WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


 

На правах рукописи

ДУГАРОВА Альбина Аюшеевна

развитиЕ местного самоуправления

КАК политического института в условиях трансформации российского общества

Специальность: 23.00.02 –

политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Улан-Удэ – 2012

Работа выполнена на кафедре

государственного и муниципального управления

ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»

Научный руководитель:        доктор политических наук, доцент

       Будаева Цыцык Батоевна

Официальные оппоненты: Родионова Антонида Кузьминична

доктор политических наук,

профессор Читинский институт

ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет

экономики и права», профессор кафедры  теории истории государства и права        

                                               

  Бутаев Игорь Алексеевич

  кандидат политических наук,

  ст. преподаватель кафедры менеджмента и

права ФГБОУ ВПО «Бурятская  государственная  сельскохозяйственная

академия им. В.Р. Филлипова»

       

Ведущая организация:        ФГБОУ ВПО «Восточно-Сибирский

       государственный университет

       технологий и управления»

Защита диссертации состоится «24» мая 2012 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.022.07 при ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет» по адресу: 670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24 а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет» (670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24 а).

Автореферат разослан «23» апреля 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

д-р истор. наук, проф.                                Митыпова Г.С.

  1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. События, произошедшие в России в конце ХХ века, наметили переход от тоталитарного режима к демократическому и правовому, от административно-плановой экономики к рыночной, которые можно рассматривать как трансформацию общества. Под трансформацией Т.И. Заславская, Р.В. Рывкина, В.А. Ядов понимают структурную перестройку общества, переход к качественно новому состоянию всех общественных институтов и организаций1. Трансформация российского общества с первых дней была направлена на децентрализацию власти, согласование государственных интересов с интересами населения, в лице органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия на местах.

Системная трансформация актуализировала вопросы определения политико-правовых основ местного самоуправления, проблемы выявления особенностей становления и развития данного института гражданского общества. Не случайно, поэтому к местному самоуправлению, с одной стороны – политическому институту власти, занимающему особое место в политической системе, с другой, являющемуся одной из форм самоорганизации граждан, которое решает актуальные проблемы повседневной жизни людей, приковано внимание представителей разных наук: политологии, социологии, истории, экономики, юриспруденции и многих других отраслей знания.

Активный интерес к теме местного самоуправления научной общественности, и практиков обусловлен актуальностью проблем, возникающих в рамках местного сообщества. По мнению академика В.Л. Макарова на уровне местного самоуправления «решается до 70% всех проблем, которые ежедневно волнуют каждого человека»2

. И если они не будут решены своевременно и в полном объеме, то не будет порядка в обществе. В связи с этим очевидно то, что дальнейшее развитие России во многом будет зависеть от выяснения роли местного самоуправления в политической системе общества и анализа его политико-правовой сущности, на основе изучения исторической ретроспективы данного феномена общественной жизни.

Степень научной разработанности темы. Основы теоретических представлений о местном самоуправлении были заложены зарубежными учеными разных стран и эпох. Это –  А. Токвиль, Л. Штейн, Р. Гнейст и многие др.3

Ученые дореволюционной России внесли большой вклад в исследование проблем местного самоуправления, среди которых особо выделяются К.С. Аксаков, И.Д. Беляев, В.Н. Лешков4, отстаивающие идеи крестьянской общины; В.П. Безобразов и А.Д. Градовский5, рассматривавшие развитие самоуправления с позиций государственной теории.

Вопросам жизнеустройства местного сообщества, особенно городского хозяйства посвятили свои работы А.И. Васильчиков, П.А. Кропоткин, Л.И. Велихов и др.6

Однако в последующие десятилетия вопросы местного самоуправления, в силу различных причин отошли на периферию исследовательского интереса отечественных ученых.

В условиях трансформации российского общества наблюдается резкий всплеск интереса к проблемам местного самоуправлению, что обусловлено необходимостью поиска оптимальной модели его развития. Часть ученых, особенно юристы и государственники, оптимизацию деятельности местного самоуправления рассматривают в совершенствовании правового регулирования этой сферы и интеграции местного самоуправления с государственной властью. К ним относятся Г.В. Атаманчук, С.А. Авакьян,  А.А.Сергеев и др7.

Значительный вклад в исследование местного самоуправления внесли политологи, философы и историки. Это – Е.М. Ковешников, В.Я. Гельман, В.Я. Головин, И.Н. Трофимова, М.Н. Матвеев и другие8, изучающие политико-правовые аспекты местного самоуправления; вопросы взаимодействия разных уровней власти в современной России – федерального, регионального и местного; становления местного самоуправления как политического института современного российского общества и т.д. Социологи, например, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова, И.В. Мерсиянова, совершенствование системы местного самоуправления видят в организации эффективной экономической деятельности и содействии формированию благоприятных условий для самоорганизации граждан, проявления общественных инициатив.

