WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |

Одним изважнейших принципов эффек­тивного управленияобщественными финанса­ми является системный подход в организацииуправления. Все ключевыеэлементы управле­ния: управление бюджетнымпроцессом, управ­ление доходами, расходами,инвестициями, ли­квидностью, бюджетными закупками,долгом и заимствованиями, межбюджетнымитрансфер­тамии активами —должны быть тесно взаимо­связаны ифункционировать как единая система.Основным принципом функционирования такойсис­темыуправления (в том числе управлениякаж­дым изэтих элементов) является цикличность процесса управления,который состоит из сле­дующих основныхстадий: планирование, исполнение иотчет, оценка и контроль эффективности,повышение качества управления порезультатам оценки.

Основные стадии циклауправления обще­ственными финансами можно такжесформули­ровать как «бюджетирование — учет — аудит». При этом всетри стадии цикла долж­ны находиться в тесной взаимосвязии взаимо­зависимости. Так, выбор моделибюджетирова­ния —бюджетирование по затратам или бюд­жетирование порезультатам —во многом определяет организацию и методыисполнения бюджета и последующего аудита иконтроля эффективности.

Одно из основных международных требованийк управлению общественными финансамизаключается в полном отражении в бюджетевсей информации о финансовом состояниигосу­дарственного сектора, включаявнебюджетные фонды, государственныепредприятия и учреж­дения, все формы трансфертов междуразлич­нымиэлементами государственного сектора, атакже между уровнями бюджетной системы.Важность этого требования обусловлена тем,что законодательные (пред­ставительные) органывласти должны иметь возможность оценитьвсю деятельность органов публичной властина своей территории и сово­купные общественныефинансы, когда прини­мают решение по бюджету.

Одним из важнейших механизмов,дисциплинирующих органы публичной власти,является применение в рамкахзаконодательства принципа жесткихбюджетных ограни­чений. Наиболее простым и старымвидом бюджет­ных ограничений является «золотоеправило», устанавливающее, что текущиерасходы не долж­ны превышать бюджетные доходы,иными сло­вами, что дефицит государственногобюджета не может превышать совокупногообъема государ­ственных инвестиций. «Золотоеправило» до сих пор сохранилось вбюджетном законодательстве некоторыхстран. В настоящее время наиболеераспространенными являются ограничения,ус­танавливаемые в отношении дефицитабюджета, размера долга и расходов на егообслуживание.

Правила фискальнойполитики (основные виды ограничений)13

, используемые встранах Организации экономическогосотрудничества и развития (ОЭСР) сводятся кограничению таких показателей, как: общаясбалансированность бюджета, дефицитбюджета, государственные заимствования,долг и резервы.

В настоящее времявместо регулярного в прошломдекларирования проведения разумной исдержанной бюджетной политики, органывласти в развитых странах отдаютпредпочте­ниезаконодательному закреплению бюджетныхограничений. Считается, что положительныйэффект от стабилизации нормативной базы,особенно при введении долгосрочныхце­левыхограничений, перевешивает издержки,связанные с потерей гибкости в управлениибюджетом.

Принцип бюджетнойпрозрачности и под­отчетности как основа рациональнойсистемы управления. Важность этогопринципа подчеркивается особым вниманиемк нему со стороны международныхорганизаций. Уже созданы стандарты,изложенные в «Кодексе надлежащейпрак­тики пообеспечению прозрачности вбюджетно-налоговой сфере» МВФ и в «Кодекселучшей практики по вопросам бюджетнойпрозрачно­сти» ОЭСР.

Период бюджетных реформ в России сов­пал с важнымиизменениями в практике госу­дарственногоуправления в странах, обладаю­щих к настоящемумоменту наиболее развитой системойуправления общественными финанса­ми. Самые важныенововведения — это бюд­жетная децентрализация, котораяобычно дает органам властисубнационального уровня боль­ше доступа ксредствам, больше обязанностей исамостоятельности; переход от годовогобюд­жета ксреднесрочному; переход от кассовогометода к методу начисления в области учетаи финансовой отчетности; делегированиеполно­мочийорганов власти негосударственным хо­зяйственнымединицам; переход от управления бюджетнымиресурсами к управлению резуль­татами.

Вомногих странах эти реформы еще дале­ки от завершения, и,безусловно, не получили всеобщегопризнания. Тем не менее, эти нова­ции уже оказаливлияние на теорию и практику управленияобщественными финансами, и, без сомнения,найдут применение в долгосрочнойперспективе. Международные организации,та­кие какВсемирный банк, способствуют рас­пространениюпринципов «нового государст­венного управления»как в развитых странах, так и странах спереходной экономикой. Многим из этихстран пришлось бороться с искушениемпринять наиболее инновационные,авангардные методы управленияобщественными финансами в надежде на то,что это будет способствовать ихсобственному развитию.

