WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |

Административныйаппарат Московского государства впервона­чальный период был довольно прост.«В XIV, XV и начале XVI в. Дума была отчетливо аристократической,- считаетамериканский профессор Р.Пайпс, —по мере истощения властидревних родов их представи гелей заместили обычные служилые люди. ВXVII в. вопрос о том, кому засе­дать в Думе,решался скорее на основании заслуг, чемпроисхождения»1.

Долгие годы средианалитиков, исследующих работу Боярскойдумы, велись спорыотносительно того, какой же властьюобладал этот орган: законодательной илиисполнительной (административной), или жепросто «штамповал» готовые решения.

Р. Еайпс полагает, чтоДума именно «утверждала чужие решения....У Думы не было рядаважнейших особенностей, которые отличаютучре­ждения,обладающие настоящей политическойвластью. Состав ее был крайне непостоянен:мало того, что члены ее менялись с великойскоро­стью,но и число их непрестанно варьировалось,иногда достигая 167, иногда падая до двух. Регулярногорасписания заседаний не было. Прото­колов дискуссий невелось... У Думы не было четко оговореннойсферы деятельности. Онапрекратила свое существование в 1711 г. тихои почти незаметно, из чегоможно заключить, что ей удалосьобзавестись корпора­тивным духом и что она не так ужмного значила для служилой элиты. (В этот год Петр Iраспустил Боярскую думу,заменив ее Правительст­вующим Сенатом,который состоял из 9 высших сановников. Импо)эуча-лось «чинить суд ирасправу», публиковать от имени царя указыи руко­водить всем государственнымуправлением. - А.В.). В силу этихпричин на Думу следуетсмотреть не как на противовес царскойвласти, а как на ее орудие;она была предтечей кабинета, а непарламента»2.Главное ее значениесостояло в том, что она позволяла высшимчиновникам участво­вать в выработке решений, которыеим в дальнейшем приходилось прово­дить в жизнь. Онадействовала особенно активно тогда, когдаперед Пра­вительством стояла необходимостьпринятия важных внешнеполитиче­скихрешений.

На закате своегосуществования в конце XVIIв. Дума все больше бра­ла на себяуправление приказами и все активнеезанималась юридическими вопросами (проектУложения 1649 г. был составлен комитетомДумы).

В связи с этим нельзяполностью согласиться с Р. Пайпсом втом, чтодеятельность Боярской думыбыла как будто бы пущена на самотек - и

31

протоколы не велись, исфера влияния четко не была определена.Работу любогогосударственного учреждения и преждевсего такого, как Бояр­ская дума,необходимо рассматривать с двух сторон:внутренней и внеш­ней. Во внутренней жизниМосковского управления все было отлажено.Как писал В.О.Ключевский,«здесь шла ровная, бесшумная работа,на­правлявшаяся обычаем, а не идеями.Люди которые составляли дошедшие до нас канцелярские документы,очевидно обладали большим практиче­ским навыком,знали дела, умели устанавливать порядок иформы дело­производства и дорожили разустановленной формой....»1. А вот внешняяжизнедеятельность Думы была естественноограничена самим государем. «Все делалосьименем и по указу государя великого князявсея Руси; воля этогогосударя являлась высшим и бесспорнымдвигателем правительст­венного механизма,народный интерес этой всея Русиподразумевался, не проявляясь как высшаяцель его движения всеми одинаковопризнаваемая и одинаковопонимаемая»2.

С течением временизначение Боярской думы начинаетослабевать, что связано с общим процессомцентрализации власти. Уже в эпоху Ио­анна Грозного(cepeflHHaXVI в.) изнее выделяется узкий круг людей, при­ближенных к царю,которые решают основные вопросы каквнутренней, так и внешнейполитики государства. При активномсодействии «Избран­ной рады», формально не являющейсягосударственным учреждением, но осуществляющей управленческиефункции, царь сумел претворить в жизнь судебную, военную, церковнуюреформы и преобразования цен­тральных и местныхорганов власти.

Чтобы оттеснить наобочину политической жизни боярство -своих оппонентов и недругов - Иван Грозныйсоздает Земский собор как свое­образный противовесБоярской думе. В этот совещательный орган,при­званныйрешать важнейшие вопросы государственнойжизни, вошли на­ряду с богатыми и знатными боярами иверхушкой духовенства также представители поместногодворянства и посадские люди.

Со дня своего основанияЗемские соборы делились как бы на двепа­латы: вверхнюю по положению входили царь,Боярская дума и Освящен­ный собор (высшийорган церковной власти), а в нижнюю - выборные чле:ны из думских чинов, государевадвора, духовенства, дворянства, ку­печества. Членынижней палаты избирались на основе Царскойграмоты, рассылаемой погородам.

В различные периодыистории России земским соборам давалисьразные, поройпротиворечивые оценки. Одни исследователиутверждали, что ониявлялись «советами всей земли», то есть оникак бы укрепляли

1 Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 143.