Вопросы местного самоуправления не остались без внимания и у бурятских ученых. Работа Д.С. Санжиевой посвящена анализу формирования местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы ХХ века. Ю.М. Малараева в своей работе «Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты» широко использовала материалы по Республике Бурятия; А.Ц. Базаров особое внимание уделил изучению местного самоуправления как социального института, в том числе выявлению отношения жителей Республики Бурятия к органам местного самоуправления9.  Названные работы в основном посвящены исследованию современных проблем местного самоуправления в Бурятии. Его исторические аспекты достаточно подробно рассмотрены С.С. Балдановым, Ц.Б. Будаевой, С.Ю. Даржаевым, А.А. Елаевым, Б.Ц. Жалсановой и др10.

Существенный вклад в развитие концептуальных основ местного самоуправления внесли эксперты проекта «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика» (Е.Г.Ясин, В.А. Головин, В.Л. Глазычев и др.)11, рассматривающие различные варианты развития российского государства в целом и института местного самоуправления в частности.

Несмотря на наличие широкого круга работ, посвященных местному самоуправлению, осталось немало «белых пятен», которые открывают перспективы для всестороннего познания данного многосложного явления. Без глубокого анализа всех его сторон, в том числе политико-правовых аспектов становления и развития местного самоуправления региона, невозможно уяснение сути процессов, происходящих в местных сообществах.

Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление как политический институт трансформируемой России.

Предмет исследования процесс становления и развития местного самоуправления как политического института.

Цель диссертационного исследования выявление проблем и особенностей становления и развития института местного самоуправления в контексте государственной политики современности.

Для реализации поставленной цели определены следующие задачи:

- изучить концептуальные парадигмы развития местного самоуправления;

- исследовать методологические принципы развития института местного самоуправления, разрабатываемые в условиях современной России;

- обобщить исторический опыт развития местного самоуправления в России в контексте теоретических концепций;

- выявить место местного самоуправления как политического института в политической системе общества;

- рассмотреть политико-правовые основы становления и особенности развития института местного самоуправления в Российской Федерации и Бурятии;

- проанализировать региональный опыт становления и развития местного самоуправления в условиях трансформации российского общества;

- выявить современные проблемы развития местного самоуправления и наметить пути их решения.

Гипотеза исследования. Развитие местного самоуправления в России как политического института носит противоречивый характер, что является причиной его институциональной неустойчивости, выражающейся в таких явлениях как не разграниченность полномочий между уровнями власти, финансовая зависимость местного самоуправления, безучастное отношение значительной части населения к вопросам местного сообщества. Имеющиеся противоречия обусловлены постоянным противоборством двух основных теоретических концепций.

Методология и методы исследования. Теоретической основой исследования местного самоуправления служат общенаучные методы анализа и синтеза, обобщения и интерпретации, которые позволяют обеспечить не только комплексный анализ местного самоуправления как политического института, но и уяснить проблемы, накопившиеся в данной сфере общественной жизни.

Следует отметить, что специфику местного самоуправления как объекта политологического исследования наиболее ярко позволяет выявить системный метод анализа сложных общественных явлений и процессов, использованный нами при выяснении его роли и места в политической жизни общества.

Для анализа тенденций развития местного самоуправления в контексте изменений государственной политики разных эпох использован компаративный метод исследования, позволяющий лучше понять степень влияния государственной политики на закономерности развития местного самоуправления.

Процесс становления и развития института местного самоуправления – многомерный процесс, развивающийся под влиянием разных составляющих общественной жизни: политики, экономики, истории, социальных процессов и т.д. Поэтому всесторонний анализ данного процесса немыслим без широкого применения методов смежных научных дисциплин, например, социологии. Для анализа особенностей политического позиционирования института местного самоуправления в посланиях Президента Российской Федерации и Президента Республики Бурятия впервые был использован метод контент-анализа.

В работе использованы и другие количественные методы исследования общественно-политических процессов (группировка, расчет средних величин, ранжировка объектов и т.д.).

Эмпирическая база исследования развития современных политических институтов, в том числе местного самоуправления, прежде всего, представлена нормативными правовыми документами. 

Первая группа представлена нормативными правовыми документами международного уровня и Российской Федерации (Европейская Хартии местного самоуправления, ратифицированная в нашей стране в 1998 г.; Конституция Российской Федерации 1993 г.; федеральные законы, регламентирующие сферу местного самоуправления; послания президентов страны Федеральному Собранию Российской Федерации, обнародованные в 1994-2011 гг.; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации), а также нормативными правовыми документами императорской и советской России. 

Вторую группу представляют политические и законодательные документы регионального уровня: Конституция Республики Бурятия 1994 г.; указы президентов Республики Бурятия; послания президентов Бурятии к народу Республики Бурятия и Народному Хуралу Республики Бурятия; постановления законодательных и исполнительных органов власти республики; другие нормативные правовые акты, разработанные и принятые в постсоветской России.





В третью группу входят статистические и информационно-аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти Республики Бурятия.

Отдельную группу источников представляют интернет-ресурсы, связанные с темой исследования, а также материалы печатных средств массовой информации.

Научная новизна исследования. В данной работе впервые в отечественной политологии, на основе контент-анализа документов, исследованы тенденции изменения политической артикуляции президентов России и президентов Республики Бурятия в отношении местного самоуправления как политического института. Также впервые проведен междисциплинарный анализ опыта становления института местного самоуправления региона в условиях трансформации российского общества; введены в научный оборот информационные материалы и политико-правовые документы, относящиеся к вопросам управления местным сообществом; впервые выявлены проблемы развития местного самоуправления как политического института на региональном уровне и обозначены пути их решения.

