WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Единственной сетью, действующей в рамках института регионального долга, является национальная платежная система России, в которую входят расчетные институты (банковские и небанковские), частные платежные системы и Центральный Банк, обслуживающий Федеральное казначейство. Проведенное исследование показало, что даже платежная система Банка России остается децентрализованной, так как в ее рамках существует несколько систем расчетов: банковских электронных срочных платежей, внутрирегиональных и межрегиональных электронных расчетов. Это затрудняет эффективное управление единым казначейским счетом, использование которого позволяет поддерживать необходимый остаток денежных средств на счете и перейти к полноценному прогнозированию кассовых потоков с использованием статистических методов обработки показателей состояния счета, что необходимо для ежемесячной оценки финансового состояния сектора государственного управления.

Благодаря созданию платежной сети у субъекта РФ появляется возможность управления счетом бюджета путем размещения временно свободных денежных средств в коммерческих банках, проведение сделок РЕПО со своими бумагами, что дает возможность уменьшить расходы по обслуживанию заимствований.

Опыт региональных администраций развитых стран для снижения издержек трансакций и институциональной коррупции говорит о необходимости разработки особых документов, в которых закреплены принципы поведения лиц, работающих в общественном секторе, – кодексов поведения служащих региональных и муниципальных образований. В них регламентируются ценности, способствующие эффективному использованию общественных ресурсов и предупреждающие конфликт интересов путем запрета на использование инсайдерской информации в личных целях или в интересах членов их семей.

Третьей группой проблем, рассматриваемых в диссертации, является исследование институционального механизма управления объемом регионального долга, обеспечивающего необходимое количественное ограничение риска его воспроизводства и характеризующегося комплексом норм, регламентирующих допустимые границы объемов, стоимости, структуры заимствования (рис. 2).

Рис. 2. Институциональный механизм управления

ограничениями по объемам заимствования

Условные обозначения: одинарная линия – прямая, двойная – обратная связь.

Анализ законодательной базы формирования регионального долга в российском законодательстве позволил выявить несоответствия ряда ограничений целям его управления: а) 15%-е ограничение объема расходов регионального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга, не учитывает, что долг погашается за счет доходов бюджета, поэтому более логичным является введение ограничения указанных расходов какой-либо долей доходов, поскольку в противном случае источником расходов по обслуживанию государственного долга могут стать привлеченные средства; б) ограничение объема расходов регионального бюджета по обслуживанию государственного долга величиной налоговых и неналоговых доходов бюджета не учитывает, что они определяются и неконтролируемыми этим бюджетом факторами, например перераспределением доходов между уровнями бюджетов; в) понятие «просроченной задолженности» настолько расплывчато, что его однозначное, непротиворечивое практическое применение невозможно.

Наличие жестких бюджетных ограничений на заимствования со стороны федерального центра дополняется в России значительной самостоятельностью субнациональных органов власти в сфере долговой политики. Вместе с тем, устанавливая ограничения на долг субъектов, федеративный центр не имеет действенных рычагов контроля за соблюдением этих параметров. По этой причине они не могут застраховать субъект РФ от невыполнения долговых обязательств.

Решение каждой задачи имеет сложную неоднозначную структуру. При этом возможны два варианта поведения субъекта РФ. Некоторые следуют конституционной норме, согласно которой финансовое регулирование отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, а муниципальные образования вправе лишь четко следовать федеральному законодательству без права дополнения, уточнения и конкретизации положений федерального законодательства. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации не допускаются лишь случаи прямого противоречия региональных актов требованиям федерального законодательства. Это означает, что субъекты РФ вправе осуществлять в финансовой сфере самостоятельное регулирование путем принятия норм, в том числе снимающих недостатки действующего федерального законодательства.

К таким нормам, например, относятся добровольно принимаемые субъектами РФ финансовые ограничения, предотвращающие возникновение финансовых проблем. Однако далеко не все субъекты РФ вводят самостоятельные ограничения на объем и структуру задолженности. Администрации, вводящие дополнительные, более жесткие ограничения, прописывают их в региональном законодательстве (например, Нижегородская область, г. Санкт-Петербург, Вологодская область).

