WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

На правах рукописи

Сизова Ольга Вячеславовна

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАДАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2012 Диссертация выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент, Колосницына Марина Григорьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, Климанов Владимир Викторович, директор Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов» кандидат экономических наук, доцент, Телешова Ирина Георгиевна, и.о. заведующего кафедрой макроэкономического регулирования и планирования экономического факультета Московского государственного университета им.

М.В. Ломоносова

Ведущая организация: Институт экономики Российской академии наук

Защита состоится 17 апреля 2012 года на заседании диссертационного совета Д 212.048.05 в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 101000, г. Москва, ул.Мясницкая, д.20, ауд. 309, в 14:00.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Автореферат разослан «….» марта 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н. Вишневская Н.Т.

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Одним из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации является повышение качества государственных услуг и оптимизация бюджетных расходов на их предоставление. В течение последних лет работа в этом направлении активно ведется в рамках бюджетной и административной реформ. Принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г.

№83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон №83-ФЗ) породило ряд проблем теоретико-методологического характера. С одной стороны, уже произошло изменение как системы государственных учреждений – поставщиков государственных услуг, так и механизмов их финансирования – обеспечения предоставления государственных услуг. Одно из центральных мест в новой системе занял инструмент государственного задания. Принимаемые методологические решения активно обсуждаются как представителями системных регуляторов – Минфина России и Минэкономразвития России, органов исполнительной власти, так и экспертным сообществом.

С другой стороны, принятые на сегодняшний день базовые документы создают лишь основу (возможность) для изменения системы взаимоотношений между органом исполнительной власти (ОИВ) и подведомственной сетью.

Однако успешность достижения поставленных целей зависит от практики применения созданных норм. В связи с этим принципиально необходимо создание практических условий для качественного изменения системы и предотвращение сохранения сложившихся «правил игры» в сочетании с использованием новых понятий. Вот почему на данном этапе крайне важно развитие методологии управления предоставлением государственных услуг государственными учреждениями с использованием инструмента государственного задания, позволяющей создать стимулы для всех участников системы к повышению эффективности деятельности. Не менее существенным фактором совершенствования сложившейся системы является создание условий для участия в предоставлении государственных услуг негосударственных поставщиков, доказавшего свою эффективность в других странах.

Степень разработанности проблемы Теоретической базой исследования выступали работы по теории государственного управления и экономике общественного сектора.

Наибольший вклад в становление и развитие исследуемой в диссертации научной темы внесли У.Баумоль, Дж.Бьюкенен, К.Вольф, С.Гроссмэн, Р.А.Масгрейв, Дж.Мур, У.Нисканен, Д.Норт, Э.Остром, В Остром, П.А.Самуэльсон, Х.Симонс, О.И.Уильямсон, О.Харт. Среди российских исследователей следует отметить труды А.А.Аузана, А.Я.Рубинштейна, В.Л.Тамбовцева, А.Е.Шаститко, Л.И.Якобсона и других специалистов в области теории государственного управления. Отдельно стоит выделить работы специалистов, непосредственно участвующих в планировании и проведении реформ, в том числе, В.В.Климанова, М.А. Клишиной, А.М. Лаврова, Т.Г.

Нестеренко, Б.Л. Рудника, Т.В. Саакян и другие.

В зарубежной литературе тематике управления предоставлением государственных услуг посвящено много исследований. Тем не менее, институциональные особенности и специфические проблемы в каждой конкретной стране и отрасли, а также сложность самого объекта управления не позволяют говорить о наличии универсальных и доказавших свою эффективность решений. В российской экономической науке работ, посвященных данному вопросу, значительно меньше. Соответственно, необходимы исследование сложившейся в Российской Федерации системы управления государственными услугами, выявление общих и специфических проблем по сравнению с международным опытом и разработка решений (инструментов, подходов, методов), которые могут быть использованы на практике в сложившейся ситуации. Именно этому посвящено диссертационное исследование.

Методологическая основой исследования выступают теория государственного управления и теория общественных благ. В качестве информационной базы использовались официальные статистические данные, а также результаты, полученные в ходе участия автора в научноисследовательских работах, связанных с разработкой нормативно-правовой и методологической базы внедрения инструмента государственного задания на федеральном и региональном уровне1. Основными методами исследования выступают метод «case study», метод обобщений и метод экспертных оценок.

Цель исследования: теоретическое обоснование и разработка методологических решений по использованию инструмента государственного задания для повышения эффективности деятельности государственных учреждений.

Предмет исследования: управление предоставлением государственных услуг на основе инструмента государственного задания. Объект исследования:

система предоставления государственных услуг государственными учреждениями и негосударственными организациями.

