WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 |

Надзорно-процессуальные правоотношения складываются при на­личии оснований «включения» надзорной деятельности - подготавли­ваемого, совершаемого либо совершенного нарушения закона. Свое­образие прокурорско-надзорных правоотношений заключается в свое­образном «удвоении» процессуальной природы таковых, поскольку надзор во многих случаях осуществляется не только за возникновени­ем, изменением и прекращением материальных правоотношений, но и за правильной реализацией процессуальных правоотношений другими субъектами властной деятельности. Обоснованность данного вывода подтверждается, в частности, надзором за законностью расследования уголовных дел, где прокурор надзирает не только за полнотой и объ­ективностью предварительного расследования, но и за соблюдением процессуальных норм соответствующими должностными лицами. В самом широком смысле «надзорный процесс над процессом» проявля­ется и в правотворчестве, и в правоприменении, поскольку прокурор обязан реагировать на нарушения не только материального, но и про­цессуального права. Анализируемые отношения в отличие от других однопорядковых имеют свою специфику, суть которой в том, что обя­зательным (лидирующим) субъектом этих отношений является проку­рор. Кроме них, в составе надзорного правоотношения имеются иные субъекты (государственные органы, должностные лица и т.д.), а также нередко - участники (свидетели, эксперты, специалисты и проч.). При таком подходе обнаруживается взаимосвязь прав и обязанностей субъ­ектов и участников надзорного производства, которая составляет сердцевину прокурорских надзорных правоотношений. Подчеркивает­ся самобытность и оригинальность надзора: в них лидирующий субъ­ект не имеет (не должен иметь!) собственных личных интересов. Его воля должна совпадать с государственной, выраженной в законода­тельстве. Всякие другие варианты использования властных надзорных полномочий либо превращают надзор в средство решения политиче­ских задач, либо создают условия для злоупотреблений, своекорыстия, прямо выводящих соответствующих должностных лиц на неправовой путь использования власти.

Анализируя процессуальное доказывание как комплекс специфи­ческих процессуальных средств, методов, способствующих достиже­нию поставленных целей, отмечается, что в каждом конкретном слу­чае юридически значимое решение будет обоснованным и эффективным лишь тогда, когда принимающий это решение лидирующий субъ­ект процессуального производства обладает объективной, достоверной информацией, законным способом полученной и соответствующим образом оформленной, объективно свидетельствующей об обстоятель­ствах рассматриваемого и разрешаемого юридического дела. Процес­суальное доказывание как процесс установления объективной истины по делу включает в себя следующие компоненты: предмет доказыва­ния, бремя и пределы доказывания, субъекты и средства процессуаль­ного доказывания.

В итоге надзорное производство определяется как сущностный элемент надзорного процесса, в ходе которого управомоченные орга­ны и должностные лица, руководствуясь предоставленными им зако­ном полномочиями, в рамках специальной процедуры проверяют соот­ветствие закону действий и решений поднадзорных органов и лиц в целях обеспечения законности.

Действующее процессуальное законодательство, регулирующее поступательное движение юридического процесса как комплексной системы, в основном устанавливает нормативно-правовую регламен­тацию всех его стадий. Их значение в юридическом процессе харак­теризуется тем, что они отражают логическую последовательность его развития. Стадия надзорного процесса - это всегда определенный этап надзорной деятельности по выявлению, устранению и предупрежде­нию нарушений законности; стадии надзорного процесса создают не­обходимые условия для осуществления субъектами надзора своих полномочий в определенной последовательности. Предлагается сле­дующая классификация стадий надзорно-процессуального производ­ства: а) возбуждение надзорного производства, в процессе которой устанавливаются поводы и основания для принятия решения о возбу­ждении производства; в этой стадии лидирующий субъект надзора анализирует состояние законности, поступившую информацию, на основе чего принимает решение о начале проведения соответствую­щего надзорного мероприятия, как правило, надзорной проверки; б) сбор и проверка материалов о нарушении законности, выяснение фактических обстоятельств правонарушения, а также причин и усло­вий, ему способствовавших, в рамках которой устанавливаются фак­тические нарушения законности (или их отсутствие), причины допу­щенных отступлений от закона и условия, которые способствовали правонарушению; в) реагирование на выявленные правонарушения (принятие мер по их пресечению и предупреждению), в процессе ко­торого должностное лицо на основании и с учетом материалов по результатам проверки в пределах своей компетенции принимает меры к отмене или приведению в соответствие с законом неправомерных ак­тов, пресечению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и свобод граждан и т.п. Практическое (прикладное) значение предложенной классификации стадий надзорного процесса заключается в том, что при таком подходе не упускаются из виду все важные моменты, относящиеся к технологии процесса надзорной дея­тельности и осуществляемые, что важно, в логической последователь­ности (в противном случае качество и эффективность надзора снизят­ся).

