WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 14 |

«Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов Административное право Учебник для вузов Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, ...»

-- [ Страница 6 ] --

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что государственный гражданский служащий подлежит аттестации один раз в три года. При проведении аттестации оцениваются следующие до кументы: подготовленный непосредственным руководителем гражданского служащего мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттеста ционный период;

сведения о выполненных гражданским служа щим поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служеб ной деятельности гражданского служащего;

при необходимости составляется пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного.руководителя. Гражданские служа щие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», не подлежат атте стации в случае, если с ними заключен срочный служебный контракт. Признание аттестационной комиссией государствен ного служащего не соответствующим занимаемой государствен 300 Раздел II. Субъекты административного права ной должности может повлечь постановку вопроса о его про фессиональной переподготовке либо с его согласия о переводе на нижестоящую (другую) должность или об увольнении.

Положение о проведении аттестации государственного служащего, находящегося на соответствующей должности госу дарственной службы, устанавливает порядок проведения аттес тации. Для проведения аттестации правовым актом государ ственного органа формируется аттестационная комиссия;

утвер ждается график проведения аттестации;

составляются списки федеральных государственных служащих, подлежащих аттеста ции;

подготавливаются необходимые документы для аттестаци онной комиссии. Аттестационная комиссия состоит из предсе дателя, заместителя председателя, секретаря и членов комис сии. В состав комиссии включаются представители кадровой службы, представитель нанимателя, юридической службы госу дарственного органа, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, представители научных и образовательных учреждений.

В результате аттестации государственному гражданскому слу жащему дается одна из следующих оценок:

1) соответствует замещаемой должности государственной гражданской службы;

2) соответствует замещаемой государственной должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установ ленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской служ бы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

По результатам проведения аттестации служащего в течение одного месяца после ее проведения издается правовой акт госу дарственного органа, предусматривающий:

1) включение гражданского служащего в-кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в поряд ке должностного роста;

2) направление на профессиональную подготовку или повы шение квалификации;

3) понижение в должности гражданской службы.

Глава 10. Госслужба и госслужащие Содержание и сущность аттестационной деятельности рас крываются в принципах аттестации. Они вырабатываются ат тестационной практикой государственных органов. Аттестация государственных служащих строится на следующих основных принципах: внепартийность;

всеобщность, гласность, перио дичность (систематичность) аттестации;

объективность и ком плексность оценки;

коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии;

обязательность принятия по результатам аттестации организационно-право вых мер ответственности и стимулирования (действенность ат тестации).

Прохождение государственной службы включает в себя: на значение на должность;

присвоение классного чина, диплома тического ранга, воинского и специального звания;

аттестацию или квалификационный экзамен;

другие обстоятельства (собы тия) в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присво ения классных чинов и специальных званий и сохранения их при переводе на иные должности государственной службы, ат тестации государственных служащих устанавливается федераль ным законом и иными нормативными правовыми актами.

Проведение квалификационного экзамена необходимо для решения вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одно го раза в год и не реже одного раза в три года. Квалификацион ный экзамен сдают гражданские служащие, которые замещают без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специа листы», а в случаях, определяемых Президентом РФ, — долж ности гражданской службы категории «руководители».

Государственный гражданский служащий вправе обжало вать результаты квалификационного экзамена в соответствии с действующим законодательством. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента РФ.

Классные чины гражданской службы присваиваются граж данским служащим в соответствии с замещаемой должностью 302 Раздел II. Субъекты административного права гражданской службы в пределах группы должностей гражданс кой службы. Как было отмечено, гражданским служащим, заме щающим должности гражданской службы без ограничения сро ка полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Классный чин гражданской службы — действительный госу дарственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 клас са — присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы высшей группы.

Этот классный чин присваивается Президентом РФ.

Классный чин гражданской службы — государственный со ветник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса — присваива ется гражданским служащим, которые замещают должности фе деральной гражданской службы главной группы. В федеральных органах исполнительной власти указанный классный чин при сваивается Правительством РФ, а в иных федеральных государ ственных органах — руководителем федерального государствен ного органа.

Классный чин гражданской службы — советник государ ственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса — присваивается гражданским служащим, которые за мещают должности гражданской службы ведущей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин гражданской службы — референт государ ственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса — присваивается гражданским служащим, которые за мещают должности гражданской службы старшей группы.'Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин государственной гражданской службы — сек ретарь государственной гражданской службы Российской Феде рации 1, 2 или 3 класса — присваивается гражданским служа щим, которые замещают должности гражданской службы млад шей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваивают ся в соответствии с законом субъекта РФ.

Указом Президента РФ устанавливается порядок присвое ния и сохранения классных чинов федеральной гражданской Глава 10. Госслужба и госслужащие службы, соотношение классных чинов федеральной гражданс кой службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ.

Президент РФ своим Указом утвердил Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов феде ральным государственным служащим в целях достижения соот ветствия уровня профессиональной подготовки федеральных государственных служащих квалификационным требованиям по группам государственных должностей федеральной государ ственной службы.

Статья 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что государ ственным служащим, проходящим федеральную государствен ную службу, в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы присваиваются классные чины, дипло матические ранги, воинские и специальные звания. Классные чины устанавливаются также для граждан, проходящих государ ственную гражданскую службу субъектов РФ, в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий зако нодательством определены следующие:

а) последовательное присвоение классного чина, диплома тического ранга, воинского и специального звания по проше ствии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специаль ном звании после их присвоения впервые;

б) присвоение классного чина, дипломатического ранга, во инского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государ ственной службы;

в) досрочное присвоение в качестве меры поощрения класс ного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специ ального звания, предусмотренных для замещаемой должности 304 Раздел II. Субъекты административного права федеральной государственной службы в соответствии с феде ральным законом о виде государственной службы;

г) сохранение присвоенного классного чина, дипломатичес кого ранга, воинского и специального звания при освобожде нии от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с нее.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

Если государственный служащий переводится с государ ственной службы одного вида на государственную службу дру гого вида, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребыва ния в соответствующем классном чине, дипломатическом ран ге, воинском и специальном звании учитываются при присвое нии классного чина, дипломатического ранга, воинского и спе циального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными актами.

Президент РФ устанавливает своим указом соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специ альных званий.

Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются с учетом положений ст. 13 Феде рального закона «О системе государственной службы Российс кой Федерации» в порядке, установленном нормативными пра вовыми актами соответствующего субъекта РФ.

Согласно Положению о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Мини стерства иностранных дел Российской Федерации, диплома тических представительств и консульских учреждений Российс кой Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Феде рации устанавливаются следующие дипломатические ранги, которые присваиваются дипломатическим работникам в соот ветствии с их квалификацией и замещаемой должностью: Чрез вычайный и Полномочный Посол;

Чрезвычайный и Полно мочный Посланник 1 класса;

Чрезвычайный и Полномочный Посланник 2 класса;

советник 1 класса;

советник 2 класса;

пер вый секретарь 1 класса;

первый секретарь 2 класса;

второй сек ретарь 1 класса;

второй секретарь 2 класса;

третий секретарь;

атташе.

Глава 10. Госслужба и госслужащие Как и поступление на государственную службу, прекраще ние государственной службы имеет свои основания и процеду ру. Прекращение государственной службы — это нормативно ус тановленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и го сударственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполне ния им должностных обязанностей.

Федеральным законом о виде государственной службы опре деляется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.

. Прекращение государственной службы предусматривает ис ключение государственного служащего из перечня лиц, занима ющих в государственном органе штатную государственную дол жность государственной службы. Прекращение государственной службы является в некоторых случаях одновременно и оконча нием служебной карьеры государственного служащего. В других случаях прекращение государственной службы связывается лишь с изменением служебного статуса государственного слу жащего (например, при поступлении государственного служа щего на государственную службу в другом государственном органе).

Прекращение государственной службы возможно только по тем основаниям, которые устанавливаются законодательством о государственной службе и законодательством о труде.

Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государ ственного служащего, устанавливаются федеральными закона ми о видах государственной службы.

Можно выделить следующие три вида оснований прекраще ния государственной службы:

1) смерть (гибель) государственного служащего;

2) увольнение государственного служащего по основаниям, предусмотренным действующим законодательством;

3) выход на пенсию.

Увольнение государственного служащего является самым рас пространенным основанием прекращения государственной служ бы. Основания увольнения определяются в следующих законах:

1) Трудовой кодекс РФ;

2) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

этот Закон, подобно ТК РФ 306 Раздел II. Субъекты административного права для работников, устанавливает правовое регулирование государ ственно-служебных отношений при замещении гражданским служащим должности гражданской службы, при прохождении службы, а также при прекращении служебного контракта, осво бождении служащего от замещаемой должности и увольнении с гражданской службы;

3) федеральные законы о видах государственной службы;

спе циальные федеральные законы, регламентирующие государ ственно-служебные отношения в различных государственных органах и различные виды государственной службы (например, органы внутренних дел, налоговые органы, таможенные органы);

4) законы субъектов РФ, регулирующие вопросы государ ственной гражданской службы;

5) иные нормативные правовые акты РФ.

