Одним изважнейших принципов эффективного управленияобщественными финансами является системный подход в организацииуправления. Все ключевыеэлементы управления: управление бюджетнымпроцессом, управление доходами, расходами,инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками,долгом и заимствованиями, межбюджетнымитрансфертамии активами —должны быть тесно взаимосвязаны ифункционировать как единая система.Основным принципом функционирования такойсистемыуправления (в том числе управлениякаждым изэтих элементов) является цикличность процесса управления,который состоит из следующих основныхстадий: планирование, исполнение иотчет, оценка и контроль эффективности,повышение качества управления порезультатам оценки.
Основные стадии циклауправления общественными финансами можно такжесформулировать как «бюджетирование — учет — аудит». При этом всетри стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязии взаимозависимости. Так, выбор моделибюджетирования —бюджетирование по затратам или бюджетирование порезультатам —во многом определяет организацию и методыисполнения бюджета и последующего аудита иконтроля эффективности.
Одно из основных международных требованийк управлению общественными финансамизаключается в полном отражении в бюджетевсей информации о финансовом состояниигосударственного сектора, включаявнебюджетные фонды, государственныепредприятия и учреждения, все формы трансфертов междуразличнымиэлементами государственного сектора, атакже между уровнями бюджетной системы.Важность этого требования обусловлена тем,что законодательные (представительные) органывласти должны иметь возможность оценитьвсю деятельность органов публичной властина своей территории и совокупные общественныефинансы, когда принимают решение по бюджету.
Одним из важнейших механизмов,дисциплинирующих органы публичной власти,является применение в рамкахзаконодательства принципа жесткихбюджетных ограничений. Наиболее простым и старымвидом бюджетных ограничений является «золотоеправило», устанавливающее, что текущиерасходы не должны превышать бюджетные доходы,иными словами, что дефицит государственногобюджета не может превышать совокупногообъема государственных инвестиций. «Золотоеправило» до сих пор сохранилось вбюджетном законодательстве некоторыхстран. В настоящее время наиболеераспространенными являются ограничения,устанавливаемые в отношении дефицитабюджета, размера долга и расходов на егообслуживание.
Правила фискальнойполитики (основные виды ограничений)13
, используемые встранах Организации экономическогосотрудничества и развития (ОЭСР) сводятся кограничению таких показателей, как: общаясбалансированность бюджета, дефицитбюджета, государственные заимствования,долг и резервы.
В настоящее времявместо регулярного в прошломдекларирования проведения разумной исдержанной бюджетной политики, органывласти в развитых странах отдаютпредпочтениезаконодательному закреплению бюджетныхограничений. Считается, что положительныйэффект от стабилизации нормативной базы,особенно при введении долгосрочныхцелевыхограничений, перевешивает издержки,связанные с потерей гибкости в управлениибюджетом.
Принцип бюджетнойпрозрачности и подотчетности как основа рациональнойсистемы управления. Важность этогопринципа подчеркивается особым вниманиемк нему со стороны международныхорганизаций. Уже созданы стандарты,изложенные в «Кодексе надлежащейпрактики пообеспечению прозрачности вбюджетно-налоговой сфере» МВФ и в «Кодекселучшей практики по вопросам бюджетнойпрозрачности» ОЭСР.
Период бюджетных реформ в России совпал с важнымиизменениями в практике государственногоуправления в странах, обладающих к настоящемумоменту наиболее развитой системойуправления общественными финансами. Самые важныенововведения — это бюджетная децентрализация, котораяобычно дает органам властисубнационального уровня больше доступа ксредствам, больше обязанностей исамостоятельности; переход от годовогобюджета ксреднесрочному; переход от кассовогометода к методу начисления в области учетаи финансовой отчетности; делегированиеполномочийорганов власти негосударственным хозяйственнымединицам; переход от управления бюджетнымиресурсами к управлению результатами.
Вомногих странах эти реформы еще далеки от завершения, и,безусловно, не получили всеобщегопризнания. Тем не менее, эти новации уже оказаливлияние на теорию и практику управленияобщественными финансами, и, без сомнения,найдут применение в долгосрочнойперспективе. Международные организации,такие какВсемирный банк, способствуют распространениюпринципов «нового государственного управления»как в развитых странах, так и странах спереходной экономикой. Многим из этихстран пришлось бороться с искушениемпринять наиболее инновационные,авангардные методы управленияобщественными финансами в надежде на то,что это будет способствовать ихсобственному развитию.