Суть проблемы проведения бюджетных реформзаключается в необходимо­сти соблюдениялогической последовательности в развитиисистемы управления общественны­ми финансами. Нельзяперескочить к примене­нию болеесовершенных методов и технологийуправления, не пройдя период внедренияболее простых, хорошо апробированныхметодов и технологий.

Реформа организации управления,кото­раяпроходит во многих странах мира втече­ниепоследних 15-20 лет, носит преимущественновспомогательный характер. Она содействуетреализации реформы системы общественныхфинансов в связи с внедрениемстратегиче­ского и среднесрочного бюджетногопланиро­вания,бюджетирования, ориентированного нарезультат, управления рисками, новойсисте­мы учетаи отчетности. Она направлена на достижениетех же целей, что и бюджетная реформа: 1)повышение прозрачности приня­тия решения органамипубличной власти; 2) повышение устойчивостии стабильности бюджетной системы иобщественных финан­сов; 3) повышение эффективности иэконо­мичности деятельности органовпубличной власти, — хотя при этом используются иныеметоды и инструменты.

Воснове реформы организации управлениялежит недовольство традиционной сильноцен­трализованной бюрократическоймоделью управ­ления, которая оказаласьмалоэффективной в условиях значительногоусложнения функций органов публичнойвласти, огромного потока информации,превысившего управленческие возможностиуправленческого центра, и высо­ких рисковфинансовой нестабильности. Все этообусловило необходимость перехода к болеедецентрализованной и гибкой системеуправле­ния,делегированию полномочий по принятиюрешений от центра к нижестоящиморганиза­ционным структурам, сокращениюпатронажа и усилению самостоятельности иответственно­сти нижестоящих руководителей, атакже сти­мулирования результативного иэффективного управления общественнымифинансами и пре­доставления общественныхуслуг.

Воснове организационных преобразова­ний, поддерживающихбюджетную реформу, лежит переход к болеедецентрализованному управлению.

Во всех странахпроцессы децентрализации полномочийпроявились в образовании трех­уровневой структурыорганизации управления: министерскийуровень (правительство); уровеньдепартаментов и уровень исполнительныхагентств.

Практически все страны столкнулись спро­блемойвзаимоотношений между департамента­ми как центрамиразработки политики и госу­дарственнымиорганизациями, не входящими в структуруорганов власти, как исполнительнымиструктурами, которые предоставляют услугии расходуют бюджетные средства. Новыйхарактер их взаимоотношений предполагает,что изменя­ется характер контроля за ихдеятельностью, который приобретает чертыстратегического управления, тогда какисполнительные органи­зации наделяютсяполномочиями оперативного управления.Однако большинство стран столкнулось струдностями четкого размежеванияполномочий и ответственности междумини­стерствами и исполнительнымиагентствами.

Период бюджетных реформ вРоссии сов­палс важными изменениями в практикесовершенствования моделей бюджетногофедерализма в западных странах.

По­становление Правительства Российской Федерации от22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышениюрезультативности бюджетных расходов» ут­вердило трехлетнююКонцепцию реформы бюджетного процесса.Федеральный бюджет РФ ужепринят на 2008-2010 гг., следовательно, идетречь об отладке конкретных процедур, новыхправил работы министерств, в том числе врамках экспериментов, которые ужепроведены в 2006-2007 гг. Они вылились впо­правки вБюджетный кодекс РФ, которые сталидействовать с 1 января 2008 г. и закрепилицель формирования новой системыбюджетирования, ориентиро­ванного на результат(БОР).

Дляполучения синергетического эффекта вформе повышения эффектив­ности расходовсубфедеральных бюджетов может бытьиспользована модель, позволяющаяоперативно выбирать различные вариантымакропоказателей: темпы роста доходовбюджета; проектируемые расходы бюджета поразделам функциональной струк­туры; проектируемыерасходы бюджета по подразделамфункциональной струк­туры; проектируемые расходы поразделам функциональной структуры вразрезе экономических статей;экономическая структура расходов; темпыроста расходов бюджета; удельный весрасходов бюджета по функциональнойструктуре.

Опираясь на технологииреинжиниринга, представляется возможнымприменить существующие технологии дляреструктуризации бюджетной сферы, наоснове соответствующей Концепции. Приэтом наиболее cложной и важной задачейявляется разработка модели финансо­вой подсистемырегиона, которая должна обеспечитьосвобождение отрасли от организаций–потенциальныхбанкротов, сохранить плохо работающегосубъекта в отрасли в связи сисключительностью предоставляемых уcлуг,оценить целесообразность сохранениясубъекта в отрасли по причине пло­хого руководства,определить формы контроля надпроизводством уcлуг в отрасли.