Законодательство о государственной службе и ее соответству ющих видах предусматривает специальные дополнительные ос нования для увольнения государственного служащего по ини циативе руководителя государственного органа:

1) достижение государственным служащим предельного возра ста, установленного для замещения должности государственной службы. Законодательство о государственной гражданской служ бе устанавливает предельный возраст пребывания на гражданс кой службе — 65 лет;

2) прекращение гражданства РФ. Наличие гражданства Рос сийской Федерации является принципиальным требованием при поступлении на государственную службу. В Российской Фе дерации в соответствии с федеральным законом предусматрива ется поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. На указанных граждан распространяются положения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», оп ределяющие правовые основы государственной службы;

3) несоблюдение государственным служащим обязанностей и ограничений, установленных Федеральным законом «О государ ственной гражданской службе Российской Федерации». Для уволь нения государственного служащего по данным основаниям тре буется установление факта виновного нарушения им установ ленных законодательством о государственной гражданской службе обязанностей и ограничений, а также необходимые до казательства такого нарушения. В каждом конкретном случае руководителю государственного органа необходимо детально Глава 10. Госслужба и госслужащие разобраться с фактами несоблюдения служащими установлен ных правоограничений и запретов;

4) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) увольнение по другим основаниям. Государственный служа щий может быть уволен и при возникновении других обстоя тельств, которые предусматриваются федеральными законами о соответствующем виде государственной службы. Этими основа ниями являются: признание государственного служащего неде еспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

лишение его права занимать дол жности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

признание слу жащего полностью нетрудоспособным в соответствии с меди цинским заключением;

отказ от прохождения процедуры офор мления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должност ных обязанностей по должности государственной службы связа но с использованием таких сведений.

В качестве общих оснований прекращения служебного кон тракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы можно назвать сле дующие:

1) соглашение сторон служебного контракта;

2) истечение срока действия срочного служебного контракта;

3) расторжение служебного контракта по инициативе граж данского служащего;

4) расторжение служебного контракта по инициативе пред ставителя нанимателя;

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государствен ную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для заме щения иной должности гражданской службы либо от профессио нальной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности граждан ской службы;

7) отказ гражданского служащего от предложенной для заме щения иной должности гражданской службы в связи с измене нием существенных условий служебного контракта;

> 308 Раздел II. Субъекты административного права 8) отказ гражданского служащего от перевода на иную долж ность гражданской службы по состоянию здоровья в соответ ствии с медицинским заключением либо отсутствие такой дол жности в том же государственном органе;

9) отказ гражданского государственного служащего от пере вода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;

11) нарушение установленных законодательством обязатель ных правил заключения служебного контракта, если это нару шение исключает возможность замещения должности граждан ской службы;

12) выход гражданского служащего из гражданства РФ;

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обяза тельств, установленных для государственных гражданских слу жащих действующими федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой;

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном ре зультате испытания.

Прекращение служебного контракта, освобождение от заме щаемой должности гражданской службы и увольнение с граж данской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает порядок расторжения служебного контракта, а также освобождения гражданского слу жащего от замещаемой должности гражданской службы и уволь нения со службы. Гражданский служащий не может быть осво божден от замещаемой должности гражданской службы и уво лен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности граждан ского служащего и в период его пребывания в отпуске.

При принятии решения о возможном расторжении служеб ного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюз ный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности граж данской службы.

Глава 11. Организации как субъекты права Глава Государственные и негосударственные организации как субъекты административного права § 1. Понятие и виды организаций Коллективные субъекты административного права представ ляют собой организации, т. е. объединения физических лиц.

Часть таких организаций, а именно органы исполнительной власти", были уже подробно рассмотрены ранее. Их отличает особое положение в обществе. Они не только обязательные субъекты административно-правовых отношений, но и облада ют государственно-властными полномочиями. Кроме них суще ствует многочисленная группа других организаций, не обладаю щих государственно-властными полномочиями, но также явля ющихся субъектами административного права. Понятие «организация» имеет широкий смысл, и рассмотреть ее админи стративно-правовой статус невозможно без использования норм других отраслей права, в том числе гражданского, трудового и финансового.

Под организацией понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управле ния, имеющее обособленное имущество, созданное для произ водства материальных или духовных ценностей, а также реали зации иных потребностей его членов. Орган управления орга низации — ее администрация. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или через возглавляемый им управленческий аппарат) либо одно временно единоличный руководитель и коллективный испол нительный орган. Единоличными руководителями могут быть:

директор, генеральный директор, начальник, ректор, заведую щий, управляющий и др. Возглавляемый руководителем орга низации управленческий аппарат (администрация) в различных организациях носит название либо просто администрация, либо дирекция, генеральная дирекция, ректорат, управление и т. д.

Коллективный исполнительный орган, как правило, — совет директоров, правление, дирекция.

Администрация — орган, на который возложены функции оперативного управления организацией. Администрация дей ствует от имени организации, представляет ее интересы, заклю 310 Раздел II. Субъекты административного права чает договоры, распоряжается ее средствами, издает приказы и дает указания, обязательные для всех членов организации. В ру ках администрации находятся все распорядительные полномо чия юридически властного характера, необходимые для непос редственного руководства процессами производственно-хозяй ственной, социально-культурной и иной деятельности организации.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри самой организации, а также вступает во внешние адми нистративные правоотношения с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъекта ми административного права. Осуществляя внутриорганизаци онные управленческие отношения, администрация является субъектом управления к подчиненным органам и работникам.

Внешним управлением, т. е. управлением другими организа циями и их работниками, в отличие от органов исполнительной власти, администрация организации не занимается, она не об ладает необходимыми для этого государственно-властными пол номочиями. Во внешних административно-правовых отноше ниях администрация сама — объект управления со стороны ор ганов исполнительной власти, других государственных органов, органов местного самоуправления.

Принадлежащие организации права осуществляются как ее руководителем, так и по установленному распределению обя занностей другими должностными лицами. Руководитель орга низации персонально наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом и средствами организации. Он действует от имени организации, представляет ее интересы, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает шта ты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех ра ботников организации.

Организации создаются для выполнения определенных це лей: производства материальных или духовных ценностей;

реа лизации законных прав и интересов их членов. В этой связи по предназначению можно выделить такие виды организаций, как:

предприятия;

учреждения;

общественные объединения, религиозные объединения;

Глава 11. Организации как субъекты права фонды и иные организации (международные, иностранные и др.).

Организации возможно разделить также в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их де ятельности или нет. По этому основанию организации делят ся на:

коммерческие организации;

некоммерческие организации.

К коммерческим организациям могут принадлежать только предприятия. К некоммерческим относятся учреждения, фон ды, общественные и религиозные объединения и др. Предприятия и учреждения в зависимости от видов собствен ности подразделяются на:

государственные;

муниципальные;

частные;

общественных организаций и др.

Особенности административно-правового статуса государ ственных организаций обусловливаются тем, что государство — их собственник. К ведению государственных органов относится создание государственных организаций;

определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации;

утверждение ус тава;

назначение на должность и освобождение от должности руководителей;

обеспечение их в установленных случаях госу дарственными заказами;

реорганизация и ликвидация этих организаций и др.

Нормы, определяющие административно-правовой статус го сударственных организаций, закрепляют принципиальные пози ции в их взаимоотношениях с государственными органами, и прежде всего с органами исполнительной власти. Эти нормы устанавливают запрет на вмешательство государства и его орга нов в деятельность организаций;

необходимость их государствен ной регистрации;

порядок осуществления регистрации и основа ния для отказа в регистрации организаций;

обязательность веде ния бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для нало гообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Должностные лица го сударственных организаций наделены определенными полномо См. Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

312 Раздел II. Субъекты административного права чиями государственно-властного характера, на них распростра няется ряд положений административно-правового статуса дол жностных лиц государственных органов.

§ 2. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений Предприятие — это разновидность организации, созданной собственником для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потреб ностей и получения прибыли. Предприятия являются самосто ятельными хозяйствующими субъектами. Их можно разделить по организационно-правовой форме и по отраслевой производ ственно-технологической специализации.

По организационно-правовой форме различаются:

полное товарищество;

товарищество на вере;

общество с ограниченной ответственностью;

общество с дополнительной ответственностью;

акционерное общество;

производственный кооператив;

потребительский кооператив;

унитарные предприятия и др.

