WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |

Следует также отметить, что повышенное внимание к ведущей роли исполнительной ветви власти в государственном устройстве США представляло собой специфически советское “прочтение” роли различных институтов в системе высшей государственной власти США, при котором, несмотря на наличие в СССР и Верховного Совета, и Верховного Суда, определяющее политическое значение имели институты исполнительной власти, олицетворяемые в тот период Политбюро ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Прямым следствием этой ситуации явилось относительно незначительное внимание к тем сторонам деятельности Конгресса США, которые потенциально представляли практический интерес в плане возможного использования положительного американского опыта в деятельности законодательных органов СССР. В эту категорию попадал и законодательный бюджетный процесс, поскольку Верховный Совет СССР выполнял прямую “штамповочную” функцию решений ЦК КПСС и Совета Министров по бюджетным вопросам, не в последнюю очередь также и по причине непрозрачности государственного бюджета СССР. В результате, хотя бюджетная реформа 1974 г. и была проанализирована в работах советских американистов в середине 1970х годов, дальнейшего внимания эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно в 1980е годы, не получила.

Основная причина этого положения состоит в том, что бюджетной политикой в тот период занимались преимущественно экономисты, которые имели склонность отождествлять бюджетный процесс с процессом выработки и реализации фискальной политики, сформулированной в основном в кейнсианских и неокейнсианских категориях и понятиях, которые имели весьма отдаленное отношение к правовым категориям и процедурам регламента работы Конгресса США, его комитетов и подкомитетов1. В этой связи можно отметить, что такое состояние научных разработок в этой сфере отражало также положение дел в американских исследованиях проблем федерального бюджета, в которых ведущую роль играли экономисты, в то время как политологи, историки, социологи и юристы еще только нащупывали свою исследовательскую нишу в этой ключевой сфере внутренней политики США.

Демократические преобразования в СССР, начатые во второй половине 1980х годов, сфокусированные вокруг необходимости формирования “правового государства”, способствовали повышенному вниманию к конституционному устройству США, которое в тот период воспринималось как образец для подражания, копирования и переноса на почву советской государственности2. Обстоятельное изучение основ конституционного строя США повлекло за собой и более детальное изучение американского законодательства, регулирующего многие другие сегменты общественной жизни современной Америки, в том числе и бюджетной сферы.

Важным методологическим аспектом этих исследований явилась несколько наивная уверенность в том, что вся проблема формирования “правового государства” сводится к разработке и принятию “хороших” законов, которые таким образом автоматически обеспечивают формирование законопослушного гражданского общества. Проблемы же неработающего законодательства и неэффективных правовых режимов в тот период считались либо несущественными, либо присущими только странам “молодой демократии”. Американская политическая система представлялась в виде работающего, как часы, механизма, в рамках которого правовые нормы играют роль эффективных регуляторов, устанавливающих стабильные правила политических и экономических игр, в том числе и на поле бюджетных отношений. Этот подход нашел свое отражение и в сфере изучения федерального бюджета США3.

Развитие российской государственности в 1990е годы на фоне стремительно набиравших обороты процессов глобализации, заметное повлиявших на модификацию привычных форм функционирования американского общества и многих его ключевых сфер, в том числе и внутриполитической, сказалось и на изучении отечественными специалистами американского опыта бюджетного регулирования. Российская Конституция 1993 г., объективно создавшая систему разделения трех ветвей высшей государственной власти в РФ, способствовала детальному изучению всех аспектов современного бюджетного законодательства США, обусловленному главным образом разработкой Бюджетного Кодекса РФ и необходимостью создания процедур и правил рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов федерального бюджета РФ на очередной календарный год4. В 1993 г., в частности, под редакцией и со вступительной статьей О.А. Жидкова был выпущен сборник “Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты”, в котором также содержался и перевод Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом (Закон Грэмма–Радмена–Холлингса) в редакции 1985 г.

Одновременно Федеральное Собрание РФ в своей работе стало отводить все более заметное место бюджетным вопросам, а сам федеральный бюджет по приоритетности постепенно вышел на одно из первых мест в деятельности Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ. В середине 1990х годов на региональном уровне было подготовлено, в частности, такое издание, как “Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США”, явившийся переводом одного из документов, представляемых АБУ Конгрессу США, – “Бюджетная система и концепции”, характеристика которого дается ниже. Удовлетворяя интерес российских специалистов к проблемам бюджетного федерализма и бюджетного процесса в США, в 1996 г. были изданы материалы российско-американских семинаров, в которых американскими специалистами были представлены классификационные схемы структуры федеральных расходов и доходов, не используемые, однако, в целях контроля за бюджетом в соответствии с положениями закона 1990 г. (в отличие от российских специалистов, уделивших большое внимание бюджетному процессу на федеральном и региональном уровнях)5.

Следует отметить, что в первой половине 1990х годов американские исследователи не стремились поставить вопросы регулирования бюджетного процесса на одно из первых мест в предложениях иностранным, в том числе и российским, специалистам по изучению положительных сторон американского опыта, по всей видимости, прекрасно осознавая тот факт, что бюджетный процесс в высшем законодательном органе США является ахиллесовой пятой системы федеральных финансов США.

На рубеже веков российскими американистами была проделана большая работа по углубленному изучению как общих, так и специфических процессов, происходящих в современной бюджетной сфере США. Это, прежде всего, коснулось понимания того, что в современном бюджетном процессе США Конгрессу принадлежит равноправная с Президентом США роль. Это обстоятельство особо выделяют член-корреспондент РАН С.М. Рогов, исследователь деятельности Конгресса Ю.А. Иванов6.

Одновременно С.М. Рогов отмечает и такой важнейший момент системы государственных финансов США, как “беспре­цедентную “открытость федерального бюджета” – открытая публикация всех его статей расходов, государственных программ, структуры и численности государственного аппарата управления”, которую он напрямую связывает с американской демократией, считает ее важнейшим проявлением7. При этом необходимо указать на то существенное обстоятельство, что беспрецедентная открытость федерального бюджета и бюджетного процесса в США явилась прямым следствием процессов глобализации, резкого усиления позиций и влияния США в мире, когда открытость системы государственных финансов Америки стала важной нормой системы международных экономических и политических отношений, устанавливаемых политическим руководством США и для большинства других стран мира.

В несравненно более обширной американской литературе, посвященной истории становления и политико-правовым особенностям современного бюджетного процесса США, можно выделить несколько аспектов. Один из них сводится к тому, что в ней отсутствуют научные школы как таковые, и эта сфера научных исследований представлена, в основном, рядом ведущих авторитетов по бюджетному процессу на федеральном уровне, среди которых выделяются два автора – политолог и экономист Калифорнийского университета А. Вилдавски, активно работавший на поприще изучения бюджетного процесса на протяжении 30 лет, с начала 1960х и до конца 1980х годов, и политолог и государствовед А. Шик, ведущий сотрудник Брукингского института, первые работы которого, посвященные федеральному бюджету, появились в начале 1970х годов, а самая последняя вышла в 2000 г. К этой теме периодически обращались и многие другие исследователи, преимущественно политологи, но их интерес носил в основном эпизодический характер, что было связано в основном с перепадами интереса американских исследователей к этой проблеме, обусловленными динамикой приоритетности в общественном сознании как проблем федерального бюджета США в целом, так и роли Конгресса в современной политической жизни США.

Важнейшим водоразделом в американских исследованиях современного бюджетного процесса явилась бюджетная реформа 1974 г. До ее реализации политико-правовые аспекты бюджетного процесса в Конгрессе США рассматривались преимущественно как часть бюджетного процесса в федеральном правительстве, где ведущая и основная роль принадлежала исполнительной власти, с которой этот процесс нередко и ассоциировался.

Данный подход нашел законченное концептуальное выражение в классическом труде “дореформенного периода” А. Вил­давского “Политика бюджетного процесса”, увидевшем свет в 1964 г. В нем сформулирован ряд положений, которые с тех пор стали хрестоматийными в рассматриваемой диссертантом проблематике. К их числу относится трактовка федерального бюджета “как политического документа”. По мнению А. Вилдав­ского, “бюджетный процесс является феноменом человеческого поведения в структурах государственной власти”8. При этом он особо подчеркнул то обстоятельство, что размеры и конфигурация бюджета служат предметом серьезных дебатов в политической жизни США. “Президенты, политические партии, главы федеральных министерств и ведомств, конгрессмены, заинтересованные группы и отдельные граждане – все они стремятся к тому, чтобы их предпочтения получили отражение в бюджете. Победы и поражения, компромиссы и договоренности, области согласия и зоны конфликтов в отношении роли национального правительства в нашем обществе в различной форме проявляют себя в бюджете. Короче, в самом прямом смысле этого слова бюджет является сердцевиной американского политического процесса”9.

Применительно к Конгрессу США главное внимание в работе А. Вилдавского было уделено комитетам по ассигнованиям Палаты представителей и Сената, игравшим в тот период центральную роль в бюджетном процессе в высшем законодательном органе США. Члены комитетов и сами комитеты по ассигнованиям, особенно Палаты представителей, рассматривались в качестве бдительных “стражей государственного кошелька”, основная функция которых сводилась к поиску путей экономии бюджетных средств. При этом комитет по ассигнованиям Палаты представителей играл более важную роль по сравнению с аналогичным сенатским комитетом.

Большое внимание в работе А. Вилдавского было уделено проблемам и проектам реформ бюджетного процесса, которые, однако, в тот период, что характерно, мыслились в основном как направленные на изменение процедур принятия и составления федеральных бюджетов в системе исполнительной власти. Реформированию бюджетного процесса в Конгрессе США практически не было уделено никакого внимания. Однако А. Вилдавски указал на те фундаментальные ограничения, которые политическая система США накладывает на процесс реформирования бюджетной сферы.

“Традиция реформирования весьма почитаема в Америке”, – подчеркнул американский ученый. Однако применительно к бюджетной системе США реформы призваны преодолеть, прежде всего, “иррациональность” политической системы, не позволяющую даже “формально рассматривать бюджет в качестве единого документа (за исключением президента, который, тем не менее, не имеет возможности контролировать его в окончательном виде)”10. В результате возникает парадоксальное положение, при котором важнейшим предварительным условием успешной реформы бюджетного процесса (в системе как исполнительной, так и законодательной власти) выступают перемены в механизме функционирования политической системы, а их-то как раз и бывает практически невозможно реализовать, поскольку при этом затрагиваются интересы могущественных политических и экономических группировок11. Бессмысленно говорить о радикальных преобразованиях в бюджетном процессе без соответствующих изменений в распределении политического влияния.

Многие американские работы, посвященные бюджетному процессу в системе законодательной власти, преимущественно описательны, дают лишь общее представление об особенностях той современной системы рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администрации, начало которой было положено бюджетной реформой 1974 г. В середине 1970х годов, в частности, было выпущено исследование, в котором достаточно подробно анализировались бюджетные процессы на уровне штатов, таких как Нью-Йорк, Техас, Флорида, Мичиган, Висконсин, Иллинойс и Нью-Мексико12. Тогда же была издана работа А. Шика и А. Фистера об американской системе государственного устройства, в которой федеральной бюджетной системе был посвящен небольшой раздел13.

Еще один пример такой работы – исследование Р. Пеннера (написанное им совместно с Л. Корбом), изданное Американским институтом предпринимательства в 1976 г.14 Ее короткий заключительный раздел посвящен генезису и особенностям Закона 1974 г. о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. В этом исследовании, как, впрочем, и во многих других американских публикациях подобного рода, о недостатках и недочетах в законодательном бюджетном процессе говорится a posteriori, т.е. после того, как его слабые места стали общественно зримыми и послужили источниками серьезных политических коллизий (как, например, импичмент президента Никсона).

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»