WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |

Гораздо болеемогущественным органом являласьСобственная Его Императорского Величестваканцелярия. Возглавляемая с 1812 по 1825 г. А.А. Аракчеевым, она приобреластатус высшего государственного уч­реждения,решавшего не только проблемы царскогодвора, но и общего­сударственные вопросы. По сути, онаслужила органом непосредственно­го царскогоуправления всеми сферами государственнойжизни. Через ее мощный бюрократическийаппарат поступали всевозможные сведенияимператору, рапорты министров,губернаторов, высших сановников, по­слов.

Высшимзаконосовещательным учреждением в странестал Государ­ственный совет. Его аппаратсостоял из общего собрания, пятидепарта­ментов, двух комиссий,государственной канцелярии.

Своеобразным мозговымцентром всех российских реформ, главнымих разработчиком в эпохуАлександра I был крупнейший государствен­ный деятель М.М.Сперанский. В 1803 г. по поручению Александра I он подготовил «Записку об устройствесудебных и правительственных учре­ждений в России», вкоторой показал себя сторонникомпостепенного

'См ПСЗРИ Т27 №20405

реформированиясамодержавия в конституционную монархию.Спустя несколько лет Сперанскийстановится основным советникомцаря.

В конце 1809 г. с ведомаимператора и по его поручению он составилплан государственных преобразований:«Введение к Уложению государст­венных законов». Вэтом документе Сперанский сделал попыткуизложить свое видение пути дальнейшегогосударственного развития России, решить спомощью законов противоречия,существующие между устаревшей мо­нархическойвластью, крепостнической системой изачатками нового соци­ально-экономического строя страны.Предполагалось дать самодержавию Конституцию, внедрить в жизньпринцип разделения властей.

Исполнительную власть,по мнению Сперанского, должны былипре­творятьминистерства, законосовещательную -Государственная дума, а высшей судебной инстанцией долженбыл стать Сенат. Конституция, счи­тал он, сумеетпредотвратить возможные бунты,недовольства людей су­ществующимипорядками и позволит «облечь правлениесамодержавное всеми, так сказать, внешнимиформами закона, оставив в сущности его туже силу и то же пространствосамодержавия»1. Реформатор ратовал за законность, за выборность иответственность чиновников, за новыеначала организации суда итому подобное, то есть пытался изменитьздание рос­сийской государственности наевропейский манер. Вершинойгосударст­венной системы, связующим звеноммежду императором и законодатель­ной,исполнительной и судебной властью долженбыл стать Государст­венный совет как совещательныйорган при государе. Госсовет был от­крыт вторжественной обстановке 1января 1810г.

В компетенцию Советавходило: рассмотрение проектов новыхзако­нов,уставов учреждений; вопросы войны изаключения мира; государст­венный бюджет ичрезвычайные финансовые меры; отчетыминистров. В Советепредседательствовал государь или лицо,назначенное им.

Многие идеи,высказанные Сперанским, сегодня кажутсяобщепри­знанными и естественными, однаковысшее дворянство в то время встре­тило все это «вштыки» и выразило недовольствопроводимыми реформа­ми, которые показались им слишкомлиберальными. Позднее и царь при­соединился к этойкритике.

Вторая четверть XIX в.истории нашего государства связана симпе­раторомНиколаем I. Его тридцатилетнее правлениестало вершиной со­вершенствования самодержавия. Вгосударственном управлении господ­ствующим сталпринцип бюрократического централизма,превративший государство вкомандно-административную машину, а егослужащих в бездумныхчиновников, защитников косности и рутины,стремящихся любой ценойсохранить старые порядки и свою власть наднаселением.

37

Они были опорой,послушными винтиками системысамодержавия, исто­рически сопротивлявшимисяпрогрессивным начинаниям.

Канцелярия ЕгоИмператорского Величества стала теморганом, ко­торому царь доверял больше всего,связываясь через него со всеми прави­тельственнымиучреждениями по наиболее жгучим, острымвопросам внутренней политики государства,часто пренебрегая мнением Комитета министров и отдельных министерствпо этому поводу. Подмена мини­стерств и ведомстврезко принижала их роль и делала ихненужными в бюрократической машинеуправления.

Правление Николая I вкорне изменило верхушку чиновничьейбю­рократической иерархии. Еесоставляли чиновники первых пяти классов:члены Государственногосовета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы, директораминистерских департаментов, управляющиека­зеннымипалатами, председатели палат уголовного игражданского судов, губернскиепредводители дворянства и пр. К среднейпрослойке чиновни­ков (6-8 классы) относились советники,начальники отделений министер­ских департаментов,городничие и др., занимающиесамостоятельные должностипреимущественно исполнительногохарактера.