2 Там же С. 143-144.

1 Ключевский В.О.Курс русской истории. Соч.: В9 т. М., 1988 Т. 2 С. 310.

2 Там же.

связь царя со всейстраной; другие полагали, что соборы неимели ника­ких прав и только в крайних случаяхони были созываемы государем; тре­тьи, наоборот,подчеркивали могущественную роль соборов,которые да­же ограничивали властныеполномочия царей1. Очевидно одно, что в про­тивовес Боярскойдуме, пытавшейся сузить власть великогокнязя или царя, старавшейся,прежде всего, осуществить свою политику,выгодную именно боярству, земские соборыстали служить большим подспорьем в укреплении самодержавной власти.Собор помогал русской бюрократии вусловиях тяжелого военно-политическогоположения наводить порядок в стране, делать ее (бюрократию. -А. В.) болеемогущественной, а разным слоям общества почувствовать себяединым народом. Ведь «только на Соборе Великоросс™ могла сознатьсебя цельным государством»2.

Образованиецентрализованного государства,усложнившиеся соци­ально-экономические и политическиезадачи, ускоряющаяся бюрократи­зация центральныхи местных органов власти потребовали сломастарой системы управления с еедворцово-вотчинными порядками, которыена­саждались боярами. В конце XVI - начале XVII в. наряду сдеятельностью земскихсоборов и Боярской думы начинается расцветприказной систе­мы, которая подчиняет себе почтивсю систему управления государством.Появляется сословная группаслужилых людей - приказных - местомра­ботыкоторых были государственные учреждениякак в центре России, так и в еерегионах.

Приказную системутого периода можно классифицировать на тригруппы органов: приказыобщегосударственной компетенции(постоянные и временные),дворцовые и патриаршие. Кроме того, былиеще городские и дворцовыеучреждения. Все они имели утвержденныйштат и финансиро­вались центральной властью. Чемболее укреплялась монархия, тем быстреепроисходил процессбюрократизации исполнительнойвласти.

Своими реформами вобласти управления Петр Iсоздал стройную систему государственныхучреждений. В нее входили Сенат, Синод,Ка­бинет иколлегии - в центре, а на местах -губернаторы, воеводы, комен­данты со своимиканцеляриями и многочисленнымичиновниками. Ими в тот период, как правило,становились помещики и дворяне.

Государственныереформы первой четверти XVIII в. проводилисьПетром I поэтапно. Исследователи обычно ихподразделяют на три фазы.

1 См., например: Аватани С.А. Земскиесоборы. Литературная история земскихсоборов
Одесса, 1916; Тихомиров М.Н.Сословно-представительныеучреждения (земские соборы) в
России XVI века // Вопросы истории 1958.№ 5; Шмидт С.О. Соборы середины XVIвека
//История СССР. 1960. № 4. С. 66-92; Черепнин Л.В.Земские соборы иутверждение абсо­
лютизма в России //Абсолютизм в России. М.,1963. С. 92-133.

2 Ключевский И.О. Собраниепредставителей на земских соборах ДревнейРуси // Соч
1990. Т. 8. С. 369.

33

На первом этапе (1699-1710)шли частичные преобразования; на втором(1710-1719) ликвидировались имеющиесяцентральные органы власти и управления,создавались совершенно новыеправительственные структу­ры, которые былисвободны от боярских нравов и моглиоперативно ре­шать многие проблемы. И наконец, натретьем этапе образовались новые органыдля отраслевого управления, контроля зацерковными делами и финансово-налоговой службой.Необходимость названныхпреобразова­ний была обусловлена рядомфакторов, в том числе:

- общей экономическойотсталостью от западных стран,которая
принималаугрожающий для России характер;

—патриархальнойорганизацией российского общества, гдеведущей силой были родовоебоярегво и дворянство;

- ослаблениеммеждународного положения России,испытывавшей
сильноедавление мощных соседей в лице Швеции,Польши, Турции.
Промедление было чреватовозможной потерей независимости.

Упразднив большинствоприказов и введя коллегии, Петр I создал тем самым более высокий уровеньцентрализации государственногоаппа­рата. Воглаве коллегий стоял президент, котороголично назначал сам император. Коллегии состояли изобщего собрания (присутствия) и кан­целярии. Ониподчинялись Сенату. Решения в коллегияхпринимались большинствомголосов1.

Порядок прохожденияпо службе регламентировался «Табелью орангах всех чинов воинских,статских и придворных, которые в какомклассе чины», принятым в1722 г.Вводились три чиновничьи категории -гражданская,военная и придворная. Все должности — штатские и при­дворные -приравнивались к офицерским рангам.Должностная лестница делилась на 14 ранговили классов. Самым низшим считался 14ранг.

