WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

Во втором параграфе третьей главы - «Надзор в государственном механизме, его признаки, принципы и функиии». отмечается, что при характеристике форм юридической деятельности управомоченных субъектов почти не называется надзорная, а если и есть оговорки о последней, то вкупе с другими, например «контроль - надзор». Между тем конституционный статус прокуратуры России, полномочия и по­рядок ее деятельности, урегулированные на уровне федерального за­кона, нормативная база, регулирующая надзорную деятельность, и процессуальное законодательство дают основания для обнаружения таких специфических черт, которые позволяют обособить надзор сре­ди других однопорядковых юридических форм осуществления власт­ной деятельности. Это становится возможным при установлении места и роли надзора в системе государственных органов, вычленении его характерных особенностей (признаков), которые позволяют делать вывод о его автономности среди всех разновидностей юридической деятельности.

В отношении места и роли надзора в государственном механизме, его назначении и функциях в юридической науке нет единства. Точки зрения по обозначенной проблеме зачастую разнополярны и колеб­лются от предложения о включении прокуратуры в систему органов исполнительной власти или органов контроля до определения ей места внутри судебной власти.

Однако надзор в государственном механизме - институт самостоя­тельный, автономный, обладающий такими характеристиками, кото­рые позволяют оценить его как форму государственно-властной дея­тельности специального разряда органов и лиц. В этом механизме он функционирует во взаимодействии с другими правовыми формами (правотворческой, правоприменительной, учредительной, контроль­ной и т.д.) и одновременно отличается от них следующим. Во-первых, прокурорский надзор характеризуется своеобразием режима правового регулирования, поскольку прокуратура имеет статус полномочного представителя государства. Надзор урегулирован Конституцией РФ (ст. 129), федеральным законом (Закон о прокуратуре РФ), а также ря­дом других законов. Во-вторых, законодательная основа прокурорско­го надзора определяет предмет его исключительной компетенции

(осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюде­нием Конституции РФ и исполнением законов, действующих на тер­ритории РФ). В-третьих, законодатель регламентирует особый поря­док формирования и деятельности прокуратуры, особенности юрис-дикционных средств и последствий надзорной деятельности, соотно-симость надзора с правовой системой в целом. В-четвертых, надзор имеет универсальный характер, им охватываются сферы деятельности, урегулированные нормами различных отраслей права; оригинальность надзора состоит в том, что он как бы постоянно подключен к отрасле­вым механизмам правового регулирования.

Одновременно надзор по всем показателям является одной из форм юридической деятельности по осуществлению государственно-властных полномочий, о чем свидетельствуют ряд других существен­ных признаков. Во-первых, это особый субъектный состав (надзорную деятельность вправе осуществлять только управомоченные на то зако­ном субъекты). Во-вторых, надзорная деятельность в определенной мере урегулирована процессуальными нормами (она осуществляется только в процессуальном режиме, определенном соответствующим законодательством). В-третьих, надзорная деятельность всегда пуб­личная и государственно-властная (прокуратуру следует считать госу­дарственным органом, наделенным властными полномочиями). В-четвертых, характерным признаком надзорной деятельности является ее тесная связь с разрешением юридических дел. В-пятых, особен­ность надзорной деятельности заключается в том, что все действия управомоченных субъектов при разрешении входящих в их компетен­цию дел облекаются в соответствующие процессуальные документы. В-шестых, надзор тесно связан с необходимостью использования раз­личных методов и средств юридической техники.

Прокурорский надзор базируется на следующих принципах: за­конность, независимость, гласность, защита прав и законных интере­сов как организаций, так и граждан, а также на принципах объектив­ной истины, равенства субъектов и участников надзорных правоотно­шений, процессуальной экономии, гарантированное™ устранения на­рушений законности, ответственности должностных лиц прокурорско­го надзора.

Для уяснения места и роли прокуратуры в государственном меха­низме изучены ее функции. Высказывается следующее мнение: во-первых, как органу государственного надзора прокуратуре должна быть присуща только надзорная функция; во-вторых, необходимо оп-

ределить и закрепить в законодательстве, понятие «функция надзора», а также перечень функций в их иерархической связи, во взаимозависимости между со­бой и с направлениями деятельности органа надзора. Отмечается, что в настоящее время наблюдается тенденция к расширению не имеющих отношения к надзору направлений деятельности прокуратуры (не слу­чайно ее стали причислять к силовым структурам), а это всегда проис­ходило - и история российского прокурорского надзора тому свиде­тельство - за счет сужения полномочий прокуроров по надзору за за­конностью, то есть функции, ради которой и создавалась прокуратура России и которая востребована и сегодня. С учетом изложенного предлагается определение надзора: это форма юридической деятель­ности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых дейст­вий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, воз­никающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресече­ния правонарушений.

