WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

2. Бюджетный процесс в высшем законодательном органе США в том виде, в котором он функционирует в течение последних 25–30 лет со всеми его недостатками и изъянами, до известной степени является порождением всей политической системы США в целом, ибо практически невозможно сочетать плюралистическую фискальную политику с “монолитным” бюджетным процессом, поскольку в этом случае всеохватывающий, упорядоченный и централизованный с точки зрения принятия финансовых решений процесс входил бы в противоречие с демократическим политическим устройством общества – иначе те политические силы, которые единолично бы распоряжались бюджетными средствами, осуществляли бы также аналогичный по степени воздействия контроль и над политической системой США в целом.

3. Колоссальные финансовые ресурсы, которые перераспределяются через федеральный бюджет, позволяют говорить о современной политической системе США как обеспечивающей распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества значительных объемов производимого ВВП, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл бюджетных игр, идущих на политическом пространстве современной Америки.

4. Бюджетный процесс в рамках федерального правительства, особенно на его законодательной стадии, это одновременно и политический процесс, чувствительный как к предпочтениям избирателей, так и к политическим амбициям законодателей, действующих в интересах своего электората. Расстановка политических сил и тактико-стратегические цели высшего политического руководства США оказывают гораздо более существенное влияние на ход бюджетного процесса, чем принятые правила и процедуры бюджетных игр. В результате бюджетный процесс представляется соревнованием между правилами, которые направлены на блокирование определенных действий, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации.

5. Концепция открытого бюджетного процесса, заложенная в основу законодательного бюджетного процесса (в отличие от президентского бюджетного процесса, характеризующегося определенной закрытостью и конфиденциальностью), в значительной степени выступает причиной того, что стадия принятия федерального бюджета становится этапом острейшей борьбы между различными политическими группировками за обладание колоссальными финансовыми средствами, что и приводит к различного рода дисфункциям и разбалансированности процесса рассмотрения и принятия основного финансового документа страны. Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономичес­кого и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. Неоднородность политических интересов членов Конгресса обусловливает и такой порядок бюджетного финансирования статей и программ федерального правительства, при котором уровень рас-

ходов определяется не “весом” и приоритетностью основных функциональных статей и программ, а потребностями, которые они удовлетворяют; последние же, в свою очередь, напрямую формируются социально-экономической ситуацией в избирательных округах и штатах, интересы которых представляют и защищают избранники электората.

6. Возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса. В ходе перманентного реформирования и изменений в бюджетном процессе на протяжении последних тридцати лет Конгресс США значительно расширил свои возможности по контролю над федеральным бюджетом, однако на его решения большое влияние по-прежнему оказывают внешние экономические и политические факторы, а не внутренние, законодательно установленные процедуры.

7. Мощная информационно-аналитическая база и органы контроля, созданные в рамках Конгресса, создали солидную основу для принятия независимых от президентских структур законодательных решений по фискальной политике. Однако неспособность выработать методологию адекватных прогностических оценок и использование статистических показателей в политических целях существенно снижают профессиональный уровень этих вспомогательных служб Конгресса США.

8. Из большого пакета законов, принятых на протяжении 1970–1990х годов, к началу XXI в. базовыми для американского бюджетного процесса остались выдержавший проверку временем Закон 1974 г. о контроле над бюджетом и замораживанием фондов и Закон о контроле над бюджетом 1990 г., установивший принцип законодательного ограничения дискреционных расходов, который в условиях профицитов федерального бюджета оказался достаточно эффективным инструментом регулирования федерального бюджета со стороны высшего законодательного органа США.

9. “Эра профицитов” применительно к бюджетному процессу в Конгрессе США характеризовалась тремя важнейшими особенностями: во-первых, дальнейшей его политизацией и подчинением сиюминутной логике краткосрочного политического маневрирования; во-вторых, практически полным отсутствием законодательно установленных ориентиров бюджетной политики в условиях новых финансовых реальностей, следованием старым привычным подходам, заимствованным из “эпохи дефицитов” и поэтому мало применимым и по форме, и по существу к внезапно наступившему периоду профицитного финансирования, и, наконец, в-третьих, дальнейшим ослаблением дисциплинирующих начал законодательно установленных норм рассмотрения и утверждения бюджетных запросов исполнительной власти, обернувшимся появлением новых “рекордов” и девиантных форм нарушений в действующем бюджетном законодательстве. Устоявшиеся формы бюджетного процесса до известной степени сами способствовали сравнительно быстрому окончанию “эры профицитов”.

10. Бюджетный процесс в Конгрессе США представляет собой специфический американский феномен со своими положительными и отрицательными сторонами, уходящими корнями вглубь американской политической истории и американских политических традиций. Это обстоятельство требует взвешенного и обдуманного подхода к использованию его различных элементов в российской практике организации бюджетного процесса на федеральном уровне.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в монографиях, в главах коллективных монографий, статьях и других научных публикациях автора общим объемом около 95 п.л. Монографическим вариантом диссертации являются публикации: "Федеральный бюджет США: закон и политика”. М.: “Наука”, 2002; “Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации”. М.: ИСКРАН, 2002; “Фискальная революция 90х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности". М.: ИСКРАН, 1998 (в соавторстве); “Конгресс и федеральный бюджет США”. М.: ИСКРАН, 1993. Положения и выводы диссертации докладывались автором на заседаниях Ученого Совета и научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Администрацию Президента РФ и Государственную Думу РФ. На материалы, направленные в ГД РФ, имеются положительные отзывы и заключения специалистов, принимавших участие в разработке и совершенствовании Бюджетного Кодекса РФ.