Раздел третий - «Оптимизация контрольной и надзорной дея­тельности» содержит выводы, предложения и рекомендации, выте-каюшие из диссертационного исследования.

В главе шестой — «Пути повышения эффективности кон­трольной деятельности» обращается внимание на две основные проблемы, первая из которых заключается в отсутствии сбалансиро­ванной системы органов государственного контроля, а вторая - в не­принятии должных мер по оптимизации контроля, в низкой эффектив­ности контрольной деятельности. При этом действенность контроля рассматривается как достижение поставленных перед ним целей и за­дач, как фактический позитивный результат его осуществления в пре­ломлении к механизму государства, государственной политике. Эф­фективность контроля напрямую увязана с независимостью контроли­рующих органов (с обеспечением их реальной независимости), т.е. такого правового статуса, который позволил бы им устранять недос­татки и отступления от закона в полном объеме, оперативно и, что са­мое главное для нашей действительности, не взирая на лица. Наряду с законодательным закреплением принципа независимости, органы кон­троля (надзора) должны иметь организационную, функциональную, материальную и т.п. независимость от юридических или должностных лиц, чью деятельность они проверяют.

Отмечается, что в России сегодня сделан важный шаг в направле­нии консолидации усилий контрольно-надзорных органов, унифика­ции их полномочий, а также сокращения их количества в связи с соз­данием новой системы и структуры органов исполнительной власти. Однако при реформировании (в части совершенствования контроль­ной деятельности) по существу не приняты во внимание мнения и ре­комендации ученых и практиков относительно разграничения контро­ля и надзора, вновь допущено смешение этих понятий, что не позво­лило законодателю четко определить функциональную принадлеж-

ность федеральных служб. Обращается внимание на различия контро­ля и надзора: в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов; контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта не толь­ко с точки зрения законности, но и целесообразности; должностные лица органов контроля непосредственно сами могут привлекать к от­ветственности правонарушителей. В отличие от контроля, надзор ха­рактеризуется отсутствием отношений подчиненности надзирающих субъектов с поднадзорными органами; деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается; должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно сами меры взыскания за допущенные нарушения за­конности.

Определенное внимание в работе уделяется некоторым аспектам оптимизации и эффективности государственного финансового контро­ля, основное назначение которого - содействовать успешной финансо­вой политике, эффективному использованию финансовых ресурсов государства. Однако финансовому контролю сегодняшней России присущи многие недостатки, не позволяющие добиваться целевого расходования федеральных средств (отсутствие соответствующей кон­цепции, четкого и полного нормативного регулирования деятельности контрольно-счетных органов; стабильно и слаженно действующей системы органов финансового контроля и их должной координации; ведомственное пересечение направлений финансового контроля, дуб­лирование его функций; отступления от принципа независимости и другие). Счетная палата должна стать главным федеральным органом финансового контроля в стране, она способна и должна укрепить единство системы государственного финансового контроля. Поддер­живается мнение о наделении Счетной палаты РФ правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок. Предлагается создать в субъектах федерации региональные подразделения (палаты, управле­ния, отделы, представительства и т.п.) Счетной палаты, которые под­чинялись бы только по вертикали (не зависели от местных органов власти). Стала крайне необходимой окончательная редакция и приня­тие Концепции государственного финансового контроля, чтобы вы­строить контрольно-ревизионную деятельность в России в единую, внутренне непротиворечивую систему, определить принципы финкон-троля, его методы и средства.

