WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 14 |

Важнейшим элементомструктуры государственных (публичных,общественных) финансов являет­ся бюджетнаясистема, а основной характеристикойпоследней - бюджетное устройство ихарактер налогово-бюджетныхвзаимоотношений между разными уровнямивласти. Это связано с тем, чтогосударственные финансы по своей сутиявляют­сямногоуровневыми, так какорганизацион­ная структура публичной власти(государства в широком смысле) всегда имеетдва или бо­лееуровня власти. Управление значительнойдолей национального дохода общества вруках государства осуществляетсяраздельно на каждом уровне власти и вкаждой юрисдик­ции (территориально-публичномобразовании). Объяснить взаимоотношениямежду уровнями бюджетной системы иопределить пути их наиболее рацио­нального построенияпризвана теория бюд­жетного(фискального) федерализма.

Фундаментальные работыЧ. Тибу5, Р. Мас­грейва6 и У. Оутса7 леглив основу теории бюджетного федерализма,которая к началу 1970-х гг. сформировалась вкачестве самостоя­тельного направления теорииэкономики обще­ственного сектора. В ее основуамериканский экономист У. Оутс8положил теоремудецентрализации. Всоответствии с ней помимо общественных благ,предназначенных для всего общества, существуютлокальные общественные блага, потреблениекоторых осуществляется геогра­фическилокализованным подмножеством всегонаселения9

. При этом уровеньвласти, находя­щийся ближе всего к потребителямбюджетных услуг, способен обеспечитьнаиболее эффек­тивное расходование бюджетныхсредств для удовлетворения мест­ных нужд. Этопозволяет субнациональным органам властиадекватно учитывать конкретныепотребности местного населения и получатьвыгоды от реализации этих услуг путемоптимизации налоговых платежей всубфедеральные бюджеты и расходов напроизводство локальных общественных благ.В этом случае именно на региональномуровне достигается Парето-эффективныйуровень их про­изводства. Цен­тральные органы власти не могут егообеспечить, поскольку не удовлетворяютследующим условиям: 1) издержкипредоставле­ния общественных услуг одинаковыдля цен­тральных и субнациональных уровнейвласти, т.е. отсутствует экономия намасштабе; 2) про­изведенные на территорииконкретной юрис­дикции локальные общественныеблага полностью по­требляются населением, проживающимна данной территории, т.е. отсутствуютвнешние эффекты; 3) их производство должномаксимально удовлетворитьдифференцированные предпочте­ния населенияместных сообществ (учет местныхпотребностей может приводить кзначительному удо­рожанию централизованногопредоставления общественных услуг).

Таким образом,оптимальное воплощение теоремыдецентрализации в практике различныхгосударственных образований сальтернативными бюджетными устройствамиобернулось серьезной политической,экономической и финансовой проблемой,которая до сего момента не имеетоднозначного решения. Эта проблема ещеболее актуализируется в связи ссовременным системным кризисом, которыйвызвал серьезные изменения в структурныхвзаимосвязях во всех национальныхэкономических системах.

Впоследние десятилетия все большеечис­ло стран,независимо от государственного уст­ройства(федеративного или унитарного), фор­мирует своебюджетное устройство на основеотносительной бюджетной автономии(децентрализации) субнациональных уровнейвласти. Такое бюджетное устройство имеет всвоей основе различные модели бюджетногофе­дерализма.В качестве принципов управленияобщественными фи­нансами они предполагают:

  1. как минимум, двауровня управления, кото­рые осуществляютсвою власть в отноше­нии одной и той же территории иодного и того же населения;
  2. каждый уровеньимеет хотя бы одну сферу деятельности, вкоторой он полностью ав­тономен (реализацияпринципа децентрализации);
  3. имеются гарантии(хотя бы в форме про­стого декларирования в конституции)авто­номиикаждого уровня правления в своейсобственной сфере10
  4. .

Исходя из критериев масштабаюрисдик­ции иподверженности экономики внешним факторамв классических работах делается вывод, чтотакие функции, как стабилизацион­ная (антициклическаяэкономическая политика) иперераспределительная (борьба с бедностью)в большей мере подходят для центральногоуровня власти и должны проводитьсяцентра­лизованно. В то же времяаллокационная функция, связанная свыделением ресурсов и удовлетворениемпотребностей в общественных благах (товарах иуслугах), а также организациейпроизводства этих благ, может выполнятьсякак централизованно, так и децен­трализованно.

