WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 9 |

Причудливое сочетание критики бюджетного процесса в Конгрессе США с часто встречаемым признанием его достоинств и сильных сторон следует искать в специфическом менталитете большинства американских политологов и исследователей, для которых институты американской демократии, в том числе американский Конгресс, служит “путеводной звездой” не только для американского электората, но и, по сути, для всего остального мира. В этих условиях критика недостатков бюджетного процесса неизбежно будет носить “рефлекторный” и достаточно осторожный характер, поскольку она легко может перейти ту грань, за которой начинается разрушение ведущего политического института современной Америки. Этот парадокс в конце 1980х годов в одной из своих последних работ хорошо выразил А. Вилдавски, указавший, что “бюджетный процесс в высших государственных структурах Соединенных Штатов уникален по своей сложности. Ни в какой другой стране мира законодательная власть не бывает столь сильна, чтобы оказывать решающее воздействие на принимаемые решения в отношении расходных и доходных статей бюджета, не устраняя, естественно, при этом президента и исполнительную власть, также играющих важную роль”15.

Баланс сильных и слабых сторон бюджетного процесса как в Конгрессе США, так и в федеральном правительстве в целом для иностранных исследователей, однако, важен не сам по себе, а с точки зрения его применимости и воспроизводимости в конкретных условиях других стран. А именно на этот вопрос американские исследователи отвечают однозначно отрицательно, поскольку в своей основе бюджетный процесс базируется на американской Конституции, постулирующей систему “сдержек и противовесов” и “разделения властей”, “авторские права” на которые были навечно закреплены еще в конце XVIII века за Дж. Мэдисоном. В результате, “битва за контроль над бюджетом между Конгрессом и президентом не имеет никакого смысла для других стран. В отличие от Великобритании или Германии, Японии или Швеции в Соединенных Штатах президент и члены Конгресса могут в течение долгих лет вести жестокие политические сражения, будучи не в состоянии удалить друг друга с политической арены”16.

Поэтому понятию “американская система бюджетного процесса” может быть придано самое широкое толкование, начиная с признания ее уникальности и неподражаемости и заканчивая расхожим антиамериканским стереотипом.

В американской литературе довольно широко распространена точка зрения о том, что безотносительно к эффективности функционирования бюджетной системы в Конгрессе США, основы которой были заложены законодательством 1974 г., она объективно способствовала усилению конфликтных начал и противостояний в бюджетной сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. По оценке Дж. Уайта и А. Вилдавского, “бюджетный процесс, который мы называем мэдисоновским, по своей сути нацелен не на обеспечение эффективности, а на предотвращение злоупотреблений властью”17. Да и сама реформа 1974 г. была проведена на фоне острейшего политического кризиса 1973–1974 гг., повлекшего за собой Уотергейтский скандал и отставку президента-республиканца Р. Никсона в августе 1974 г.

Большее внимание организационным формам и процедурам бюджетного процесса в 1977–1980 гг. объяснялось тем, что контроль и над Белым домом, и над обеими палатами Конгресса во второй половине 1970х годов находился в руках демократов, и поэтому политические факторы, казалось, не играли большой роли на первом этапе эволюции новой бюджетной системы. Конкретным примером “техни­ческого” исследования такого рода является работа Дж. Хейвмена “Конгресс и бюджет”, изданная Индианским университетом в 1978 г. В историческом плане его исследование примечательно тем, что он связывает запоздалый характер бюджетной реформы 1974 г. (потребность в которой назрела давно и ощущалась на всем протяжении периода после Второй мировой войны) с неудачной бюджетной реформой 1946 г. (“бюджетным фиаско 1946 г., оформленным в тот период в Законе о реорганизации законодательной ветви власти”), которая почти на три десятилетия отодвинула планы всеобъемлющей институционализации бюджетного процесса в Конгрессе США18.