Задачи (содержание) исследования:

- анализ теоретических подходов к организации и оптимизации форм участия государства в предоставлении государственных услуг для определения особенностей объекта управления и выработки подходов к совершенствованию организации предоставления государственных услуг;

- анализ международного опыта управления предоставлением государственных услуг в отраслях социальной сферы, в части возможных организационных форм поставщиков услуг, особенностей построения 1 В рамках работы в НИУ ВШЭ и Центре исследования бюджетных отношений автор участвовал в выполнении научно-исследовательских работ по тематике работы по заказу, в том числе, Минфина России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, региональных органов исполнительной власти.

квазиконтрактных отношений с государственными организациями и практики привлечения негосударственных организаций;

- анализ действующего нормативного регулирования использования инструмента государственного задания и выявление ключевых особенностей сложившейся системы финансирования государственных услуг;

- разработка методологических подходов к обеспечению согласованности инструментов государственного задания и государственных программ, организации формирования и планированию финансового обеспечения государственных заданий (на примере учреждений культуры, с учетом специфики их деятельности);

- разработка предложений по созданию системы стимулов государственных учреждений к повышению эффективности деятельности за счет включения информации о качестве услуг в систему их финансирования;

- проведение эмпирического анализа структуры затрат и значений показателей качества оказания государственных услуг федеральными библиотеками, анализ возможных финансовых последствий перехода к усредненным значениям нормативных затрат2;

- разработка предложений по повышению эффективности и созданию условий для расширения практики привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг в части методологии оценки целесообразности их привлечения, механизма отбора и содержания контракта.

Научная новизна Наиболее существенные результаты и научная новизна исследования состоят в том, что:

1. на основе анализа положений теории государственного управления предложено разделение государственных услуг по критерию необходимости наличия властных полномочий на административные и бюджетные услуги.

2 Здесь и далее понятие «нормативные затраты» используется в контексте действующего российского законодательства, регулирующего вопросы финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений и означает удельную расчетную стоимость единицы государственной услуги.

Нормативное закрепление в российском законодательстве предложенных типов услуг позволит устранить возникающие правовые коллизии в регулировании предоставления государственных услуг, повысить прозрачность требований для ОИВ и государственных учреждений;

2. на основе анализа международного и российского опыта организации системы предоставления государственных услуг выявлены основные «узкие места» сложившейся практики. К ним относятся, прежде всего, отсутствие необходимой методологической базы и несогласованность внедряемых инструментов. Определены основные направления действий для их устранения.

3. разработан алгоритм взаимодействия ОИВ и государственных учреждений в ходе формирования, планирования объемов финансового обеспечения и корректировки государственного задания. Определены особенности методологии расчета нормативных затрат для отрасли культуры, в том числе, подходы к группировке затрат, расчету затрат на общехозяйственные нужды и т.д.

4. предложен подход к конкурсному распределению средств, высвобожденных в результате постепенного усреднения нормативных затрат на оказание государственных услуг, с учетом показателей качества. Внедрение предложенных решений позволит создать стимулы для государственных учреждений к повышению эффективности их деятельности;

5. на основании разработанного метода с использованием эмпирических данных рассчитаны значения нормативных затрат на оказание федеральными библиотеками государственных услуг. На основе полученных результатов определен потенциально возможный объем высвобожденных средств и рассчитаны значения индикаторов качества для последующего конкурсного распределения;

6. предложен алгоритм принятия решения о целесообразности привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг. Также определены основные положения нормативного регулирования их привлечения и требования к содержанию контракта с негосударственными организациями.

Теоретическая и практическая значимость работы Теоретическая значимость исследования заключается в систематизации подходов к определению понятия «государственные услуги», а также к организации предоставления государственных услуг.

Практическая значимость работы определяется разработанными методологическими решениями по формированию и планированию финансового обеспечения государственных заданий, в том числе, с учетом отраслевой специфики государственных услуг в сфере культуры. Практическую значимость представляет также предложенная методология конкурсного распределения средств, высвобожденных в результате усреднения нормативных затрат на оказание государственных услуг. Разработанные предложения и рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными ОИВ, органами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями.

Публикации по теме исследования Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в работах общим объемом 3,2 п.л. (вклад автора 2,7 п.л.). Из них 2 статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России, общим объемом 1,2 п.л. (вклад автора 1 п.л.).

Апробация и внедрение результатов Результаты, полученные в ходе исследования, были использованы при разработке нормативных правовых актов, регулирующих формирование государственного задания и планирование его финансового обеспечения, Министерством культуры России3, а также в Тверской области. Материалы 3 См. проекты приказов об утверждении порядков определения нормативных затрат на оказание театрами, цирковыми организациями, организациями в сфере народного творчества, библиотеками, музеями, концертными организациями, самостоятельными творческими коллективами, филармониями, подведомственными Министерству культуры Российской Федерации, государственных услуг и нормативных затрат на содержание их имущества (http://www.mkrf.ru/documentations/3974/detail.php?ID=208054) диссертации используются в преподавании курса «Теория и механизмы государственного управления» (факультет государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, бакалавриат и магистратура).

