WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 |

В этот период одной изцентральных проблем становится опасностьобюрокрачивания советскогои партийного аппарата. Бюрократизмстано­витсясовершенно реальным и практическинеуправляемым явлением. Постепеннопартийно-государственный аппаратувеличивался и стано­вился надежнымфундаментом высшего эшелона власти.Бороться в таких условиях сбюрократическ ими издержками было деломпрактически бес­полезным, во многомобреченным.

Уже в первые годыС'оветской власти в стране постепенноначалось формированиетоталитарной системы. Монополией навласть, на идеоло­гию и на собственность сталаобладать одна партия РКП(б) -ВКП(б). Всякая фракционная иоппозиционная деятельность в ней былазапреще­на.Партийная власть довольно быстроподчинила себе государственный аппарат ипрактически всегда выступала от его имени.Под жестким кон­тролем партийных органов сталидействовать все государственные ихо­зяйственные структуры.Привилегированный бюрократический слойсо­ставилкостяк командно-административной системы.В номенклатуру, на государственныедолжности подбирались люди по принципукастовости и корпоративности. Ни о какойвыборности народной власти речь не шла.Любой чиновник как в центре,так и на местах назначался на должность иполучал властныеполномочия, а также лишался их только сведома пар­тийных органов. Это носилоназвание «партийного руководства кадровымпотенциалом страны».Совершенно очевидно, что подобноеположение всецелопротиворечило конституционнымнормам.

Новая КонституцияСССР 1936 г.,названная в народе «сталинской» и утвержденная VIIIЧрезвычайным Всесоюзнымсъездом Советов, факти­чески закрепиларуководящую роль ВКП(б) в государстве.Партия, гово­рилось в ст. 126,представляет «руководящееядро всех организаций тру­дящихся, какобщественных, так и государственных». Итакая формули­ровка не была случайностью: Сталинстрого придерживался и проводил в жизньсвое понимание роли партии в жизнигосударства.

Следует признать, чтотекст Основного Закона был выдержан вдемо­кратических тонах. Однакобольшинство норм были пустымидеклара­циями, никогда и никем невоплощенными в действительность. Запись отом, что политическую основу СССРсоставляют Советы депутатов тру­дящихся, которым,якобы, принадлежит вся власть в стране,была иллю­зорной. На самом же деле полнотойвласти обладала лишь ВКП(б). Со­циалистическаясобственность по Конституции выступала вдвух формах: государственной икооперативно-колхозной. Это во многомтакже явля-

1Исаев ИА История государства и права РоссииМ,2001 С 549

' Ленин ВИ Поли собр соч Т 45 С 15

48

лось вымыслом.Монополией на собственность обладалапартийная но­менклатура.

Живучесть инепотопляемость бюрократии заключаласьпрежде всего в том, что онабыстро приспосабливалась к любымжизненным ситуаци­ям, к любым историческим поворотам.Первоначальная растерянность, как правило, мгновенноулетучивалась, и уже чиновничья ратьбралась за свое излюбленное занятие - регламентироватьвсе и вся. Это было харак­терно даже длявремени Великой Отечественной войны.Изменения, про­изошедшие в тот период вгосударственной системе, сделалибольшинст­во управленцев по-военномуподтянутыми, более жесткими, еще болееотчужденными от народных нужд. Они и впрямьпревратились в винтики огромной государственной машины,которая ковала не только победу над злейшим врагом -фашизмом, но и подавлялавсякое сопротивление ре­жиму, всякоеинакомыслие. Бюрократия, порожденнаяавторитарной вла­стью, верой и правдой служила ей. Иэто несмотря на кардинальную пере­стройкугосударственного механизма в чрезвычайныхобстоятельствах.

В период правления Н.С.Хрущева партийный аппарат «подмял под себяразворошенные органы госбезопасности ирешительно пресек их вольности в отношенииноменклатуры»1. В эпоху Л.И. Брежнева партий­ная элита в СССР нестремилась к изменениям, для нее это был«золотой век». В ст. 6 Конституции СССР 1977г. указывалось, что«руководящей и направляющей силой советскогообщества, ядром его политической сис­темы» являетсяКПСС. Так партийная бюрократиязаконодательно была вознесена на властныйполитический Олимп.

Пирамида абсолютнойвласти была сосредоточена в Политбюро ЦК.Именно Центральному Комитету в конечномитоге подчинялась вся но­менклатура.Руководящие органы находились в сфередеятельности пар­тийного аппарата, а менее значимые— в поле зрения государственныхчиновников. Бюрократия впериод 60-80-х гг. становится все болеезна­чимой вколичественном отношении и по существуактивной силой обще­ства. Она постепенно подчиниласебе все государственные структуры.

Внешние признакибюрократизма - равнодушие, канцелярщина, от­писки, волокита- проникли вовсе структуры правящей партии и стали,по сути, нормой ее жизни. Набумаге, в официальных решениях съездов ипленумов ЦК КПССдекларировались жизненно важные,правильные принципыстроения и деятельности самой Ш1ртии,общества, государст­венных учреждений, но на практикевсе это полностью игнорировалось.