Структура работы обусловлена задачами, стоявшими перед диссертантом. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. Работа содержит библиографию (список основных используемых и цитируемых источников) и приложения (схемы, диаграммы и статистические таблицы).

Во введении обосновывается научная актуальность темы исследования, раскрывается ее историографическая и практическая значимость, охарактеризован научный подход автора к проблеме, сформулированы цель и задача работы, определена ее научная новизна, дана оценка степени изученности темы американскими и отечественными специалистами, представлен анализ источниковой базы.

Первая глава исследования характеризует законодательную базу бюджетного процесса в Конгрессе США, в ней дается критическая оценка ее эффективности в решении основных проблем бюджетной политики.

Участие Конгресса в формировании бюджетной политики и утверждении федерального бюджета имеет конституционную основу. Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о бюджете и отчетности (The Budget and Accounting Act), который определил статус президентского бюджета (President’s Budget – Title 31 U.S.C. Chapter 11), принятый в 1921 г. и подвергшийся значительным изменениям в 1950 г.; Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов (Congressional Budget and Impoundment Control Act); Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) в редакции 1987 г. (The Balanced Budget and Emergency Deficit Reaffirmation Act) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act). В 1990е годы в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели30. Сравнительно большое количество федеральных законов, регламентирующих и регулирующих современный бюджетный процесс в Конгрессе США, объясняется преобладанием над правовыми нормами политических факторов, которые на всех исторических этапах оказывались доминирующими в бюджетном процессе. В результате американские законодатели оказались неспособными выработать единый бюджетный кодекс, регулирующий все стороны бюджетного процесса, отдав предпочтение ряду законодательных актов, большая часть из которых была принята в периоды кризисной ситуации в системе федеральных финансов или во взаимоотношениях двух ветвей власти.

Процесс возрастающей функциональной и структурной сложности федерального бюджета в последней трети ХХ века побудил законодательную власть к осуществлению все более полного контроля над бюджетной политикой федерального правительства. Этому способствовало резкое увеличение аналитических и технических возможностей Конгресса США, создание солидной законодательной основы, расширяющей реальное участие Конгресса в формировании федерального бюджета. Взятые вместе, эти факторы способствовали созданию в рамках законодательной власти механизма формулирования альтернативного президентскому варианта бюджета и собственной системы бюджетных приоритетов.

Бюджетная реформа 1974 г., рожденная конфронтацией между республиканским президентом Р. Никсоном и демократическим Конгрессом, решила ряд важных задач. Она восстановила фактически нарушенный в предыдущие десятилетия в пользу исполнительной власти конституционный принцип “сдержек и противовесов” в области фискальной политики, укрепила самостоятельность и независимость законодательной власти в принятии бюджетных решений, заложила основу современного механизма рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета. Однако, несмотря на масштабный и всеобъемлющий характер бюджетной реформы, она, тем не менее, не освободила законодательный бюджетный процесс от ряда фундаментальных недостатков, которые в 70е – первой половине 90х годов внесли существенный вклад в разбалансирование системы федеральных финансов. Отсутствие правовых норм, регулирующих конечную цель и основополагающие критерии бюджетной политики (в качестве такой нормы в течение последних двадцати лет, начиная с 1980х годов, фигурировала конституционная поправка о сбалансированном бюджете, шедшая, однако, вразрез с принципами неокейнсианского подхода к структуре федеральных финансов, который до середины 1990х годов, по существу узаконил дефицитное финансирование как альфу и омегу современного бюджетного процесса США), отсутствие контроля со стороны профильных комитетов Конгресса над такими важнейшими параметрами бюджета, как дефицит, в значительной степени способствовали его неудержимому росту, что превратилось в бич всей бюджетной системы США последней четверти прошлого века. Механизм законодательного бюджетного процесса не позволил удовлетворительно решить и такую острую проблему федеральных финансов, как государственный долг США.

Бюджетное законодательство 80х годов формально закрепило приоритет государственных интересов, логики государственно-политической необходимости над логикой экономической целесообразности. Вопреки кейнсианскому и неокейнсианскому подходам, признававшим дефицитное финансирование в качестве важного рычага экономического регулирования, конечной целью фискальной политики был провозглашен принцип сбалансированного бюджета, который, однако, был реализован только в конце 90х годов прошлого века.

Солидная законодательная база бюджетного процесса, созданная в 70–90х годах, оставила ряд фундаментальных пробелов в механизме формирования федерального бюджета. В частности, законодательная власть, равно как и исполнительная не смогли создать эффективно действующую аналитическую систему оценки и прогнозов текущего и будущего состояния системы федеральных финансов; бюджетные профициты, которые стали образовываться с 1998 фин.г., лишний раз подчеркнули актуальность проблемы всесторонней кодификации современного бюджетного процесса даже применительно к такой развитой в социально-экономическом отношении стране, какими являются современные США.

Таким образом, очевидно, что практика совершенствования и реформирования бюджетного процесса, приостановленная с наступлением “эры профицитов” на рубеже ХХ и ХХI веков, будет продолжена, так как законотворчество предыдущих десятилетий не смогло решить комплекс проблем, которые вновь стали перед высшим политическим руководством США с возвращением дефицитного финансирования.

Во второй главе рассматривается деятельность контрольно-аналитических органов Конгресса США: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления и Исследовательской службы Конгресса.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»