Научная новизна исследования конкретизирована в положениях, выносимых на защиту:

1. На протяжении практически всей истории развития нашей страны происходит постоянная борьба между двумя ведущими доктринами местного самоуправления: теорией свободной общины и государствоведческой теорией, доминирование одной из них приводит к дисбалансу во взаимоотношениях государства и общества. Российское государство развивалось как государство, где строгая централизация сменялась периодом децентрализации.

2. В настоящее время, при преимущественном публичном декларировании государствоведческой-общественной, то есть дуалистической концепции, в практической действительности доминирует государствоведческая теория. Доказательством данного положения служат мероприятия по приведению нормативных правовых актов регионов в полное соответствие с положениями федерального законодательства; укрупнение сельских муниципальных образований без учета их исторических, инфраструктурных, экологических и прочих особенностей; сокращение численности муниципальных служащих в расчете на 10 тысяч населения до среднефедерального и среднерегионального уровня и т.д.

3. Местное самоуправление как властный институт в современных условиях развивается по инерционному сценарию, которое в условиях  централизации власти ведет его к зависимому от государства положению. Дальнейшее развитие этого сценария приведет к нивелированию региональных и местных особенностей, к дальнейшему отчуждению населения от решения местных проблем, нарушению принципа пошаговой доступности местной власти, вновь обозначенному в предвыборной авторской статье В.В. Путина «Демократия и качество государства»12

.

4. Государственные органы власти стали активно инициировать создание ТОС – территориального общественного самоуправления. Создание ТОС, как и вся реформа местного самоуправления, инициируется «сверху» с использованием различных механизмов стимулирования. В Республике Бурятия организовано около 800 ТОС, некоторые из них созданы под разовые проекты и мероприятия. Повсеместная организация ТОС может стать начальной школой демократии. Работа по поддержке ТОС должна быть направлена на дальнейшее их самостоятельное развитие, привлечение ТОС к реальному участию в решении местных вопросов.

5. Развитие местного самоуправления зависит от политических процессов, происходящих на федеральном и региональном уровнях. Для создания устойчивого института местного самоуправления, в первую очередь, необходима финансовая самостоятельность для исполнения местных полномочий. Зависимость от государственной власти подавляет самостоятельность и ответственность, и в целом, лишает смысл существования муниципального уровня власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что представленные автором в диссертационном исследовании материалы, вносят существенный вклад в разработку проблем местного самоуправления, особенно местного самоуправления Республики Бурятия, сделанные им выводы актуализируют политические аспекты местного самоуправления.

Основные положения и выводы могут быть использованы органами исполнительной и законодательной власти республики при разработке путей и методов модернизации местного самоуправления.

Многие положения диссертационного исследования имеют характер конкретных рекомендаций, направленных на формирование понимания широкой общественности, работников муниципальных служб и государственных служащих о политико-правовых предпосылках возникновения, становления и развития местного самоуправления.

На базе диссертационного исследования могут быть разработаны учебные лекции по проблемам местного самоуправления, предназначенные для студентов и магистрантов, обучающихся по специальностям «политология», «государственное и муниципальное управление», «социология» и т.д.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на научно-практических конференциях различного уровня: региональной конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического развития региона глазами молодых исследователей (Улан-Удэ, 2009 г.)»; межрегиональных конференциях «Актуальные проблемы развития местного самоуправления (Улан-Удэ, 2009 г.)» и «Муниципальная власть и гражданское общество: проблемы диалога и перспективы развития (Улан-Удэ, 2010 г.)»; всероссийской конференции «Экономико-демографическое развития Сибири и Дальнего Востока: прошлое, настоящее, будущее (Улан-Удэ, 2010 г.)»; международной конференции «I Международная заочная научно-практическая конференция «Политика и право в социально-экономической системе общества (2011 г.)».

По теме диссертационного исследования опубликовано 7 статей общим объемом 2,7 п.л., в том числе 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; дается характеристика степени научной разработанности проблемы; формулируется объект, предмет, цель, задачи и гипотезы научного анализа; обосновываются методологические и методические принципы диссертационной работы; аргументируется научная новизна диссертации; указывается эмпирическая база проведенного исследования; раскрываются основные положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость диссертации.

Глава I «Теоретико-методологические основы и исторические аспекты развития института местного самоуправления» посвящена исследованию основных теорий местного самоуправления.

Первый параграф «Концепции местного самоуправления и их современные трактовки в отечественной науке» посвящен анализу  основных теоретико-методологических оснований развития местного самоуправления, сформулированных как зарубежными, так и отечественными учеными.

Проведенный анализ теоретико-методологических оснований развития местного самоуправления позволил сделать следующие выводы:

1) Зарубежными учеными разработаны различные теории, направленные на упорядочение взаимоотношений между центром и периферией. Их систематизация выявила наличие трех основных теорий. Это – теория свободной общины, к числу базовых  принципов которой  относится  отделение общины от государства, так как община – субъект власти, обладающий специально принадлежащими ей правами. Активные сторонники данной концепции Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо и их последователи в качестве  источника власти усматривали не государство и даже не народ, а объединения индивидов, именуемые «свободными общинами», которые самостоятельно управляли собственными и общественными делами.