Положения работы докладывались автором на обучающих семинарах по тематике реализации Федерального закона №83-ФЗ для сотрудников федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организованных Минфином России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, основные положения работы докладывались автором на следующих научных семинарах и конференциях:

1. IV научно-практическая конференция «Актуальные проблемы местного самоуправления». Тема доклада: Методология формирования и планирования финансового обеспечения муниципальных заданий. ГК «Измайлово», июнь 2011 г.

2. XVII Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». Тема доклада: Возможные пути использования инструмента государственного задания для повышения эффективности предоставления государственных услуг. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, апрель 2010 г.

3. Круглый стол «Управление по результатам – итоги и новые возможности». Тема доклада: Проекты по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года в системе планирования и контроля результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти. Центр стратегических разработок, март 2010 г.

Структура и объем диссертации.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 128 источников, и пяти приложений. Общий объем работы составляет 181 стр. или 7,2 а.л.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ В первой главе диссертации проведен критический анализ литературы по вопросам управления предоставлением государственных услуг, оценивается международный опыт построения системы оказания государственных услуг. На основе проведенного анализа автором предлагается разделение государственных услуг на бюджетные и административные (предложенные формулировки названий условны, но принципиально содержательное разграничение объектов управления) по признаку необходимости наличия властных полномочий для их оказания. При этом в качестве ключевой характеристики услуги рассматривается персонифицированный характер деятельности - наличие конкретного заявителя. Данный выбор обусловлен тем, что такая деятельность является особым объектом управления. Механизмы оценки потребности населения в предоставлении услуг, их стандартизации, оценки результатов будут отличаться от других видов деятельности государственных организаций.

Бюджетные услуги по своей природе являются социально-значимыми благами, классическими примерами которых являются образование и здравоохранение. К группе административных в исследовании отнесены услуги, которые ряд авторов называет публичными или властными, так как для их оказания необходимы властные полномочия. Необходимость участия государства здесь определяется тем, что предоставление этих услуг является составной частью процесса производства государством такого чистого общественного блага, как спецификация прав собственности (в широком смысле).

В отношении бюджетных услуг ключевая роль государства, помимо полного или частичного финансирования, состоит в принятии решений об организации процесса предоставления таких услуг, то есть в выборе организационно-правовой формы поставщика услуг, выборе формата взаимоотношений с этим поставщиком, а также определении социально эффективного объема предоставления услуг. В роли поставщиков услуг данного типа могут выступать государственные организации с высокой степенью автономности, а также негосударственные организации. С поставщиками услуг в таком случае могут быть построены контрактные отношения. При принятии решений об организационно-правовой форме поставщиков бюджетных услуг необходимо учитывать существующие приоритеты оптимизации масштабов государственного сектора и повышения эффективности бюджетных расходов. Достижению этих приоритетов может способствовать постепенное увеличение доли услуг, предоставляемых негосударственными организациями. Однако при разработке и внедрении соответствующих решений необходимо учитывать существующие институциональные условия и ограничения, а также потенциальные издержки и возможные негативные послествия.

В отношении административных услуг государство должно полностью обеспечить их предоставление (а не только организовать процесс, как в предыдущем случае). Соответственно, в роли поставщиков услуг данного типа могут выступать ОИВ или государственные организации с низкой степенью автономности (казенные учреждения). Построение контрактных отношений в данном случае затруднительно и, скорее всего, нецелесообразно.

Применение описанной выше типологии позволяет разрабатывать решения, учитывающие специфику объекта управления. Представленные в работе предложения сформированы для бюджетных услуг.

В зарубежных странах опыт внедрения квазирыночных отношений в практику предоставления государственных услуг исчисляется десятилетиями. В то же время говорить о наличии универсальных решений, обеспечивающих эффективность системы предоставления государственных услуг, еще рано. К основным вопросам, обсуждаемым в научных публикациях последних лет относятся следующие:

- целесообразность, справедливость и корректность расчета подушевого и нормативного финансирования услуг;

- измерение качества услуг и удовлетворенности потребителей, возможность использования полученной информации при принятии бюджетных решений;

- целесообразность и последствия внедрения большого объема отчетности, необходимой для получения информации о достигаемых результатах;

- эффективность и результативность деятельности негосударственных организаций по сравнению с государственными и квазигосударственными организациями и т.д.

Во второй главе представлены результаты анализа системы предоставления государственных услуг в Российской Федерации. Несмотря на то, что правовые основы для использования государственного задания были заложены в Бюджетном кодексе в 2009 году, инструмент, по сути, не внедрен.

