WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Глава I. «Реформирование высшего государственного управления России в царствование Екатерины I (1725-1727 гг.)» состоит из двух разделов. В первом разделе исследуются причины создания Верховного тайного совета, выясняются факторы и направление изменений его компетенции и организации. Показано, что высший государственный орган, созданный Екатериной I в виде Верховного тайного совета 8 февраля 1726 г., был задуман еще Петром I. Первый император осознал незавершенность собственных реформ высшего управления, усмотрел своеобразный вакуум власти и имел в виду необходимость формирования особого законосовещательного органа во главе с монархом. Этот орган должен был объединить в себе важнейшие внутриполитические и внешнеполитические задачи, развивал бы предначертания государя и подготавливал законопроекты, был бы высшей судебной и надзирательной инстанцией, а также предлагал бы меры для корректирования (усовершенствования) нового административного механизма. Таким образом, он должен был способствовать облегчению «бремени власти» единоличного правителя, который смог бы свободнее и точнее формулировать главные направления развития страны, взглянул бы на ситуацию с различных точек зрения своих опытных и компетентных советников. При Петре I такой подход стал реализовываться в виде ряда неофициальных совещательных органов, последним из которых был «Тайный совет» 25. Данный полуофициальный орган власти был ориентирован именно на внешнеполитические задачи, так как они оставались в заведывании одной центральной структуры – Коллегии иностранных дел. Наличные интеллектуальные и творческие силы коллегии, по видимому, представлялись императору недостаточными для осуществления адекватной внешней политики имперского государства.

Соображения Петра I о потребности усовершенствовать правительственный механизм и скорректировать созданную им самим систему власти оказались весьма целесообразны. После его смерти высшее управление постиг тяжелейший кризис, который происходил на фоне чрезвычайного финансового дефицита. Если первый император создал такую систему государственного управления, которая замыкалась на личность государя, то вполне понятно, что его кончина расстраивала всю систему управления. Обострилось внутриполитическое соперничество вельмож, что весьма отрицательно сказывалось на деятельности государственных структур. В правительстве распространилась мысль о необходимости отказа от жестких и дорогостоящих петровских методов. Слабости новой монархини, несомненно, усугубляли действие тех факторов, которые ранее были подмечены ее супругом. И если «Тайный совет» Петра I был занят преимущественно разработкой внешнеполитических задач, то Верховный тайный совет при его преемнице был создан (сначала в неорганизованном и неофициальном виде) именно как центр сосредоточения и довольно быстрого решения важнейших внешних и внутренних государственных дел, подлежащих личному ведению российского правителя. Новый высший орган должен был заниматься делами, подведомственными самой императрице, поэтому было невозможно досконально регламентировать его функции, так как тем самым косвенно регламентировалась бы власть неограниченной монархини. Поэтому в его компетенцию вошли дела, не отразившиеся в законодательстве, и любые другие по усмотрению императрицы. Но обойтись без формального определения полномочий последнего было невозможно. Следовало произвести, пусть и приблизительное разграничение компетенций между Советом и Сенатом. Те функции, которые стал осуществлять Верховный тайный совет, петровский Сенат самостоятельно исполнять не мог и, прежде всего, потому, что он был загружен заботами повседневного управления. К тому же положенный в его основание коллегиальный принцип при огромном объеме его обязанностей значительно замедлял его функционирование. От Сената нельзя было ожидать конструктивной инициативы в решении насущных проблем. Наконец, в состав Сената входили те лица, которые выступали против воцарения Екатерины Алексеевны. Следовательно, Сенат был не в состоянии продуктивно решать дела первостепенной важности, в то время как условия постоянного недостатка финансов требовали скорого принятия мер, направленных на повышение гибкости и оперативности самого управления. В итоге был учрежден новый высший государственный орган при государыне – Верховный тайный совет из доверенных сановников, отдаленно напоминавших собою своеобразных министров с особыми полномочиями у каждого, при этом они были обязаны действовать коллегиально и единогласно. Члены Верховного тайного совета являлись, с одной стороны, советниками Екатерины I в решении правительственных задач, но с другой – они образовывали орган, который с санкции императрицы мог ее замещать, то есть выполнять ее управленческие функции. Реальное значение самостоятельных указов государыни было ничтожным, преобладали указы, сформированные или даже утвержденные Советом. Однако никаких формально-юридических ограничений самодержавия Екатерины I выработано и принято не было. Царица лишь делегировала высшему властному органу часть своих безграничных прав, обеспечив себе свободное от государственных трудов время и сохранив контроль над его деятельностью через свою личную канцелярию, Кабинет Е.И.В., что прослеживается в журналах заседаний Совета. При этом высший орган государства правил исключительно ее именем. Коллегиальная организация Верховного тайного совета де-юре исключала возможность для какого бы то ни было должностного лица выделиться внутри этой высшей государственной структуры и тем заслонить авторитет самодержицы. Фактически наибольшим влиянием пользовался А.Д. Меншиков. Против этого пытался бороться при помощи своих советников и союзников Карл Фридрих Голштинский. Отсутствие единства в Совете несколько снижало эффективность его деятельности. Тем не менее, ее продуктивность оставалась достаточно высокой.