Суть проблемы проведения бюджетных реформзаключается в необходимости соблюдениялогической последовательности в развитиисистемы управления общественными финансами. Нельзяперескочить к применению болеесовершенных методов и технологийуправления, не пройдя период внедренияболее простых, хорошо апробированныхметодов и технологий.
Реформа организации управления,котораяпроходит во многих странах мира втечениепоследних 15-20 лет, носит преимущественновспомогательный характер. Она содействуетреализации реформы системы общественныхфинансов в связи с внедрениемстратегического и среднесрочного бюджетногопланирования,бюджетирования, ориентированного нарезультат, управления рисками, новойсистемы учетаи отчетности. Она направлена на достижениетех же целей, что и бюджетная реформа: 1)повышение прозрачности принятия решения органамипубличной власти; 2) повышение устойчивостии стабильности бюджетной системы иобщественных финансов; 3) повышение эффективности иэкономичности деятельности органовпубличной власти, — хотя при этом используются иныеметоды и инструменты.
Воснове реформы организации управлениялежит недовольство традиционной сильноцентрализованной бюрократическоймоделью управления, которая оказаласьмалоэффективной в условиях значительногоусложнения функций органов публичнойвласти, огромного потока информации,превысившего управленческие возможностиуправленческого центра, и высоких рисковфинансовой нестабильности. Все этообусловило необходимость перехода к болеедецентрализованной и гибкой системеуправления,делегированию полномочий по принятиюрешений от центра к нижестоящиморганизационным структурам, сокращениюпатронажа и усилению самостоятельности иответственности нижестоящих руководителей, атакже стимулирования результативного иэффективного управления общественнымифинансами и предоставления общественныхуслуг.
Воснове организационных преобразований, поддерживающихбюджетную реформу, лежит переход к болеедецентрализованному управлению.
Во всех странахпроцессы децентрализации полномочийпроявились в образовании трехуровневой структурыорганизации управления: министерскийуровень (правительство); уровеньдепартаментов и уровень исполнительныхагентств.
Практически все страны столкнулись спроблемойвзаимоотношений между департаментами как центрамиразработки политики и государственнымиорганизациями, не входящими в структуруорганов власти, как исполнительнымиструктурами, которые предоставляют услугии расходуют бюджетные средства. Новыйхарактер их взаимоотношений предполагает,что изменяется характер контроля за ихдеятельностью, который приобретает чертыстратегического управления, тогда какисполнительные организации наделяютсяполномочиями оперативного управления.Однако большинство стран столкнулось струдностями четкого размежеванияполномочий и ответственности междуминистерствами и исполнительнымиагентствами.
Период бюджетных реформ вРоссии совпалс важными изменениями в практикесовершенствования моделей бюджетногофедерализма в западных странах.
Постановление Правительства Российской Федерации от22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышениюрезультативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнююКонцепцию реформы бюджетного процесса.Федеральный бюджет РФ ужепринят на 2008-2010 гг., следовательно, идетречь об отладке конкретных процедур, новыхправил работы министерств, в том числе врамках экспериментов, которые ужепроведены в 2006-2007 гг. Они вылились впоправки вБюджетный кодекс РФ, которые сталидействовать с 1 января 2008 г. и закрепилицель формирования новой системыбюджетирования, ориентированного на результат(БОР).
Дляполучения синергетического эффекта вформе повышения эффективности расходовсубфедеральных бюджетов может бытьиспользована модель, позволяющаяоперативно выбирать различные вариантымакропоказателей: темпы роста доходовбюджета; проектируемые расходы бюджета поразделам функциональной структуры; проектируемыерасходы бюджета по подразделамфункциональной структуры; проектируемые расходы поразделам функциональной структуры вразрезе экономических статей;экономическая структура расходов; темпыроста расходов бюджета; удельный весрасходов бюджета по функциональнойструктуре.
Опираясь на технологииреинжиниринга, представляется возможнымприменить существующие технологии дляреструктуризации бюджетной сферы, наоснове соответствующей Концепции. Приэтом наиболее cложной и важной задачейявляется разработка модели финансовой подсистемырегиона, которая должна обеспечитьосвобождение отрасли от организаций–потенциальныхбанкротов, сохранить плохо работающегосубъекта в отрасли в связи сисключительностью предоставляемых уcлуг,оценить целесообразность сохранениясубъекта в отрасли по причине плохого руководства,определить формы контроля надпроизводством уcлуг в отрасли.