К началу 80-х гг. XX в.командно-административная системагосу­дарственного управленияпрактически исчерпала себя, полностьюобна-

1Вселенский МС Номенклатура Господствующийкласс Советского Союза М, 199! С 37

49

ружив своюнеэффективность. Надежда появилась толькос началом пере­стройки, когда к власти пришел М.С.Горбачев, в 1985 г., избранный Ге­неральнымсекретарем ЦК КПСС. Начальный этапдеятельности нового руководства был отмечен попыткоймодернизировать социализм, отка­заться от егонекоторых негативных и жестких сторон. Ноусовершенст­вовать государственное управлениев период перестройки и сохранить партийную монополию во всехвластных структурах Горбачеву и егоок­ружениюне удалось. Они изначально были обречены напровал, так как «реформаторы» действовали методомпроб и ошибок, и налицо было яв­ное отсутствиедаже минимальных стратегическихразработок реформи­рования бюрократических структур,приспособленных под «руководящую рольКПСС». К тому же бюрократизмсоциалистических структур оказал­ся простонепробиваем. Cipana постепенно, но уверенно входила вполосу социальных конфликтов, хаоса инеразберихи.

В шестой главе «Создание нового российскогобюрократического государства, его коррекция всовременных условиях. Нормативные основы современнойбюрократической службы» исследуются этапные события, изменившиегосударственный аппарат: развал СССР,роспуск Коммунистическойпартии, полная смена экономических иполитических ориентиров.Однако государственный аппарат новогороссийского госу­дарства следует рассматривать вовзаимной связи и обусловленности с аппаратом Российской империи иСоветского государства. Бюрократиче­ские традиции непрервались, не оскудели, а в некоторыхслучаях даже усилились. Вэтом смысле сегодняшний российскийчиновник становится всеболее похож на рациональный тип бюрократа,продемонстрированно­го М. Вебером.Нынешнее чиновничество все так же тесносвязано с по­литической деятельностью. Вэтапном августе 1991 г. победу одержали не демократы, как это представлялосьвначале, а российский президент (бывший высокопоставленныйпартийный чиновник Б. Ельцин) ироссий­скийпарламент, то есть «новая российскаябюрократия».

В годы, именуемыеперестроечными, бюрократия нередкоотождест­влялась лишь с партноменклатурой,и казалось, что с уходом КПСС с по­литической ареныне стало и самой бюрократии,рассматриваемой в тот период как абсолютное зло.Подобная узость подхода к проблеме несоот­ветствует реальности.

Изменениеполитической системы в стране сталовозможным благо­даря появлению массового слоябюрократии, не имеющего прямого от­ношения к партии,которую как раз не устраивалноменклатурный способ формированияструктур власти. Именно для этого слоябюрократии такой демократический институт, каксвободные выборы, стал единственнойвозможностью пробиться «наверх», неучитывая мнение вышестоящего начальства.

50

Пришедший на сменукоммунистической номенклатуре в первыего­ды послераспада союзного государства аппарат,именующий себя демо­кратическим, оказался по даннымсоциологов на 75% аппаратом, рабо­тающим не только вэпоху так называемой перестройки, но исостоящим из людей,трудившихся во время застоя1.

Сейчас уже вполнеочевидно, что власть в большинствереспублик, областей, городов осталась вруках того же государственного аппарата,то есть у людей, работающих на различныхдолжностях в партийных и со­ветских органах. Внекоторых случаях бюрократическая машинаизбави­ласьот определенного «балласта» в лицеортодоксальных коммунистов или просто «отжала» пенсионеров.Правящая номенклатура сохранила под своим контролем власть вцентре и на местах. На основных постахостались бывшие члены икандидаты в члены Политбюро, ЦК КПСС иВЛКСМ, работники крайкомов,обкомов, горкомов и райкомов партии.

Доминированиебюрократии в постсоветской России былообуслов­лено достаточно гибкой системойвыживания: приспособлением к своим нуждамгражданских прав и свобод,демократического института выбо­ров,многопартийности. Влияние прежнейбюрократии на экономические и социально-политические процессыпостсоветского общества явилось доминирующим, поэтому еестремления оказали решающее воздействиена вектор развития страны.Освободившись от пут идеологии ипартийно­гоконтроля, огромное количество должностныхлиц приобрели опреде­леннуюнезависимость и даже правовые иммунитеты(президенты, депу­таты, судейский корпус и многиедругие). Закономерным этапом переро­ждения советскойправящей номенклатуры становится переходвысших государственных чиновников - министров,руководителей крупных пред­приятий от ролиуправляющих «общенародной»собственностью к поло­жению ее реальныхвладельцев.

По меткому выражениюисследователей, рыночные реформы вРос­сиисостоялись как совместное предприятиепосткоммунистической бю­рократии иноворусской буржуазии, причем главнымреформаторским действиембыл раздел государственной собственности.Он выразился в союзегосчиновника и предпринимателя, где обапартнера по неглассным условиям игры имели равныематериальные выгоды. Здесь даже уместнееговорить не о союзечиновника и бизнесмена, а о некоемсимбиозе, о бур­жуазной бюрократии2.

