WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

Обобщая изменения, произошедшие в формировании бюджетов многих стран в последние десятилетия, можно сказать, что ранее бюджетный процесс начинали с определения деталей и в конце приходили к целому. Теперь же формирование бюджета начинается с целого и в конце приходят к деталям. Но принципиальным является вопрос: что считать целым - объем финансирования или результат, которого необходимо достичь Если используется подход "от доходов" и бюджетный процесс сосредотачивается на распределении финансовых ресурсов, то целое, безусловно, - объем доходов, а цель государственной деятельности - распределение этих доходов и расходование, в конечном счете. Но если деятельность государства рассматривать как производство и предоставление общественных благ, то целое это объем благ, которые необходимо предоставить, а финансовые ресурсы представляют собой средство достижения цели.

Исходя из сроков действия, выделено два подхода составление годичного или среднесрочного бюджета. Эти подходы также имеют свои плюсы и минусы. Составление годичного бюджета позволяет оперативно изменять параметры бюджета, регулярно обсуждать не только бюджетные параметры, но и размер бюджетообразующих показателей (минимальный размер оплаты труда, пенсий, пособий и т.д.). Для решения вопроса о периоде действия бюджета необходимо снова вернуться к особенностям государственных расходов исходя из экономической природы общественных благ, преимуществ и недостатков каждого из существующих подходов.

Рассматривая расходы на предоставление чистых общественных благ, можно заметить, что они достаточно устойчивы и изменяются в основном в случае изменения тарифов на коммунальные услуги и повышения заработной платы.

Относительно расходов на выполнение публичных обязательств, обусловленных государственными гарантиями, можно заметить, что в соответствии с бюджетным законодательством они подлежат обязательной индексации на уровень инфляции. Если брать во внимание фактическую инфляцию за последний год, по которому имеются отчетные данные, то трехлетний период слишком велик для адекватной индексации.

Рассматривая расходы, связанные с выполнением программных мероприятий, можно отметить, что для них трехгодичный бюджетный период подходит в наибольшей степени, поскольку позволяет обеспечить бесперебойное финансирование долгосрочных программ без дополнительных процедур по утверждению и санкционированию расходов. Таким образом, при формировании бюджета, исходя из экономической специфики расходов и общественных благ, представляется целесообразным перевести на среднесрочное планирование расходы по программным мероприятиям, оставив расходы по предоставлению чистых общественных благ и государственных гарантий на годичном бюджете.

Переходя к механизму бюджетирования, ориентированного на результат, выявлено его отличие от программно-целевого бюджетирования. Бюджет, ориентированный на результат, представляет собой специальный подход к реализации бюджетной политики и осуществлению бюджетного процесса, при котором формирование бюджета ставится в прямую зависимость от объема и вида общественных благ, которые должен предоставить общественный сектор. Планирование расходов и осуществление финансового обеспечения процесса производства и предоставления общественных благ может реализовываться посредством сметного нормативного или программно-целевого бюджетирования, но в любом случае при формировании бюджета исходят из необходимости обеспечить обществу определенный объем благ (результата).

Таким образом, программно-целевое бюджетирование (ПЦБ) является одним из способов осуществления бюджетирования, ориентированного на результат.

Анализируя способы бюджетирования в работе особое внимание уделено среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР), выделены характеристики, влияющие на масштаб распространения данной модели бюджетирования:

- система действительно позволяет поставить финансирование бюджетополучателей в зависимость от результата их деятельности, конечно, если такой результат может быть выявлен и измерен;

- СБОР позволяет сократить сеть бюджетных учреждений и привлечь к оказанию государственных и муниципальных услуг негосударственные организации, но только в том случае, если эта услуга не связана с выполнением властных полномочий (в противном случае аутсортинг невозможен по политическим причинам) и экономически привлекательна для предпринимателей (прогнозируемый объем обслуживаемого контингента и тариф как минимум покрывает все издержки);

- бюджетирование, ориентированное на результат, повышает степень свободы руководителей ведомств в постатейном распределении выделенных ассигнований, что положительно сказывается на процессе финансирования, если существуют адекватные альтернативные варианты по составу затрат на выполнение функций (например, можно выбрать вариант приобретения уборочной техники вместо найма большого количества дворников, но приобретение дополнительного легкового автотранспорта за счет сокращения штатов или окладов судебных исполнителей не является адекватным);

- среднесрочное бюджетирование имеет преимущества по сравнению с ежегодным: если проводимое мероприятие ограничено во времени (имеет начало и конец финансирования) и существует конечная стоимость всего мероприятия, если же государственная функция оказывается из года в год, то годичность бюджета позволяет своевременно корректировать ассигнования на уровень инфляции, а среднесрочные показатели будут носить, скорее, ориентировочный характер.

Учитывая перечисленные моменты и специфику общественных благ, в работе предложена следующая модель БОР для формирования бюджета (см. табл. 4).

Учитывая особенность первой группы функций государства - производство чистых общественных благ, делается вывод о том, что расходы на их предоставление нецелесообразно финансировать, основываясь на принципах СБОР. Поскольку данные блага неделимы, а расходы на них устойчивы, у органов государственной власти очень ограничены варианты оптимизации этих расходов, поэтому финансирование сети бюджетных учреждений данного сектора может по-прежнему осуществляться на основе сметного порядка планирования. Это существенно упростит процедуру планирования (сметный метод значительно проще бюджетирования по результатам) и систему контроля за расходами (т.е. контролировать целевое использование бюджетных средств).