Наряду с теорией свободной общины существенное место в общественно-политической мысли занимает государствоведческая  теория местного самоуправления, основоположниками которой являются Л. Штейн, Р. Гнейст. Они считали, что самоуправление есть одна из форм организации местного государственного управления, источником полномочий органов местного самоуправления является государственная власть, и все дела, решаемые на местах, имеют государственную природу.

Реальная правоприменительная практика названных теорий натолкнулась на серьезнейшие проблемы, которые были вызваны невозможностью четкого разграничения собственно местных (общинных) и государственных дел, а также из-за нереальности разграничения частноправных и публично-правовых функций управления обществом. Этими и другими причинами было обусловлено появление третьей теории, именуемой государствоведческой-общественной или дуалистической теорией, которая сочетает идеи как теории свободной общины, так и государствоведческой теории.

В рамках дуалистической концепции под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею под свою ответственность с учетом исторических и иных традиций местного населения. При такой трактовке сущность местного самоуправления выступает в единстве двух взаимосвязанных элементов: а) как сфера жизнедеятельности местного населения и как форма активности местного сообщества, выступающего в качестве субъекта власти; б) как тип власти, центральной задачей которого является установление баланса между государственными интересами и интересами местного сообщества.

2) Все эти теории и их разновидности широко обсуждались дореволюционными учеными и продолжают быть актуальными в современной отечественной научной литературе (Е.М. Ковешников, В.Я. Гельман, В.Я. Головин, М.Н. Матвеев13, Р.Ф. Туровский, А.Г. Гладышев, В.А. Скалон, Ю.В. Рябченюк  и др.)14

. Следует заметить, что ученые нашей страны не ограничиваются рамками научных дискуссий, а оказывают серьезное влияние на правоприменительную практику нашей страны.

Во втором параграфе «Институт местного самоуправления в политической системе общества» показано, что местное самоуправление занимает важное место в сложноорганизованной целостности, именуемой политической системой современного общества. 

Во-первых, Российская Федерация в Конституции признает местное самоуправление в качестве важной составляющей общественно-политической жизни.

Во-вторых, местное самоуправление выступает как институт публичной власти, аккумулирующий и отстаивающий интересы местного сообщества, и в этом качестве является частью строящегося в нашей стране гражданского общества. От развитости интересов местного сообщества во многом зависит оптимальность соотношения государственной власти и власти местного самоуправления. Важным фактором, влияющим на оптимальность соотношения государственной власти и власти местного самоуправления, служит готовность государственной и региональной элиты делегировать часть своей власти на места. Однако, как показал наш анализ, отношения между государством и местным сообществом выстраиваются в условиях доминирования сильного государства и недостаточно развитого, потому слабого местного самоуправления. 

В-третьих, местное самоуправление осуществляет политическую социализацию личности, то есть приобщает граждан к политическим знаниям и ценностям, политическим традициям, принятым стандартам политического поведения как к местным, так и более глобальным.

Проблемы соотношения государственной и местной власти, имели место и в историческом прошлом. Поэтому для выявления причин существования современных проблем и определения стратегии развития местного самоуправления целесообразно изучение уроков прошлого. Отсюда и актуальность анализа истории развития местного самоуправления, которая рассмотрена в третьем параграфе «Генезис института местного самоуправления в России в контексте теоретических концепций».

Анализ отечественной истории развития местного самоуправления показал, что правоприменительная практика нашей страны опиралась на постулаты двух теорий местного самоуправления: теории свободной общины и государствоведческой теории. Это обусловило периодическое чередование двух противоборствующих тенденций. С одной стороны, наблюдались моменты однозначного доминирования идей государствоведческой теории. В этих условиях наблюдалось установление жесткого государственного управления сверху донизу путем резкого ограничения прав местного самоуправления, подчинения интересов территорий интересам государства, вмешательства во внутренние дела местных сообществ и т.д. Чрезмерная централизация власти была замечена в петровские и советские времена.

С другой же стороны, история России знает немало случаев децентрализации власти путем предоставления определенной свободы территориям. Это, например, реформы Екатерины II, земская реформа ХIХ века, намерения Временного правительства. Ослабление диктата центра, делегирование отдельных властных полномочий на уровень местного самоуправления, вовлечение местного сообщества в решение их проблем зачастую было вызвано необходимостью упреждения недовольства народных масс и настоятельностью удержания власти в целом. 

Следует отметить, что модернизация управления местными сообществами в основном шла от центра – «сверху», причем без учета уровня развития естественной самоорганизации местного населения, то есть без учета его традиций, связанных с самостоятельным решением местных проблем.

В главе II «Институт местного самоуправления в России в условиях трансформационного периода» анализируются нормативные правовые документы, принятые в постсоветский период.

В первом параграфе «Формирование законодательной базы местного самоуправления» выявлено, что в условиях трансформации российского общества в ускоренном режиме была создана широкая нормативно-правовая база, регулирующая деятельность местного самоуправления. Среди них своей социально-политической значимостью особо выделяются Конституция Российской Федерации и два федеральных закона.

