WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |

Перевод бюджетного процесса на прочные законодательные рельсы потребовал значительных модификаций и расширения сфер деятельности и ряда органов Конгресса США, имеющих прямое и косвенное отношение к бюджетному процессу: БУК, ГКФУ и ИСК. В целом, в настоящее время современный бюджетный процесс в Конгрессе не мыслим без вспомогательных агентств и служб, ставших по букве закона и по существу его составной и неотъемлемой частью. За десятилетия интенсивного строительства бюджетного процесса при Конгрессе США была создана солидная информационно-аналитическая база, которая не только поставила процесс разработки и принятия федерального бюджета на экспертную, высокопрофессиональную основу, но и позволила существенным образом сократить зависимость законодателей от исполнительной власти в принятии решений по бюджетной политике. Аналитические материалы БУК, ИСК и ГКФУ, охватывающие широкий спектр проблем, позволяют американским законодателям оценивать и своевременно реагировать на возникающие острые проблемы как собственно бюджетной политики, так и многих сопряженных с ней сфер. Усилиями ГКФУ Конгресс получил реальную способность выполнять вмененные ему конституцией контрольные функции в отношении бюджетной деятельности министерств и ведомств федерального правительства. Созданные ГКФУ система аудиторских стандартов и форма бюджетной отчетности внесли существенный вклад в усиление подотчетности и подконтрольности федеральной бюрократии перед законодателями и, в конечном итоге, перед американскими налогоплательщиками. Деятельность ГКФУ по сути своей уникальна. Созданное как контрольно-ревизорское агентство, оно значительно расширило свои функции, участвуя в бюджетном процессе не только на стадии подведения и оценки его ежегодных итогов, но и на этапе составления бюджета соответствующих министерств и ведомств. Это позволило, с одной стороны, превратить его в эффективно работающий контрольный орган, а с другой – повысить экспертный уровень самого бюджетного процесса в Конгрессе США.

Вместе с тем в деятельности этих агентств проявился и ряд негативных черт. В частности, они не всегда демонстрируют политическую беспристрастность, зачастую становясь орудием противоборства политических сил. Так, например, неоднократно отмечалась политическая ангажированность БУК, проявившая себя в умелом манипулировании статистическими данными и аналитическими выкладками в политических целях. Политической ангажированности в немалой степени способствует и практика учета партийной принадлежности при назначении на должности директора БУК и его заместителей. Аналитические ведомства до настоящего времени не смогли выработать и достаточно точную методику составления краткосрочных и долгосрочных прогнозов основных параметров федерального бюджета. В частности, в 90е годы они оказались не в состоянии четко определить период окончания дефицитного финансирования и, по существу, дезинформировали и американских законодателей, и американскую общественность о продолжительности “эры профицитов”.

В третьей главе исследуется практика принятия проектов федерального бюджета в Конгрессе США за почти 25летний период – со второй половины 1970х годов и до начала ХХI века.

Детальная регламентация бюджетного процесса в высшем органе законодательной власти – Конгрессе США – не исключила за последнюю четверть века драматических коллизий при обсуждении и утверждении проектов федерального бюджета исполнительной власти на очередной финансовый год и многочисленных нарушений и отклонений от законодательно установленного порядка принятия федерального бюджета США. В послевоенный период бюджетный процесс в Конгрессе США, и особенно после принятия Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов в 1974 г., неизменно строился на посыле, что к началу очередного финансового года федеральное правительство должно иметь утвержденный Конгрессом бюджет, что рассматривалось и американскими исследователями, и широкой общественностью как признак эффективно функционирующей государственной машины, как отличительная особенность нормально функционирующих политических институтов американского общества.

