WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

В 1993 г. Конгрессом США были изданы двухтомные законодательные истории Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом в редакции 1985 г. (в двух томах) и в редакции 1987 г. (также в двух томах). Помимо документальной части (текстов законопроектов) эти издания включали в себя сборники всех слушаний, которые проводились в Конгрессе в связи с обсуждением и принятием закона, получившего название в честь его авторов, – Закон Грэмма–Радмена–Холлингса, – важнейшей составной части современного бюджетного законодательства США. Указанные публикации представляют значительный исторический интерес для изучения эволюции современного бюджетного процесса в Конгрессе США. Показательно, что Конгресс подготовил их уже после того, как многие первоначальные положения Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом уже утратили свою силу.

Для углубленного понимания специфики и деталей современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе США большое значение стали приобретать исследовательские материалы вспомогательных служб Конгресса – это, прежде всего, аналитические доклады и информационные справки ИСК. Их важнейшая особенность состоит в том, что они имеют сугубо практическую и прикладную направленность и призваны непосредственно ознакомить американских законодателей с “тонкостями” современного бюджетного процесса, которые они могли бы использовать или учесть при отстаивании своих интересов в бюджетной сфере. Эти материалы, затрагивающие практически все стороны и правовые аспекты современного бюджетного процесса, начиная от момента представления президентом проекта федерального бюджета в Конгресс и заканчивая анализом причин “закрытия” федерального правительства вследствие конфронтации на бюджетном поле между исполнительной и законодательной ветвями власти, не имеют себе равных среди всего потока материалов, относящихся к бюджетному процессу.

Они выполнены в виде объемных и коротких справок и докладов, в которых, как правило, содержатся также исторические данные о специфике принятия проектов федерального бюджета конгрессами различных созывов. В 1998 г. ИСК было выпущено монографическое исследование – руководство по бюджетному процессу в федеральном правительстве, написанное сотрудником службы Р. Кейтом и ведущим американским специалистом по этой проблематике, сотрудником Брукингского института А. Шиком29. В основу исследования были положены ранние редакции этого руководства, периодически выпускавшиеся с конца 1980х годов Исследовательской службой Конгресса для американских законодателей. Важнейшая особенность аналитических материалов, докладов и справок ИСК, посвященных современному бюджетному процессу, состоит в том, что они написаны юристами и имеют исключительное отношение к правовым аспектам бюджетного процесса и нормам их реализации – центральным моментам бюджетного процесса в Конгрессе США.

Помимо ИСК бюджетный процесс в высшем законодательном органе США находится под пристальным вниманием аналитиков и экспертов БУК и ГКФУ при Конгрессе США. По просьбе американских законодателей, а также по своей инициативе БУК периодически готовит экспертные доклады-заклю­чения о текущих проблемах и “узких” местах в бюджетном процессе, а также возможных путях его реформирования и совершенствования. Эти доклады подготавливаются по линии БУК к моменту проведения слушаний в Конгрессе, посвященных проблемам реформирования современного бюджетного процесса в США.

В отличие от ИСК, внимание экспертов которой ограничено в основном правовыми аспектами и нормами бюджетного процесса, БУК сосредоточивает внимание на экономических и статистических проблемах, а также на общей концепции реформирования бюджетного процесса. Согласно бюджетному законодательству США, именно на БУК возложена функция мониторинга прохождения бюджетной заявки администрации через все стадии бюджетного процесса. БУК выпускает ежемесячный бюллетень Monthly Budget Review, а также готовит практически на ежедневной основе бюллетень о прохождении законопроектов об ассигнованиях через комитеты, подкомитеты, палаты и согласительные комиссии Конгресса США вплоть до момента их подписания президентом США и превращения, таким образом, в законы.