Ключевая причина состоит в том, что он был встроен в действующую систему государственного управления без создания эффективных стимулов к его полноценному внедрению и использованию. С момента вступления в силу Федерального закона №83-ФЗ можно говорить о переходе к контрактным отношениям ОИВ с поставщиками государственных услуг. В нормативной правовой базе по сравнению с ситуацией на первом этапе, когда инструмент государственного задания был закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но не был четко связан с финансированием учреждений, можно наблюдать ряд положительных изменений. Прежде всего, к ним стоит отнести установление связи между непосредственными результатами деятельности (определяемыми в государственных заданиях) и объемами финансирования учреждений (определяемыми на основе нормативных затрат на оказание государственных услуг).

Однако до сих пор сохраняется ряд препятствий к тому, чтобы государственное задание стало эффективным инструментом. Прежде всего, можно говорить о том, что в российском законодательстве на сегодняшний день еще не сложилось единого подхода к понятию «государственные услуги».

В связи с этим представляется целесообразным зафиксировать в законодательстве отдельные определения для двух выделенных в данной работе групп – административных и бюджетных услуг (Таблица 1).

Определяющей характеристикой является наличие конкретного заявителя, что будет отличать деятельность по оказанию услуг от исполнения государственных функций ОИВ и от выполнения работ государственными учреждениями. Отметим, что наиболее существенным условием для формирования инструмента государственного задания является не вид деятельности (услуги), а организационно-правовая форма исполнителя – государственное учреждение. В связи с этим представленные в работе предложения по совершенствованию работы с инструментом государственного задания могут на практике быть распространены и на государственные работы.

Таблица 1.

Административные Бюджетные услуги услуги Необходимость наличия властных полномочий у + поставщика услуги Кто оказывает ОИВ Государственные учреждения, иные организации Инструмент В составе Субсидия на выполнение финансирования финансирования ОИВ государственного задания, контракт на предоставление услуг в интересах третьих лиц Регламентация процессов Необходима в формате Желательна для стандартных административных массовых услуг регламентов Пример услуги Выдача паспорта Предоставление образования Для решения или смягчения выявленных в ходе анализа проблем, с учетом положений теории государственного управления, сложившихся в других странах лучших практик и, что не менее важно, институциональных особенностей и специфики российской экономики, предлагаются следующие меры:

- обеспечение согласованности инструмента государственного задания с инструментами стратегического планирования ОИВ;

- разработка отраслевых решений в части определения состава и методологии расчета показателей объема и качества оказания государственных услуг;

- поэтапный переход к усредненным (формульным) значениям нормативных затрат с учетом отраслевой специфики;

- совершенствование методологии нормирования затрат, создание отраслевых решений, учитывающих специфику деятельности, спроса, экономики отрасли (например, в части определения подходов к разделению расходов между субсидией на государственное задание и целевыми субсидиями, распределению затрат на общехозяйственные нужды и т.д.);

- создание полноценной системы стимулов к повышению эффективности деятельности государственных учреждений;

- совершенствование механизмов привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг с учетом необходимости наличия стимулов для такого участия.

В третьей главе представлены предложения по реализации отдельных из перечисленных мер. При этом государственное задание рассматривается, прежде всего, как инструмент построения квазиконтрактных отношений ОИВ с подведомственными учреждениями. Таким образом, ключевая роль государственного задания заключается в создании комплексной системы стимулов для учреждений, с одной стороны, за счет выстраивания переговорного процесса в ходе формирования заданий, с другой – за счет установления связи между результатами (как непосредственными – объемом услуг, так и конечными – их качеством и оценкой потребителей) и объемами финансирования.

В свете перехода к программному бюджету и необходимости группировки деятельности и расходов ОИВ в программы и мероприятия, предлагается координировать инструмент государственного задания с инструментами программно-целевого планирования путем создания в каждом ОИВ отдельной ведомственной целевой программы «Формирование государственных заданий на предоставление услуг по…». Группировку услуг в случае их большого количества предлагается осуществлять по группам учреждений (например, библиотеки, театры и т.д.). Мероприятия программы представлены в Таблице 2.

Таблица Характеристика мероприятий ВЦП «Формирование государственных заданий на предоставление услуг по…» Наименование Содержание мероприятия Расходы на реализацию мероприятия мероприятия Планирование Планирование и согласование с Оплата труда сотрудников государственных заданий государственными ОИВ (отраслевые учреждениями показателей структурные подразделения, объема, качества услуг и объема подразделение финансового обеспечения планирования) государственных заданий Финансирование Финансовое обеспечение Субсидии государственным государственных заданий выполнения государственных учреждениям на заданий выполнение государственных заданий Мониторинг и контроль Мониторинг достижения Оплата труда сотрудников исполнения запланированных в ОИВ (отраслевые государственных заданий государственных заданиях структурные подразделения, показателей объема и качества. подразделение Проведение сравнительного планирования) анализа, выявление и распространение лучших практик.