По отраслевой производственно-технологической специали зации принято выделять:

промышленные предприятия (заводы, фабрики, шахты, руд ники, комбинаты и др.);

сельскохозяйственные предприятия (фермерские хозяйства, крестьянские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы и артели, рыболовецкие артели, предприятия переработки сель скохозяйственной продукции и др.);

строительные предприятия (строительные и строительно монтажные объединения, например строительные управления;

строительные предприятия, в том числе строительные комбина ты;

строительные кооперативы;

дорожно-строительные пред приятия;

мостостроительные поезда и др.);

транспортные предприятия (железные дороги, отделения железных дорог, станции, депо, товарные склады, ремонтные предприятия железнодорожного транспорта;

пароходства, пор ты, ремонтные предприятия водного транспорта;

объединения гражданской авиации, аэропорты, авиационные отряды, ремонт Глава 11. Организации как субъекты права ные и другие предприятия гражданской авиации;

автотранспор тные объединения, автопредприятия, автокомбинаты, авторе монтные предприятия;

объединения и предприятия трубопро водного транспорта и др.);

предприятия связи (узлы связи, почтамты, почтовые отделе ния, телеграфы, телефонные узлы, автоматические телефонные станции, компании сотовой телефонной связи, пейджинговые компании и др.);

предприятия торговли (универмаги, гастрономы, универса мы, иные магазины, торговые базы и склады, овощные базы, хладокомбинаты и др.);

предприятия общественного питания (столовые, кафе, рес тораны, закусочные, буфеты, бары и др.);

жилищно-коммунальные предприятия (жилищно-эксплуата ционные конторы, дирекции по эксплуатации зданий, комен датуры, гостиницы, общежития, ремонтно-эксплуатационные предприятия, дорожно-ремонтные предприятия, котельные, теплоэнергоцентрали, энергосети и др.);

другие виды предприятий.

По общему правилу предприятия не входят в систему каких либо отраслевых органов исполнительной власти в качестве их со ставных элементов. Исключения составляют предприятия отдель ных отраслей, органично связанные между собой технологически 'в едином производственном процессе. Например, отдельные предприятия железнодорожного транспорта находятся в иерар хическом подчинении органов системы Федерального агентства железнодорожного транспорта, осуществляющих по определен ным вопросам оперативное руководство этими предприятиями.

В соответствии со ст. 121 ГК РФ коммерческим организаци ям разрешается по договору между собой создавать объедине ния в форме союзов или ассоциаций, являющихся некоммерчес кими организациями. Союзы и ассоциации создаются в целях координации предпринимательской деятельности коммерчес ких организаций, а также представления и защиты их общих имущественных интересов1. Более четкой структурированной Успешно действуют, например, Российский союз промышленников и предпринимателей, Всероссийская ассоциация приватизированных и частных предприятий, Союз производителей и экспортеров металлопро дукции, Зерновой союз, Ассоциация российских табачных фабрик и др.

В крупных городах в целя*х интегрированного управления группами одно родных предприятий создаются территориальные отраслевые ассоциации.

314 Раздел II. Субъекты административного права формой объединения юридических лиц и управления ими явля ются финансово-промышленные группы. Их статус регулирует ся Федеральным законом «О финансово-промышленных груп пах». Входящие в объединения коммерческие организации со храняют свою самостоятельность и права юридического лица.

Предприятия независимо от видов собственности и организа ционно-правовых форм обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производ стве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей про дукции, антимонопольное законодательство и т. д. Уполномочен ные государственные органы осуществляют контроль за соблюде нием этого законодательства и при наличии соответствующих на рушений могут вмешиваться в деятельность организаций, применять необходимые меры административного принуждения.

Предприятие создается его собственником. Учредительным документом предприятия является устав или учредительный до говор. Предприятие считается созданным с момента его государ ственной регистрации в качестве юридического лица1. Для осу ществления отдельных видов деятельности предприятию необ ходимо получение специального разрешения государства — лицензии. Ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо их органа;

по истечении срока, на кото рый оно было создано;

по решению суда (в случае признания его банкротом, деятельности, запрещенной законом, недей ствительной регистрации и др.). Контроль за созданием, реор ганизацией и ликвидацией предприятий осуществляет специаль ный государственный орган — Федеральная антимонопольная служба.

Административно-правовой статус предприятия определяет ся не только нормами административного права, но и нормами гражданского, трудового, финансового, муниципального и дру гих отраслей права. И с этих позиций, в частности, имеются существенные различия в административно-правовом статусе государственных и негосударственных предприятий.

Отношения, возникающие в связи с государственной регистраци ей юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц».

Глава 11. Организации как субъекты права Государственные предприятия являются собственностью го сударства, поэтому и влияние государства на их деятельность больше, чем на негосударственные предприятия. Так, соответ ствующие государственные органы выступают учредителями государственного предприятия;

определяют предмет и цели его деятельности;

утверждают устав;

управляют госпредприятием;

на'значают на должность и освобождают от должности их руко водителей;

в установленных случаях доводят государственные заказы;

реорганизуют и ликвидируют государственные предпри ятия. Некоторые виды деятельности разрешены только государ ственным предприятиям, например производство оружия, бое припасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация нар котических веществ.

По смыслу ГК РФ государственное предприятие является уни тарным1. Государство передает государственным предприятиям свою собственность: на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. При этом государственные пред приятия второго типа, так называемые казенные предприятия (фабрики, хозяйства), обладают меньшей степенью хозяйствен ной самостоятельности по сравнению с государственными пред приятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.

Собственник имущества унитарного предприятия:

принимает решение о создании унитарного предприятия;

определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия;

определяет порядок составления, утверждения и установле ния показателей планов финансово-хозяйственной деятельнос ти унитарного предприятия;

утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения;

принимает решение о реорганизации или ликвидации уни тарного предприятия;

В соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собствен ности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъек ту РФ или муниципальному образованию.

316 Раздел II. Субъекты административного права формирует уставный фонд государственного или муници пального предприятия;

назначает на должность руководителя унитарного предпри ятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой дого вор;

утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию иму щества;

дает согласие на создание филиалов и открытие представи тельств унитарного предприятия;

имеет другие права и несет другие обязанности, определен ные законодательством РФ.

Собственник имущества казенного предприятия помимо этого вправе:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуе мое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для испол нения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия (директор, генераль ный директор) является единоличным исполнительным орга ном унитарного предприятия. Руководитель действует от имени предприятия без доверенности, представляет его интересы, со вершает сделки от имени унитарного предприятия, утверждает его структуру и штаты, осуществляет прием на работу сотрудни ков предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы и др.

Административно-правовой статус негосударственных пред приятий также имеет свои особенности. Такие предприятия действуют в пределах административно-правового режима, ха рактерного для всех предприятий независимо от их организаци онно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Влияние государства на данные предприятия бо лее ограничено, чем на государственные.

Роль государства заключается в создании административно правового режима, связанного с регистрацией, лицензировани Глава 11. Организации как субъекты права ем, налогообложением, и контроле за соблюдением этого режи ма. В вопросы направления работы предприятия (его профиля), организации управления, персонального состава руководителей и во многие другие проблемы деятельности предприятия госу дарство не вмешивается (за исключением особых случаев, уста новленных законодательством). По этим и многим другим воп росам решения принимаются учредителями или уполномочен ными ими органами.

В негосударственных коммерческих организациях устанав ливается и действует система органов внутреннего управления и контроля. Так, например, согласно ст. 103 ГК РФ высшим орга ном в акционерном обществе является общее собрание акционе ров. К его исключительной компетенции относится: изменение устава общества, в том числе изменение размера его уставного капитала;

избрание совета директоров (наблюдательного сове та) и ревизионной комиссии;

образование исполнительных ор ганов общества и досрочное прекращение их полномочий (если уставом решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров);

утверждение годовых отчетов, бухгалтерс ких балансов, счетов прибылей и убытков;

принятие решения о реорганизации или ликвидации общества.

Статьей 48 Федерального закона «Об акционерных обще ствах» к компетенции общего собрания акционеров отнесено более 20 вопросов. Для общего руководства деятельностью об щества и для решения вопросов, кроме отнесенных к исключи тельной компетенции общего собрания, создается коллегиаль ный орган. Это совет директоров (наблюдательный совет). Ру ководство текущей деятельностью общества или кооператива осуществляет как единоличный исполнительный орган, так и совместно с ним коллегиальный исполнительный орган. Пре дусмотрено участие (по договору) управляющей организации или управляющего.

Одним из каналов управления компаниями является участие представителей государства в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности. Отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют кан дидатуры для назначения их представителями государства. Пра вительство РФ назначает представителей государства в акцио нерных обществах из числа руководящих работников федераль ных органов исполнительной власти, органов исполнительной 318 Раздел II. Субъекты административного права власти субъектов РФ, крупных хозяйственных структур и др.

Обеспечивается в установленном порядке избрание этих лиц в совет директоров акционерного общества. В отдельных случаях предусматривается введение института арбитражного управля ющего (в условиях банкротства) и временной администрации для кредитных организаций.

На каждом предприятии есть система структурных подразде лений, предназначенных для выполнения организационно-уп равленческих и нормативно-информационных функций. Это различные службы, управления, отделы. Организация управле ния предприятием предполагает четкую схему действий всех его работников. Разрабатываемые в организации должностные ин струкции и характеристики, регламенты заседаний, норматив ные документы, определяющие распорядок работы, порядок подготовки передачи информации, принятия решений и др., служат достижению этой цели.

