отдаленности единственного органа, осуществлявшего высший административно-судебный контроль, – Сената.

Значительным препятствием плодотворной работе земств явился также тот факт, что они не были наделены принудительной властью, которую осуществляла полиция, не обязанная по закону оказывать содействие земским учреждениям. Следовательно, гарантирующее действительную возможность для самостоятельного решения хозяйственных вопросов полномочие земств осуществлять налогообложение нивелировалось отсутствием возможности принудительного взыскания налогов.

В третьем параграфе «История разработки и анализ Городового положения 1870 г.» исследуется, насколько успешно правительство, поставленное в условия необходимости реформировать городские общественные учреждения на новых принципах, воспользовалось опытом правового регулирования деятельности земств как единственным опытом либерального устройства местных общественных учреждений. Прослеживается трансформация норм городского права в редакциях проектов закона, сменяющих друг друга в ходе согласования позиций участников законотворческого процесса. В завершение подводятся итоги законотворческой деятельности и дается формально-юридический анализ принятого Городового положения 1870 г.

Будучи главным разработчиком городской реформы, Министерство внутренних дел закрепило в первом проекте Городового положения некоторые принципы общественной теории самоуправления, отстаивая и впоследствии свою позицию, согласно которой только обособленное от государства городское самоуправление станет способным эффективно решать круг предоставленных его ведению задач.

Другой участник законотворческого процесса, Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, считал необходимым не только разграничить компетенцию, но и установить взаимосвязь между городскими общественными и административными учреждениями. Правовой статус городских общественных учреждений в государственной системе самодержавной России, по его мнению, целесообразнее было определять исходя из представлений о государственном характере местного самоуправления, которые уже сложились на тот момент в юридической науке.

Стойкие разногласия между этими участниками разработки городской реформы по некоторым вопросам (например, по вопросу учреждения губернского по городским делам присутствия, по введению квартирного налога, по избирательной системе и т. д.) привели к многочисленным согласительным процедурам, а также привлечению к обсуждению проекта представителей городской общественности и начальников губерний. Представления общественных экспертов о характере преобразования городского самоуправления оказались более умеренными. Но именно их мнение определило некоторые положения закона 1870 г., впоследствии оценивавшиеся как отступление от его общей либеральной концепции (эксперты, например, выступили за соединение председательства в думе и управе в лице городского головы, которое нарушило принцип разделения властей).

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»