БУК готовит аналитическое обоснование проекта бюджетной резолюции Конгресса. Помимо этого, БУК представляет Конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год (альтернативный проекту исполнительной власти), который оно вносит на рассмотрение Конгресса в своем основном докладе по бюджету Economic and Budget Outlook, важнейшей частью которого является прогностическая оценка состояния федерального бюджета и его компонентов на последующие 5 и 10 лет. На БУК также возложена задача подготовки ежегодных докладов о секвестре федерального бюджета (Se­quester Preview Report, Sequester Update Report, Final Sequester Report), что является важнейшей составной частью современного бюджетного процесса в США. Ежегодно БУК готовит доклады о сроках полномочий федеральных программ, что также связано с бюджетным процессом, поскольку формальное окончание законодательно установленных сроков действия федеральных программ служит основанием для прекращения их финансирования со всеми вытекающими отсюда последствиями для изменения расходных и доходных статей федерального бюджета. Эти доклады носят сугубо “технический” характер и являются важнейшими документами, на основе которых строят работу и вырабатывают свою политику соответствующие комитеты Конгресса, прежде всего бюджетный и по ассигнованиям, а также руководство Конгресса и его палат. В сочетании с другими многочисленными публикациями БУК они служат важнейшими документами для изучения специфики современного бюджетного процесса в США.

ГКФУ также активно используется и привлекается американскими законодателями для подготовки аналитических и экспертных заключений о состоянии и тенденциях эволюции бюджетного процесса. По существу, во многих случаях ГКФУ готовит параллельные или схожие с БУК доклады, которые позволяют американским законодателям, а также исследователям составить детальное представление об особенностях современного бюджетного процесса.

В рамках современного бюджетного законодательства США на ГКФУ возложено составление двух важнейших документов. Оно, во-первых, готовит обстоятельный ревизорский доклад по итогам выполнения финансового года министерствами и ведомствами федерального правительства (Compliance Report), и, во-вторых, информирует американских законодателей о совершенных исполнительной властью отменах и “замораживаниях” средств федерального бюджета ассигнованных Конгрессом (Impoundment Control Act: Use and Impact). Это направление деятельности ГКФУ выступает важнейшей составной частью бюджетной реформы 1974 г. По итогам ежегодного мониторинга отмен и замораживаний ассигнованных бюджетных средств ГКФУ периодически готовит ретроспективные аналитические доклады о произведенных отменах и замораживаниях при различных администрациях, начиная с администрации Дж. Форда (1974–1977 гг.). Эти доклады служат уникальными документами, на которые опираются все американские исследователи современного бюджетного процесса в США.

В 1990е годы ГКФУ уделяло повышенное внимание вопросам формирования и исполнения военного бюджета США, подготовив ряд соответствующих аналитических исследований и докладов. Пристальное внимание ГКФУ к военному бюджету США объясняется двумя моментами: во-первых, на военный бюджет США приходится примерно половина всех бюджетных расходов, ежегодно проходящих по линии 13 законопроектов об ассигнованиях; во-вторых, в настоящее время военный бюджет США – это основной источник неэффективного расходования средств федерального бюджета. ГКФУ регулярно представляет Конгрессу США доклады об эффективности расходования средств основными федеральными министерствами и ведомствами во время ежегодного рассмотрения в подкомитетах обеих палат Конгресса по ассигнованиям бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год. Эти доклады учитываются американскими законодателями при утверждении бюджетов органов федерального правительства.

Во второй половине 1990х годов ГКФУ подготовило обширное четырехтомное исследование “Принципы федерального законодательства об ассигнованиях” (Principles of Federal Appropriations Law), которое представляет собой справочное издание по законам об ассигнованиях – важнейшей сфере деятельности Конгресса в бюджетной сфере.

Наконец, для изучения современного бюджетного процесса большое значение имеют публикации АБУ, в которых также рассматриваются или освещаются различные аспекты бюджетного процесса в системе законодательной власти. К их числу, прежде всего, следует отнести такое издание, как “Бюджетная система и концепции” (Budget System and Concepts), являющееся составной частью пакета бюджетной документации, представляемой президентом Конгрессу США при внесении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. В этом издании, в частности, содержится перечень всех законодательных актов, которые на данный момент регулируют бюджетный процесс не только в Конгрессе США, но и в рамках федерального правительства США в целом, включая бюджет президента.