Отнесение к основам конституционного строя страны положений о местном самоуправлении и исключение понятия «совет», ассоциировавшегося в течение определенного периода времени с местным самоуправлением (пусть даже имеющим ограниченные права), послужило посылом трансформации низшего звена власти.

Активную дискуссию вызвало конституционное положение о том, что «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Настоящее положение не сопровождалось определением ни территориального и ни политического ареала компетенции местного самоуправления, что и привело не только к активной блокировке со стороны государственных структур, но и к противоречивости положения местного самоуправления. Выпадение местного самоуправления из сферы государственного интереса может привести к стремлению местных сообществ к увеличению своих функций и, соответственно, игнорированию интересов страны, лишению центра реальной власти.

В целях упорядочения этих и других проблем, а также для претворения в жизнь конституционного положения о необходимости определения общих принципов организации местного самоуправления в 1995 г. был принят базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он с его многочисленными изменениями и дополнениями сыграл определенную роль в становлении местного самоуправления.

В 2003 г. после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления был принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и он в большей мере соответствовал российским реалиям, а также Европейской Хартии местного самоуправления. Следует отметить, что и этот закон подвергся многочисленным поправкам, количество которых в начале 2012 года превысило 80.

К числу нормативных правовых документов, принятых на этапе трансформации российского общества, относятся Указы Президента Российской Федерации, среди которых особо выделяются четыре указа, принятые за короткий промежуток времени15.

Итак, российское государство в целях формирования местного самоуправления проводило активную политику, которая содержала ряд противоречий, внесших неясность в практику регулирования отношений между государством и местным сообществом. В частности, местные власти из-за противоречивости положений нормативно-правовых документов трансформируемой России часто подвергались давлению со стороны государственных органов власти, что послужило серьезным препятствием для развития  инициативы представителей местной власти и населения в том числе.

Во втором параграфе «Политическое позиционирование института местного самоуправления современной России в посланиях президентов страны и региона» с помощью метода контент-анализа, впервые выявлена тенденция изменения политической артикуляции президентов России и Республики Бурятия в отношении местного самоуправления как политического института.

Ежегодные послания как президентов Российской Федерации к Федеральному Собранию, так и президентов Республики Бурятия к Народному Хуралу служат материалами, в которых отражаются основные направления политики государства и региона. Поэтому послания относятся не только к числу ярких политических документов, освещаемых в средствах массовой информации, но они служат средством влияния глав государства и региона на деятельность представительных органов власти.

Контент-анализ посланий президентов Российской Федерации показал, что тема местного самоуправления присутствует почти во всех посланиях президентов Российской Федерации. В текстах посланий 1994-1996 гг., 1997-1999 гг., 2002 г. и 2008 г. эта тема занимает больше места относительно других лет.

Заметное колебание частоты применения слов, относящихся к теме местного самоуправления, служит важным доказательством дифференциации внимания глав государства к проблеме местного самоуправления. Наиболее часто слова, раскрывающие различные грани деятельности местного самоуправления, звучали в речи Б.Н. Ельцина, особенно в его обращениях, обнародованных 1997 и 1999 гг. Это говорит о его внимательном отношении к местному самоуправлению, зарождающемуся в условиях государства нового типа.

В.В. Путин и Д.А. Медведев в своих первых посланиях уделяли серьезное внимание проблеме самоуправления (в 2000 г. слово «самоуправление» прозвучало 20 раз,  в 2008 г -12 раз). В последующих своих посланиях они стали реже говорить о местном самоуправлении.

Уменьшение количества употребления ключевого понятия «местное самоуправление» в обращениях В.В. Путина и Д.А. Медведева в значительной мере объясняется тем, что послания служат не единственным документом, в котором глава государства определяет стратегию развития данного феномена общественно-политической жизни нашей страны. Поэтому даже редкое упоминание местного самоуправления, безусловно, служит руководством к действию не только для органов власти всех уровней, как федеральных, так и региональных, и местных, но и для многих институтов гражданского общества, начиная от самого местного сообщества, заканчивая политическими партиями.

В посланиях В.В. Путина и Д.А. Медведева понятие «местное самоуправление» чаще встречается в перечислении со словосочетанием «органы власти». В этом отношении заметно выделяются послания В.В. Путина.

Можно сделать вывод, что второй и третий президенты России, особенно В.В. Путин, местное самоуправление зачастую стали рассматривать в качестве низового органа государственной  власти, что в определенной мере отражает трансформацию политико-правого курса страны в сторону дуалистической теории, или даже государствоведческой.

Тенденции изменения тематики местного самоуправления в посланиях президентов Республики Бурятия показали, что в риторике региональных лидеров слово «муниципальный» применяется чаще, чем ключевая словоформа «самоуправление».

В послании Президента Республики Бурятия Л.В. Потапова (2005 г.) словосочетание «местное самоуправление» использовалось с такими словами-показателями как реформа, приоритеты и др. Это  обусловлено тем, что в тот период не только продолжалось становление системы самоуправления в республике, но и намечались меры по его развитию.

В.В. Наговицын в своем первом послании, говоря о местном самоуправлении, выделил следующие вопросы – бюджетную обеспеченность муниципальных образований, развитие муниципального здравоохранения и муниципальной милиции и другие.