Во втором разделе определяется сущность и характер реформирования Сената в 1725-1727 гг. В течение непродолжительного царствования Екатерины I процессы, приведшие к учреждению и непрерывному росту значения Верховного тайного совета изменили структуру, организацию и функции Сената. Последний, согласно указам императрицы, теперь утратил статус высшего органа государственной власти и сообщался с Екатериной только через новую властную структуру26. Сенатская компетенция теперь сводилась к решению менее важных вопросов управления, существовавшие при Сенате высшие должности были либо реорганизованы, либо упразднены. Генерал-прокурор, «око государево» Петра I, с восшествием на трон Екатерины I, не сумел усилить своей власти. Управление государством уже в 1725 г. все в большей мере сосредотачивалось в совете при Екатерине Алексеевне, еще не получившем официального статуса. После легализации Верховного тайного совета генерал-прокурор показался его членам излишним. Но в действительности ситуация была намного сложнее: если функцию «ока государева», связанную с докладами монарху о делах, новый орган принял на себя и осуществлял вполне успешно, то контрольные задачи генерал-прокурора, которые были переданы его заместителю, обер-прокурору (наряду с рекетмейстерскими обязанностями), теперь не могли быть реализованы в должной мере.

Верховный тайный совет установил над Сенатом жесткий финансовый контроль. Три первые коллегии заняли теперь в системе власти равное с Сенатом положение. Первое время Сенат пытался сопротивляться наступлению на его права, но безуспешно. Однако вследствие уже обозначенной специфики Совета основная управленческая работа, как и разрешение множества апелляционных дел, возлагались именно на Сенат. Верховники, уполномоченные рассматривать дела, не имевшие прецедента, нуждались в регулярной организации, которая вырабатывала для них варианты решения того или иного вопроса, чем и стал заниматься Сенат. В таком виде выразилось довольно действенное сотрудничество двух высших органов государства. Хотя постановление Екатерины I, призванное упорядочить взаимоотношения высших и центральных органов, повысить слаженность и эффективность управления путем периодических привлечений сенаторов и представителей центральных органов для совещаний в Верховном тайном совете, реализовано не было.

Как и при Петре I, одной из основных задач Сената оставалось объединение администрации внутреннего управления. Следовательно, сфера его компетенции оставалась обширной, и в соответствии с ней состав Сената был явно недостаточным, тем более что сенаторы весьма нерегулярно бывали на заседаниях, нередко откладывали рассмотрение дел до полного собрания. Отсюда - волокита в сенатском делопроизводстве. Члены Верховного тайного совета выговорами и штрафами несколько ускоряли процесс решения и движения сенатских дел. Сенат должен был постоянно рапортовать им о ходе своего делопроизводства. Результативность сенатской деятельности снижалась еще и вследствие того, что некоторые служащие его канцелярии привлекались для обслуживания потребностей Верховного тайного совета. Впрочем, часть обязанностей Сената теперь возлагались именно на Совет, поэтому последний и привлекал сенатских канцеляристов. Недостаточность сенатского состава членами Совета была осознана, и соответствующие меры были предприняты.

