WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 14 |

Исходя из соотношенияпринципов централизма и децентрализма всистеме российского бюджетногофедерализма, можно сформулировать егоосновное противоречие: между сильнойцентрализацией в вопросах налоговыхполномочий, с одной стороны, и высокойстепенью децентрализации фактическихрасходов, включая значительный объемполномочий совместного ведения органоввласти разного уровня, с другой. Этопротиворечие обусловлено особенностьюсистемы делегирования прав иответственности (правомочий) одним уровнемроссийской бюджетной системы другому. Взарубежных странах реализация принципасубсидиарности предполагает изначальноеперераспределение ответственности вмежбюджетных отношениях отмуниципалитетов к федеральным органамвласти (снизу вверх), в отличие от процессаделегирования полномочий в обратномпорядке (сверху вниз), как это произошло впереходный период в России.

Следствием нарушенияпроцедуры оптимальной организациивзаимосвязей в бюджетной системесовременной России является феноменасимметрии социально-экономическогоразвития субъектов Федерации. В результатевозникает необходимость в механизме«финансового выравнивания», понятиекоторого наряду с бюджетным федерализмомне имеет однозначного толкования. Вшироком смысле слова оно предполагаетобеспечение каждого уровня властифинансовыми ресурсами, достаточными дляосуществления присущих ему функций.

В основе механизмареализации межбюджетных отношений вРоссии лежат два основных инструмента:разграничение расходных полномочий междууровнями бюджетной системы и межбюджетноерегулирование. Правовая основаразграничения расходных полномочийобусловлена закреплением полномочий напостоянной основе федеральнымзаконодательством, а также передачейполномочий отдельными нормативнымиактами.

Система жемежбюджетного регулирования – болееразветвленная, и предполагает, с однойстороны, механизм перераспределениясредств между уровнями бюджетной системы,а с другой –налоговое регулирование бюджетнойобеспеченности. Первый механизмрегламентирует предоставление временнойфинансовой помощи в виде бюджетныхкредитов, дотирование нижестоящихбюджетов с учетом бюджетнойобеспеченности и по душевому принципу, атакже поддержка социального иэкономического развития нижестоящих бюджетов за счетсубвенций и субсидий из соответствующихфондов развития и субсидийиз фондов софинансирования социальныхрасходов.

Второй механизмпредусматривает закрепление налогов илиотчислений от них на постоянной основеБюджетного и Налогового кодексов, а такжена основе регионального и местногозаконодательства. Наряду с этим налоговоерегулирование бюджетной обеспеченностинижестоящих бюджетов предполагаетустановление дополнительныхдифференцированных отчислений отналогов.

Реализация положениймуниципальной реформы, диктующихнеобходимость постоянного, масштабногоосуществления с уровня субъекта РФ функцийфинансового выравнивания в отношениибольшого числа экономически крайнеразнородных поселенческих муниципальныхобразований осложняет решение задачиустойчивого функционированиямежбюджетных отношений на субрегиональномуровне.

Следует отметить, чтово многих субъектах Федерации в настоящеевремя формально вообщене осталосьбездотационных муниципальныхобразований. И дело здесь не в ухудшенииобщего экономического положения врегионе и в егомуниципальных образованиях.Однако даже на фоне устойчивогоэкономического роста в регионесохраняется, а порой даже усиливаетсяобщая нехватка бюджетных средств, причинакоторой одна - нарастающая централизацияналогового потенциала страны.

Регулированиемежбюджетных отношений навнутрирегиональном уровне впринципе преследуетцели обеспечениясубрегиональных бюджетовне­обходимыми финансовымиресурсами для полногои своевременного осуществлениявозложенных на них (т.е. законодательнозакрепленных и делегированных) расходныхполномочий. Однако в соответствие сновым федеральнымзаконодательством никаких гарантийполного и своевременного предоставлениятакого обеспечения (кроме компенсациипереданных полномочий) не содержится.Более того, формальная и моральнаяответственность за выбор конкретной мерыобщего финансового выравнивания насубрегиональном уровне полностьювозложена на субъекты РФ. Именно ониопределяют, какую долю своих ресурсов онинаправляют на эти цели. В описанных вышекрайне сложных финансовых условияхрегионов это «право» часто выглядит какпреднамеренное усиление конфликтности вотношениях между руководителямирегионального и местного уровня.