Ситуация в бюджетной сфере драматическим образом изменилась с приходом к власти в 1981 г. президента-респуб­ликанца Р. Рейгана. 1980е годы прошли в условиях ожесточенных бюджетных баталий, по тем временам беспрецедентных по своему накалу после Второй мировой войны. История взаимоотношений Белого дома и Конгресса в 1980е годы в бюджетной сфере в период пребывания у власти Р. Рейгана, включая принятие проектов федерального бюджета и основных законодательных актов в тот период, подробно изложена в обстоятельном монографическом исследовании политологов Дж. Уайта и А.Вилдавского “Дефицит и общественный интерес”. Изменение финансового режима, проблема растущих абсолютно и относительно бюджетных дефицитов, а также государственного долга США показали колоссальную уязвимость и хрупкость бюджетной системы в Конгрессе США, возникшей как следствие реформы 1974 г. По общему заключению Дж. Уайта и А. Вилдав­ского, в 1980е годы имел место “коллапс бюджетного процесса”, учрежденного законодательством 1974 г., поскольку в тот период восторжествовал принцип рассмотрения и принятия бюджетов безо всяких правил. Законодательство Грэмма–Радмена–Холлингса в его двух редакциях, по существу, явилось паллиативной попыткой исправления “недочетов и прорех” бюджетной реформы 1974 г., однако на практике закон Грэмма–Радмена–Холлингса оказался несостоявшейся попыткой “бюджетного терроризма”19.

Основная причина такого развития событий в 1980е годы состояла в том, что в условиях резкого обострения проблем бюджетного дефицита и государственного долга США “новые процедуры (бюджетная резолюция и процесс согласований) и новые условия (колоссальный дефицит) сделали бюджетную политику гораздо более идеологизированной”20. Именно в 1980е годы в Конгрессе, по существу, возникла и прошла “обкатку” система “теневого бюджетного процесса”, в ходе которого бюджетные расходы увеличивались на многие десятки и сотни миллиардов долларов, что в огромной степени способствовало росту бюджетных дефицитов в тот период и что до известной степени шло вразрез с базовыми положениями бюджетного законодательства 1974 г.

Вместе с тем бюджетные битвы 1980х годов имели и более широкое значение, выдвинув бюджетные проблемы на одно из первых мест по приоритетности во внутренней политике США. “Фискализация” внутренней политики США, по существу, произошла в 1980е годы. А. Вилдавски, возможно, в несколько гротескной форме заявил о том, что “в настоящее время мы живем в эпоху бюджета. Бюджет имеет такое же значение для нашего времени, которое имели проблемы гражданских прав, коммунизма, депрессии, индустриализации и рабства для предыдущих исторических эпох. И самое главное состоит в том, что никаких признаков ее окончания пока не видно”21.

На протяжении последних 30 лет ведущую роль в американских исследованиях бюджетного процесса, в том числе и в Конгрессе США, играли многочисленные труды и публикации А. Шика, своеобразным итогом которых явился выпуск в 2000 г. работы “Федеральный бюджет: политика, стратегия, процесс” (2ое издание)22. Заключительная глава работы посвящена обобщению взглядов А. Шика на характер современного бюджетного процесса. В ней он развил весьма спорную и достаточно поверхностную теорию “самокорректирующегося бюджетного процесса”, которая, однако, как в зеркале, отражает большую часть дилемм и проблем, с которыми сталкиваются исследователи законодательного бюджетного процесса на современном этапе.

В основу своей концепции А. Шик положил представление о том, что “бюджетный процесс регулируем и сбалансирован, имеет опорные точки контроля на различных стадиях действий президента и Конгресса. Но бюджетный процесс является одновременно и политическим, высокочувствительным к предпочтениям избирателей и заинтересованных групп и к амбициям избранных политических деятелей, действующих в интересах своего электората. Таким образом, бюджетный процесс – это соревнование между правилами, которые блокируют определенные действия, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации. Временами в ходе этого соревнования бюджет оказывается в разрегулированном состоянии, и возникает серьезный дисбаланс между доходными и расходными статьями”23.

Основная научно-аналитическая проблема, с которой столкнулись американские исследователи в конце 1990х годов, сводилась к объяснению причин того, почему федеральный бюджет был сбалансирован, и более того – почему на протяжении нескольких лет высокими темпами рос объем его профицитов. Естественно, что для американских специалистов было бы большим соблазном объяснить происшедшее в системе государственных финансов США во второй половине последнего десятилетия ХХ века “мудростью” американских законодателей и “предопределенностью”, закрепленной в американском бюджетном законодательстве, конкретной реализацией положений Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакциях 1985 и 1987 гг.) и Закона о контроле за бюджетом 1990 г. Однако, как честный исследователь, А. Шик не мог не признать, что долгожданное состояние сбалансированности федерального бюджета США наступило тогда, когда эти законы были уже забыты. Его концепция “самокорректирующегося бюджетного процесса”, по существу, оставляет исследователей и специалистов без четкого представления о роли конкретных факторов, в частности правовых, в бюджетном процессе на протяжении достаточно длительного исторического времени.