Для определения необходимых величин ограничений по объемам привлечения займов целесообразно рассчитывать долговую емкость (ДЕ). Она представляет собой разность между доходами бюджета (налоговыми, неналоговыми, доходами от приватизации) и расходами по исполнению текущих (неинвестиционных) обязательств, является инструментом, позволяющим реализовать принцип погашения всех взятых региональной администрацией обязательств за счет доходов бюджета в срок и в полном объеме, что означает прямой запрет на вынужденное рефинансирование. Ограничения по долговой емкости бюджета ввели администрации Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Вологодской области и других субъектов РФ.

Долговая емкость является инструментом среднесрочного планирования. В целях определения предельных значений объема заимствований доступная долговая емкость делится на три части:

ДДЕ=ДДЕ1 + ДДЕ2 + ДДЕ3,,

где:

ДДЕ1 – часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для платежей по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых обязательств (по займам и кредитам);

ДДЕ2 – часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь выданным гарантиям («резерв по возможной ответственности»);

ДДЕ3 – неиспользуемая (страховочная) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающая вследствие ошибок прогнозирования.

По расчетам, проведенным в Волгоградской области, в 2007–2008 гг. ДДЕ1 составляла около 50% доступной долговой емкости, ДДЕ2 – 30%, ДДЕ3 –20%, то есть администрация может исполнить свои обязательства в полном объеме, в том числе и при наступлении гарантийного случая, и прибегнуть к новым заимствованиям.

Расчет долговой емкости предполагает выполнение пяти условий:

      • представление агрегированного бюджета субъекта региона иной форме;
      • разделение обязательств субъекта РФ на прямые (возникающие в связи с реальным привлечением ресурсов и их использованием в процессе финансирования бюджетных расходов) и условные (возникающие в связи с принятием на себя одностороннего обязательства путем выдачи гарантии или заключения договора гарантии);
      • обособление функций управления ликвидностью единого бюджетного счета от управления обязательствами;
      • полный отказ от вынужденного рефинансирования;
      • отсутствие дефицита текущих обязательств.

Без расчета долговой емкости бюджета и использования его данных при планировании новых заимствований практически невозможно определить экономически безопасный уровень субфедерального долга, при котором бюджет имеет возможность исполнения долговых обязательств и иных принятых на себя бюджетных обязательств вне зависимости от рисков и исключительно за счет доходов бюджета. Поэтому именно это и должно стать одной из главных задач управления долгом.

Управление ценой заимствования является способом сокращения расходов по обслуживанию долга, снижения долгового бремени в предстоящих периодах, замещения расходов по обслуживанию долга новыми заимствованиями, соблюдения установленных федеральным законодательством ограничений на объем заимствований, а также фактором, учитываемым рейтинговыми агентствами при присвоении эмитенту кредитного рейтинга. Причем достижение одних целей может способствовать достижению других. Так, снижение расходов по обслуживанию долга может способствовать повышению кредитного рейтинга, а повышение рейтинга, в свою очередь, может привести к еще большему снижению цены заимствований.

Структура долгового портфеля субъекта РФ также является важным объектом в процессе управления долгом. Очень часто проблема структурирования портфеля сводится к анализу структуры обязательств, накопленных в портфеле и учитываемых по принципам, предусмотренным бюджетным учетом. При всей важности рассмотрения структуры обязательств субъекта Федерации следует отметить чрезвычайно низкий информативный уровень полученных на ее основе данных в целях эффективного управления долгом.

Международная практика управления региональными заимствованиями исходит из необходимости структурирования долгового портфеля по целому набору критериев, в совокупности дающих представление о портфеле. Международными стандартами финансовой отчетности в части отражения операций по учету задолженности предусмотрены классификации операций финансирования бюджетного дефицита по типу кредитора и по типу долгового обязательства, а государственного долга – по типу держателей обязательств. Национальные стандарты бюджетного учета, к сожалению, значительно уже по своей информативности. Выходом из этого может стать построение комплексной системы управленческого учета, позволяющей с достаточной степенью детализации представить структуру долгового портфеля. Анализ структуры долгового портфеля по видам обязательств позволяет оценить степень его диверсификации. Анализ структуры портфеля по способам погашения важен для расчета доступной долговой емкости бюджета и принятия решений для минимизации расходов по обслуживанию долга. Эта информация может быть получена по долговой книге.