В результатескладывается ситуация, при которой«глубина» внутрирегиональногофинансового выравнивания резкодифференцируется в зависимости отфинансовых возможностей конкретныхсубъектов Федерации.

Соответственно,существенно дифференцирована и степеньфинансовой обеспеченности аналогичных поуровню муниципальных образований и,соответственно, параметры доступанаселения к аналогичным видам бюджетных, и,прежде всего, социальных услуг (таблица 8).

И все же реальнаядецентрализация расходныхобязательств в сфере общественныхсоциально значимых благ и источников ихфинансирования может в ближайшие годыстать одним из самых значимых событийреформы федеративных отношений в России.

К общим недостаткамсистемы разграничения расходныхполномочий различных уровней власти в РФможно отнести: нечеткостьнормативно-законодательной базы инизкую степень самостоятельностирегиональных и местных бюджетов.

В результате органывласти субъектов Федерации и особенноместного самоуправления не имеютвозможности обеспечитьсбалансированность своих бюджетов ивынуждены проводить политику выборочногои/или частичного исполнения возложенных наних обязательств. В таких условияхполностью отсутствуют стимулы кпроведению ответственной бюджетнойполитики, повышению прозрачности иобъективности бюджетной отчетности,качества бюджетных услуг, эффективномууправлению расходами, разработке иреализации среднесрочных программразвития и реформирования бюджетной сферы,привлечению инвестиций в общественнуюинфраструктуру.

Таблица 8.

Межбюджетныетрансферты и региональные финансы в2000–2007гг.

2000

2004

2006

2007

Доляконсолидированных региональных бюджетов вконсолидированном бюджете

Российской Федерации,%

Доходы дотрансфертов

45,2

40,1

41,8

40,5

Чистыерасходы

54,1

58,9

56,8

58,2

Межбюджетныетрансферты из федерального бюджета,%

Долядоходов консолидированных бюджетов

4,9

7,8

6,4

6,6

Доля отобъема консолидированного бюджета

субфедеральных органоввласти


9,6


16,1


12,9


13,6

Долярасходов консолидированногобюджета

10,6

16,1

12,6

13,3

Показатели консолидированныхрегиональных бюджетов, % ВВП

Доходы дотрансфертов

12,2

12,1

12,2

11,3

Межбюджетные трансферты изфедерального бюджета

1,4

2,6

2,9

3,2

Расходы

14,1

14,7

15,5

14,9

Профицит (+)/дефицит (–)

0,5

0,02

– 0,4

– 0,35

Источник: данныеРосстата за соответствующие годы.

Что касается доходныхполномочий, то из негативных последствийвоплощения в России системы расщепляемыхналогов можно выделить: полное отсутствиекаких-либо налоговых полномочий;отсутствие ориентации на эффективное идейственное использование доли налоговыхпоступлений и слишком частые измененияпропорций разделения налоговыхпоступлений между уровнями бюджетнойсистемы.

Как показываетмеждународный опыт, лишь в немногихстранах (прежде всего в США) субфедеральныеорганы власти обладают нало­говой автономией,которая достаточна для вертикальногосбалансирования бюджетной системы. Этоозначает, что принимая новые расходныеобязательства, регионы или муници­пальные образованияв состоянии одновремен­но повысить налоги вразмере, необходимом для ихфинансирования. Чаще налоговые пол­номочия взначительной мере централизуются науровне национального правительства,суб­национальные органы властинаделяются не­достаточными налоговымиполномочиями и малозначимыми налоговымиисточниками.

По­этому в целяхвертикального сбалансирования бюджетнойсистемы приходится использоватьрасщепляемые налоговые доходы илимежбюд­жетныетрансферты. При этом предполагается, чтонало­говыеполномочия в целом соответствуютрасходным полно­мочиям органов власти на всехуровнях бюджетной системы.