Теоретические разработки и международныйопыт показыва­ют, что национальные (центральные)прави­тельства менее эффективны в решениилокаль­ныхзадач, поскольку региональные и местныеорганы власти более гибко реагируют наменяющиеся потребности своих сообществ, аэто требует за­крепления за ними определенныхрасходных полномочий и соответствующихдоходных ис­точников. В то же времядецентрализация вла­стных полномочий имеет своиограничения (экономия на масштабе, внешниеэффекты дея­тельности органов публичной власти,трудно­стивыявления предпочтений населения, ростбюрократии) и может приводить к мягкимбюд­жетнымограничениям субнациональных орга­нов власти, чреватымбезответственным и не­эффективнымуправлением общественными фи­нансами. Решениеэтих проблем требует поиска в каждойнациональной модели бюджетногофедерализма оптимального уровнядецен­трализации управления в сочетании сжесткими бюджетными ограничениями(принципом централизации).

Анализ практики бюджетного устройствафедеративных государств мира позволяетвыделить две крайние модели бюджетногофедерализма —«разде­ленный»(двойственный) федерализм,характер­ныйдля Канады, Индии и Пакистана, и коопера­тивный федерализм,характерный для Австрии, США, Германии,Швейцарии. При двойственном федерализмеполномочия федерации и субъектов четкораз­граниченыконституцией, обеспечивающей ихнеза­висимость друг от друга инеприкосновенность зон регулирования,отведенных каждому уров­ню. Эта форма былапервичной для федераций, образованных наоснове союза (объединения) суверенныхгосударств, в кото­ром устанавливались в целомограниченные сферы ведения и полномочияфедерации и со­хранялись значительные полномочиясубъектов федерации (США, Канада,Швейцария).

Субъекты федерации США, Канады и Швейцарииимеют самую высокую бюджетную автономию вмире, которая опирается на широ­кие налоговыеполномочия (имеют значитель­ные собственныеналоговые источники, базы и ставки,которые устанавливают самостоя­тельно), в целомсоответствующие их расход­ным потребностям.Высокий уровень автономии предпола­гает и высокуюответственность за состояние финансов,отсутствие экстренной финансовой помощисо стороны более высокого уровня вла­сти и возможностьбанкротства.

Однако,как показала практика, в чистом виде этаформа бюджетного федерализма несоответствует политическим реалиям.Вследст­виемногообразия деятельности органов властиразных уровней обнаружилось много сфер, вкоторых требуется кооперация и солидарнаяответственность.

В отличие отразделенного федерализма в кооперативномфедерализме доминирует прин­цип разделенной исолидарной власти и ответ­ственности, прикоторой функции, когда-то признаваемыеисключительными для каждой из сторон,становятся совместными. Кооперация сторонбазируется на переговорных (согласи­тельных) процедурах,соблюдение которых обязательно в случаевозникающих разногласий. В США развитиекооперативного бюджетного федерализмабыло связано, прежде всего, с уси­лением полномочийштатов по функционирова­нию федеральныхцелевых программ, ряд из которых находитсяныне в их административ­ном управлении(программы в сфере охраны окружающей среды,социального обеспечения и медицинскойпомощи бедным). Программы со­держат механизмыфинансового контроля и со­вместнойответственности федерации и штатов по ихфункционированию.

В наиболее полном видекооперативная форма федерализма получиларазвитие в Гер­мании. Она связана с конституционноустанов­ленным институтом совместноговедения (со­вместной компетенции) междуфедерацией и ее субъектами, что требуетформирования посто­янных партнерских отношений,сотрудничества и солидарнойответственности. На управленче­ском уровне механизмсотрудничества функ­ционирует в форме постоянныхконференций премьер-министров исоответствующих мини­стров земель и федерации, в ходекоторых вы­рабатываются совместныепостановления, про­граммы и иные акты, нацеленные нарешение наиболее сложных и актуальныхпроблем.

На субнациональномуровне кооперативная модель бюджетногофедерализма особенно ха­рактерна для странконтинентальной Европы, где органыместного самоуправления форми­руются какнеотъемлемая часть общей системыгосударственного управления,взаимоотноше­ния между государственными имуниципаль­ными органами характеризуютсявысокой степенью взаимопроникновения(интеграции). Так, во Франции продолжаетдействовать практика, при которой мэрыгородов могут одновремен­но занимать другиеполитические посты, осо­бенно нанациональном уровне, что позволяет имоказывать влияние на национальноеправи­тельство в интересах своейтерритории. Зна­чительная часть местныхобщественных услуг продолжает оказыватьсягосударственными службами.