Коммерческие организации наделяются широкими правами для осуществления своей деятельности и могут принимать не противоречащие законодательству решения по всем экономичес ким, производственным и социальным вопросам. Задачи, возни кающие в процессе реализации функций организации, разреша ются путем подготовки, принятия и исполнения локальных ак тов. В каждой коммерческой организации принимается несколько видов локальных актов. Их использование предопре деляется статусом организации и ее внутренней структурой. Не случайно локальные акты нередко характеризуются в законода тельстве как внутренние документы. Но при этом должна обес печиваться своеобразная иерархия локальных актов, основным среди которых является устав коммерческой организации.

В уставе определяются цели и предмет деятельности ком мерческой организации;

ее структура, компетенция, организа ция управления;

порядок реорганизации и ликвидации и мно гое другое. В уставе, в частности, закрепляются виды локальных актов, издаваемых организацией, основания их принятия и круг разрешаемых вопросов, органы или должностные лица, прини мающие акты.

Традиционно для решения задач, стоящих перед предприя тием, принимаются следующие виды локальных актов:

комплексные акты по основным вопросам (целевые комп лексные программы и т. п.);

Глава 11. Организации как субъекты права положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) предприятия;

указания директора (иного руководителя) предприятия, его заместителей, главного инженера;

распоряжения директора (иного руководителя) предприятия, его заместителей, главного инженера;

указания и распоряжения руководителей структурных под разделений предприятия;

приказы, указания и распоряжения директоров (иных руко водителей) заводов-филиалов;

совместные решения администраций и общественных орга низаций;

протоколы совета бригадиров предприятия;

протоколы совета мастеров предприятия;

указания начальников отделов и служб предприятия;

распоряжения начальников цехов;

решения административно-общественных комиссий;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры) и др.

Учреждение — это разновидность организации, образованной собственником для создания социальных ценностей в основном непроизводственного характера, а также для осуществления управленческих, социально-культурных и административно-по литических функций. К учреждениям, создающим социальные ценности непроизводственного характера, относятся учрежде ния образования, культуры, здравоохранения и др. Учреждения, осуществляющие управленческие функции, — аппараты законо дательных, судебных органов, прокуратуры и т. д.

В зависимости от вида выполняемой ими социально-куль турной или административно-политической деятельности раз личаются учреждения:

здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные медицинские консультации и др.);

образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, му зеи, выставки и др.);

320 Раздел II. Субъекты административного права науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полиго ны, опытные производства, научные станции и др.);

иностранных дел (посольства, консульства, торговые пред ставительства) и др.;

другие виды учреждений.

Как уже отмечалось выше, учреждение представляет собой вид некоммерческой организации. Оно не является собственни ком имущества и закрепляется за учреждением на праве опера тивного управления. Различия между предприятиями и учреж дениями заключаются в результатах их основной деятельности:

первые производят материальные блага и получают прибыль;

вторые создают ценности в основном непроизводственного ха рактера или осуществляют управленческие функции. В реаль ной действительности такое разделение достаточно условно, так как нередко деятельности предприятий сопутствует выполне ние отдельных функций, характерных для учреждений, и на оборот, учреждения часто выполняют работу, свойственную предприятиям.

Эти обстоятельства делают во многом похожими админист ративно-правовые статусы предприятий и учреждений. Учреди тельным документом на создание учреждения являются устав или положение. Так же, как и предприятие, учреждение подле жит государственной регистрации, а на осуществление некото рых видов деятельности необходимо получение лицензии (на пример, на образовательную, медицинскую и др.).

Однако в отличие от предприятий некоторые учреждения подлежат государственной аттестации и аккредитации. Напри мер, образовательные учреждения проходят аттестацию один раз в пять лет. Для того чтобы образовательное учреждение имело право выдавать своим выпускникам документы государ ственного образца о соответствующем образовании, оно долж но иметь от государства (в данном случае от Федерального агентства по образованию) свидетельство о государственной ак кредитации. Государственная аккредитация гарантирует каче ство образовательных услуг не ниже требований государствен ного стандарта.

Государственные учреждения имеют большую зависимость от государства, чем негосударственные. На работу учреждений, в том числе и негосударственных, влияние государства сильнее, Глава 11. Организации как субъекты права чем на деятельность предприятий. Государство обеспечивает проведение единой политики во всех учреждениях, относящих ся к той или иной сфере, например в области образования, ме дицины, культуры и др.

В учреждениях, как правило, издаются следующие акты:

положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) учреждения;

указания директора (иного руководителя) учреждения, его заместителей;

распоряжения директора (иного руководителя) учреждения, его заместителей;

указания и распоряжения руководителей структурных под разделений учреждения;

приказы, указания и распоряжения руководителей филиалов учреждения;

совместные решения администрации и общественных орга низаций;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры и др.).

§ 3. Понятие и виды общественных объединений Право граждан РФ на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреп лено в ст. 30 Конституции РФ. Конституция гарантирует свобо ду деятельности общественных объединений. Аналогичные нор мы содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ.

Система законодательства об общественных объединениях включает федеральные законы «Об общественных объединени ях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О некоммерческих орга низациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О товариществах собственников жилья», «О сво боде совести и о религиозных объединениях», «О политических партиях» и ряд других актов.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается доб ровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, 11 Административное при по 322 Раздел II. Субъекты административного права созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на объединение включает право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживать ся от вступления в них, а также право беспрепятственно выхо дить из общественных объединений. Право граждан на созда ние общественных объединений реализуется как непосредствен но путем объединения физических лиц, так и через другие общественные объединения, которые наделены правоспособно стью юридических лиц.

Граждане имеют право создавать по своему выбору обще ственные объединения без предварительного разрешения орга нов государственной власти и органов местного самоуправле ния, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражда нами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юриди ческого лица.

Общественные объединения независимо от их организаци онно-правовых форм равны перед законом. Деятельность обще ственных объединений основывается на принципах доброволь ности, равноправия, самоуправления и законности. Обществен ные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей работы. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информа ция об их учредительных и программных документах — обще доступной.

Запрещается создание и деятельность общественных объеди нений, цели или действия которых направлены на насильствен ное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности го сударства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Учредителями общественного объединения являются физи ческие лица и получившие правоспособность юридических лиц общественные объединения, созвавшие съезд, конференцию Глава 11. Организации как субъекты права или общее собрание, на котором принимается устав обществен ного объединения и формируются его руководящие и конт рольно-ревизионные органы. Учредители общественного объе динения — физические и юридические лица имеют равные пра ва и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения являются физические лица и получившие права юридического лица другие обще ственные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения, согласно нормам его уста ва, оформляется соответствующими индивидуальными заявле ниями или документами, позволяющими учитывать число чле нов общественного объединения в целях обеспечения их равно правия как членов данного объединения. Члены общественного объединения — физические и юридические лица имеют равные права и несут равные обязанности.

Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы данного объединения, а также контролировать деятель ность руководящих органов общественного объединения в со ответствии с его уставом. Они имеют права и несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения этих требований могут быть исключены из общественного объединения.

Участниками общественного объединения являются физи ческие и получившие права юридического лица другие обще ственные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и его конкретным акциям, а также принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления усло вий своего участия (если иное не предусмотрено уставом данно го общественного объединения). Участники общественного объединения — физические и юридические лица имеют равные права и несут равные обязанности.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

1) общественная организация;

2) общественное движение;

3) общественный фонд;

4) общественное учреждение;

5) орган общественной самодеятельности;

6) политическая партия.

324 Раздел II. Субъекты административного права Общественная организация — это основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности объединившихся граждан для защиты их общих интересов и достижения целей, стоящих перед организацией.

Членами общественной организации в соответствии с законами об отдельных видах общественных объединений и уставом дан ной организации могут быть физические лица и получившие правоспособность юридических лиц общественные объедине ния (если иное не установлено Федеральным законом «Об об щественных объединениях» и законами об отдельных видах об щественных объединений).

Высший руководящий орган общественной организации — съезд, конференция или общее собрание. Постоянно действую щим руководящим органом общественной организации являет ся выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, кон ференции или общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действу ющий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обя занности в соответствии с уставом.

Общественное движение — это состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, пре следующее социальные, политические и иные общественно по лезные цели, которые поддерживаются участниками обществен ного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения признается съезд, конференция или общее собрание. Постоян но действующим руководящим органом общественного движе ния является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конференции или общему собранию. В случае государ ственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юриди ческого лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фон дов, представляющий собой не имеющее членства обществен ное объединение. Цель деятельности общественного фонда зак лючается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и исполь зовании данного имущества на общественно полезные цели.

Глава 11. Организации как субъекты права Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать его имущество в собственных интере сах.

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и участниками либо решением учредителей об щественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персо нальных назначений, либо путем избрания участниками на съезде, конференции или общем собрании. В случае государ ственной регистрации общественного фонда данный фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном ГК РФ.

Общественное учреждение — это общественное объединение, не имеющее членства и ставящее своей целью оказание конк ретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соот ветствующих уставным целям объединения. Управление обще ственным объединением и его имуществом осуществляется ли цами, назначенными учредителями объединения.