Корректировка государственных заданий Процесс формирования государственного задания можно разделить на несколько взаимосвязанных этапов. Первый этап формирования государственного задания начинается после определения целей и задач ОИВ на среднесрочную перспективу. На этом этапе необходимо произвести декомпозицию целей, задач и показателей деятельности ОИВ на уровень поставщиков государственных услуг и согласовать полученный набор показателей, характеризующих объем и качество услуг, с исполнителями. В результате задается набор целей, задач и показателей, значения которых в части государственных услуг будут достигнуты за счет выполнения государственного задания исполнителем.

Второй этап предполагает определение необходимого объема ресурсов при подготовке органом-заказчиком обоснования бюджетных ассигнований.

Предметом согласования является объем расходов, необходимый исполнителю для достижения запланированных результатов - количества и качества оказываемых услуг.

Последний этап – утверждение государственного задания - имеет место после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период. Если на данном этапе необходимо внесение изменений в предусмотренные объемы финансирования (в связи с наличием отклонений размеров бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе о бюджете, от запланированных), такие изменения и их последствия для значений показателей объема и качества государственных услуг должны быть согласованы с исполнителем.

Основное отличие предлагаемого алгоритма от сложившейся практики заключается в установлении логической связи между определением отраслевых приоритетов, планированием объемов оказания услуг и финансового обеспечения деятельности государственных учреждений. В рамках сложившейся практики первично распределение средств между учреждениями на основании их предложений, и только после этого (даже в условиях необходимости формирования государственных заданий) происходит планирование объемов оказания услуг и, соответственно, государственных заданий. Необходимым условием изменения привычных процедур на первых этапах является их подробная регламентация с закреплением сроков и ответственных исполнителей (например, в формате внутреннего регламента ОИВ). В работе предложено возможное описание процедур в привязке к действующей организации бюджетного процесса.

Логика проводимой реформы предполагает постепенный переход к усредненным значениям нормативных затрат на оказание отдельных государственных услуг. Учитывая необходимость в среднесрочной перспективе такого перехода, имеет смысл осуществлять соответствующие изменения постепенно, во избежание ухудшения положения государственных учреждений и, соответственно, снижения качества предоставляемых ими услуг. В связи с этим переход к усредненным значениям нормативных затрат предлагается осуществлять поэтапно (рис. 1).

1 этап 2 этап 3 этап 1 этап 2 этап 3 этап Необходимо Среднее значение Дальнейшее обеспечить нормативных затрат усреднение сопоставимость и значений достоверность Интервал, в пределы которого нормативных данных, могут попадать значения затрат путем предоставляемых нормативных затрат пошагового учреждениями снижения верхней Установление значений границы интервала Индивидуальные нормативных затрат для всех возможных значения учреждений в пределах отклонений от нормативных затрат заданного интервала, но с среднего значения (фактические, использованием нормативных исторически корректирующих затрат (в % или сложившиеся коэффициентов, учитывающих абсолютном затраты) специфику (географическое выражении) положение, состав имущества и т.д.) Рис. 1 Переход к усредненным значениям нормативных затрат В сложившейся системе распределения средств между учреждениями качество услуг формально никак не учитывается. Объем финансового обеспечения определяется исключительно на основе планируемых объемов оказания услуг, что может негативно сказываться на системе стимулов государственных учреждений. В работе предлагается обеспечивать мотивацию государственных учреждений к повышению эффективности деятельности за счет конкурсного распределения средств, высвобожденных в результате усреднения нормативных затрат, на основании данных о качестве оказываемых услуг.

Объем высвобожденных средств определяется по тем учреждениям, у которых расчетные значения нормативных затрат на оказание хотя бы одной государственной услуги (работы) превышают определенные в ходе усреднения предельные значения (рис. 2).

Объем высвобожденных P Объем средств, средств выделенных по результатам M конкурсного Pраспределения G A D H P2 E B P’ С F PPJ I 0 Q Q1 QQ3 QНа рисунке: P1, P2, P3, P4, - индивидуальные значения фактических затрат на оказание государственной услуги в учреждениях 1 -4; Q1, Q2, Q3, Q4, - значения показателей объема оказания государственной услуги в учреждениях 1 - 4; P’ – верхняя граница значения нормативных затрат на оказание государственной услуги, установленная учредителем Рис. 2 Определение объема высвобожденных средств при усреднении нормативных затрат на оказание государственной услуги Полученную сумму (сумма площадей фигур P1МCP’ и CBEF на рис. 2) предлагается 1 раз в год распределять между всеми учреждениями на основании достигнутых ими показателей качества оказываемых услуг (на рис.высвобожденные средства распределены между двумя учреждениями и составляют сумму площадей фигур CADE и JGHI, равную объему высвобожденных средств). При этом предлагается учитывать как относительный уровень качества в сравнении с остальными учреждениями, оказывающими аналогичные услуги (на основании средних значений показателей), так и динамику, демонстрируемую каждым конкретным учреждением.

Расчет индикатора качества для последующего рейтингования по каждому учреждению предлагается проводить по следующей формуле:

t t m m Iij Iij Rit = a + b t t, где (1) I Iij-j=1 j=j Rit - значение комплексного индикатора качества для i-того учреждения в году t;

i – индекс учреждения;

n – число учреждений;

j – индекс показателя качества;

m – число показателей качества;

t Iij - значение j-ого показателя качества работы i-того учреждения в году t;

t Iij-1 - значение j-ого показателя качества работы i-того учреждения в году (t-1);

t I - среднее значение n j-ого показателя качества в году t по всем j учреждениям, оказывающим соответствующую услугу, рассчитываемое по формуле:

n t Iij t i =I = j ; (2) n a, b – удельный вес критерия, определяемый учредителем, a + b =1.

В зависимости от установленных в отрасли приоритетов будет меняться соотношение параметров a и b. Если ставится задача стимулирования и развития отдельных учреждений, демонстрирующих наилучшие результаты, соотношение будет a > b. В случае ориентации на выравнивание, создание равных условий для всех потребителей, выбирается соотношение a < b, что позволит стимулировать наиболее активно развивающиеся учреждения. Схожая логика может использоваться и при принятии решений относительно:

- доли средств, направляемых учреждениям, занявшим первые и последние места;

- условий предоставления средств учреждениям, занявшим последние места;

- порядка распределения средств между учреждениями.

Предложенная методология апробирована на примере федеральных библиотек, для которых были рассчитаны значения нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ), по следующей формуле:

Cik cik = (3) Qik, где i – индекс учреждения;

k – индекс услуги;

cik – нормативные (фактические) затраты, непосредственно связанные с оказанием единицы k-той государственной услуги в i-м учреждении;

Cik – сумма затрат учреждения i, непосредственно связанных с оказанием k-той государственной услуги, определяемая как среднее арифметическое значение проиндексированных суммарных фактических затрат за два отчетных года;

Qik – среднее арифметическое объема оказания k-той государственной услуги учреждением i за два отчетных года.

Оценки нормативных затрат по отдельным услугам (работам) федеральных библиотек, сделанные на основе данных за 2009-2010 гг.4, представлены на рисунке 3. Как видно из рисунка, колебания значений нормативных затрат значительны. При этом соотношения удельных затрат на разные виды работ различаются между библиотеками, что означает отсутствие одного учреждения с минимальными или максимальными нормативными затратами на оказание всех государственных услуг (выполнение работ).

Общий объем высвобожденных средств составил 96,5 млн. рублей или 19% от суммарных годовых затрат, непосредственно связанных с оказанием государственных услуг (при условии установления в качестве норматива верхней границы, равной полученному среднему значению нормативных затрат). При этом у каждой из федеральных библиотек в результате усреднения появляются высвобожденные средства, что обусловлено тем, что каждое из учреждений хотя бы по одной государственной услуге (работе) имеет значения нормативных затрат, превышающие средние.

На основании данных о значениях показателей, характеризующих качество оказания государственных услуг (выполнения работ), был произведен расчет значений индикаторов качества. Отметим, что первые места заняли учреждения, имевшие наибольшие объемы финансирования по смете.

Потенциально при наличии подобных результатов учредителем может быть сделан вывод о недофинансировании остальных учреждений и увеличении фактически сложившихся нормативных затрат. Однако для принятия подобного 4 В качестве исходных данных использовались данные полученные от самих учреждений в рамках выполнения научно-исследовательской работы по разработке нормативных актов Минкультуры России в рамках реализации Федерального закона №83-ФЗ решения желательно наличие определенного стандарта оказания услуг, до которого необходимо довести качество деятельности во всех учреждениях.

1,1,1,0,0,0,0,0,

Работа по формированию и учету фондов библиотеки Работа по библиографической обработке документов и организации каталогов Работа по обеспечению физического сохранения и безопасности фонда библиотеки Услуга по осуществлению библиотечного, библиографического и информационного обслуживания пользователей библиотеки Рис. 3 Расчетные значения нормативных затрат на оказание отдельных государственных услуг (выполнение работ) федеральными библиотеками Анализ международного опыта показал, что практика привлечения к оказанию государственных услуг негосударственных организаций уже широко распространена. Соответствующие институты представляется целесообразным внедрять и в России.