В целом же в политической артикуляции глав региона, особенно В.В. Наговицына, самоуправление рассматривается в качестве нижнего уровня вертикали власти и оно не отделяется от органов государственной власти. В частности, глава республики отмечает, что «по сути, центр принятия решений по проблемам муниципалитетов сместился в сторону республиканской власти как исполнительной, так и законодательной. Это мы с вами выделяем средства и решаем строить или не строить в районе школу, больницу, клуб и т.д.».

В главе III «Становление и развитие института местного самоуправления в Республике Бурятия» впервые исследованы региональные нормативно-правовые предпосылки формирования местного самоуправления; изучены проблемы, возникающие на этапе становления местного самоуправления; рассмотрена динамика институтов местного самоуправления, характеризующих его становление.

В первом параграфе «Становление института местного самоуправления Республики Бурятия в постсоветский период» впервые проанализированы проблемы формирования местного самоуправления в Республике Бурятии. В нем говорится о том, что на этапе формирования местного самоуправления имели место сложные перипетии. С одной стороны, внедрение в жизнь принципов народной демократии привело к формированию 23 представительных органов местного самоуправления, организации и проведению альтернативных выборов 23 глав муниципальных образований и 344 депутатов городских, районных советов.

С другой же стороны, были случаи демонстрации невысокой политико-правовой культуры, приведшей к утрате доверия народных избранников. Так, из 11 депутатов Муйского райсовета первого созыва, с четырех из них по разным причинам были сняты полномочия. К числу особо скандальных случаев относится тяжба по досрочному прекращению полномочий главы муниципального образования г. Улан-Удэ В.А. Шаповалова.

Названные региональные проблемы сочетались с противоречивостью федерального законодательства. После принятия Конституции страны, предоставившей самостоятельность местному самоуправлению, на местах началась активная нормотворческая деятельность, результаты которой иногда оспаривались в федеральных органах власти и в судах разной инстанции.

Процесс приведения соответствия региональных нормативных правовых документов к положениям федеральных документов можно оценить двояким образом. Во-первых, естественно, имели место правовые и иные погрешности, которые снижали качество принятых нормативных документов регионов. Во-вторых, усиление влияния центра и активизация процесса, связанного с построением единого бюджетного, налогового и правового поля, вынудили пересмотр и отмену многих нормативно-правовых документов, принятых Бурятией, особенно за первые годы трансформации российского общества. Этот процесс зачатую приводит к игнорированию исторических и иных традиций, прописанных в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Бесспорно то, что основной идеей формирования местного самоуправления служит содействие повышению инициативы масс, привлечению граждан к решению местных проблем, в том числе путем поддержки правотворческой инициативы граждан. Однако, как показало наше исследование, правотворческая инициатива граждан Бурятии, впрочем, и многих других регионов Сибирского Федерального округа, находится на очень низком уровне.

Несмотря на имеющиеся объективные и субъективные трудности к 1999 г. было создано 23 муниципальных образования, в сельской местности было создано 255 сомонов, сельсоветов, руководителями которых стали всенародно избранные главы, система территориального общественного самоуправления была представлена 199 комитетами самоуправления и 147 старостами. В 1999 г. по республике было проведено свыше 480 сельских схода. 

В 2006 г. в республике насчитывалось 296 муниципальных образований, из которых 2 относились к категории городских муниципальных округов, 21 – муниципальных районов 18 –городских поселений и 255 – сельских поселений16.

Во втором параграфе «Проблемы развития местного самоуправления Республики Бурятия в современных условиях» основное внимание уделено анализу вопросов, относящихся к этапу развития местного самоуправления.

В официальной практике нашей страны 1 января 2009 года  считается рубежной датой, означающей переход от фазы  становления местного самоуправления к этапу его развития, то есть к фазе как количественного, так и качественного совершенствования.

В Бурятии к числу наиболее обсуждаемых проблем этапа развития местного самоуправления относятся: проблема укрупнения муниципальных образований, особенно сельских; вопрос приведения численности муниципальных служащих в расчете на 10 тыс. населения к уровню, существующему в Сибирском Федеральном округе и затем в стране. К настоящему времени практически завершен процесс приведения нормативных правовых актов региона к федеральным стандартам. Неоднозначную оценку получила внедряемая в последние годы модель организации системы органов местного самоуправления, предусматривающая «сити-менеджера» (должность главы местной администрации, назначаемого по контракту). По данным министерства региональных отношений РФ в 2011 году в 4929 (21,2%) муниципальных образованиях глава администрации согласно уставу назначается по контракту. В республике только предстоит изучить институт «сити-менеджера» в ближайшей перспективе. Основным недостатком является сама конкурсная процедура отбора, а также человеческий фактор. Как видим, преимущественно обсуждаются проблемы дальнейшего нарастания процессов централизации. Как оценивают эксперты «Стратегии-2020» в данное время развитие местного самоуправления идет по инерционному пути17

.