Сравнительно немногочисленные отклонения от этих стандартов, имевшие место с конца 1970х и вплоть до середины 1990х годов, не могли поколебать этого представления, однако бюджетная конфронтация между Белым домом и Конгрессом США, произошедшая в 1995—1996 гг., принципиально изменила ситуацию в этой важнейшей сфере государственной жизни США, наглядно продемонстрировав не только большие возможности для политического манипулирования бюджетным процессом, но и его огромную эластичность, способность исполнительной власти осуществлять свои функции в этой сфере “незави­симо” от законодательной. В условиях хронических сбоев в порядке функционирования бюджетного процесса изменение расстановки сил между партиями в Конгрессе США, а также в Вашингтоне в целом способно привести к полному параличу в принятии проектов федерального бюджета, как это имело место в период бюджетного противостояния между президентом и Конгрессом в 1995–1996 гг. Обострение политической составляющей бюджетного процесса продемонстрировало, что и в условиях развитой политической демократии государственная машина США способна функционировать определенное время вне рамок правового поля. В ситуации сбоя организационно-правового механизма имеющийся запас прочности системы федеральных финансов выступает основным стабилизирующим и страховочным фактором.

Фундаментальная причина многих противоречий в современном бюджетном процессе США коренится в том, что его составной частью выступает процедура формирования бюджета исполнительной власти (президентского бюджета), также регламентируемая американским законодательством. Эта процедура, однако, носит до известной степени самостоятельный характер, поскольку была сформулирована еще в первой половине ХХ в. Известная “несостыкованность” бюджетных процессов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти обусловила в свое время необходимость осуществления бюджетной реформы 1974 г., а также принятия в 1996 г. Закона о постатейном президентском вето, отмена которого в 1998 г. вновь достаточно резко поставила вопрос о пределах воздействия каждой ветви власти на формирование и исполнение федерального бюджета США.

Как показала практика принятия федерального бюджета в последние два десятилетия, современный бюджетный процесс оказался неспособным стабильно функционировать как в условиях неблагоприятной финансово-экономической ситуации – инфляции, экономического спада, потрясений в мировой экономике, так и в условиях чрезвычайных ситуаций, какими явились, в частности, драматические события 11 сен­тября 2001 г. Эти факторы способны еще больше усилить сбои и дисфункции в существующем механизме бюджетного процесса в Конгрессе США. Аналогичная ситуация возникла и в более благополучный период состояния федеральных финансов – в “эру профицитов”.

Основная слабость современного бюджетного процесса США, отчетливо выявленная в период “эры профицитов”, состоит в том, что американское бюджетное законодательство оказалось не в силах следовать законодательно установленным нормам государственных расходов даже в условиях кардинального улучшения ситуации в сфере федеральных финансов, когда, как казалось, исчезли все факторы давления на американских законодателей со стороны “ограниченных” финансовых ресурсов, как это имело место в период дефицитного финансирования. В схватке “Закона” и “Больших Денег” доллар оказался сильнее правовых хитросплетений американского бюджетного законодательства. Финансовые потоки, распределяемые по линии федерального бюджета, словно жидкость необычайной агрессивности, неизменно находили пути обхода правовых заграждений и барьеров, воздвигаемых против “специальных интересов” и “бюджетных кормушек”, создаваемых сенаторами и конгрессменами для облюбованных ими сегментов своего электората или для делегировавших их штатов и избирательных округов.

Денежные потоки, измеряемые сотнями миллиардов долларов, постоянно “размывают” регулирующее их бюджетное законодательство. По существу, даже в современном высокоразвитом правовом государстве, каким являются США, имеет место своеобразная коррупция, принимающая форму дополнительных ассигнований, превышающих законодательно установленные пределы. Недостатки, проявившиеся в механизме бюджетного процесса, в определенной степени способствовали сравнительно быстрому окончанию периода бюджетного профицита. Ход бюджетного процесса в 2001 г. – последнего года недолгой “эры профицитов” – убедительно продемонстрировал его уязвимость как к процессу структурной перестройки бюджетных приоритетов, так и к таким трагическим событиям, какими для США явились события 11 сентября. Широкомасштабная налоговая реформа, успешно проведенная администрацией Дж. Бу­ша через Конгресс весной 2001 г., стала оказывать заметное негативное влияние на состояние федеральных финансов уже в конце лета, что в очередной раз нарушило нормальную работу законодателей над законопроектами об ассигнованиях.

С точки зрения логики бюджетного процесса появление дефицита явилось прямым следствием двухпартийного единения, воцарившегося в Конгрессе после 11 сентября, когда демократы соревновались с республиканцами в выделении максимально возможного количества бюджетных средств для повышения своего рейтинга в глазах патриотически настроенного общества.