Чиновники 9-14 классовзанимали, как правило, низшие должности вструктурах исполнительной власти, преждевсего канцелярские. А самая многочисленнаягруппа чиновников - регистраторы, копиисты,курьеры -даже не входили в «Табель орангах». Они были обязаны техническиоб­служиватьвысшее чиновничество.

Доминирующими чертамистиля работы государственного аппаратаоставались волокита,коррупция, взяточничество.

Делопроизводство тогопериода отличалось сложностью имногосту­пенчатостью. Всевозрастающий скаждым годом бумажный поток стано­вился не толькосимволом, но прежде всего основойбюрократизирован­ного механизма государственнойвласти царской России. «В начале цар­ствования императорпришел в ужас, узнав, что только поведомству юс­тиции во всех служебных местах импроизведено 2800 тыс. дел, - отмечал В.О.Ключевский. - В 1842 г. Министр юстиции представилгосударю отчет, в которомзначилось, что во всех служебных местахимперии не очищено 33 миллиона дел, которыеизложены по меньшей мере на 33 миллионаписаных листов. Вот каких результатовдостигло бюрократиче­ское здание,завершенное в это царствование»1.

И чем больше укреплялсябюрократизированный стиль работы, чембольше спускалось различных инструкций,указаний, бумаг из центра в регионы, тем более значимойстановилась фигура низшего чиновника,того самого служащего,который решал судьбу этого бумажноголиста, а

1 Сперанский М.М. Проекты и записки. М, 1961. С. 164

1Ключевский В.О. Соч. М., 1989. Т. 5. С 247.

38

значит, и судьбуконкретного, реального человека, стоящегоза этой бума­гой. «Этот недостаток и выражен былсамым наблюдательным императо­ром, которыйсказал раз, что Россией правит неимператор, а столона­чальники»'. Так царь оказался подмощным давлением чиновничества.

Чиновник в Россиипревратился в важную фигуру, отодвинув навто­рой пландаже сословную знать. Бюрократиястремилась быть надежной опорой царскому трону,самодержавию. Особенно это проявилось вдей­ствияхглав местной администрации. Вся практикафункционирования регионального управления шла врусле усиления власти генерал-губернаторов и губернаторов.Именно они оказывали постоянное влияниена местные органы различныхведомств.

Ни император, ниправительство, ни Сенат — никто не собирался противостоять бюрократизмучиновников, а тем более бороться с ними.Выявленные недостатки в деятельностиаппарата управления как в цен­тре, так и наместах оставались без внимания, а еслипровинившиеся иногда ибывали наказаны, то чисто символически,формально. Такая система порождаланедовольство, брожение в обществе,требования ра­дикальных перемен. И они пришли встрану вместе с великими рефор­мами АлександраИ.

Новый самодержецпринял ряд мер, которые были направленыпреж­девсего на изменениегосударственно-политических и правовыхотноше­ний,модернизацию системы государственныхучреждений. Но все эти реформы проводились в условияхабсолютной монархии, утверждавшей за императором право пользоватьсянеограниченной властью.

Главной заслугойАлександра II явилось то, что он освободил отраб­скойзависимости, от крепостного права 22 миллионакрестьян. Подпи­санные им 19 февраля 1861 г. Манифест и Положения, содержащиеусло­вия ивыход крестьян из помещичьей кабалы,навсегда положили конец феодальной зависимости. Этареформа открыла для страны путькапита­листического развития, перехода отфеодального способа производства к буржуазному. Но для завершенияэтого процесса требовались переменыгосударственного механизма.

Из высшихгосударственных учреждений в тот период встране со­хранились Государственный совет,Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и собственная ЕгоИмператорского Величества канцелярия. Вноябре 1861г. был учрежден новыйправительственный совещательный орган- Советминистров.

Его председателемстал сам император. В этот Совет входиливыс­шиечиновники страны - министры, председатели Комитетаминистров и Государственного совета,руководители главных управлений.Основные

1Ключевский В О Соч. М, 1989. Т. 5. С. 247

39

вопросы, которыерассма!ривались на заседаниях Советаминистров, - это отчеты одеятельности ргзличных министерств,ведомств, комиссий, ко­митетов.Понимание, что в какой то степени егоработа дублирует часть функций Комитета министров иГосударственного совета, позволилопри­нятьрешение в начале 80--х гг. о прекращениидеятельности Совета мини­стров.

В то же времяГосударственный совет оставался высшимсовеща­тельным учреждением. Он многоесделал для подготовки и проведения реформ 60-70-х гг. Это былколлективный орган высшей бюрократии.Именно здесь проходилиобсуждение и «обкатку» различныезаконопро­екты.

Долгие годыГосударственный совет был прочным звеном всистеме управления страной.При нем образовывались различные комитеты:За­падный- поликвидации последствий польскоговосстания и Кавказский -по делам обустройстве сельского населения, а такжекомиссии по охране государственного порядка и Особоесовещание для охраны спокойствия. В пореформенное время значениеГосударственного совета падает, а рольКомитета министров,наоборот, усиливается.

