WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

загрузка...
   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечения высокого уровня защиты прав и свобод граждан и равного статуса граждан, вне зависимости от места их проживания.

Акты местного самоуправления традиционно не включаются в систему законодательства Российской Федерации. Однако для обеспечения единого правового пространства, на наш взгляд, целесообразно использовать более широкую трактовку данного понятия.

Правовые акты в юридической литературе, как правило, отождествляются с тем, что они являются выражением «государственного веления, закреплением решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нём норм и предписаний»2. Конституция России 1993 года при характеристике данного явления использует различные термины: «конституция», «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы». Кроме того, в федеральной Конституции многократно упоминаются федеральные конституционные законы, уставы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, договоры, распоряжения и т.д. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. аналогично терминологии применяемой в федеральной Конституции используется такое понятие как «муниципальный правовой акт».

При изучении объёма и содержания понятий законодательства о местном самоуправлении, и существующих научных представлений о правовом акте органа (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос – какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в системе правовых актов государства, входят ли правовые акты местного самоуправления в систему законодательства Российской Федерации

Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. В организационном плане органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И в то же время в сущностном плане и государственная власть, и местное самоуправление – разные формы одной власти народа. Государственная власть на уровне федерации и регионов необходима для объединения страны в единый организм и несёт ответственность перед всем обществом. Роль и задачи местного самоуправления направлены в основном на обеспечение жизнедеятельности населённых пунктов, на обслуживание повседневных потребностей граждан. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном или региональном.

«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются посредством наделения муниципальных органов некоторыми государственными полномочиями, а также четкими правовыми определениями функциональных взаимодействий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Нижний уровень государственного управления, то есть уровень принятия правовых актов государственными органами субъектов Федерации, не должен отстраняться от местного самоуправления.

Мы считаем вполне обоснованным исследование правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления проводить с учётом соотношения их с правовыми актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это официально допускаемая государством форма выражения власти. Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единства права и управления в государстве.

Правовые акты местного самоуправления должны быть включены в общую систему законодательства Российской Федерации. Правовую основу деятельности муниципальных образований составляет Конституция России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, которые определяют основные принципы деятельности местного самоуправления, структуру органов муниципальных образований, их компетенцию, названия и юридическую силу принимаемых ими актов. Именно федеральное и региональное законодательство оказывает всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства. Из-за отсутствия признания неразрывной связи между правовыми актами местного самоуправления, правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления и правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, и все ниже опускается уровень законности в стране.

Система нормативных правовых актов местного самоуправления, в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России.

Все уровни законодательства представляют собой систему законодательства Российской Федерации, чьё единство является одним из важнейших условий обеспечения целостности России и эффективности защиты прав граждан, стабильного экономического и политического развития страны.

Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения в Российской Федерации» исследуется современная модель разграничения предметов ведения и полномочий. В связи с территориальным устройством Российской Федерации система законодательства России включает в себя три подсистемы: федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и акты местного самоуправления. Данная структура законодательства порождает две тенденции: стремление федерального центра к унификации правового регулирования (унитарное начало) с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к децентрализации правового регулирования (федералистское начало). По нашему мнению, российское законодательство, несомненно, не должно быть унифицированным, однако оно точно должно соответствовать Конституции России. Единство законодательства означает, что оно должно строиться на конституционных началах, определяющих наиболее важные базовые сферы жизнедеятельности общества и государства с учётом региональных особенностей. Ни унитаристкие, ни федеративные стремления в чистом виде не являются приемлемыми для России. Именно баланс трёх уровней власти позволит обеспечить единство всего законодательства. Для обеспечения такого баланса необходимо определить оптимальную модель разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации.

Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72); предметы ведения субъектов России (ст. 73).

Начала первого уровня заложены в ст. 71 Конституции России, ко­торая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противо­речивы и нуждаются в конкретизации.