Начиная с Петра I и егопоследователей, в стране постепенно сталасоздаваться кастачиновников - дворян, которые занималиведущие посты в государственном аппаратекак в центре, так и на местах. Периодцарст­вованияЕкатерины II представляется определеннымрубежом в социаль­но-политической истории России,когда, с одной стороны, власть, в угодуклассовому эгоизмудворянства, доходит до того, чтогосударство откры­то принимает классовую окраску,становясь дворянским, с другой же -само дворянство вдарованных ему свыше органахсамоуправления бюро­кратизируется, становится частицейправительственного механизма, ис­полнителем веленийгосударственной власти. Таким образом,складыва­етсясамодовлеющий класс чиновничества, вкоторый как составной эле­мент входит ибюрократизированное дворянство. Новаяроссийская элита начинаетмонопольно решать все политические,экономические и соци-

'См.: Полное собраниезаконов Российской империи. 1-е изд. СПб., 1830. Т 6 № 3534

альные вопросы.Перенимая у Запада передовыеадминистративные и фи­нансовые, военныеи бытовые технологии, она быстро их вводитв среду российского общества, тем самымукрепляя бюрократическое государст­во, которое вбудущем полностью подчинит себе всеобщество. Так, чи­новничество, бюрократический слой,превращаются в самодостаточную политическую силу. А провинцияявляется опорой центра в проведении всех государственных проектов вжизнь. Дееспособная местная власть резко изменила и центральнуюсистему управления в лице коллегий иСената. Новаягосударственная машина, отвергнув частьпрозападной по­литической надстройки, до пределаупростила систему управления стра­ной и создалаинститут губернаторства, который на этотмомент оказался более жизнестойким из всехсуществовавших доселе институтов власти идействовал два столетия.

В третьей главе «Бюрократия эпохи позднегоабсолютизма» про­анализирован бюрократическийстрой России в XIX в., который получил свою опорупрежде всего в министерствах. Вместо12 коллегий впериод царствованияАлександра I было создано 8министерств: военное,мор­ское,иностранных дел, юстиции, внутренних дел,коммерции, финансов, народногопросвещения. На правах министерства былоучреждено и Го­сударственное казначейство.

Министерства явилисьновым учреждением XIX в. Именно они на­ложили отпечатокна всю государственно-политическуюсистему страны. Исполнительная и посуществу законодателыяая власть министровчрез­мерноусиливалась и далеко выходила за пределыпредставленного круга полномочий.

Непомерно возросшееколичество канцелярий каждогоминистерства с их сложнойперепиской усиливали значение этихпередаточных звеньев. Бумажная деятельность заменилаживое слозо и живое суждение. Ми­нистр физическимог знакомиться с результатамидеятельности многочис­ленныхподчиненных ему органов только с помощьюписьменных докла­дов и только письменным же путеммог изъяв.тять свою волю в подчинен­ной ему области.Все исследователи единодушно отмечаютнеимоверное увеличение бумажной перепискис момента введения министерств.

Разросшеесяделопроизводство, возрастаяколичественно, значитель­но потеряло вкачестве и свелось к выполнению лишьформальной сторо­ны: от министра до последнего писцав провинции все оказались под вла­стьюмеханического канцелярского труда,переписывания и подписания бумаг, неоставлявших времени вникать в сутьдела.

Так возникал новыйвиток бюрократизированного государства.Ме­стноеуправление теряет черты автономности, агубернаторы становятся лишь проводникамиволи и личных взглядов министров.Министерская власть стремится ксильнейшей централизации, опирающейся нагуберна-

35

торов. Властьпоследних обезличивается, теряяобретенную законода­тельную независимость впредыдущее время, приобретая характерлич­ногопроизвола и приспособленчества к политикеминистров.

Не имеяответственности и получая огромную власть,основанную на личном доверии монархак министру,министерская власть делала госуда­ря ответственнымза все распоряжения его министров.Император вынуж­ден был освящать решение своихминистерств авторитетом своейвласти.

Одновременно ссозданием министерств проводилась иреформа Се­ната. Менялись его функции и права.В Указе от 8 сентября 1802 г. «О правах иобязанностях Сената» определялась егороль и место в жизни Российского государства1. Сенатупредписывалось рассмотрение ежегод­ных отчетовминистров. "Указ предоставил ему такжеправо внесения по­правок в законы, если они несоответствовали действующемузаконода­тельству. Высшее дворяне гвоторжествовало, оно тем самым хотелоогра­ничитьвласть монарха. Но это были лишь формальныеуступки. Вскоре АлександрI низвел рольСената до прежнего уровня, сузив егокомпетен­цию. В частности, члены Сената ужене имели права делать свои замеча­ния по вновьпринимаемым законам, а министры сталинаправлять свои отчеты вКомитет министров, игнорируя Сенат. Емуотводилась роль лишьсудебно-надзорного органа. Должностьобер-прокурора Сената стал занимать министр юстиции. Так,фактически Сенат вошел в подчинениеисполнительной власти в лице Министерстваюстиции.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»