Концепции “самокорректирующегося бюджетного процесса” присущи тавтологические черты, которые заставляют смотреть на смену периодов дефицитного и профицитного финансирования как на своего рода смену времен года. И наступление “эры профицитов” не может стать, по справедливому замечанию А. Шика, заключительным аккордом фискальной политики США.

Аргументы подобного рода можно встретить, скорее, на страницах учебника начальных курсов политологии. Они не объясняют, например, колоссальной асимметрии в продолжительности периодов дефицитного и профицитного финансирования, почему федеральный бюджет, в частности, не был сбалансирован в конце 1970х или 1980х годов. Историографическое изучение конкретных периодов разбалансирования федерального бюджета, например в начале 1960х годов, при администрации Дж. Кеннеди, показывает, в частности, что режим бюджетной сбалансированности был просто-напросто порушен экономистами кейнсианской школы, которые считали сбалансированный федеральный бюджет признаком архаичной консервативной ортодоксии24. В начале 1980х годов, равно как и в начале ХХI века, федеральный бюджет был разбалансирован авантюристически настроенной правоконсервативной республиканской администрацией, которая принесла его сбалансированность в жертву плохо просчитанным планам налоговой реформы, а также стратегии безудержного наращивания военной мощи США, многие элементы которой вполне можно отнести к обычному разбазариванию экономических ресурсов страны.

Нужно отметить, что концепция “самокорректирующегося бюджетного процесса”, развиваемая А. Шиком, отражает представления американских политологов о гипотетическом существовании автономных балансирующих сил, действовавших в сфере федеральных финансов на всем протяжении ХХ века и периодически приводящих систему федеральных финансов в равновесное состояние. По мнению диссертанта, соответствующие воззрения “механистичны” и несколько надуманны, в их рамках доминируют элементы формальной логики. В последнее время эта концепция, тем не менее, получила хождение на страницах научной литературы США25.

Всесторонний анализ законодательного бюджетного процесса невозможен без изучения более широких процессов, протекающих как в высшем законодательном органе США, так и в американской политической системе в целом. Среди работ, посвященных механизму функционирования Конгресса США, выделяется исследование американского политолога Б. Лумиса “Современный Конгресс” (1996 г.), в котором в ретроспективном плане рассматриваются особенности законотворческой деятельности американских законодателей в период после промежуточных выборов 1994 г., в результате которых контроль над обеими палатами Конгресса перешел от демократов к республиканцам. Исследование Б. Лумиса примечательно тем, что в нем предпринята попытка определить особенности эволюции в работе Конгресса и его организационных структур при Республиканской партии. При этом многие американские политологи при изучении Конгресса как института политической власти США в период 1954–1994 гг. подспудно исходили из того, что огромное влияние на Капитолий оказала специфика Демократической партии и либеральная идеология, которые, в частности, способствовали значительной “фрагментации” и “децентрализации” высшего законодательного органа США, потери его “управля­емости” со стороны руководства палат.

Американский политолог на основе итогов работы конгресса 104го созыва сделал вывод, полностью подтвердившийся ходом последующих событий, о том, что “республиканская революция Н. Гингрича”, направленная на отказ от мэдисоновской модели американской государственности и замену ее “партийным правлением” из Конгресса США, будет носить временный и эпизодический характер; тенденция к политической фрагментации и децентрализации – объективный процесс в рамках современной политической системы США, до известной степени независимой ни от партийного контроля за теми или иными органами федеральной власти, ни от окраски и направленности партийной идеологии26.

По мнению большинства аналитиков, специализирующихся на изучении высшего законодательного органа США, уже к 1998 г. “вновь возобладали традиционные силы, постоянно действующие в политике Конгресса, – приверженность местническим интересам, ориентация на собственный электорат в округах и штатах, “перманентность” выборной кампании во время всего срока пребывания в должности, децентрализованные и плюралистические формы законотворческой деятельности” 27.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»