Таблица 4. Модель формирования бюджета, ориентированного на результат исходя из специфики общественных благ

Чистые общественные блага

Государственные гарантии

Программные мероприятия

1. Формирование государственных гарантий

Определения перечня услуг (благ), которые должны быть предоставлены бюджетными учреждениями

Установление перечня государственных гарантий и категорий лиц, имеющих право на их получение

Разработка мероприятий, направленных на достижение стратегических целей экономической политики государства

2. Форма установления государственных гарантий

Федеральные законы

Федеральные законы

Концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу

3. Определение результата

Расчет количества бюджетных учреждений, необходимых для предоставления государственных услуг, исходя из равнодоступности благ всем гражданам

Установление государственных минимальных социальных стандартов и прогнозирование контингента.

Формулировка количественных параметров, которые должны быть достигнуты в ходе осуществления программных мероприятий

4. Метод, используемый при планировании расходов

Сметный

Нормативный

Программно-целевой

5. Форма финансирования расходов

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений, выделяемые на основе сметы и бюджетной росписи

Субвенции, выделяемые органам власти для обеспечения гарантий исходя из существующего контингента

Федеральные, региональные, муниципальные целевые программы

6. Контроль результативности

Мониторинг качества предоставления государственных услуг, надзор за предоставлением благ

Проверка соответствия получателей государственных гарантий, законодательно утвержденным критериям.

Оценка хода реализации программных мероприятий на разных стадиях.

7. Контроль целевого использования бюджетных средств

Контроль за соблюдением сметных назначений

Контроль за целевым использованием предоставленных субвенций

Сопоставление освоенных ассигнований, заявленным (ожидаемым) результатам на различных этапах реализации проекта

Вторая группа функций - государственные гарантии - представляет собой услуги, основным свойством которых является четкая персонификация. В указанную группу функций включены гарантии, которые по форме предоставления условно подразделены на выплаты (пенсии, стипендии, жилищные субсидии) и услуги (образование, здравоохранение, услуги сферы ЖКХ). Основываясь на свойстве персонификации, можно отметить, что величина расходов на эти услуги непосредственно зависит от числа обслуживаемого контингента, следовательно, может быть определена цена предоставления услуги на единицу контингента, а соответственно, какая-то часть услуг оплачивается самими потребителями. В зависимости от государственных гарантий органы власти либо обязуются обеспечить предоставление услуги бесплатно, за счет средств бюджета, либо организовывают предоставление услуг по фиксированным тарифам. При наличии прогнозируемого числа потребителей и утвержденного тарифа услуги могут предоставляться как государственными, так и негосударственными организациями.

Таким образом, для второй группы расходов оптимальным при формирования бюджета является метод с нулевого базиса. Рассчитав реальную стоимость предоставления государственной или муниципальной услуги и прогнозируемое количество контингента, можно сформировать оптимальный бюджет за счет выбора наиболее эффективного варианта предоставления услуги. Наличие персонификации позволяет привлечь к оказанию услуг организации всех форм собственности, поэтому существуют альтернативы государственному сметному финансированию. Условием привлечения бизнеса в сферу оказания общественных услуг является реалистичность цены единицы услуги и устойчивость спроса на нее, а действие законов конкуренции может способствовать решению многих проблем, имеющих место в настоящее время в данном секторе.

Функции, отнесенные к группе программных мероприятий, обладают следующими характеристиками:

1) расходы на проводимые мероприятия ограничены во времени (есть начало и конец осуществляемых мероприятий);

2) результаты проводимых мероприятий могут быть заранее известны, количественно измерены и прогнозируемы;

3) существуют различные варианты осуществления расходов, затратная часть реализации мероприятий может структурно изменяться, поэтому необходима некоторая свобода в управлении финансовыми потоками для оптимизации расходов.

Таким образом, третья группа государственных функций наиболее оптимально может быть профинансирована на основе принципов СБОР.

Третья группа результатов связана с разработкой комплекса методологических, методических и организационных подходов, приемов и рекомендаций по повышению результативности и эффективности процесса планирования бюджетных расходов.

Бюджетное планирование - это элемент финансового механизма, являющийся частью системы управления общественными финансами и представляющий собой деятельность по прогнозированию развития территории, количественному определению и конкретизации целей бюджетной политики, разработке и выбору оптимального варианта их достижения, определению и рациональному распределению ресурсов, необходимых органам власти для обеспечения государственных гарантий и реализации целей бюджетной политики.

Основываясь на предложенной в данной работе классификации государственных расходов и методологических подходах к их формированию, предложена в виде алгоритма логика бюджетного планирования расходов (рис. 3).

Рис.3. Алгоритм бюджетного планирования государственных (муниципальных) расходов

Рассматривая методические вопросы бюджетного планирования, признавая тот факт, что законодательные акты, принимаемые органами власти, являются основой функционирования общественного сектора (это положение вытекает из императивной формы государственного хозяйства), предложено рассматривать процесс методического обеспечения бюджетного планирования как совокупность двух параллельных направлений: правового и экономического. Взаимосвязь правового и экономического компонента в процессе бюджетного планирования представлена на рис. 4.

Рис. 4. Правовой и экономический компонент бюджетного планирования

Правовое обеспечение бюджетного планирования является базой для экономических расчетов и, в свою очередь, должно основываться на экономическом обосновании утверждаемых гарантий, т.е. на определении необходимого объема общественных услуг, обеспеченности финансовыми ресурсами и возможном распределении расходных полномочий по уровням власти. Только при таком подходе можно вести речь о бюджетировании, ориентированном на результат, когда результат зафиксирован законодательно, он реалистичен и экономически обеспечен.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»