Полная реализация инерционного сценария развития местного самоуправления может привести к еще большему ограничению прав местных сообществ; базовой может стать наиболее далекая от населения модель управления муниципальными образованиями (выборы главы муниципального образования из состава представительного органа, найм главы администрации с участием субъекта Федерации); будет усиливаться возможности вмешательства субъекта Федерации в деятельность органов местного самоуправления; агломерации становятся способом централизации на региональном уровне процесса управления территориями муниципальных образований и др.

С нашей точки зрения, наиболее предпочтительной является умеренно-реформаторский сценарий, предложенный авторами «Стратегии-2020» и предусматривающий восстановление автономии каждого из уровней власти, широкую децентрализацию полномочий и финансов, активизацию процессов демократизации путем стабилизации «правил» проведения избирательных кампаний и т.д. Не секрет то, что в настоящее время «правила» проведения избирательных кампаний регулярно меняются в пользу тех или иных политических интересов, что приводит к известному снижению явки избирателей на выборы, особенно на муниципальные. 

В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются и формулируются основные выводы, высказываются практические рекомендации, направленные на совершенствование развития местного самоуправления.

Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях автора:

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах:

  1. Дугарова А.А. Местное самоуправление в политической системе общества /А.А. Дугарова //Вестник Бурят. гос. ун-та. Сер. Экономика. Право. –Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2012. С. 97-101 (0,3 п.л.).
  2. Дугарова А.А., Баинов А.С. Политические партии в муниципальных выборах (региональный аспект) /А.А.. Дугарова, А.С. Баинов //Вестник Бурят. гос. ун-та. Сер. Экономика. Право. –Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2012. С. 101-107 (0,4 п.л. в соавторстве).

Статьи в других изданиях

  1. Дугарова А.А. К вопросу о самостоятельности института местного самоуправления России /А.А. Дугарова // Политика и право в социально-экономической системе общества: материалы I международной научно-практической конференции, г. Москва, 30–31 декабря 2011 г. / Науч.-инф. из-дат. центр «Институт стратегических исследований». – Москва: Изд-во «Спецкнига», 2011. –С.355-361 (0,4 п.л.).
  2. Дугарова А.А. Мобилизация ресурсов для развития местных сообществ /А.А. Дугарова //Проблемы и перспективы социально-экономического развития региона глазами молодых исследователей: материалы регион. научно-практ. конф. (16 марта 2009 г.) / Отв. ред. Н.М. Залуцкая. -Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2009. – С.106-108 (0,2 п.л.)
  3. Дугарова А.А. Мобилизация человеческих ресурсов как механизм развития местных сообществ // Актуальные проблемы развития местного самоуправления: материалы межрегион. научн.-практ. конф. (26 мая 2009 г.) / Отв. ред.В.Б. Прокопьев. – Улан-Удэ: Издательство Бурятского госуниверситета, 2009. – С.59-62 (0,25 п.л.).
  4. Дугарова А.А. К вопросу о роли местного самоуправления в России на современном этапе /А.А. Дугарова // Муниципальная власть и гражданское общество: проблемы диалога и перспективы развития: материалы межрег. науч.-практ. конф. (г.Улан-Удэ, 25 февраля 2010г.) /Отв. ред. В.Б. Прокопьев. – Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2010. – С. 89-93 (0,3 п.л.).
  5. Прокопьев В.Б., Дугарова А.А. Об итогах анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образованиях и проектах развития территорий Республики Бурятия /В.Б. Прокопьев, А.А. Дугарова // Экономико-демографическое развития Сибири и Дальнего Востока: прошлое, настоящее, будущее: материалы всерос. науч.-практ. конф. (г. Улан-Удэ, 25 ноября 2010 г.). / Научн. ред. К.П. Дырхеев.  –Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2010. – С.25-38 (0,9 п.л. в соавторстве).

________________________________


1Заславская Т. Н. Социология экономической жизни / Т. Н. Заславская, Р. В. Рывкина. – Новосибирск : Наука, 1991; Заславская Т. И. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных изменений / Т. И. Заславская, В. А. Ядов  // Социологический журнал. – 2008. – №4. – С. 8-22

2 Макаров В.Л. Местное самоуправление в структуре российского общества / Управление социально-экономическим развитием России. Глава 4. - М.: Экономика, 2002.

3Токвиль А. Демократия в Америке / А. Токвиль. – М. : Прогресс, 1994. – 559 с.; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885; Буйчик А. Г. История социума и демократии / А. Г. Буйчик, Э. Ч. Зайнагабдинова, Е. В. Сорокина. – СПб., 2007. – 150 с.; Верещагин А. Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты) / А. Н. Верещагин.– М.: Междунар. отношения, 2002. – 192 с.

4Аксаков К.С. Государство и народ / К. С. Аксаков ; сост. и коммент. А. В. Белова, предисловие А. Д. Каплина / отв. ред. О. А. Платонов. - М.: Институт русской цивилизации, 2009. - 608 с.; Беляев И. Д. История русского законодательства: учебник / И. Д. Беляев. – СПб.: Лань, 1999. - 639 с.; Лешков В. Н. Русский народ и государство / Сост., предисл., примеч. А. Д. Каплина / Отв. ред. О. А. Платонов. — М.: Институт русской цивилизации, 2010. - 688 с.

5Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть : ст. - СПб.: Петербург, типография В. Безобразова и Ко, 1882 г. [Электронный ресурс] / В. П. Безобразов. – Режим доступа : http//base.garant.ru/3988988/ (15 апр. 2010); Градовский А. Д. Начала русского государственного права [Электронный ресурс] / А. Д. Градовский. – С.Пб. : Типография М. Стасюлевича, 1883. –  Т. III : Органы местного самоуправления. – Режим доступа : http : // base.garant.ru/ (2 апр. 2010).

6Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872; Кропоткин П.А. Государство и его роль в истории.  М., 1917; Велихов Л. А. Основы городского хозяйства / Л. А. Велихов. –  М.: Наука, 1996. – 480 с.

7Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г. В. Атаманчук. – 4  изд., стереотип.  – М.: Омега-Л, 2006. – 580 с.; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. – М. : Сашко, 2000. – 512 c.; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / А. А. Сергеев. – M. : ТК Велби ; Изд-во Проспект, 2006. – 432 с. и др.

8 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е. М. Ковешников. – М. : Изд-во Норма, 2002. – 272 с.; Гельман В. Я. Политические аспекты реформы местного самоуправления [Электронный ресурс] / В. Я. Гельман. – Режим доступа : http://ru-90.ru/content/ (24 нояб. 2011); Головин В. Я. Эволюция политического института местного самоуправления (Исторический, политологический, психологический аспекты): монография / В. Я. Головин. – Волгоград: Панорама, 2009. – 720 с.; Трофимова И. Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. … док. полит. наук : 23.00.02  / И. Н. Трофимова. – М., 2011; Матвеев М. Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1993 - 2003 гг. / М. Н. Матвеев; Самар. гос. ун-т. – Самара : Самарский университет, 2006. – 352 с.

9 Базаров А. Ц. Становление института местного самоуправления на современном этапе развития российского общества (на материалах Республики Бурятия) : дис. ... канд. соц. наук : 22.00.04 / А. Ц. Базаров. – Улан-Удэ, 2011. – 151 с.; Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Ю. М. Малараева. – М., 2004. – 25 с.; Санжиева Д. С.        Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы ХХ века : дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02 / Д. С. Санжиева. – Улан-Удэ, 2003. – 176 с.

10Балданов С. С. Административное управление Российским государством Бурятией (конец XVII – начало XX веков) // С. С. Балданов –Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2005; Будаева Ц. Б. Этноэкологические традиции: история и современность / Ц. Б. Будаева. – Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2003. – 187 с.; Даржаев С. Ю. Степные Думы – органы местного самоуправления бурят в российском государстве (1822-1904 гг.) / С. Ю. Даржаев. – Улан-Удэ : Издательско-полиграфический комплекс ВСГАКИ, 2001; Елаев А. А. Бурятский народ: становление, развитие, самоопределение / А. А. Елаев. – М., 2000. – 352 с.; Жалсанова Б. Ц. Инородные управы как органы местного самоуправления бурят в XIX - начале XX вв. : автореф. дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02 / Б. Ц. Жалсанова ; Ин-т монголоведения, буддологии и тибетологии Сиб. отд-ния Рос. акад. наук. – Улан-Удэ, 2008. – 22 с и др.

11Ясин Е.Сценарий развития России на долгосрочную перспективу. –М.: НИУ ВШЭ. 2011; Головин В. А. Политический статус института местного самоуправления в России. Развитие политический конкуренции на муниципальном уровне [Электронный ресурс] / В. А. Головин. – Режим доступа : http://2020strategy.ru/g12/doc12 (10 нояб. 2011); Глазычев В. Л. Местное самоуправление, характеристика ситуации на середину 2011 [Электронный ресурс] / В. Л. Глазычев. – Режим доступа : http://2020strategy.ru/g12 (20 дек. 2011).

Головин В.А. Политический статус института местного самоуправления в России. Развитие политический конкуренции на муниципальном уровне; Глазычев В.Л. Местное самоуправление, характеристика ситуации на середину 2011. //http: //2020strategy.ru/g12.

12 Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. – 2012. – №20.

13 См.: Указ. соч.

14 Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти / Р. Ф. Туровский // Общественные науки и современность. – 2005. – № 6. – С. 68-80.; Гладышев А. Г. Муниципальная наука: теория, методология, практика / А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев. – М.: Муницип. мир, 2003. – 284 с.; Скалон В. А. Местное самоуправление: теория и практика с точки зрения институционального подхода / В. А. Скалон // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – №1. – С. 37-52; Рябченюк, Ю. В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. Тюмень, 2000 и др.

15О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 09.10.1993 N 1617; О реформе местного самоуправления в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 26 окт.1993 г. N 1760, (с изм. от 22 дек. 1993 г. ) [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http : // constitution.garant.ru/ (25 марта 2010); О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 2265 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http : // constitution.garant.ru/history/active/10102781/  ( 25 марта 2010); О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления : Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. №557 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http : // constitution.garant.ru/history/active/10102781/  ( 20 марта 2010).

16 Итоги переходного периода реализации федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Сборник информационно-аналитических материалов Министерства регионального развития РФ. М., 2009. С.42-46.

17Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http : // 2020strategy.ru/documents/32710234.html (17 март 2012). С.775-802.






© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.