Таким образом, после создания Верховного тайного совета продуктивность управления по сравнению с первыми месяцами после смерти первого императора в целом значительно возросла, кризис в управлении стал постепенно преодолеваться. Но для устранения глубинных причин сенатских недостатков требовались более существенные преобразования. Системные реформы были необходимы и для более функционального и эффективного встраивания Совета в структуру существовавшего высшего и центрального управления, сформированную Петром I как относительно целостное «здание» без учета возможности ее последующего дополнения подобным государственным органом. Это, по-видимому, не осознавалось правительством Екатерины Алексеевны, но даже если бы эти задачи и были поняты, тяжелейшее финансовое положение страны в любом случае не позволило бы провести масштабные административные преобразования. Тем более что теоретические и реформаторские способности петровской преемницы оставляли желать лучшего, а петровские сподвижники, которые прежде активно участвовали в реформаторском труде, теперь не были объединены сильной волей монарха. В силу этого определение полномочий Верховного тайного совета, а также способов его взаимодействия с Сенатом и другими государственными органами складывались довольно беспорядочно путем решения различных частных задач, при очень туманных ориентирах утвержденного императрицей «Мнения не в указ»27.

Глава II. «Реорганизация органов государственной власти России при Петре II (1727-1730 гг.)» состоит из двух разделов. В первом разделе определяется природа власти Верховного тайного совета во время его коллегиального регентства после кончины Екатерины I и после падения «всесильного временщика» князя А.Д. Меншикова. После смерти Екатерины I Верховный тайный совет получил совершенно новый статус – регента при несовершеннолетнем императоре28. Постановления высшего властного органа теперь не нуждались в высочайшем утверждении даже формально. Естественно, это привело к ликвидации Кабинета Е.И.В., с помощью которого прежняя монархиня контролировала деятельность Совета. Последний сам становился верховной властью, и существование Кабинета стало излишним. В стране временно устанавливалась своего рода олигархическая монархия. Но фактически, вопреки «Тестаменту», единственным регентом сначала оказался светлейший князь А.Д. Меншиков, затем его место заняли (каждый в известной мере) – А.И. Остерман и А.Г. Долгорукий. Однако эти влиятельные «персоны» нечасто посещали заседания и подписывали протоколы. Они сообщались с другими верховниками при посредничестве канцеляристов. Юный император в присутствии бывал крайне редко. Между тем число дел, которыми занимался высший орган, непрерывно увеличивалось. Соответственно увеличивался и состав его канцелярии, которой все более подчинялись канцелярии Сената и центральных органов.

Регентство Совета оказалось недолгим. Уже А.Д. Меншиков был инициатором того, что от имени несовершеннолетнего еще Петра II стали издаваться распоряжения, которые, впрочем, принимали юридическую силу только внутри Верховного тайного совета, который в первые месяцы после кончины Екатерины I де-юре сохранял за собой «полную власть правительствующего самодержавного государя». Практика появления указов, подписанных еще несовершеннолетним царем, отчасти нарушала регентские права высшего органа и способствовала выдвижению на первый план юного Петра II. Затем А.И. Остерман, Долгорукие и Г.И. Головкин, развивая эту линию уже в своих интересах, до срока объявили императора совершеннолетним с тем, чтобы устранить светлейшего князя. Это автоматически лишало Совет регентских прав и формально устанавливало единодержавие внука Петра I. Верховный тайный совет юридически становился совещательной управленческой структурой. Однако государственная воля Петра II проявилась лишь в аресте и ссылке А.Д. Меншикова, после чего император оставил государство на попечение высшего органа, который, уже не являясь регентом, фактически сделался своеобразным коллегиальным выражением монарха или соправителем, играя более важную, чем при Екатерине I, роль. Впредь он никем не контролировался. Указы Верховного тайного совета считались равными именным постановлениям и должны были исполняться «неотложно». Деятельность Совета при этом являлась вполне законной постольку, поскольку осуществлялась именем самодержавного государя и с его согласия.

Высший правительственный орган в это царствование продолжал перестаивать организацию ведущих управленческих структур. Верховники, по-видимому, временно (пока не улучшится финансовое положение) решили отказаться от функционирования фискалитета и прокуратуры. Но далеко не всегда действия Верховного тайного совета были целесообразны. Весьма непродуманной была его политика в отношении рекетмейстерских дел: процесс приема и рассмотрения челобитных по поводу деятельности центральных ведомств оказался в значительной мере расстроен.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»