Классификация государственного долга по типу инвесторов (кредиторов) в нашей бюджетной статистике не производится, хотя она важна, чтобы не допустить концентрации значительных пакетов займов в руках отдельных инвесторов, представить все потоки денежных средств в их полных объемах и привлекать в качестве кредиторов физических лиц. Вовлечение в оборот свободных денег населения способствует увеличению платежных средств в обороте в соответствии с теорией денежного мульти-пликатора в больших масштабах, чем объем привлеченных денежных средств. Особую важность приобретает тот факт, что полученные в виде доходов деньги останутся в регионе. При этом заимствования напрямую у населения обходятся, как правило, на 3–4% дешевле (на величину банковской маржи), по сравнению с ситуацией, когда посредником между ними выступает банк или осуществляются продажи через торговые площадки.

Очень важно иметь информацию о том, каким образом распределены инвесторы по территориям региона. Для экономики региона очень важен вопрос о том, останутся ли эти деньги в регионе или уйдут к инорегиональным инвесторам. Это связано с тем, что в России существует резкая асимметрия в части распределения финансовых ресурсов. По данным ЦБ РФ, на г. Москву и Московскую область приходится 63,1% всех финансовых ресурсов страны.

Четвертой проблемой диссертационного исследования является анализ институционального механизма воспроизводства института регионального долга, то есть обеспечение его воспроизведения путем погашения ранее сделанных и осуществления новых заимствований. Управление этим процессом предполагает воздействие на возникающие риски неуплаты сумм основного долга и процентов по ним.

В работе обосновано наличие специфики рисков долговых обязательств субъектов Федерации, которые состоят в следующем:

– в отличие от хозяйствующих субъектов государство прибегает к заимствованиям не в связи с предпринимательской деятельностью, а с выполняемыми государственными функциями;

– субъект Федерации, прибегающий к заимствованиям в любой из форм, предусмотренных ст. 99 Бюджетного кодекса, за исключением гарантий, является заемщиком, а потому и состав рисков, и методы их минимизации будут принципиально иные, чем у других лиц, которые могут выступать в качестве кредитора, вкладчика, инвестора;

– государственные ценные бумаги, в отличие от корпоративных, не обеспечены ни уставным капиталом, ни залогом имущества, ни кругооборотом капитала, ни потоками платежей, генерируемых другими обязательствами, как в случае секьюритизации банковских активов. Источниками погашения долговых обязательств государственной администрации (федеральной, региональной) являются будущие доходы бюджетов соответствующего уровня в части, превышающей будущие текущие расходы бюджета. Это значит, что тем самым заданы важнейшие параметры деятельности администрацией в части привлечения заемных финансовых ресурсов.

В соответствии с указанной спецификой рисков долговых обязательств субъектов Федерации в диссертационном исследовании показаны особенности их реализации и способов смягчения, а также обоснована необходимость учета группы рисков, связанных с институциональной коррупцией, отсутствием необходимых институциональных норм и сетей. Объединение мер, предлагаемых для снижения отдельных видов риска, позволило предложить их следующий общий перечень:

– осуществление заимствований в меньшем объеме по сравнению с долговой емкостью;

– принятие точных количественных параметров бюджета, что позволит принять своевременные меры для исполнения принятых обязательств, причем желательно, чтобы они были привязаны к долговой емкости;

– диверсификация структуры долгового портфеля;

– принятие мер для устранения институциональной коррупции;

– проведение мониторинга норм, регламентирующих условия субфедеральных заимствований для их своевременной разработки и внедрения;

– создание сетей, обеспечивающих эффективное взаимодействие между участниками института регионального долга.

Нормы, регулирующие эти меры уменьшения рисков, составляют институциональный механизм управления воспроизводством регионального долга. Введение в механизм управления региональным долгом указанных регулятивных мер дополняет институциональный механизм управления ограничениями по объемам заимствования аналогичным механизмом управления воспроизводством института регионального долга. Взаимодействие этих механизмов показано на рис. 3. Ограничения объема и риска привлекаемых заимствований позволяют бюджету оставаться финансово устойчивым, а региону – кредитоспособным.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»