WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |

В условиях доминирующей роли главы государства в конституционном процессе Президентом страны – Н.А. Назарбаевым при осуществлении последней конституционной реформы предпринимались меры, направленные на расширение социальной основы деятельности по предварительной подготовке пересмотра Конституции посредством создания особых консультативно-совещательных органов и других вспомогательных государственных органов, наделенных правом разработки программ политического реформирования. Позитивно оценивая с процессуальной точки зрения опыт подготовки конституционной реформы 2007 года, полагаем, что указанные организационно-правовые формы разработки проектов конституционных поправок и предварительного обсуждения идей конституционного реформирования в стабильном правовом закреплении.

Параграф 3.2. «Законодательный процесс в Республике Казахстан»

В законодательном процессе отчетливо выделяются два этапа, характеризующихся временной определенностью и относительной завершенностью процедур. Первый этап - подготовка законопроектов, который осуществляется вплоть до момента реализации права законодательной инициативы в Парламенте. В него включаются такие стадии, как: планирование подготовки законопроектов, подготовка (разработка) проектов законов, согласование законопроектов с заинтересованными государственными органами и организациями, научная экспертиза законопроектов. Второй этап – принятие закона и введение его в действие, состоящий из стадий: реализации законодательной инициативы в Мажилисе Парламента, рассмотрения законопроекта в палатах Парламента, принятия закона Парламентом, подписания и обнародования закона Президентом. С точки зрения содержания, законодательный процесс в «широком» смысле включает в себя все регламентированные правовыми нормами стадии, начиная с процессуальных действий по планированию законопроектных работ и заканчивая подписанием и обнародованием закона, а в «узком» значении он ограничен стадиями (процедурами) с момента реализации права законодательной инициативы.

Сущность законодательного процесса состоит в том, что это правоприменительная деятельность, направленная на создание законов, слагаемыми которого являются различные процессуальные действия участников законодательной деятельности, сопровождаемые принятием соответствующих актов правоприменения. Это позитивный юридический процесс с собственными (преимущественно законодательно установленными) процессуальными формами, который имеет приоритетное значение как для последующего нормотворчества, так и для непосредственного правоприменения в рамках действия законов.

Рассмотрение правовых основ законодательной деятельности Парламента РК позволило установить, что имеются достаточные основания для уточнения процессуальных форм реализации права законодательной инициативы. В этих целях в работе аргументируется необходимость отказа от неоднозначно трактуемого в конституционно-правовом законодательстве термина «законодательные акты». Предлагаемый вариант определения форм законодательной инициативы предусматривает обязательную конкретизацию вида закона и исключение из перечня актов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Парламент, его постановлений. Кроме того, автор полагает, что правовые положения о порядке введения в действие законов логично и практично отражать в самом законе, и это правило представляется целесообразным закрепить в качестве обязательного в Законе «О нормативных правовых актах».

Констатируя сужение круга субъектов права законодательной инициативы, происшедшее в связи с принятием Конституции РК 1995 года, следует отметить, что в немалой степени этому способствовала необходимость интенсификации законотворчества в условиях суверенности государства, которая требовала адекватных социально-политическим и экономическим условиям развития процессуальных форм обеспечения динамичности и оперативности данного вида деятельности. Анализируя законодательную практику последних лет, автор аргументирует расширение круга должностных лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Представляется целесообразным включить в круг инициаторов законопроектов Верховный Суд РК, не только по соображениям профессиональной состоятельности (потенциала) его состава, осуществляющего нормотворчество16 на базе повседневного правоприменения, но и в интересах создания плодотворного механизма взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в этой важной сфере государственной деятельности. Практика подтверждает также необходимость наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РК, поскольку он фактически реализует функцию инициирования законопроектов. Закрепление права обращения в Парламент указанных субъектов с законопроектами о внесении изменений и дополнений в действующие законы отразило бы их конструктивное влияние на устанавливаемые факты несовершенства законов, способствовало бы плодотворности законодательной деятельности.

Отмечая усиление роли исполнительной власти в лице Правительства в законодательном процессе Казахстана, что отвечает общемировым тенденциям конституционно-правовой практики в президентских республиках, полагаем, что правовое регулирование законотворчества должно осуществляться в соответствии с установленными конституционными принципами взаимоотношений ветвей власти.

В современных условиях состоявшегося конституционного законодательства (после последней конституционной реформы 2007 года), предусматривающего возможность реализации права законодательной инициативы тремя субъектами (Президентом, Правительством и депутатами Парламента), актуализируется вопрос о необходимости выработки форм их сотрудничества в скоординированном планировании законопроектных работ в стране, установлении взаимоприемлемых процедур взаимодействия. В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки единого плана законопроектных работ составляемого на основе законодательных инициатив Президента, Парламента и Правительства, создания единого координирующего органа, не входящего в состав законодательной либо исполнительной ветвей власти, который обладал бы функциями предварительного согласования позиций субъектов права законодательной инициативы.

Задача определения принципов и конкретных процессуальных форм взаимодействия Парламента и Правительства на предпроектном этапе законотворческой деятельности в современных условиях наделения главы государства правом прямой законодательной инициативы актуализируется еще в большей степени. Не взирая на то, что глава государства позиционируется как «надвласть», не входящая ни в одну из ветвей государственной власти (об этом позволяет судить конституционное положение о том, что Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом), отметим, что обретенное им право законодательной инициативы в совокупности с процедурами согласования с ним планов законопроектных работ, а с Администрацией Президента конкретных законопроектов позволяют говорить о том, что ему отведена главная роль в начальных (внепарламентских) стадиях законодательного процесса.