В соответствии с учредительными документами в обществен ном учреждении может создаваться коллегиальный орган, изби раемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Данный орган может определять содержание деятельности общественного учрежде ния, иметь право совещательного голоса при учредителях, но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, за исключением случаев, установленных учредителями. В слу чае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном ГК РФ.

Органом общественной самодеятельности является не имею щее членства общественное объединение, цель которого — со вместное решение различных социальных проблем, возникаю щих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Реше ние этих проблем направлено на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достиже нием уставных целей и реализацией программ органа обще ственной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по ини циативе граждан, заинтересованных в решении этих проблем, и строит свою работу на основе самоуправления. Орган обще ственной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих 326 Раздел II. Субъекты административного права органов или организаций. В случае государственной регистра ции органа общественной самодеятельности он в соответствии с его уставом приобретает права и принимает на себя обязанно сти юридического лица.

Политическое общественное объединение — это общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества по средством влияния на формирование политической воли граж дан, участие в выборах в органы государственной власти и орга ны местного самоуправления посредством выдвижения канди датов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих органов. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий регулируется Федеральным законом «О политических партиях».

Общественные объединения независимо от организационно правовой формы вправе создавать союзы и ассоциации обще ственных объединений на основе учредительных договоров и уставов, принятых этими союзами (ассоциациями), образуя но вые общественные объединения.

В Российской Федерации создаются и действуют общерос сийские, межрегиональные, региональные и местные обще ственные объединения.

Общероссийским общественным объединением признается объединение, которое осуществляет свою деятельность на тер риториях более половины субъектов РФ и имеет там свои струк турные подразделения — организации, отделения, филиалы и представительства. Общероссийские общественные объедине ния могут использовать в своих названиях наименования «Рос сия», «Российская Федерация» и образованные на их основе слова и словосочетания без специального разрешения право мочного государственного органа.

Под межрегиональным общественным объединением понимает ся объединение, которое осуществляет свою деятельность на территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения.

Деятельность регионального общественного объединения осуще ствляется в пределах территории одного субъекта РФ.

Местное общественное объединение работает в пределах тер ритории органа местного самоуправления.

Глава 11. Организации как субъекты права Общественное объединение, образованное в Российской Федерации, признается международным общественным объедине нием, если в соответствии с его уставом в иностранных государ ствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его структурное подразделение — организация, отделение или филиал и представительство.

§ 4. Основы административно-правового статуса общественных объединений Административная правосубъектность общественных объе динений включает комплекс принадлежащих им прав и обязан ностей, которые реализуются во взаимоотношениях с граждана ми, органами исполнительной власти и местного самоуправле ния, государственными и негосударственными учреждениями, предприятиями и организациями. Административная право субъектность общественных объединений определяет виды ад министративных правоотношений, субъектами которых они являются.

Несмотря на отличия в административно-правовом положе нии различных общественных объединений, их статусам прису щи многие общие черты. Это определяется тем, что все обще ственные объединения:

1) образуются физическими и юридическими лицами на доб ровольной основе;

2) не обладают государственно-властными полномочиями;

3) не являются субъектами правотворчества;

4) действуют от своего имени;

5) не являются коммерческими организациями, т. е. цель их деятельности не преследует извлечение прибыли.

Важнейшее положение, определяющее статус общественных объединений, — отсутствие руководства их деятельностью со стороны государства. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, а самих объединений — в дея тельность государственных органов, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях». Этот же принцип взаимного невмешательства характерен для отношений общественных объединений с орга нами местного самоуправления.

328 Раздел II. Субъекты административного права Между тем, согласно данному Закону, государство опреде ляет требования к содержанию устава общественных объеди нений, по желанию объединений их регистрирует, наделяя правами юридического лица, обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объединений, оказывает поддержку их де ятельности, регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и др. Орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, контролирует соответствие их деятельности устав ным целям, имеет право запрашивать их распорядительные до кументы, может направлять своих представителей для участия в проводимых ими мероприятиях, в установленных федеральным законом случаях вправе выносить руководящим органам этих объединений письменные предупреждения с указанием конк ретных оснований их вынесения.

Общественные объединения обязаны соблюдать законода тельство РФ, нормы и принципы международного права, еже годно публиковать отчет об использовании своего имущества и информировать орган, регистрирующий объединение, о про должении своей деятельности, допускать представителей этого органа на проводимые мероприятия, оказывать им содействие в ознакомлении с деятельностью объединения и др.

Общественные объединения, в свою очередь, вправе:

свободно распространять информацию о своей деятельнос ти;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пи кетирование;

учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в органах государ ственной власти, органах местного самоуправления и в других общественных объединениях;

осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотрен ные законами об общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам обще ственной жизни, вносить предложения в органы государствен ной власти;

Глава 11. Организации как субъекты права участвовать в избирательных кампаниях (при условии госу дарственной регистрации данного общественного объединения и при наличии в его уставе положения об участии в выборах).

Общественные объединения могут заниматься предпринима тельской деятельностью, если это соответствует их уставным целям и служит достижению данных целей. Осуществляемая ими предпринимательская деятельность регулируется ГК РФ и другими законодательными актами. Они могут создавать хозяй ственные товарищества и иные хозяйственные организации, а также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности.

Доходы от предпринимательской деятельности обществен ных объединений не могут перераспределяться между членами или участниками этих объединений и должны использоваться только для достижения уставных целей. При этом допускается использование общественными объединениями своих средств на благотворительные цели.

В уставе общественного объединения должны быть отражены:

название, цели общественного объединения, его организа ционно-правовая форма;

структура общественного объединения, руководящие и кон трольно-ревизионный органы общественного объединения, тер ритория, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

для объединений, предусматривающих членство, условия и порядок приобретения и утраты членства, права и обязанности членов данного объединения;

компетенция и порядок формирования руководящих орга нов общественного объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

порядок внесения изменений и дополнений в устав обще ственного объединения;

источники формирования денежных средств и иного имуще ства общественного объединения, права общественного объеди г нения и его структурных подразделений по управлению имуще ством;

порядок реорганизации и ликвидации общественного объ единения.

Принадлежность общественного объединения к политичес ким общественным объединением должна быть оговорена в его уставе.

330 Раздел П. Субъекты административного права В уставе могут предусматриваться и иные положения, отно сящиеся к деятельности общественного объединения.

Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приоб ретает прав юридического лица. Для приобретения прав юриди ческого лица общественное объединение подлежит государ ственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» с учетом специального порядка государственной регистрации обществен ных объединений.

Решение о государственной регистрации общероссийского или международного общественного объединения принимается Министерством юстиции РФ;

межрегионального общественно го объединения — территориальным органом Министерства юс тиции РФ по месту нахождения постоянно действующего руко водящего органа общественного объединения;

регионального или местного общественного объединения — территориальным органом Министерства юстиции РФ в соответствующем субъек те РФ.

Для государственной регистрации общественного объедине ния в Министерство юстиции РФ или его соответствующий территориальный орган подаются следующие документы: 1) за явление, подписанное членами постоянно действующего руко водящего органа данного общественного объединения;

2) устав общественного объединения;

3) выписка из протокола учреди тельного съезда (конференции) или общего собрания, содержа щая сведения о создании общественного объединения, об ут верждении его устава и о формировании руководящих и конт рольно-ревизионного органов;

4) сведения об учредителях;

5) документ об уплате государственной пошлины;

6) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руково дящего органа общественного объединения, по которому осу ществляется связь с общественным объединением;

7) протоко лы учредительных съездов, конференций или общих собраний структурных подразделений (для международного, общероссий ского и межрегионального общественных объединений) и неко торые другие документы.

Документы подаются на государственную регистрацию в те чение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.

Глава 11. Организации как субъекты права Изменения и дополнения в уставах общественных объедине ний подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самих обще ственных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

Государственная регистрация молодежных и детских обще ственных объединений осуществляется в случае избрания в ру ководящие органы указанных объединений граждан, достигших 18 лет.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в ме сячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объе динения о его регистрации и принять решение: зарегистриро вать общественное объединение и выдать учредителям доку мент, подтверждающий факт внесения записи об общественном объединении в единый государственный реестр юридических лиц, либо отказать в государственной регистрации обществен ного объединения и выдать учредителям соответствующий письменный мотивированный отказ.

В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если:

устав общественного объединения противоречит Конститу ции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, положениям Федерального закона «Об общественных объединениях» и зако нов об отдельных видах общественных объединений;

представлен неполный перечень необходимых для государ ственной регистрации документов либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке или представлены в н,е надлежащий орган;

ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же названием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории;

установлено, что в представленных учредительных докумен тах содержится недостоверная информация;

название общественного объединения оскорбляет нравствен ность, национальные и религиозные чувства граждан.

Отказ в государственной регистрации общественного объе динения по мотивам нецелесообразности его создания не до пускается.

Отказ в государственной регистрации общественного объе динения, а также уклонение от такой регистрации может быть обжаловано в суд.