Важным элементом реформированиябюджетного процесса является формирование реестроврасходных обязательств в процессепрограммно-целевого формированиябюджетов всех уровней власти. Емуотводится роль важного информационногоресурса, позволяющего объединить в себевсе сведения о расходных обязательствах,подлежащих финансированию из бюджетасоответствующего уровня.
Итак, в основе реформыорганизации управления лежит недовольствотрадиционной сильно централизованнойбюрократической моделью управления, котораяоказалась малоэффективной в условияхзначительного усложнения функций органовпубличной власти, огромного потокаинформации, превысившего управленческиевозможности управленческого центра, ивысокихрисков финансовой нестабильности. Все этообусловило необходимость перехода к болеедецентрализованной и гибкой системеуправления,делегированию полномочий по принятиюрешений от центра к нижестоящиморганизационным структурам, сокращениюпатронажа и усилению самостоятельности иответственности нижестоящих руководителей, атакже стимулирования результативного иэффективного управления общественнымифинансами и предоставления общественныхуслуг.
Шестая группа проблемпосвящена вопросаминтеграции государственного имуниципального управления, с однойстороны, и частного сектора, с другой, врешении проблем инвестиционногообеспечения социальной сферы.
Бюджетирование порезультату применимо на уровне не толькобюджетных учреждений, но и органовгосударственного управления. Институтом, призваннымобеспечить переход к реализациимеханизмов бюджетирования, ориентированного нарезультат, может стать механизм ежегодногопредставления главным распорядителембюджетных средств доклада орезультатах и основных направлениях своейдеятельности. Для этого необходиморазработать качественные и количественныехарактеристики, позволяющие судить остепени достижения целей, толькоприменительно к конкретным задачам ипрограммамдеятельности субъекта бюджетногопланирования.
В условияхпредусмотренного законодательствомперераспределения полномочий возможны следующиемодели реструктуризации управлениясоциальной отраслью:
Модель 1. Радикальное реформирование,единовременная передача всех полномочийна региональный уровень. При внешнейпривлекательности данная модель малореальна,поскольку чрезвычайно высоки риски нарушения ритмаработы отрасли, кадровых потерь, чтонедопустимо.
Модель 2. Поэтапное реформирование отрасли, созданиетерриториальной сети органов социальнойзащиты. Эта модель болеереалистична и легче реализуема, хотя и потребуетопределенных организационных усилий как на уровнесубъекта Федерации, так и на уровнемуниципальных образований, в том числесвязанных с изменением законодательной основыфункционирования отрасли,изменением статуса органов иучреждений отрасли, решением кадровых(высвобождение, переход частимуниципальных служащих в категориюгосударственных служащих и пр.) ифинансовых вопросов.
Модель 3. Поэтапное реформирование отрасли,предусматривающее делегированиезначительной части полномочиймуниципальным образованиям. Именно в рамках данной моделивозможны наиболее активные шаги пореструктуризации отрасли, поскольку онапозволяет осуществлять минимальный объемтребующих значительных временных иорганизационных ресурсов административныхпреобразований и, в то же время, более комплекснооценивать потребности реструктуризациина региональном уровне. В частности, в рамках данноймодели создаются благоприятные условиядля проведения ревизии сети действующихмуниципальных учреждений социальногообслуживания населения и ее реорганизацияс целью создания универсальных центровкомплексного обслуживанияразличных групп населения, расширенияперечня социальных услуг, предоставляемыхкаждым учреждением (социальных,психологических, трудовых, юридических ипр.), развития учреждений социальной помощи надому.
Перспективнымнаправлением модернизации системыуправления отраслью и оптимизации сетиподведомственных учреждений является формированиевертикально-интегрированных структур.
Концентрацияфинансирования отрасли на региональномуровне сделала ее достаточноблагоприятной сферой для внедрениябюджетирования, ориентированного нарезультат. С учетом высокой социальнойзначимости отрасли чрезвычайно важнограмотно осуществить выбор приоритетов в ееразвитии, адекватно сформулировать цели и задачив даннойсфере.
Основойформирования социального заказа являютсярегиональные целевые социальные программы(в том числе ведомственные и межведомственныепрограммы в области социальной защитынаселения).
Для повышениеэффективности межведомственной имежсекторальной кооперации и взаимодействия в областисоциального обеспечения и социальнойзащиты населения необходимо создать и обеспечитьрегулярную работу Общественного совета посоциальной политике при главеадминистрации субъекта РоссийскойФедерации.
Необходимо также науровне субъекта федерации поручить конкретнымспециалистам работу в сфере фандрайзинга ивзаимодействия с донорами.
Наиболее актуальнымизадачами в данной сфере на настоящиймомент являются: