- предложена формализованная методика оценки качества финансового управления бюджетными потоками на основе расчета интегрального показателя финансового положения субъекта РФ представляющего отношение собственных доходов к общей сумме расходов бюджета в зависимости от темпов роста кредиторской задолженности;
- выявлены закономерности, особенности, тенденции, преимущества и недостатки системы бюджетного управления государственными финансами на тактическом, стратегическом и оперативном уровне в условиях повышения эффективности и качества финансового менеджмента бюджетной политики региона;
- формализована методика расчета мониторинга эффективности и качества финансово-бюджетного управления потоками ресурсов на основе системы показателей оценки финансовой зависимости пороговых значений бюджетной доходности, обеспеченности, симметрии доходов и расходов, эластичности социально значимых расходов бюджетов к бюджетным доходам региона.
Теоретическая и практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации теоретические положения могут послужить для дальнейших разработок в области реформирования бюджетного процесса в РФ и региональных финансов. Практические рекомендации исследования дополняют современные направления совершенствования применения методов повышения эффективности и результативности финансовых ресурсов региона в условиях повышения качества финансово-бюджетного управления и могут быть востребованы государственными и муниципальными органами власти при разработке бюджетной политики, разработке механизмов внедрения систем эффективности и качества управления финансово-бюджетными потоками ресурсов. Результаты исследования могут найти применение в преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит».
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования были представлены на региональных научно-практических конференциях в г. Волгограде, на Всероссийских научно-практических конференциях в г. Пензе, Астрахани и на международной научно-практической конференции в г. Кирове.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,5 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
В первой главе «Формирование и развитие управления общественными финансами региона в условиях повышения их эффективности и качества» раскрывается сущность применяемой российской модели управления общественными финансами в условиях реформирования, ее значение и структура. Проводится теоретический анализ реализации концепции качественного управления финансово-бюджетными потоками региона в условиях применения концепции бюджетирования ориентированного на результат, изучается сущность финансовой устойчивости бюджетной системы региона в условиях развития его финансового потенциала.
Во второй главе «Система управления бюджетной политикой региона в условиях повышения качества бюджетного процесса» анализируются направления финансовых потоков в бюджетной системе региона, проводится оценка финансовой устойчивости бюджета региона и предлагаются направления повышения его результативности в условиях реализации концепции повышения качества бюджетного управления финансовыми ресурсами региона.
В третьей главе «Повышение эффективности и качества использования финансовых ресурсов в управлении региональным бюджетом» разрабатываются предложения по совершенствованию методологических основ оценки и мониторинга качества и эффективности бюджетного управления финансовыми потоками региона.
В заключении диссертационной работы содержаться теоретические и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования.
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Сущность системного содержания финансового управления бюджетом
Содержание финансового управления бюджетом сводится к взаимодействию субъекта и объекта, в ходе которого происходит реализация функций государства посредством особого функционального механизма. Объектом служат финансовые потоки, проходящие через бюджетную систему. Субъектами являются, с одной стороны, структуры и подразделения внутренней среды государства (министерства и ведомства, все распорядители и получатели бюджетных назначений и т.д.), а с другой стороны, — многочисленные внешние контрагенты: от граждан и негосударственных юридических лиц своей страны до различных зарубежных экономических субъектов, включая отдельные государства и международные организации (рис.1.).
Следует отметить, что объект управления региональным бюджетом включает денежные фонды, денежные потоки, отношения финансовых контрагентов по поводу формирования и использования финансовых ресурсов. Субъект управления в бюджетном менеджменте представляет собой специфический орган или подразделение (финансовый департамент, администрация и т.д.).
Качество финансово-бюджетного менеджмента во многом зависит от характера использования отдельных компонентов функционального механизма. Чем рациональнее будут применяться его методы и управленческие инструменты, особенно планирование и мотивация, тем стабильнее будут государственные, региональные и местные финансы, а следовательно, выше благосостояние граждан.
Рис.1. Экономическая сущность и структура финансово-бюджетного управления
Трем уровням власти соответствуют три подсистемы бюджетного менеджмента. Функции бюджетного менеджмента на региональном и местном уровнях возлагаются на представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Прямое влияние на ход реформ данная управленческая система оказывает посредством взимания налогов, изменения их ставок, установления факта нарушений и сбора штрафов, пеней, неустоек и т.д. Все это напрямую изменяет уровень доходов воспроизводства и рыночную конъюнктуру. Важнейшим направлением развития бюджетного менеджмента должно стать комплексное применение прямых, косвенных и смешанных форм бюджетного регулирования экономики на современном этапе.
Основную цель бюджетного менеджмента применительно к региональному и муниципальному уровню можно сформулировать следующим образом: повышение благосостояния населения территорий. Эта цель получает конкретное воплощение в увеличении собственных доходов территорий и эффективности их использования.
В процессе реализации основной цели бюджетный менеджмент направлен на решение следующих основных задач:
1. Обеспечение высокой финансовой устойчивости административно-территориальных образований в процессе их социально-экономического развития. Эта задача реализуется путем формирования эффективной бюджетно-налоговой политики, благоприятного инвестиционного климата, управления формированием доходов территории за счет различных источников и их эффективного использования.
3. Оптимизация денежных потоков на территории административно-территориальных образований. Эта задача достижима за счет синхронизации поступлений и расходования бюджетных средств, в том числе за счет внедрения казначейской системы исполнения бюджета, а также последовательного проведения следующих мероприятий по ее модернизации: Обеспечение минимизации риска неисполнения бюджета. Реализация бюджетирования, ориентированного на результат. Все перечисленные задачи взаимосвязаны.
Этапы, методы и принципы количественной и качественной оценки эффективного использования общественных финансов
Оценка роли территориальной администрации в достижении эффективного использования общественных финансов может быть проведена по следующим направлениям:
1. Бюджет и бюджетный процесс. В рамках данного направления проводится инвентаризация всех федеральных, региональных и местных законодательных актов по перечням льгот, субсидий, дотаций; оцениваются отклонения фактических параметров бюджета от запланированных; выделение в структуре бюджета текущего и капитального; наличие просроченных долговых обязательств; качество среднесрочных программ экономического развития; уровень учета внебюджетных средств; казначейское исполнение бюджета.
2. Система межбюджетных отношений. В этой составляющей оценивается методика распределения финансовой помощи с позиций сочетания выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала; принципы установления, сроки и дифференциация нормативов отчислений от регулирующих налогов; инвентаризация «нефинансируемых мандатов».
3. Политика администрации в отношении налоговой базы. Здесь оценивается соответствие налоговой системы региона федеральному законодательству, текущая недоимка по налогам в региональный бюджет; потребление услуг естественных монополий бюджетными учреждениями и способы погашения задолженностей; отношение неденежных взаиморасчетов к налоговым и неналоговым доходам; процедуры лицензирования.
4. Тарифная политика. В рамках данной компоненты оценивается преимущественно соответствие федеральным стандартам уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг в регионе; порядок регулирования деятельности локальных монополий; разрыв в тарифах на коммунальные услуги для предприятий и населения.
5. Долговая политика. В этом направлении оценивается наличие консолидированного учета долговых обязательств администрации, независимой оценки кредитоспособности администрации и отдельных долговых обязательств с присвоением кредитного рейтинга; сопровождение бизнес-планами инвестиционных проектов, для финансирования которых привлекаются заемные средства.
6. Управление собственностью. В рамках данного направления оценивается практика рыночной оценки объектов собственности, концепция управления собственностью, наличие реестров прав на недвижимость, предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности, а также предприятий, долями участия в которых владеет субъект РФ.
7. Управление бюджетными расходами. В этом разделе оцениваются степень использования государственного заказа, конкурсов на проведение закупок товаров и услуг, доля расходов бюджета, распределяемая на основании тендеров; наличие системы единого социального учета, задолженности по оплате труда муниципальных служащих, а также практика использования бюджетных средств и бюджетных гарантий на инвестиционные цели.
С целью обеспечения качественного управления бюджетно-финансируемыми программами и для принятия управленческих решений, в том числе и по выделению бюджетных ассигнований, на основе фактических или ожидаемых результатов их реализации, необходима система показателей, на базе которых будет осуществляться мониторинг и оценка программ и отдельных каналов бюджетных ассигнований. Показатели мониторинга реализации программ являются конкретными величинами или характеристиками, с помощью которых производится количественное измерение затрат, непосредственного результата произведенных затрат и конечных результатов от предоставления бюджетной услуги с точки зрения целевой группы. Различаются следующие основные виды показателей: показатели затрат, показатели бюджетных услуг, показатели социально-экономического эффекта от предоставления бюджетных услуг.
Показатели затрат позволяют определить количество ресурсов, необходимых для производства конкретного продукта, оказания услуги или выполнения программы. Затраты измеряются в количественном или стоимостном выражении и включают в себя труд (умения, квалификацию), основные фонды (земля, здания и сооружения, машины и оборудование), финансовые активы и нематериальные активы (интеллектуальную собственность), используемые для предоставления бюджетных услуг и получения соответствующего социально-экономического эффекта.
Показатели бюджетных услуг характеризуют непосредственный результат деятельности министерства, направленной на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц за его пределами. Как правило, они отражают объем и качество оказанных услуг (произведенных материальных и нематериальных благ) конечным и промежуточным потребителям. При определении набора показателей услуг необходимо обеспечить комплексное отражение как объемных, так и качественных их характеристик.
Показатели эффекта характеризуют результат предоставления бюджетной услуги для ее получателя и определяют степень достижения цели предоставления бюджетной услуги. Эти показатели отражают изменения социально-экономической (общественной) среды, на которую направлено действие определенной бюджетной программы. Для определения отличия между показателями услуг и показателями эффекта следует руководствоваться тем, что первые характеризуют непосредственный результат произведенных затрат, а вторые – конечный результат произведенных затрат (с точки зрения воздействия на соответствующую целевую группу).
Для показателей услуг и эффекта существуют различные источники и виды информации. Информация по показателям услуг, как правило, может быть получена министерством из внутренних источников (ведомственной отчетности) непосредственно в ходе выполнения программ. Достаточно быстрое получение соответствующей информации позволяет проводить регулярный мониторинг выполнения программ и принятие, при необходимости, корректирующих управленческих решений. Информация по показателям эффекта в большинстве случаев может быть получена министерством только из внешних источников. Наличие (в некоторых случаях значительного) временного лага между этапами осуществления программы и моментом получения информации о достигнутом эффекте затрудняет использование показателей эффекта для принятия оперативных решений. При этом показатели эффекта необходимы для проведения оценки эффективности действующих и завершенных программ, а также для разработки новых программ.
В качестве альтернативного и менее предпочтительного варианта, в случае невозможности определения достоверных показателей эффекта и услуг или в случае невозможности получения данных по ним в сроки, определенные для предоставления отчетности о мониторинге, для характеристики процесса реализации программ могут быть использованы показатели процесса. Показатели процесса описывают суть проводимых мероприятий и их существенные качественные характеристики, необходимые, в частности, для обоснования выделения средств на их проведение. Оптимальными можно считать показатели, удовлетворяющие следующим критериям.
Экономичность. Возможность получить необходимые данные, не выходя за разумные пределы затрат.