Проблема разграничения компетенции органов госу­дарственной власти особенно актуальна в сфере совместно­го ведения Российской Федерации и её субъектов. Весьма очевидно, что предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции России не дают ясного ответа на вопрос о том, что в этих сферах правомочны делать федеральные органы государственной власти, а что органы государственной власти субъектов Федерации. Проблема осложняется тем, что наря­ду со сферами общественных отношений в данной статье, как и в ст. 71 Конституции России, в перечне предме­тов ведения представлены государственные функции, конкретные полномочия, отрасли законодательства.

Однако, технико-юридические недостатки в формулировании предметов ведения не являются все же основанием для их перераспределения. Вряд ли позитивное значение могут иметь предложения о значительном сокращении объема сферы совместного ведения или вовсе о её ликвидации.

Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий ме­жду Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, ос­нованная на положении ст. 76 Конституции России о необходимости соответст­вия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону.

Конституция Российской Федерации определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: законодательный и договорный.

Практика применения внутринациональных договоров, в опережение федерального законодательства, показала, что такой способ приводит к нарушению принципа равно­правия субъектов Федерации и подрыву единства системы законодательства. Несомненно, законодательное разграничение предметов ведения является более стабильной правовой формой. Именно федеральные законы могут выступать универсальным средством регулирования отношений, по­зволяющим учитывать как общенациональные, так и реги­ональные интересы.

В настоящее время отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Феде­рации и ее субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах орга­низации законодательных (предста­вительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации». Включение положений о разграничении предметов ведения и полномочий в этот федеральный закон представляется не совсем удачным, так как уже его название не охватывает всего спектра отношений, регулируемых этим актом.

В соответствие с этим актом федеральный центр отказался от попыток регулирования разграничения предметов ведения и полномочий специальным федеральным законом, посчитав, видимо, что они достаточно полно определены Конституцией России. Сле­дует отметить, что разграниче­ние предметов ведения должно осу­ществляться только Конститу­цией Российской Федерации; разграничение пределов правового регулирования федеральным законодательством – специальным федеральным законом; полномо­чий – федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Феде­рацией и ее субъектами, а делеги­рование отдельных полномочий – соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий про­исходит по предметам совместно­го ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенных Кон­ституцией России. Вместе с тем полномочи­ями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении пол­номочий разграничивают полномо­чия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъ­ектов Федерации.

Между тем договорам о разграничении предметов ведения и полномочий была предана юридическая сила федерального закона. Таким образом, новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, которая ранее определялась как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномо­чий, нивелирована. Более того, договор о разграничении полномочий име­ет ту же силу, что и специальный федеральный закон. Поскольку до­говор предусматривает изъятия из общего порядка федерального за­конодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя.

Статья 73 Конституции России закрепляет предмет исключительного веде­ния, но уже не Федерации, а ее субъекта. Сфера регулирования субъектов Российской Федерации определена очень пространно и не дает ответа на вопрос о содержании их собственного предмета регулирования. Однако в последнее время, стремясь обеспечить единое правовое пространство, проявляются тенденции унификации системы законодательства России. Более половины федеральных законов принимаются по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции. Кроме того, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, часто настолько детализированы, что у субъектов Федерации не остаётся возможности для собственного правового регулирования. Наличие подобных проблем свидетельствует о недостаточной чёткости разграничения предметов ведения и полномочий России и её субъектов. Определение исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в ст.73 Конституции России по остаточному принципу без раскрытия их реального содержания делает на практике эти полномочия расплывчатыми и неопределёнными.

Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет своим предметом местное самоуправление. Этот предмет определён федеральным законодательством и законодательством субъектов России.

Основным нормативным актом, регулирующим местное самоуправление в стране, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закреплённые в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы:

  • полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления;
  • полномочия по решению вопросов местного значения.

К достоинствам закона необходимо отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления. В нём особо подчёркивается, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путём внесения изменений и дополнений в федеральный закон.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»