В работе предложен алгоритм принятия решения о целесообразности привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг (Рис. 4).

При оценке эффективности предлагается выделять два блока. Под оценкой результативности подразумевается сопоставление значений выбранного для определенной государственной услуги набора показателей в случае ее исполнения силами имеющихся государственных учреждений и в случае привлечения негосударственных организаций (исходя из предпосылки о равенстве затрат). При расчете экономической эффективности предлагается сопоставлять себестоимость предоставления одной и той же государственной тыс.

рублей Среднее значение слепых детская библиотека искусств Российская молодежи библиотека библиотека библиотека национальная библиотека Российская Российская Российская Российская Российская политическая общественно библиотека для библиотека для государственная государственная государственная государственная государственная Государственная услуги разными организациями (исходя из предпосылки о равенстве условий предоставления услуг). При этом в себестоимость для негосударственных организаций включаются как непосредственно стоимость договора на оказание услуги, так и расходы на проведение конкурсных процедур и сопровождение договора.

Имеется ли Оценка эффективности ДА привлечения НГО – сравнение неудовлетворенный спрос? решения «создание нового ГУ» и «привлечение НГО» НЕТ НЕТ Являются ли требования к Привлечение НГО процессу и результатам нецелесообразно оказания услуга формализуемыми? ДА НЕТ Оказываются ли эквивалентные услуги в негосударственном секторе? Оценка эффективности ДА привлечения НГО – сравнение решения «оказание услуги ГУ» и «привлечение НГО» Рис. 4 Блок-схема принятия решения о целесообразности привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг Набор показателей результативности определяется отдельно по каждой государственной услуге, включая показатели, характеризующие:

- объем предоставления услуги;

- качество услуги;

- эффективность управления и т.д.

Значение комплексного показателя общего эффекта привлечения негосударственных организаций к оказанию k-той услуги рассчитывается по следующей формуле:

m Fkj Ck Sk = a + b (4) Ck Fkj, где j =j – индекс показателя результативности;

k – индекс услуги;

m – число показателей результативности для k-той услуги;

Ck - себестоимость оказания k-той услуги государственным учреждением;

Ck – стоимость приобретения k-той услуги у негосударственных организаций.

Fkj – значение j–ого показателя результативности в случае приобретения i–ой услуги у негосударственных организаций;

Fkj - значение j–ого показателя результативности в случае оказания k-той услуги имеющимися государственными учреждениями;

a, b – удельный вес критерия, определяемый учредителем, a + b =1.

Привлечение негосударственных организаций целесообразно, если Sk 1.

В целях создания оптимального механизма привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг предлагается принятие нормативного правового акта, регулирующего процедуры осуществления государственных закупок в интересах третьих лиц, с учетом имеющихся особенностей. Необходимость создания и внедрения специального инструмента для организации закупок в интересах третьих лиц обусловлена наличием специфики объекта закупки – государственной услуги, которая должна быть учтена как в организации процедур проведения закупок, так и в содержании контракта и, наконец, при осуществлении контроля его исполнения. Подобная специфика и регулирование соответствующих отношений Федеральным законом №94-ФЗ не предусмотрены (как и проектом Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»). Необходимо учитывать, что в данном случае имеет место взаимодействие трех сторон, при этом потребитель является наиболее уязвимой стороной, выступая принципалом по отношению как к органузаказчику, так и к организации, предоставляющей услуги.

Предлагаемый документ должен регулировать:

(1) процедуру отбора юридических лиц;

(2) общие требования к контракту;

(3) вопросы финансирования;

(4) способы и методы контроля реализации контрактов.

В части организации процессов (1) предлагается использовать двухэтапный конкурс по аналогии с конкурсом с ограниченным участием, предусмотренным проектом Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Основным отличием является закрепление сроков проведения этапов в привязке к бюджетному процессу.

Предлагаемые сроки обусловлены необходимостью согласования этапов формулирования целей и приоритетов, обоснования и утверждения расходов.

На первом этапе, который предлагается проводить в начале процесса планирования бюджета на очередной период (ориентировочно май), должен быть проведен отбор негосударственных организаций, обладающих необходимыми и достаточными для предоставления определенного объема услуг ресурсами: оборудованием, персоналом и т.д. Полученная информация об имеющемся предложении позволит ОИВ, с одной стороны, с достаточной степенью достоверности планировать бюджетные расходы, с другой стороны, – предотвратить ситуацию отсутствия поставщиков. Второй этап – непосредственное рассмотрение предложений и отбор победителей предлагается проводить после утверждения закона о бюджете (ориентировочно:

декабрь).