Важную роль вмеханизме государства продолжала игратьСобствен­ная Его Императорского Величестваканцелярия. Ее практически не кос­нулись проводимыереорганизации. Она продолжала оставатьсяобособ­ленным учреждением со своимизадачами и методами работы. Все зако­нопроекты, которыедолжны были поступать из министерств вГоссовет, как правило,вначале проходили предварительноерассмотрение во Вто­ром отделении императорскойканцелярии. Здесь составлялись не толькоотзывы на уже готовыезаконопроекты, но и вырабатывались новыедоку­ментыбудущих реформ.

Высшим органом суда инадзора в эпоху Александра II оставался Правительствующий Сенат. В периодпроведения судебной реформы 1864 г. он претерпелсерьезные изменения. В частности, былиоткрыты два кассационныхдепартамента - уголовный и гражданский, которыерассматривали жалобы и протесты на решенияместных судов.

В связи с реформамичиновничий аппарат в стране продолжалрас­ти. Так,Министерство финансов на местах создавалодля сбора прямых налогов казенные палаты, адля сбора косвенных налогов - акцизные управления.

В период правленияАлександра II в России существовало достаточнобольшое числоконтролирующих организаций. Они были внекоторых ведомствах, таких какСобственная Его Императорского Величествакан­целярия,в Министерстве двора и иностранных дел, вСиноде, а также в некоторых банковскихструктурах. Кроме того, под надзоромпервого де­партамента Сената существовал испециальный центральный орган - Го-

сударственныйконтроль. В его задачу входили: надзор зарасходованием бюджетных средств, проверкафинансовой отчетности различныхмини­стерстви ведомств, соблюдение законности вдеятельности высшего чи­новничествабюрократического аппарата.

Либеральные реформыАлександра II в основном были направлены на преобразование системы местногосамоуправления и мало коснулись измененийв деятельности центральных органовуправления. Царь был абсолютно уверен, что наилучшейформой правления для России являетсямонархия. В обществе зрелонедовольство существующимсоциально-экономическим положением,неспособностью ]травительства к серьезными быстрым изменениям. Все это заставилоимператора прийти к выводу о необходимости реформированиячиновничьего бюрократическогоаппара­та.Однако претворить в жизнь задуманное емуне удалось: 1 марта 1881 г. Александр II былубит народовольцами. Пришедший к властиего сын Александр III не счел нужнымпродолжать реформы отца. Во внутреннейполитике он перешел креакционному курсу и «железной рукой» сталвос­станавливать «порядок», проводяконтрреформы.

Четвертая глава «Чиновничество в буржуазноймонархии и по-слефевральской России»начинается с анализадеятельности императора Александра III,пытавшегося найти компромисс между двумячастями общества - либеральной иреакционной. Внимательно изучиврасстановку сил вправительстве и других центральныхгосударственных учреждени­ях, царь быстрорасстается с либеральными иллюзиями,откладывает рас­смотрение конституционныхпроектов министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликова и вводит особыйрежим управления в стране. Вско­ре многиепочувствовали «сильную руку» и жестокиеполицейские меры: явныйупор делался на консервацию, сохранениеабсолютистского монар­хического строя.Свой политический курс Александр IIIдовольно четко изложил в письме к своемубрату Владимиру: «Я никогда не допущуог­раничениясамодержавной власти, которую нахожунужной и полезной дляРоссии»1. Идействительно, царь остался верен себе:29 апреля1881 г. он издал Манифест, по которомусамодержавная власть охранялась от«всяких на нее поползновений». По указаниюимператора сменился со­став правительства.Новые министры стремились искоренитьвсяческую крамолу иуспокоить общественность.

Этому способствовалоПоложение о мергк к охранениюгосударст­венного порядка и общественногоспокойствия. Оно разрешало вводить вкаждом регионе режим «усиленной иличрезвычайной охраны». Губерна­торупредставлялось право арестовывать каждогоподозреваемого жителя насрок до трех месяцев или высылать с этойтерритории, оштрафовывать

или передавать дело нарассмотрение военного суда. По этомуПоложе­ниюместные власти имели право закрыть учебныезаведения, где, якобы, распространялась крамола, а такжеприостановить работу промышленных иторговых предприятий, запретить органыпечати, не дать возможности вьптускатьгазеты и журналы, ограничить деятельностьземских собраний игородских дум. Такой документ вводилсявременно, сроком на три года, однако ондействовал вплоть до 1917г.

Таким образом, к концуXIX в.полномочия губернаторов резко воз­росли не только какпредставителей центра и органов контроля,но и как местныхадминистраторов, наделенных такжеполицейскими функциями. Управление губерниями, как и прежде,зависело не столько от законов,деятельности региональныхгосударственных учреждений, сколько отличности, стиля работы и компетентноститого или иного губернатора.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»