Важным элементом реформированиябюджетного процесса является фор­мирование реестроврасходных обязательств в процессепрограммно-целевого формированиябюджетов всех уровней власти. Емуотводится роль важного ин­формационногоресурса, позволяющего объединить в себевсе сведения о расходных обязательствах,подлежащих финансированию из бюджетасоответ­ствующего уровня.

Итак, в основе реформыорганизации управления лежит недовольствотрадиционной сильно цен­трализованнойбюрократической моделью управ­ления, котораяоказалась малоэффективной в условияхзначительного усложнения функций органовпубличной власти, огромного потокаинформации, превысившего управленческиевозможности управленческого центра, ивысо­кихрисков финансовой нестабильности. Все этообусловило необходимость перехода к болеедецентрализованной и гибкой системеуправле­ния,делегированию полномочий по принятиюрешений от центра к нижестоящиморганиза­ционным структурам, сокращениюпатронажа и усилению самостоятельности иответственно­сти нижестоящих руководителей, атакже сти­мулирования результативного иэффективного управления общественнымифинансами и пре­доставления общественныхуслуг.

Шестая группа проблемпосвящена вопросаминтеграции государственного имуниципального управления, с однойстороны, и частного сектора, с другой, врешении проблем инвестиционногообеспечения социальной сферы.

Бюджетирование порезультату применимо на уровне не толькобюджетных учреждений, но и органовгосударственного управления. Ин­ститутом, призваннымобеспечить переход к реализациимеханизмов бюджетирования, ори­ентированного нарезультат, может стать меха­низм ежегодногопредставления главным рас­порядителембюджетных средств доклада орезультатах и основных направлениях своейдеятельности. Для этого необходиморазработать качественные и коли­чественныехарактеристики, позволяющие судить остепени достижения целей, толькоприменительно к конкретным задачам ипро­граммамдеятельности субъекта бюджетногопланирования.

В условияхпредусмотренного законода­тельствомперераспределения полномочий воз­можны следующиемодели реструктуризации управлениясоциальной отраслью:

Модель 1. Радикальное реформирование,единовременная передача всех полномочийна региональный уровень. При внешнейпривлекательности данная модель малоре­альна,поскольку чрезвычайно высоки рис­ки нарушения ритмаработы отрасли, кад­ровых потерь, чтонедопустимо.

Модель 2. Поэтапное реформирование от­расли, созданиетерриториальной сети ор­ганов социальнойзащиты. Эта модель болеереалистична и легче реализуе­ма, хотя и потребуетопределенных органи­зационных усилий как на уровнесубъекта Федерации, так и на уровнемуниципальных образований, в том числесвязанных с изме­нением законодательной основыфункционирования отрасли,изменением статуса органов иучреждений отрасли, решением кадровых(высвобождение, переход частимуниципальных служащих в категориюгосударственных служащих и пр.) ифинансовых вопросов.

Модель 3. Поэтапное реформирование от­расли,предусматривающее делегированиезначительной части полномочиймуници­пальным образованиям. Именно в рамках данной моделивозможны наиболее активные ша­ги пореструктуризации отрасли, поскольку онапозволяет осуществлять минимальный объемтребующих значительных времен­ных иорганизационных ресурсов админи­стративныхпреобразований и, в то же вре­мя, более комплекснооценивать потребно­сти реструктуризациина региональном
уровне. В частности, в рамках данноймодели создаются благоприятные условиядля проведения ревизии сети действующихму­ниципальных учреждений социальногообслуживания населения и ее реорганизацияс целью создания универсальных центровкомплексного обслуживанияразличных групп населения, расширенияперечня соци­альных услуг, предоставляемыхкаждым учреждением (социальных,психологических, трудовых, юридических ипр.), развития уч­реждений социальной помощи надому.

Перспективнымнаправлением модерниза­ции системыуправления отраслью и оптимиза­ции сетиподведомственных учреждений явля­ется формированиевертикально-интегрирован­ных структур.

Концентрацияфинансирования отрасли на региональномуровне сделала ее достаточноблагоприятной сферой для внедрениябюдже­тирования, ориентированного нарезультат. С учетом высокой социальнойзначимости отрасли чрезвычайно важнограмотно осуще­ствить выбор приоритетов в ееразвитии, аде­кватно сформулировать цели и задачив дан­нойсфере.

  1. Основойформирования социального заказа являютсярегиональные целевые социальные программы(в том числе ведомственные и межве­домственныепрограммы в области социальной защитынаселения).

Для повышениеэффективности межведомст­венной имежсекторальной кооперации и взаимо­действия в областисоциального обеспечения и социальнойзащиты населения необходимо соз­дать и обеспечитьрегулярную работу Общест­венного совета посоциальной политике при главеадминистрации субъекта РоссийскойФедерации.

Необходимо также науровне субъекта фе­дерации поручить конкретнымспециалистам работу в сфере фандрайзинга ивзаимодействия с донорами.

Наиболее актуальнымизадачами в данной сфере на настоящиймомент являются:

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»