332 Раздел П. Субъекты административного права Отказ в государственной регистрации общественного объе динения не является препятствием для повторной подачи доку ментов на государственную регистрацию при условии устране ния оснований, ранее вызвавших отказ в регистрации.

Реорганизация общественного объединения осуществляется по решению съезда (конференции) или общего собрания. Госу дарственная регистрация вновь образованного после реоргани зации общественного объединения производится в таком же порядке, как и вновь созданных общественных объединений.

Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного объединения, либо в судебном порядке.

Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях, если:

его цели или действия направлены на насильственное изме нение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, со здание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни;

оно своими действиями виновно нарушает права и свободы граждан;

неоднократно или грубо нарушает законодательство либо систематически осуществляет деятельность, противоречащую своим уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или между народного общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ, а о ликвидации межрегионального, региональ ного или местного общественных объединений — прокурором соответствующего субъекта РФ.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

§ 5. Особенности административно-правового положения профессиональных союзов Особенности административно-правового положения про фессиональных союзов определяются тем, что профсоюз — это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами Глава-11. Организации как субъекты права по роду их деятельности, которое создается в целях представи тельства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Правовые основы создания профсоюзов, их права и гарантии деятельности, отношения с органами государственной власти и местного самоуправления, работодателями, другими обществен ными объединениями, юридическими лицами и гражданами регулируются Федеральным законом «О профессиональных со юзах, их правах и гарантиях деятельности».

Каждый гражданин, достигший возраста 14 лет и осуществ ляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельно стью и выходить из профсоюзов. Это право реализуется свобод но, без предварительного разрешения.

Профсоюзы имеют право создавать свои объединения, ассо циации по отраслевому, территориальному или иному учитыва ющему профессиональную специфику признаку — общероссий ские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объе динения (ассоциации) организаций профсоюзов. Профсоюзы, их объединения, ассоциации имеют право сотрудничать с проф союзами других государств, вступать в международные профсо юзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения.

Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, ра ботодателей, их объединений, союзов, ассоциаций, политичес ких партий и других общественных объединений, им не подот четны и не подконтрольны. Запрещается вмешательство орга нов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или вос препятствовать законному осуществлению их уставной деятель ности. Профсоюзы самостоятельно разрабатывают и утвержда ют свои уставы, положения о первичных профсоюзных органи зациях, свою структуру;

образуют профессиональные органы, организуют свою деятельность, проводят собрания, конферен ции, съезды и другие мероприятия.

Правоспособность профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов, первичной профсоюзной организации в качестве 334 Раздел II. Субъекты административного права юридического лица возникает с момента их государственной регистрации, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» с учетом установленного Федеральным законом «О профессио нальны союзах, их правах и гарантиях деятельности» специаль ного порядка государственной регистрации профсоюзов. Госу дарственная регистрация профсоюза, объединения (ассоциа ции) профсоюзов, первичной профсоюзной организации в качестве юридического лица осуществляется в уведомительном порядке.

Для государственной регистрации профсоюзов, их объедине ний (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций в те чение месяца со дня образования представляются необходимые документы в Министерство юстиции РФ или его территориаль ный орган в субъекте РФ по месту нахождения соответствующе го профсоюзного органа. Отказ в государственной регистрации или уклонение от нее могут быть обжалованы профсоюзами, их объединениями (ассоциациями), первичными профсоюзными организациями в суд.

Профсоюзы вправе не регистрироваться в органах юстиции, однако в этом случае они не приобретают прав юридического лица.

Закон предоставляет профсоюзам большие права. Основны ми из них являются:

право профсоюзов на представительство и защиту социаль но-трудовых прав и интересов работников;

право принимать участие в разработке государственных про грамм занятости, предлагать меры по социальной защите чле нов профсоюзов, осуществлять контроль за занятостью и со блюдением законодательства в области занятости;

право на участие в урегулировании коллективных трудовых споров;

право участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления;

право на участие в подготовке и повышении квалификации профсоюзных кадров;

право на осуществление контроля за соблюдением законода тельства о труде;

Глава 11. Организации как субъекты права права в области охраны труда и окружающей среды;

право на социальную защиту работников;

право на защиту интересов работников в органах по рассмот рению трудовых споров и др.

Профсоюзы, их объединения, ассоциации, первичные проф союзные организации владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом, в том числе денежными средствами, необходимыми для выполнения своих уставных целей и задач;

владеют и пользуются передан ным им в хозяйственное ведение иным имуществом. Они впра ве осуществлять через учрежденные ими организации предпри нимательскую деятельность для достижения целей, предусмот ренных уставом.

Ограничение независимой финансовой деятельности проф союзов не допускается. Финансовый контроль за средствами профсоюзов органами исполнительной власти не осуществляет ся, за исключением контроля за средствами от предпринима тельской деятельности. Имущество профсоюзов может быть отчуждено только по решению суда.

В собственности профсоюзов могут находиться земельные участки, здания, строения, сооружения, санаторно-курортные, туристические, спортивные, другие оздоровительные учрежде ния, культурно-просветительные, научные и образовательные учреждения, жилищный фонд, организации, в том числе изда тельства, типографии, а также ценные бумаги и иное имуще ство, необходимые для обеспечения уставной деятельности профсоюзов. Профсоюзы имеют право учреждать банки, фонды солидарности, страховые, культурно-просветительные фонды, фонды обучения и подготовки кадров, а также другие фонды, соответствующие уставным целям профсоюзов.

За нарушение законодательства о профсоюзах должностные лица государственных органов, органов местного самоуправле ния, работодатели несут предусмотренную законодательством уголовную, административную и дисциплинарную ответствен ность. В свою очередь, за невыполнение своих обязательств по коллективному договору, соглашению, организацию и проведе ние признанной судом незаконной забастовки предусмотрен ную законодательством ответственность несут профсоюзы и лица, входящие в их руководящие органы.

336 Раздел II. Субъекты административного права § 6. Основы административно-правового положения религиозных объединений Конституция РФ гарантирует каждому гражданину свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию, сво бодно выбирать, иметь и распространять религиозные убежде ния и действовать в соответствии с ними. Гражданин РФ в слу чае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, имеет право на замену ее альтерна тивной гражданской службой. Специальным актом, регулирую щим правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, правовое положе ние религиозных объединений, является Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Никто не обязан сообщать о своем отношении к религии и не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповеда ния религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиоз ных объединений, в обучении религии. Запрещается вовлече ние малолетних в религиозные объединения, а также обучение малолетних религии вопреки их воле и без согласия их родите лей или лиц, их заменяющих. Тайна исповеди охраняется зако ном. Священнослужитель не может быть привлечен к ответ ственности за отказ от дачи показаний по обстоятельствам, ко торые стали известны ему из исповеди.

Религиозным объединением в Российской Федерации призна ется добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладаю щее такими соответствующими этой цели признаками, как ве роисповедание;

совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;

обучение религии и религиозное воспи тание своих последователей. Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных органи заций.

Религиозная группа — это добровольное объединение граж дан, образованное в целях совместного исповедания и распрос транения веры, осуществляющее деятельность без государствен ной регистрации и приобретения правоспособности юридичес кого лица. Помещения и необходимое для деятельности Глава 11. Организации как субъекты права религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками. Граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религи озную организацию, уведомляют о ее создании и начале дея тельности органы местного самоуправления. Религиозные груп пы имеют право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозная организация — это добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и рас пространения веры и зарегистрированное в качестве юридичес кого лица. Государственная регистрация религиозных организа ций осуществляется органами юстиции. Религиозной организа ции может быть отказано в государственной регистрации в ряде случаев, в том числе когда ее цели и деятельность противоречат законодательству или она не признана в качестве религиозной.

Религиозные организации в зависимости от территориаль ной сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные.

Местной религиозной организацией является религиозная орга низация, состоящая не менее чем из 10 участников, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. Централизо ванной религиозной организацией признается религиозная орга низация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.

Религиозная организация действует на основании устава, который утверждается ее учредителями или централизованной религиозной организацией и должен отвечать требованиям гражданского законодательства. В уставе указываются наимено вание, местонахождение, вид религиозной организации, веро исповедание и в случае принадлежности к существующей цен трализованной религиозной организации — ее наименование;

цели, задачи и основные формы деятельности;

порядок созда ния и прекращения деятельности;

структура организации, ее органы управления, порядок их формирования и компетенция;

источники образования денежных средств и иного имущества организации;

порядок внесения изменений и дополнений в ус тав;

порядок распоряжения имуществом в случае прекращения деятельности;

другие сведения, определяющие особенности де ятельности данной организации.

338 Раздел II. Субъекты административного права Религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специ ально предназначенные для богослужений, молитвенных и ре лигиозных собраний, и др. Они могут производить, приобре тать, экспортировать, импортировать, распространять религи озную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения;

вправе осуществлять бла готворительную деятельность, создавать культурно-просвети тельные, образовательные и другие организации, учреждать средства массовой информации. Им предоставлено также право осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия.