Содержание контракта (2) предлагается сделать схожим с содержанием государственного задания, но предусмотреть более жесткие требования к качеству оказания государственных услуг, а именно - фиксировать следующие требования:

- категории потребителей услуги;

- показатели, характеризующие объем оказания услуги (при необходимости - с детализацией по группам потребителей);

- показатели, характеризующие качество оказания услуги;

- перечень документов, определяющих требования к оказанию услуги и права потребителей;

- описание требований к процессу оказания услуги (или указание стандарта/регламента оказания услуги);

- условия взимания платы с потребителей и порядок определения ее размера;

- порядок мониторинга и контроля предоставления услуги;

- основания и порядок досрочного прекращения предоставления услуг;

- условия и порядок согласования внесения изменений в контракт;

- требования к отчетности.

Формой бюджетного финансирования обязательств государства по такому контракту (3) могут выступать субсидии, размер которых по аналогии с государственными учреждениями определяется, исходя из нормативных затрат на оказание государственных услуг.

III. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ РАБОТЫ В ходе проведения диссертационного исследования были получены значимые теоретические результаты и практические выводы:

- предложена типология государственных услуг: разделение их на административные и бюджетные по признаку необходимости наличия властных полномочий для их предоставления. Определены особенности каждого из выделенных типов услуг с точки зрения роли государства в их предоставлении и оптимальных форм поставщиков. Разработаны предложения по необходимым изменениям действующего законодательства.

- разработаны методологические решения по планированию объемов финансового обеспечения предоставления государственных услуг в соответствии с государственным заданием, в том числе, по расчету значений нормативных затрат на оказание государственных услуг (на примере отрасли культуры), порядку перехода к их усредненным значениям. Предложен механизм встраивания государственных заданий в систему стратегического планирования деятельности ОИВ – ведомственная целевая программа «Формирование государственных заданий на предоставление услуг по…» с указанием ее основных мероприятий и направлений расходования бюджетных средств. Предложенная методология расчета нормативных затрат апробирована на федеральных библиотеках.

- предложен алгоритм формирования государственных заданий, включающий в себя описание процессов и участников, порядок их взаимодействия, в том числе, с учетом необходимости встраивания данного инструмента в систему стратегического планирования ОИВ. В том числе определены типовые процедуры взаимодействия ОИВ и государственных учреждений в процессе согласования государственных заданий, позволяющие организовать переговорный процесс между участниками, а также возможные формы предоставления данных в ходе такого согласования.

- разработана и апробирована на федеральных библиотеках методология конкурсного распределения средств, высвобожденных в результате усреднения нормативных затрат на оказание государственных услуг, как инструмент стимулирования государственных учреждений.

Высвобожденные ресурсы предлагается направлять учреждениям, отобранным по результатам рейтингования, с учетом качества оказанных услуг, как относительно других учреждений, оказывающих аналогичные услуги, так и в динамике для конкретного учреждения.

- предложен механизм привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг, в том числе, предложены:

- алгоритм принятия решения о целесообразности привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг;

- основные положения нормативного правового акта, регулирующего привлечение негосударственных организаций;

- требования к содержанию контракта с негосударственными организациями.

IV. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Работы, опубликованные автором в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

1. Сизова О.В. Государственное задание: региональный опыт внедрения // Проблемы теории и практики управления, 2010. №11. С. 57-62. 0,4 п.л.

2. Сизова О.В. Понятие «государственные услуги» с позиции теории общественных благ // Финансы, 2010 №12 С. 20-24. 0,8 п.л. (в соавторстве с Ваксовой Е.Е.; личный вклад автора 0,6 п.л.).

Другие работы, опубликованные автором по теме кандидатской диссертации:

1. Сизова О.В. Развитие конкуренции на рынке оказания государственных услуг//Бюджет, 2011. №10 С. 59-61 0,3 п.л. (в соавторстве с Карасевой А.С.;

личный вклад автора 0,15 п.л.).

2. Сизова О.В. Подходы к корректировке государственных заданий и объемов их финансового обеспечения // Бюджет, 2011. №6. С. 86-88. 0,3 п.л.

3. Сизова О.В. Нормативные затраты на предоставление муниципальных услуг // Практика муниципального управления, 2010. № 10. С. 44-49. 0,4 п.л. (в соавторстве с Карагодиной Д.С.; личный вклад автора 0,2 п.л.).

4. Сизова О.В. Государственное задание: выбор пути // Повышение эффективности бюджетных расходов: Новые вызовы. Сборник статей 20092010 гг. М.: ЛЕНАНД, 2011. C. 43-57. 1 п.л.

Лицензия ЛР № 020832 от «15» октября 1993 г.

Подписано в печать «11» марта 2012 г. Формат 60х84/Бумага офсетная. Печать офсетная.

Усл. печ. л. 1,1.

Тираж 100 экз. Заказ №__________ Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.