Особое место при исследовании контроля и надзора в качестве ав­тономных форм юридической деятельности (причем в комплексе, в их взаимодействии) в работе отведено проблеме соотношения контроля и надзора, по которой авторский подход заключается в следующем. Во-первых, реализация контролирующими органами своих функций на­правлена не только на достижение законности и правопорядка, но и на обеспечение эффективного и целесообразного государственного управления, решение экономических задач и т.п. Целью прокурорско­го надзора является обеспечение соблюдения точного и неуклонного исполнения законов, которое не сопровождается оценкой целесооб­разности принятых актов и совершенных действий. Во-вторых, проку­ратура осуществляет надзор от имени Российской Федерации и под­чинена только закону. Надзорные полномочия прокуратуры фактиче­ски ничем не ограничены (безусловно, до определенного уровня). Ор­ганы государственного контроля не имеют такого статуса; свои пол­номочия они осуществляют от имени того органа, которым они были образованы и уполномочены, то есть в определенных сферах, по опре­деленным направлениям. В-третьих, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действую­щих на всей территории страны. Тогда как контролирующие органы проверяют исполнение различного рода инструкций, положений, нор­мативов и т.д. В-четвертых, характерной особенностью контроля является наделение контролирующих органов определенными полномо­чиями исполнительной власти, в частности, исполнительно-распорядительными, что позволяет относить их к органам управления. Надзорные органы не могут наделяться административными, управ­ленческими полномочиями; в противном случае они фактически пре­вратились бы в органы управления, что идет вразрез с сущностью над­зора за законностью. В-пятых, органы контроля вправе непосредст­венно (сами) применять санкции в отношении нарушителей. Они об­ладают реальной административной властью: могут издавать акты, обязательные для исполнения подконтрольными органами и должно­стными лицами, привлекать к административной ответственности. Кроме того, органы контроля могут непосредственно сами проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы, приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц (вплоть до приостановления хозяйствен­ной деятельности организации), то есть фактически вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Органам прокурорского надзора категорически воспрещается вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов; надзор не со­держит административных функций. В-шестых, отличие контроля от прокурорского надзора заключается и в том, что прокуратура является самостоятельным органом государственной власти и не входит ни в какую из ветвей государственной власти. Прокуратура РФ - это еди­ная, федеральная, централизованная система. Органы же государст­венного контроля строят свою работу под непосредственным руково­дством правительства, входят в систему органов исполнительной вла­сти. В-седьмых, надзор в отличие от контроля распространяется фак­тически на все сферы общественной жизни; контрольные органы, на­против, действуют строго в определенных отраслях, по отдельным на­правлениям.

Подчеркивается, что уяснение принципиальных различий контро­ля и надзора приобретает особую актуальность в связи с реорганиза­цией контрольных структур в системе органов исполнительной власти. Характерные признаки контроля и надзора, определяющие сущность и содержание этих двух форм деятельности, должны послужить основой для новых подходов при законодательной регламентации и определе­нии правового статуса органов контроля и надзора.

Комплексное общетеоретическое исследование надзора приводит к следующим выводам: а) прокурорский надзор по всем показателям является разновидностью юридической деятельности; б) надзор, наряду со всеми видами контроля, представляет собой важное средство обеспечения законности и правопорядка; в) возложение на прокурату­ру функции надзора за соблюдением Конституции РФ повысило роль и значение прокурорского надзора в соблюдении реальных гарантий прав и свобод граждан, а также усилило возможность правового воз­действия на государственные органы, органы местного самоуправле­ния и должностных лиц (поэтому он должен вновь называться выс­шим); г) современное состояние прокурорского надзора и его эффек­тивность пока не отвечают требованиям и задачам проводимых в стране преобразований, что предопределяет: во-первых, необходи­мость оптимизации деятельности прокуратуры и повышения эффек­тивности прокурорского надзора, во-вторых, усиление надзорного влияния прокуратуры на контролирующие структуры как с целью со­блюдения ими законности, так и с целью понуждения их к более эф­фективной работе.

Второй раздел «Процессуальные начала контрольной и над­зорной деятельности» включает в себя две главы и пять параграфов, последовательно раскрывающих процессуальную форму контрольной и надзорной деятельности.

Четвертая глава «Процессуальное оформление контрольной деятельности» начинается с анализа (параграф первый) «концепции юридической процессуальной формы». Отмечается, что процессуаль­ная форма проявляется в регламентированном правовом порядке со­вершения правотворческих операций и правоприменительных дейст­вий (С.С. Алексеев). Под процессуальной формой также понимается совокупность установленных или санкционированных законом пра­вил, регламентирующих порядок осуществления правосудия, порядок деятельности каждого участвующего в процессе (М.С. Шакарян, А.К. Сергун). Содержание юридической процессуальной формы со­ставляет совокупность единых, предусмотренных процессуальными нормами требований, предъявляемых к деятельности участников про­цесса (И.М. Погребной). Есть мнение, что под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требова­ний, предъявляемых к действиям участников процесса и направлен­ных на достижение определенного материально-правового результата (В.М. Горшенев). Высказываются и другие точки зрения, но все они свидетельствуют о том, что в науке еще не сложилось четкого опреде­ления категории «процессуальная форма»; имеют место различные подходы к раскрытию ее сущности и содержания, что вполне оправ­данно, так как процессуальная форма имеет значение не только для

классических (уголовный, гражданский, арбитражный) процессов, но и для других форм юридической деятельности (в том числе контроль­ной и надзорной).

В широком плане процессуальная форма деятельности всех орга­нов государства и должностных лиц рассчитана на осуществление наиболее демократических принципов государственного руководства обществом, представляет собой одну из важнейших юридических га­рантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Процессу­альная форма - это порядок, процедура производства любого вида юридической деятельности, своего рода процессуальный регламент, не позволяющий ее субъектам выходить за пределы правового простран­ства. Юридическая процессуальная форма синтезирует наиболее ха­рактерные черты всех разновидностей юридического процесса и его составляющих. Эта категория объединяет процедурные требования к порядку осуществления любой из разновидностей процесса (учреди­тельного, правотворческого, контрольного, надзорного), унифицирует и само содержание процессуальной деятельности (основания, стадии, сроки, процессуальное оформление результатов и т.д.).

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»