Государство оказывает содействие и поддержку благотвори тельной деятельности религиозных организаций, а также реали зации ими общественно значимых культурно-просветительных программ и мероприятий.

Охраняя законную деятельность религиозных объединений, государство в то же время осуществляет надзор и контроль за соблюдением ими соответствующего законодательства и устава.

Их члены признаются субъектами нарушений законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, что влечет за собой уголовную и административ ную ответственность.

Религиозные организации могут быть также ликвидированы по решению их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом религиозной организации, а также по решению суда.

Основаниями для решения суда о ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организа ции или религиозной группы в судебном порядке являются:

нарушение общественной безопасности >и общественного порядка, подрыв безопасности государства;

действия, направленные на насильственное изменение ос нов конституционного строя;

создание вооруженных формирований;

пропаганда войны, разжигание социальной, расовой, нацио нальной или религиозной розни, человеконенавистничество;

посягательство на личность, права и свободы граждан;

принуждение к разрушению семьи;

склонение к самоубийству;

побуждение граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей, к совершению иных противоправных действий и другие обстоятельства.

Раздел III Формы управленческих действий Глава Понятие и виды управленческих действий § 1. Понятие формы управленческих действий Форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, со вершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъек тами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом. Та кая форма управления называется правовой. В некоторых слу чаях формы управления не устанавливаются нормативно и, сле довательно, их нельзя считать правовыми формами управления.

Правовая форма управления — это внешне выраженное и юри дически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые послед ствия. Форма управления — это внешнее выражение практичес кой реализации функций и методов управления, самого управ ляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, администра тивной деятельности.

Использование в рамках управленческой деятельности раз личных форм и методов управления обусловливается целями, за 340 Раздел III. Формы управленческих действий дачами и функциями государственного управления, о которых речь шла в первой части учебного курса административного права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целе сообразное выполнение функций управления и достижение це лей управления с наименьшими затратами сил, средств и време ни;

от форм управления зависит успех управленческой деятель ности.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муници пальных служащих, должностных лиц) осуществляется в опре деленных формах, каждая из которых обусловлена специфичес кими задачами и функциями управления и имеет особое содер жание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, прин ципами, процессами, участниками и элементами;

всякое содер жание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин «форма управления», являются «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетен ция». Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта уп равления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержа ние управленческой деятельности. Целям управления подчине ны все используемые субъектами управления формы управле ния. Посредством форм управления органы управления реали зуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управле ния есть средство реализации управленческих функций для до стижения целей управления.

Таким образом, содержание процесса управления раскрыва ется понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодатель ства) и правосудия. ^Формы управления обеспечивают возмож ность реализации управленческих функций и мероприятий Глава 12. Понятие управленческих действий. практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сфе рах государственной и общественной жизни.

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина «форма управления» использовалось понятие «форма осуществления исполнительной власти»1, так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятием «государственное управление».

Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин «управление» (государствен ное или публичное) является ключевым, то соответственно сле дует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управ ления или государственного управления (публичного управле ния). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается термином «формы государственного управления»;

иногда встречаются и иные наименования, напри мер, «формы деятельности государственной администрации»2.

В данной главе, посвященной анализу института форм осуществ ления управленческой деятельности, применяется термин «фор мы управленческих действий», что, на наш взгляд, позволяет пе редать «активное», деятельное и творческое начало и содержа тельные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литерату ре рассматриваются несколько видов форм публичного управле ния (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управле ния: 1) правотворчество (постановления, уставы, администра тивные предписания);

2) административные акты;

3) публично правовые договоры;

4) простое административное действие;

5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)3. Германскими учеными анализиру ются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуще ствления публичного управления планирования.

См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999.

С. 4.

См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М: Норма, 2000. С. 268, 350.

См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по админист ративному праву: Учеб. пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 135—492.

342 Раздел III. Формы управленческих действий § 2. Значение формы управленческих действий в административно-публичной сфере Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и орга нов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются по рядок управления, права и свободы граждан, законность совер шения управленческих процедур, гласность и учет обществен ного мнения.

Органы управления и должностные лица в каждом конкрет ном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным пра вилам: она должна соответствовать компетенции данного орга на (и соответствующих должностных лиц), назначению, функ циям, правовым методам управленческой деятельности, харак теру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта;

она может распространять ся лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности.

Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наи более целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и време ни. В процессе государственного управления должны использо ваться, как правило, только те формы управления, которые ус тановлены в нормативных правовых актах (положениях, уста вах, инструкциях и т. д.). Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т. е. определенны ми в нормативных актах) для решения той или иной задачи уп равления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие дей ствия могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в нормативно установленном порядке. Однако это не значит, что субъект публичного управления лишен возможнос ти действовать по своему усмотрению: в каждом конкретном случае он должен творчески подходить к выбору той или иной формы управления для решения специфических управленчес ких задач.

Глава 12. Понятие управленческих действий Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, как правило, характеризуется следующими признаками: 1) установление в нормативном акте;

2) наличие государственно-властной приро ды;

3) подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц;

4) главное содержание — исполнительно-распорядитель ная деятельность.

Если форма управленческих действий не определена в нор мативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использова ние неправовых форм управления непременно должно основы ваться на принципе законности.

Во всех правовых формах публичного управления (админис тративно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов. Выра женные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматрива ется четкая правовая регламентация правовых форм, устанавли вается юридический способ их выражения.

Эффективность использования форм управления обеспечи вается установлением их процессуальной формы. Иными слова ми, управленческая деятельность должна быть юридически (ад министративно-правовым образом) формализована: в ней дол жны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы раз работки проектов решений, процедуры голосования и приня тия, контроля за исполнением. В настоящее время управленчес кая деятельность в России имеет минимум правовой регламен тации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция.

В данном случае речь идет о так называемом управленческом процессе, создающем процессуальные формы управленческих действий, который призван решать возникающие в системе уп равления юридические дела (споры, конфликты, сложные ситу ации). Особенно важна процессуальная регламентация совер 344 Раздел III. Формы управленческих действий шения государственно-властных действий и предписаний, так как осуществление властных полномочий государственных ор ганов требует детального обоснования и не исключает примене ния механизмов принуждения. Процессуальная форма управле ния должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления — как властвующих субъектов, так и тех, которые должны подчиняться приказам, постановлениям и распоряже ниям властвующих субъектов, т. е. тех, в отношении которых и применяются на практике формы управленческих действий.

Здесь важно именно реальное правовое установление прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов;

подведом ственность рассмотрения того или иного спора;

стадии рассмот рения (принятие решения, обжалование, исполнение);

порядок оформления административно-процессуальных документов;

по рядок разрешения споров, возникающих в процессе примене ния той или иной формы публичного управления. Проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее насущ ных. Неурегулированность административных процедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной управленческой деятельности, и особенно серьезные последствия возникают в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Совершен ствование административных процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, например, — одно из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам чело века в Российской Федерации, который имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего характе ра, относящиеся к улучшению административных процедур.

§ 3. Виды форм управленческих действий Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основани ям. На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

1) издание нормативных правовых актов;

2) издание ненормативных и индивидуальных правовых ак тов;

Глава 12. Понятие управленческих действий 3) заключение публично-правовых договоров (например, ад министративных договоров, международных соглашений);

4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе издан ного правового акта управления (составление административ ных протоколов, проведение государственной регистрации, осу ществление властных распорядительных и контрольных меро приятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

5) осуществление организационных действий;

6) выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовы ми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовы ми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управле ния в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач.

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнитель ной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов соб ственности, регистрируют общественные объединения и их ус тавы, исполняют требования законодательства посредством рас порядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуще ствляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществле нием органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с создани ем правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием пра 346 Раздел III. Формы управленческих действий вовых актов управления. В рамках правоустановительной (пра вотворческой) формы управления реализуется функция адми нистративного правотворчества. Традиционно в нормотворчес кой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта;

подготовка проекта административного акта;

обсуждение проекта и приня тие решения соответствующим правомочным органом управле ния;

опубликование принятого административного акта (управ ленческого решения). В настоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регла ментированы специальными нормативными правовыми актами1.

Таким образом, правоустановительная форма управления — это формирование правовых норм, их изменение, отмена, заме на, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (ад министративных актов). Данная форма управленческих дей ствий отличается достаточной сложностью, ибо требует дли тельной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликова ния и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для адми нистративного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (правоустановительная форма управленчес ких действий) всегда должна быть подзаконной, т. е. основан ной на положениях законов и иных нормативных правовых ак тов высшей юридической силы.

Правоприменительная форма управления связана с исполне нием законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма уп равленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, рас порядительство, учет, кадровое обеспечение системы управле См., например: Правила подготовки нормативных правовых ак тов федеральных органов исполнительной власти и их государствен ной регистрации.