Для оптимизации контроля необходимо обеспечить координацию деятельности контролирующих органов, роль которой многократно возрастает в связи с реформой структур исполнительной власти (соз­дание министерств, которые призваны координировать деятельность находящихся в их ведении служб и агентств, и федеральных служб, осуществляющих функции контроля и надзора в определенной сфере). Именно отраслевая принадлежность может привести к разобщенности действий контрольных (надзорных) органов, дублированию их функ­ций, разным подходам по организации контрольных производств и т.д., чего возможно избежать только при организации надлежащей ко­ординации. Причем, осуществляемой единым органом, который смог бы, наряду с непосредственной координационной деятельностью, осуществлять анализ, прогнозирование, мониторинг, методическое обеспечение всех контролирующих структур. Поэтому представляется целесообразным общую (межотраслевую) координацию деятельности федеральных служб, на которые возложен отраслевой надзор и кон­троль, в будущем возложить на специально созданный федеральный орган. Наличие такого органа, обеспечивающего координацию госу­дарственного контроля в масштабах страны, необходимо и потому, что каждая из вновь созданных федеральных служб, выполняющая функ­ции по контролю и надзору, действует под началом какого-либо мини­стерства, на нем и «замыкается». Такое положение чревато развитием узковедомственного подхода и внутрикорпоративного «услужения», что было бы невозможным при создании федерального надведомст-венного контрольного органа. Пока же функцию координации дея­тельности органов государственного контроля возможно возложить на контрольное управление Президента РФ (это не потребует больших затрат, но будет результативно, исходя из его возможностей и «близо­сти» к Президенту РФ). Кроме того, в кратчайшие сроки необходимо закончить разработку и принять Концепцию развития контрольной деятельности, с учетом которой принять федеральный закон об орга­низации государственного контроля в Российской Федерации; законо­дательно закрепить такой вид социального контроля, как обществен­ный.

В целях оптимизации контроля необходимо четко организовать, стабилизировать систему органов контроля, повысить эффективность их механизма, продолжить дальнейшее теоретическое исследование всего комплекса проблем этой формы юридической деятельности.

Особое внимание следует уделять соблюдению принципов контроля (контрольно-процессуального режима), обучению и воспитанию кад­ров контролирующего аппарата. Оптимизация контрольной деятель­ности обусловлена также четко налаженной системой учета, умелой реализацией субъектами контроля предоставленных им полномочий, более широким применением современных методик (моделирования, программно-целевого подхода, внедрения автоматизированных систем контроля и т.п.) с учетом современных факторов экономического, со­циального, политического, технического, организационно-правового и иного порядка. Контроль нельзя рассматривать изолировано, вне кон­текста нынешних масштабных реформ, проводимых в стране. Он яв­ляется как бы «соединительным материалом», обеспечивающим нор­мальное функционирование алгоритма проводимых преобразований, важным средством государственной (в том числе и правовой) полити­ки. Наряду с этим, государственный контроль не должен быть всеобъ­емлющим и мешать осуществлению законной предпринимательской деятельности. При реформировании в этом направлении контрольных органов следует решить такие задачи: создать единое правовое поле для реализации контрольных функций, упростить разрешительные процедуры, сократить лицензионные виды деятельности, передать часть контрольных функций на уровень регионов и муниципальных образований, а также саморегулируемым организациям, обеспечить организационное и нормативное регулирование взаимодействия и ко­ординации деятельности контрольных органов всех уровней власти.

Заключительная глава «Пути повышения эффективности над­зорной деятельности» касается в основном деятельности современ­ной прокуратуры, поиску путей оптимизации прокурорского надзора, в числе которых: установление оптимального соотношения прокурор­ского надзора с деятельностью органов, реализующих контрольные полномочия законодательной, исполнительной, судебной властей; точного и недвусмысленного закрепления правового статуса прокура­туры в контексте триады властей; определение функциональной при­надлежности прокуратуры в государственном механизме; освобожде­ние прокуратуры от несвойственных ей функций (за счет этого станет возможным более глубокое, полное и целенаправленное осуществле­ние надзора за исполнением законов государственными органами и должностными лицами, повышение его эффективности).

Учитывая государственную значимость и востребованность про­курорского надзора, а также то, что прокуратура РФ осуществляет надзор от имени Российской Федерации, представляется необходимым

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»