В четвертой главе анализируются основные направления и проекты реформирования бюджетного процесса, в том числе и разрабатываемые администрацией Буша.

Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономического и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. В условиях постепенно нарастающих дисфункций в законодательном бюджетном процессе его реформирование превратилось в его составную часть, в перманентный процесс регулирования и адаптации базовых положений бюджетного законодательства 1974 г. к быстроменяющейся обстановке в политической и экономической системах США.

Усилению дебатов вокруг дальнейших направлений реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США в начале XXI в. способствовало то обстоятельство, что в 2002 г. истек срок действия основных регулирующих положений Закона о контроле над бюджетом 1990 г., дополненных и уточненных положениями Закона о сбалансированном бюджете 1997 г. Приход в Белый дом в начале 2001 г. республиканской администрации Дж. Буша в сочетании с республиканским контролем над обеими палатами Конгресса (до июня 2001 г.) побудил исполнительную власть выступить с беспрецедентной программой реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США, предложенной от имени исполнительной власти и оформленной как часть бюджетного послания Президента США, направленного на Капитолийский холм в конце февраля 2001 г.

Контроль над федеральным бюджетом, над процессом принятия решений в области бюджетной политики – мощный фактор доминирования в политической системе США. Поэтому реформирование бюджетного процесса, как правило, отражает стремление узаконить один из действенных механизмов осуществления контроля над политической системой со стороны тех финансово-политических сил, которые на данном этапе господствуют в стране.

Знакомство с положениями предложенной реформы не оставляет сомнений в том, что общий выход из “хаоса и балансирования на грани бюджетной войны”, ежегодно сопровождавших принятие федерального бюджета во второй половине 1990х годов, видится определенной частью политического руководства США в усилении централизации принятия бюджетных решений путем передачи – формальной или фактической – полномочий в бюджетной сфере от законодательной к исполнительной ветви власти. Изменение порядка и организации бюджетного процесса в Конгрессе, обеспечение права президента участвовать в обсуждении проектов бюджетов уже на стадии принятия бюджетной резолюции, придание ей статуса закона, “деполитизация” бюджетного процесса, попытки республиканской администрации вернуться к постатейному президентскому вето следует рассматривать как маневр, направленный на существенную корректировку в соотношении сил в бюджетном процессе между президентом и Конгрессом, на перераспределение бюджетных прерогатив в пользу исполнительной власти.

Иными словами, решение коллизии существующей асимметрии в бюджетном процессе США в целом, характеризуемой ее “сверхцентрализацией” в рамках исполнительной власти и “плюрализмом и децентрализацией” в рамках законодательной власти, видится в постепенном лишении Конгресса значительной части полномочий и прав в этой сфере. “Ничейная система” приоритетов, по замыслу, постепенно должна превратиться в систему приоритетов Белого дома, а Конгрессу отводится роль “штамповочной печати”.

В сущности, республиканская стратегия реформирования бюджетного процесса, предложенная в начале XXI века, пытается создать такую архитектуру законов и нормативных положений, составленных консерваторами, которая была бы последовательно ориентирована на сокращение федеральных налогов, снижение относительной величины расходных статей, особенно на социальные нужды, и последовательное уменьшение роли и значения федерального сектора в социально-экономической жизни США, за исключением военно-промыш­ленного комплекса. Эта диспозиция фундаментального политического свойства предопределяла и предопределяет судьбу многих, если ни подавляющего большинства, реформаторских инициатив в сфере бюджетного процесса, поскольку как республиканцы, так и демократы, как консерваторы, так и либералы неизменно опасались того, что сам факт реализации соответствующей реформы даст их противникам солидную политическую фору в бесконечной борьбе двух основных политических группировок США за влияние в современной общественно-политической жизни Америки.

В условиях размывания границ между федеральным и частным секторами американской экономики и соответственно растущего взаимопереплетения частных и общественных интересов различных политических группировок американского общества происходит своего рода “приватизация” значительной части федерального бюджета, в результате которой все большее число его доходных и расходных статей переориентируется на удовлетворение интересов отдельных политических группировок. Конкретный пример подобного рода ситуации – налоговая реформа, начатая администрацией Дж. Буша в 2001 г.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»