Предложения о разработке законопроектов в порядке президентской инициативы могут вноситься на рассмотрение Главе государства его Администрацией, Правительством, центральными и местными государственными органами РК, органами местного самоуправления, а также негосударственными организациями и гражданами, определен механизм учета общественного мнения, в котором приоритетное значение имеет мнение Администрации Президента (его руководителя). Анализ указанных процедур, позволяет прийти к выводу, что было бы более рациональным использовать механизм учета общественного мнения по конкретному законопроекту, подготовленному Администрацией Президента, нежели осуществлять процедуры перманентного обобщения разнородных по содержанию (в силу широкого спектра общественных отношений, подвластных законодательному регулированию) предложений государственных органов и общественности.

На основе анализа правовой базы реализации депутатами права законодательной инициативы в диссертации сделан вывод о том, что необходимо не только различать законодательную инициативу депутата (Сената или Мажилиса), депутатов (Сената или Мажилиса, либо обеих Палат одновременно), но и предпринять меры по установлению процессуально-правовых форм реализации данного права депутатом (как индивидуального субъекта конституционно-правовых отношений), группой депутатов (как коллективных субъектов конституционно-правовых отношений), а также по институционализации права законодательной инициативы Палат Парламента как структурных частей высшего законодательного органа страны.

Установив, что развернутая характеристика парламентских процедур бюджетного процесса содержится в Бюджетном кодексе РК, полагаем, что бюджетный процесс, в части осуществления законодательных функций Парламента, должен регламентироваться, прежде всего, актами конституционно-правового значения и лишь в основных чертах определяться финансовым законодательством. В Бюджетном кодексе на этот счет должны содержаться отсылочные нормы и по той причине, что Конституция РК, определяя особенности правового регулирования нормотворчества в стране, устанавливает, что законодательный процесс (вне зависимости от предмета регулирования) определяется Законом «О нормативных правовых актах», а также регламентами Парламента. Не отрицая межотраслевого значения стадии рассмотрения и утверждения республиканского бюджета, внесения в него изменений и дополнений, отчета о его исполнении, считаем, что парламентские процедуры включают в себя все аспекты законотворчества безотносительно сфер его осуществления. С этой позиции, нормы, посвященные бюджетным полномочиям Парламента и порядку их реализации, в большей степени «тяготеют» к конституционному праву, нежели к финансовому праву.

Бюджетный процесс в финансово-правовой науке принято рассматривать в качестве составной части (института или подотрасли) бюджетного права, считается, что в бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. На основе анализа правовых основ бюджетного процесса, автор приходит к выводу о том, что следует законодательно различать организационно-правовые формы деятельности, осуществляемой в рамках бюджетного планирования и организационно-правовые формы реализации функции по официальной легитимации (узаконения) результатов бюджетного планирования.

Рассматривая правомочия Парламента в бюджетной сфере, следует сказать о том, что в значительной степени реализация его законотворческих функций ограничена конституционной нормой, определяющей, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства. Очевидно, что в целях обеспечения действенного правового механизма реализации законодательных функций Парламента необходимо отказаться от института согласований депутатских поправок с Правительством в процедуре рассмотрения и утверждения закона о республиканском бюджете. Данный вывод обосновывается исходя из целей и содержания бюджетного процесса в части принятия закона о бюджете и на основе анализа условий и процедур реализации законопроектов, по которым может быть получено положительное заключение Правительства.

В работе анализируются особенности законодательного процесса, осуществляемого одной из палат Парламента РК – Сенатом, которая в результате последней конституционной реформы 2007 года получила право выполнения функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента РК, на наш взгляд, недостаточно обосновано с точки зрения имеющейся правовой базы данной деятельности и с позиций воспринятой Казахстаном теоретической модели конструирования законодательной ветви власти. Очевидными, в частности, являются внутренние логические противоречия Конституции, выразившиеся в несоответствии указанной конституционной нормы содержанию других норм Конституции о статусе высшего представительного органа власти страны, порядке его деятельности, без устранения которых правомерность законодательных функций Сената довольно условна.

Избрав двухпалатную структуру Парламента, тем самым признавая целесообразность многоступенчатого законодательного процесса, в котором принимают в различных процессуальных формах обе Палаты Парламента, на наш взгляд, нельзя допускать упрощения законодательной деятельности за счет функционирования лишь одной Палаты и исключения из законодательного процесса стадий, связанных с деятельностью второй Палаты. И здесь не имеет значения, какой Палате поручается осуществление законодательных функций, ибо речь идет об основополагающих принципах функционирования законодательной власти, закрепленных в Конституции. Тем более, что конституционным законодательством предусмотрены иные легитимные пути временного перепоручения законодательных функций главе государства, которые, полагаем, рассчитаны на экстраординарные случаи государственно-правовой практики, каковыми являются роспуск Парламента или роспуск Мажилиса. Если принять во внимание (предположить), что законодательные полномочия Сената в отсутствие Мажилиса обусловлены актуальностью регулируемых общественных отношений, то есть крайней необходимостью оперативного принятия того или иного закона, то и в этой ситуации можно было задействовать имеющуюся процедуру рассмотрения срочных законопроектов.

Определяя, что пополнение предметов исключительного ведения Сената законодательными функциями Парламента Республики небесспорно, как с точки зрения содержания Конституции и конституционного законодательства, характеризующих статус Парламента, так и с позиций признания существования законодательной власти в Казахстане в форме двухпалатного Парламента, считаем необходимым исключить данное правомочие из предметов ведения Сената и на практике использовать процессуальные формы делегированного «законодательствования» главы государства, либо позволить Сенату продолжать работу только над одобренными Мажилисом законопроектами.

Параграф 3.3. «Избирательный процесс в Республике Казахстан»

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»