Глава 12. Понятие управленческих действий ния и т. д. Данная форма управленческих действий включает:

установление фактических обстоятельств дела;

поиск специаль ной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае;

выявление юридической значимости и мас штаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права;

принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления;

исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма управления направлена на создание не обходимых условий для осуществления так называемого пози тивного публичного управления, обеспечивающего благососто яние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного ре гулирования, административно-политического и социально культурного развития. При использовании регулятивной фор мы управления реализуются позитивные функции управления:

государственное регулирование, прогнозирование, планирова ние, координирование, руководство, распорядительство, кадро вая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы граж дан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, осуществления функций управления, обес печения правовой защиты граждан, регулирования деятельнос ти органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществ лением контрольно-надзорной управленческой функции. В рам ках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области уп равления правовые споры, применяются меры административ ного правового принуждения к физическим и юридическим ли цам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим фун кционирования органов управления и должностных лиц.

В зависимости от направленности действий субъектов адми нистративного права формы управления разделяются на внут 348 Раздел III. Формы управленческих действий ренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления. В рамках этой управленческой формы реа лизуется так называемое внутриорганизационное управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри сис темы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы способствуют вы полнению органами управления функций по отношению к дру гим органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь практически все важнейшие общие функции управления. Внут ренние и внешние формы управления могут иметь правоустано вительный, правоприменительный, регулятивный и правоохра нительный характер.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юри дическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результа те которого появляется нормативный акт управления, представ ляющий собой официальный документ (текст). С помощью письменного, устного и конклюдентного способов обычно выра жается всякая правоприменительная деятельность. В управлен ческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполни тельной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-пра вовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1) организационные, организационно-инструкционные дей ствия или мероприятия (проведение совещаний, распростране ние положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности);

разработку ме тодических рекомендаций и указаний;

оказание практической помощи исполнителям на местах и пр. Организационные дей ствия или мероприятия применяются в процессе обычной уп Глава 12. Понятие управленческих действий равленческой деятельности и не влияют на процесс возникно вения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуще ствления функций публичного управления;

2) материально-технические действия: формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государ ственно-служебной деятельности и связанные с ведением дело производства, регистрацией, оформлением, размножением и рас сылкой документов, материалов, справок, обработкой информа ции (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, ма териально-техническим обеспечением1. Для этой формы управ ленческой деятельности важна не только высокая подготовлен ность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (ком пьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-техничес кие действия призваны организационно и материально обеспе чить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что мате риально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспо могательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления — неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти;

осуществля ют их не управленческие работники, а обслуживающий персо нал2. Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выра жена как правовой, так и неправовой формой3. Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию неправовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управления» используется понятие «правовые формы реализации полномо См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Указ. соч. С. 5.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Администра тивное право Российской Федерации. М., 1996. С. 224.

Там же. С. 225.

350 Раздел III. Формы управленческих действий чий субъектами административного права» и предлагается раз личать следующие их разновидности: правовые акты государ ственного управления;

правовые акты — организационные дей ствия внутри аппарата органа управления;

обращения субъектов административного права;

участие субъектов административно го права в гражданско-правовых договорах;

участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финан совых споров в суде, арбитражном суде и других правоохрани тельных органах;

деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безо пасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности)1.

Представляет интерес и классификация административно правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым2:

1) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, вы пуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридичес кую направленность (регистрационные, разрешительные, конт рольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юри дически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров.

Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к право вым формам деятельности управляющих органов и их должно стных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридичес ким основанием для их издания3;

См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 141 — 142.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч.

С. 225-226.

См., например: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.

С. 125.

Глава 12. Понятие управленческих действий 2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

3) по направленности: воздействие на общественные отно шения в сфере государственного управления (внешняя направ ленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

4) по объему: общеобязательные либо адресованные конк ретным объектам;

5) по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (ад министративно-правовые договоры);

6) по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо ини циативе других участников управленческих отношений (напри мер, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

7) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или воен ного положения;

8) по отношению к другим субъектам государственной влас ти: используемые в отношениях с законодательными (предста вительными) либо судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия:

юридические лица в зависимости от форм собственности, граж дане РФ, иностранцы;

10) по юридическому содержанию: дозволительные, запре тительные, предписывающие;

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции:

процедурные (например, подготовка и принятие управленчес кого решения) и процессуальные (например, в рамках админи стративного производства).

Заметим, что на данный момент при отсутствии специально го административно-правового (в том числе и административ но-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управ ленческих действий применительно к конкретной сфере, пол ноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке админи 352 Раздел III. Формы управленческих действий стративного права результаты позволяют выделить основные на правления развития главных форм управления. Во-первых, не обходимо разграничить публично-правовые и частноправовые формы осуществления управления (управленческих действий).

Среди публично-правовых форм можно выделить нормоуста новление, установление волеизъявления и реальные админис тративные акты.

1. Нормоустановление. Существуют различные формы нор моустановления органами исполнительной власти. Во всех слу чаях это означает появление норм права, адресованных публич ным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выпол нять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в ад министративно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести:

а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеоб щими правилами органов управления (правительственных и административных органов);

б) положения (уставы) — абстракт ные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосред ственного государственного управления и местного самоуправ ления;

в) внутренние правовые установления или админи стративные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными призна ками нормоустановления являются абстрактно-всеобщее дей ствие, односторонность, установление для адресатов необходи мого регулирования соответствующих отношений или правил.

2. Волеизъявление публичного управления (администрации).

К подобным актам относятся: а) административный акт как ти пичная форма осуществления управленческих действий, приме няемая в системе юрисдикционного («нападающего», принужда ющего) управления;

б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обеспечивающего управления. Таким образом, основной признак волеизъявле ния — это сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

Глава 13. Правовые акты управления 3. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий они отличаются от верховного воле изъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный прак тический результат. К таким актам относятся: заявление прес сы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок);

практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие соверше нию правонарушения). Основной признак реальных актов — появление практического результата управленческих действий.

Глава Правовые акты управления § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из цент ральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функ ции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и долж ностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую право вую форму реализации управленческих действий по достиже нию целей и решению задач публичного управления. Акты уп равления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относя щимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководите лей органов законодательной власти, прокуроров, председате лей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в выс ших учебных заведениях специального учебного курса по про 12 Административное при но 354 Раздел III. Формы управленческих действий блеме административных правовых актов1. Традиционно в учеб никах отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административ ные акты»2.

Правовой акт управления в настоящее время получил широ кую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов ус тановлен в законодательных и иных нормативных актах. На пример, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуп равления в Российской Федерации» определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного само управления по вопросам местного значения принимают муници пальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осу ществления отдельных государственных полномочий, передан ных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципаль ного образования непосредственно, органом местного самоуп равления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие ин дивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муници пальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должност ных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, сво боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридичес ки властные предписания, влекущие юридически значимые См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учеб. практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 3. См. также: Костенников М. В.

Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и при нятие. М., 2000.

См., например: Князев С. Д. Административное право: Учеб. по собие. Владивосток, 1997. С. 51—56.

Глава 13. Правовые акты управления последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты уп равления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (го сударственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) — право вой акт, регулирующий управленческие отношения или разре шающий конкретное управленческое дело (спор), устанавлива ющий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном по рядке уполномоченными на то органами и должностными лица ми в соответствии с установленной процедурой (в рамках управ ленческого процесса) в целях достижения целей управления, ре шения его задач и осуществления управленческих функций.

Правовому акту управления (административному акту) при сущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных за дач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъек тов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публич ного управления (органом государственного управления, орга ном местного самоуправления, должностными лицами) в пре делах предоставленной законом и иными нормативными акта ми компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его испол нение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управле ния, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его дей ствия пытаться выяснить степень его обоснованности и закон ности (например, путем оспаривания -в суде). Правовой акт уп равления может быть в установленном законодательством адми нистративном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

356 Раздел III. Формы управленческих действий 4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъ явление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления.

Правовой акт управления носит государственно-властный ха рактер. Это означает, что его появление обусловлено обще ственными и государственными интересами (публичными ин тересами) и направлено на урегулирование конкретных отно шений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отно шения. Правовой акт содержит обязательное юридически влас тное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административ ный акт может регламентировать абстрактные правовые отно шения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или ад министративное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания администра тивного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порож дает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными зако Глава 13. Правовые акты управления нами, международными договорами и другими законодательны ми актами, указами Президента РФ, постановлениями Прави тельства РФ, законодательными и иными нормативными акта ми субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), норма тивными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (уп равленческий процесс), и для исполнения или применения за конов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновид ность юридически значимых документов, используемых в процес се деятельности органов управления (должностных лиц) и пред ставляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юри дическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и поря док принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуж дения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управле ния (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государ ственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах прове дения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комите тов, федеральных служб и других органах федеральной испол нительной власти. Однако общие правила подготовки и утверж дения правового акта пока не получили законодательного уста новления.

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практи ке не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представитель 358 Раздел III. Формы управленческих действий ной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выде лить следующие аспекты юридического значения администра тивных актов, которые:

1) выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоот ношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования ново го статуса — правового статуса государственного служащего);

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 14 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.