Для кооперативноймодели характерна в целом относительноменьшая самостоятель­ность местного самоуправления, чемв услови­яхразделенного бюджетного федерализма как вотношении формирования собственныхбюд­жетныхдоходов, так и осуществления расходныхфункций и заимствований. Если вразделенной модели бюджетного федерализмаособое значение придается налоговойавтономии (нали­чие собственных налоговыхисточников и нало­гового администрирования)муниципальных об­разований, то в кооперативноймодели упор делается на использованиерегиональными и местными органами властисовместных нало­гов. Соответственно в кооперативноймодели относительно большую роль играютмежбюд­жетныетрансферты, направленные на бюджет­ное выравнивание,тогда как в разделенной моде­ли акцент делаетсяна целевые обусловленные трансферты. Крометого, в странах, использующихкооперативную модель, в большей сте­пени ограничиваютсяи контролируются заим­ствования,осуществляемые местными орга­нами власти.

Однако независимо отсистем бюджетного устройства в странахмира, проблема эффективности бюджетнойсистемы в качестве механизмаперераспределения валового внутреннегопродукта (ВВП) остается исключительноострой. Рассмотрим роль государственныхбюджетов в перераспределении ВВП странмира (таблица 1). Статистические данные засорокалетний период (1965-2005 гг.)однозначно свидетельствуют о повсеместномросте доли в ВВП расходов бюджетов всехуровней органов власти (консолидированныхбюджетов) в ведущих странах мира. В 2005 г. онаварьировалась от 53,9% - в Швеции; 51,3% - в Даниии 51,2% - во Франции, до 23,4% - в Южной Корее,27,7% - в Ирландии и 29,3% - в США, т.е. в целомот трети до более половины ВВП стран мираперераспределяется посредством бюджетныхсистем.

Условия современногофинансового кризиса существенноскорректировали эти данные в сторонуувеличения роли государства вперераспределении ВВП, что делает проблемуоптимизации этого механизма еще болееактуальной. Авторская попытка оценить этупроблему строится на выявленииэконометрической зависимости динамикидоли государственных расходов и ВВП странмира, которая позволяет сформулироватьконцептуальный подход к трактовкепроблемы оптимизации принциповцентрализации и децентрализации всовременных западных моделях бюджетногофедерализма.

В качестве первогопоказателя эффективности финансовыхинструментов государственноговоздействия на макроэкономическуюсбалансированность выбран уровеньэкономического развития (R2 =0,416). Наиболее значимойоказалась зависимость междуфискальными факторами имакроэкономическим ростом по параметруВВП на душу населения (логарифм ВВП на душунаселения по паритету покупательнойспособности), что соответствует законуВагнера.

В результате былаподобрана регрессионная модель удельноговеса государственных расходов в ВВП,характеристики которой ухудшаются:

ЕХР = -0,935 +5,398LnGDPpc - 1,311 LnPOP +, (1)

(-0,141)(8,097)(-3,527)

гдеЕХР – удельный весгосударственных расходов в ВВП;

LnGDPpc – логарифмсреднегодовых значений ВВП на душунаселения по паритетам покупательнойспособности в ценах 1993 г.;

LnPOP – логарифмсреднегодовых значений численностинаселения;

– остатки;

t-статистика– вскобках.

Модель оказаласьстатистически значимой на 99-процентномдоверительном интервале. Коэффициентдетерминации R2 = 0,47. Стандартнаяошибка оценки – 8,33. Таким образом, можноутверждать, что примерно 47% динамикиудельного веса государственных расходов вВВП объясняется изменчивостью двухфакторов –уровня экономического развития ичисленности населения (таблица 2).

При исследованиивзаимовлияния каждой из 46 переменных иудельного веса государственных расходов вВВП установлено, что эти связи по всемпараметрам оказываются более сильными, чемв модели государственных доходов.Отсюда следует, что

Таблица 1.

Расходыконсолидированных государственныхбюджетов, в % от ВВП

Страна

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2005

Австралия

24,6

25,2

31,3

32,3

37,8

33

35,4

31,4

Австрия

36,6

38

44,4

47,2

50,1

48,5

52,4

48,8

Бельгия

35

39,7

47,6

53,4

57,3

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 14 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»