В результате этого ксередине 90-х гг. создалась своеобразнаяэко­номическая модельгосударственно-бюрократического,олигархического капитализма, характерными чертамикоторого являются: сверхмонопо-

лизированныйроссийский рынок с крайне ограниченнойконкуренцией и низкойстепенью экономической эффективности;криминализация зна­чительной части государственнойбюрократии, подверженность ее кор­рупции.

Доминирующей силойгосударства стала выступатьисполнительная власть, что нашло своезакрепление в Конституции 1993 г. Иерархическаявершина исполнительной власти фактическистала формироваться Прези­дентом.Формирование правящего слоя бюрократии вэтих условиях шло непосредством партийны* механизмов, а черезсоздание «партии власти». Движение «Нашдом Россия» объединило практически всехфедеральных чиновников и руководителейрегионов. На президентских выборах 1996 г. НДР победила своего основногосоперника - бюрократию партийно-советского аппарата в лице КПРФ.

Однако данноепротивостояние в последние годы не стоитабсолюти­зировать. Выборы 2008г. принесли еще болееощутимую победу вновь созданнойпроправительственной партии «ЕдинаяРоссия». Но практиче­ское отсутствие конструктивнойоппозиции в нынешнем составеГосудар­ственной Думы не могло не оказатьнегативного влияния на работу этого органа.

Появление институтагосударственной службы или даже отраслислужебного или чиновничьего праванапрямую связано с произошедшими в Россиипреобразованиями общества и государства внаправлении разде­ления властей и созданияр>ыночной экономики.

Нормативнымоснованием, на котором покоилосьчиновничество до февраля 2005г., являлся Федеральныйзакон от 31 июля 1995 г. «Об осно­вах государственной службыРоссийской Федерации»1.

На протяжениипоследних 70 лет о государственной службеговорили как об институте права, она неимела соответствующего должногоправо­вогооформления. А ведь именно благодарягосударственной службе, дея­тельностибюрократии любое государство становитсяуправляемым.

По данным первогозаместителя, а ныне главы администрацииПре­зидентаРФ Д. Медведева, общая численностьчиновников на начало 2002г. составляла 1 млн 5 3 тыс. человек. Этацифра отражала количество, исходящее изпонимания госслужбы, которое существовалона законода­тельном уровне в тот период и невключало в себя людей, занятых воен­ной иправоохранительной деятельностью. Д.Медведев также подчерк­нул, что числочиновников за последние 10лет выросло, но в основномза счет изменения системы власти всубъектах Российской Федерации.

1 См Крыштановская О Финансовая олигархия в России// Известия1996 10 января

2 См Максимов А А Бандиты в белых воротничках какразворовывали Россию М,1999

'См Федеральный законот 31 июля 1995 г «Об основах государственнойслужбы Рос­сийской Федерации» // СЗ РФ 1995 № 31 Ст 2990, 1999 № 8 Ст 974, 2000 № 46 Ст 4537

Очевидностьреформирования бюрократических структур,как видим, давно назрела.Отрадно, что инициатором связанных с этимпрограмм выступает Президент РФ. Так, В.Путиным 19 ноября 2002 г. был подпи­сан Указ о федеральной программе:«Реформирование государственной службы Российской Федерации(2003—2005 года)». Всоответствии с Ука­зом главы государства утвержденафедеральная программа «Реформиро­ваниегосударственной службы РоссийскойФедерации (2002-2005 года)».

Целью программы,утвержденной Указом Президента, являетсяпо­вышениеэффективности государственной службы вцелом, ее видов и уровней, оптимизациязатрат на государственных служащих иразвитие ресурсного обеспечениягосслужбы. По сути, это знаменует началонового этапа в развитии государственногоуправления в России, преодолениесуществующих бюрократических извращений,формирование в стране демократическогосоциального правового государства.Важнейшими ша­гами на этом пути в последнее времяявляются Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе иструктуре федеральных органовисполнитель­ной власти», Федеральный закон от27 мая 2003 года «О системегосудар­ственной службы РоссийскойФедерации», Регламент Правительства РФ,утвержденный постановлениемПравительства РФ от 1 июня 2004 г., Фе­деральный закон от 27 июля 2004 г. «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» идругие нормативно-правовые акты.

В Заключении подводятся основные итогидиссертационного иссле­дования,намечаются перспективы дальнейшейразработки проблемы.

Основные положениядиссертации изложены автором в следующихпубликациях:

Монографии

1. Воротников А.А.Бюрократия в Российскомгосударстве: истори-
ко-теоретический аспект. Саратов:Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская госу­
дарственнаяакадемия права», 2004 (20п.л.).

Рецензия: Фролкин П.П. IIВласть. 2004.;Ч° 12.

2. Воротников А.А.Бюрократическая служба:тенденции в развитии
правового обеспечения. Саратов:Изд-во ГОУ ВПО «Саратовскаягосу­
дарственная академия права»,2005 (7 п.л.).

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»