Примером широкогоиспользования таких механизмов являетсяГермания. Налоговое за­конодательствоГермании полностью централи­зовано.Распределение налогов и налоговых доходовот подоходного налога и налога на прибыльзафиксировано в Конституции, рас­пределение доходовот НДС устанавливается в законодательныхактах. Основные налоговые полномочиязакреплены за федеральным уров­нем, но налоговоеадминистрирование делеги­ровано землям.Налоги, которые полностью поступают вбюджет одного уровня, обеспечиваютнезначительную часть бюджетных дохо­дов. В федеральномбюджете такими налого­выми источникамиявляются акцизы (14 % на­логовыхпоступлений), в бюджетах земель — налоги наавтотранспорт и чистое богатство(соответственно 5 %), в местных бюджетах— налоги нарегистрацию бизнеса, на имущество, плата закоммунальные услуги (8 %). Важней­шими налоговымидоходами всех бюджетных уровней являютсярасщепляемые налоговые поступления отподоходного налога, налога на прибыль иНДС. В совокупности они составляют около 70 %налоговых поступлений в бюд­жетную системуГермании, они собираются цен­трализованно, азатем распределяются в соответ­ствии сустановленными долями. Важная особенностьгерманской налоговой системы заключаетсяв том, что федеральное правительство неможет изменять пропорции распределения водностороннем порядке. Кро­ме того,установление пропорций распределе­ния поступлений отНДС требует согласования с землями.

Региональноераспределение поступлений от НДСосуществляется пропорционально чис­ленности населения,между местными бюдже­тами —на основе формулы, что обеспечиваетдополнительное горизонтальное бюджетноевыравнивание. Горизонтальноераспределение подоходного налога и налогана прибыль осу­ществляется в соответствии спринципом про­исхождения налоговых поступлений(принцип резидентности)12.

Для России опытГермании исключительно результативен. Этосвязано с тем, что для бюджетногоустройства Российской Федерации какстраны с федеративным государственнымустройством, в состав которой входитбольшое количество административныхобразований, не одинаковых по размерутерритории, численности населения и уровнюсоциально-экономического развития,характерна особая значимостьперераспределительной, или выравнивающей,функции федерального бюджета. Онареализуется с помощью механизмараспределения финансовой помощирегиональным бюджетам. Однако объемфинансовой помощи конкретному региону ненаходится в прямой зависимости отстоимости оказания государственных услугв регионе и в обратной — от его доходногопотенциала. В этом случае федеральнаяфинансовая помощь по своей экономическойсути не выравнивает объем бюджетных услуг,оказываемых на территориигосударства.

Возможностиадаптации западного опыта формированиямоделей бюджетного федерализмапрепятствует высокая степеньцентрализации, прежде всего в во­просахнормативно-правового регулированияналоговых баз и ставок, а такжеиспользования расщепляемых налоговыхдоходов.

Реальныйстимулирующий эффект содержится ввозможности замещения дотационного механизма межбюджетногорегулирования системой отчислений отконкретных видов налоговыхпоступлений (стимулирование, какнаращивание налоговой базы, так и более высокойсобираемости налогов). При этом заметныйстимулирующий компонентможет содержаться не только в системеединых, но и даже вдопускаемых законом дифференцированныхнормативах налоговых отчислений при условиизакрепления этих нормативов за местнымибюджетами на среднесрочной основе.

Таким образом,эффективная система бюджетногофедерализма в Российской Федерации можетбыть сформирована лишь на основе такихпринципов федеративного государственногоустройства и управления, как кооперация,специализация и субсидиарность.Государственное же управление становитсярезультативным лишь в случаеделегирования федеральному центру техполитических, экономических и другихфункций, которые не могут быть адекватновыполнены ни субъектами РФ, нимуниципалитетами.

Пятаягруппа проблем посвященаразработке подходов к формированию иразвитию механизма повышенияэффективности системы управлениябюджетными расходами и доходами вмногоуровневых бюджетных системах,имеющих в своей основе различные моделибюджетного федерализма.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 14 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»