В развитие бюджетного законодательства 1990 г. АБУ в своей статистической публикации о федеральном бюджете – Исторических таблицах” (Historical Tables) – регулярно публикует раздел, показывающий детальную структурную разбивку расходной части федерального бюджета на “дискреционные” и “обязательные” расходы. В этом издании приводятся динамические ряды, детально характеризующие дискреционные расходы федерального правительства США в постоянных и текущих ценах начиная с 1962 г. Это издание – наиболее полная и авторитетная статистическая публикация федерального правительства по той части федеральных расходов, которые подпадают под прямое правовое регулирование Конгресса США.

И наконец, в рамках того же пакета ежегодно представляемой Конгрессу бюджетной документации АБУ издает “Анали­тические перспективы” (Analytical Perspectives) федерального бюджета, где также содержится раздел о выполнении исполнительной властью федерального правительства положений бюджетного законодательства 1990 г. Этот раздел включает в себя расчет бюджетного секвестра за текущий и несколько ближайших финансовых годов, выполненный экспертами АБУ, который может не совпадать и чаще всего не совпадает с расчетами БУК.

В совокупности публикации как Конгресса США, так и АБУ служат основными и практически незаменимыми источниками научной, фактологической, исторической и политологической информации по современному бюджетному процессу США, изучение которых дает исчерпывающее представление о всех без исключения его сторонах. Они составляют основу проведенного диссертационного исследования.

Теоретической и методологической основой диссертации стали концепции и теоретические разработки отечественных исследователей в области институциональной политологии, государствоведения, системных и междисциплинарных исследований, которые критически сравниваются с аналитическими разработками американских политологов, историков, юристов и экономистов. Высшие органы государственной власти на федеральном уровне рассматриваются с позиций теории общественных демократических институтов, выполняющих представительные функции. Составной частью институционального подхода, нашедшего отражение в диссертации, является теория конституционализма, определяющая два основополагающих принципа современного государственного устройства – выборность высших органов власти и разделение властей.

В этом плане диссертация опирается на политологические концепции современного парламентаризма как универсальной формы государственного устройства развитых стран. Вместе с тем бюджетный процесс в рамках законодательной власти трактуется как до известной степени независимый от конкретных форм парламентского устройства страны (президентская или парламентская республика), в первую очередь применительно к сравнительным характеристикам конституционного устройства США и России, которые в течение последних 10 лет, особенно после принятия в РФ Конституции 1993 г., обнаруживали черты большого сходства (президентская республика).

В основе работы лежат разработки отечественных специалистов о ведущей роли федерального бюджета как механизма государственного управления. Федеральный бюджет выполняет важнейшие экономические, научно-технические и военные функции, жизненно необходимые как для экономики и внутренней политики, так и для национальной безопасности страны. Структура бюджетных приоритетов оказывает самое непосредственное влияние на бюджетный механизм Конгресса США, и его рассмотрение хорошо вписывается в методологию современных системных исследований, поскольку бюджетный процесс в достаточной степени законодательно регламентирован и упорядочен.

Значительная открытость и прозрачность современного бюджетного процесса США обусловливает правомерность использования описательного метода при изучении официальных документов федерального правительства, имеющих прямое или косвенное отношение к рассмотрению и утверждению бюджетных заявок исполнительной власти. Вместе с тем на уровне концептуальных обобщений диссертант активно опирался на системно-функциональный метод, который позволяет рассматривать законодательные нормы как до известной степени условные “правила бюджетной игры”, во многих случаях носящие – в соответствии с постмодернистской трактовкой значительной части современных политических процессов – виртуальный характер.

Методологическая причина “виртуализации” современного бюджетного процесса в США состоит в том, что возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Более того, индуктивно-дедуктивное рассмотрение законодательной базы современного бюджетного процесса показывает, что многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса.

На защиту выдвигаются следующие основные научные результаты диссертационного исследования:

1. Отличительными особенностями американской модели бюджетного процесса в рамках законодательной власти на его высшем, федеральном уровне являются: краткосрочный характер принятия фискальных решений; их крайне политизированный характер, влекущий за собой огромные политические, а нередко и экономические издержки при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год; расплывчатый характер регламентирующего бюджетного законодательства, оборачивающийся неэффективностью правоприменительных норм.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»