WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |
-- [ Страница 1 ] --

Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов Административное право Учебник для вузов Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» 2-е издание, измененное и дополненное Издательство НОРМА Москва, 2005 УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73 БЗО Рецензенты:

Кафедра административного и муниципального права Сара товской государственной академии права (заведующий кафед рой, доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин);

доктор юридических наук, профессор И. Ш. Килясханов.

Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005. — 800 с.

ISBN 5-89123-911-6 В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского админис тративного права. Авторы учли серьезные изменения, произо шедшие в последние годы в науке административного права, в системе государственного управления, в сфере административ ного законодательства. Нормативные правовые акты приведе ны по состоянию на 1 января 2005 г. В издании достаточно подробно рассматриваются понятие административно-право вых отношений, вопросы государственного управления и ис полнительной власти, разрешительной системы и администра тивного надзора, административно-правовые режимы и др.

Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юри дических учебных заведений, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

© Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов, 2004, 20. ISBN 5-89123-911-6 © ООО «Издательство НОРМА», 2004, Авторы учебника:

Бахрах Демьян Николаевич — доктор юридических наук, про фессор кафедры административного права Уральской государ ственной юридической академии, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3), гл. 3 (§ 3-5), гл. 5 (§ 6), гл. 7 (§ 4, 6—11), гл. 8, гл. 10 (§ 5 — военная служба, правоохранительная служба), гл. 15 (§ 3-5), гл. 16, гл. 17 (§ 1-4), гл. 18 (§ 1-5, 7, 8), гл. 19 (§ 1, 2, 9), гл. 20 (§ 1-4), гл. 22, 23, гл. 28 (§ 4-10), гл. (§ 1-3, 5, 9);

Российский Борис Вульфович — доктор юридических наук, профессор, заместитель декана факультета права Государствен ного университета — Высшей школы экономики, заслуженный юрист РФ: гл. 7 (§ 1-3, 5), гл. 11, гл. 17 (§ 5, 6), гл. 18 (§ 6), гл. 19 (§ 3-8), гл. 20 (§ 5), гл. 21, гл. 24-27, гл. 28 (§ 1-3), гл. (§ 4, 6, 7);

Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного, муници пального и финансового права Воронежского государственного университета: гл. 1 (§ 1, 3-8), гл. 2 (§ 1, 2, 4, 5), гл. 3 (§ 1, 2), гл. 4, гл. 5 (§ 1—5), гл. 6, гл. 9, гл. 10 (§ 1—4, § 5 — государствен ная гражданская служба, § 6—11), гл. 12—14, гл. 15 (§ 1, 2), гл. 29 (§ 8), гл. 30.

Содержание Предисловие Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава 1. Государственное управление § 1. Понятие, содержание и виды управления § 2. Социальное управление § 3. Теория управления и теория административного права § 4. Понятие государственного управления § 5. Признаки государственного управления § 6. Виды государственного управления § 7. Функции государственного управления § 8. Исполнительная власть и государственное управление Глава 2. Исполнительная власть § 1. Основные подходы к изучению административно-правовой теории § 2. Принцип разделения властей § 3. Признаки исполнительной власти § 4. Функции исполнительной власти § 5. Субъекты исполнительной власти Глава 3. Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права § 1. Публичное право и административное право § 2. Административное право и частное право § 3. Предмет административного права § 4. Метод административно-правового регулирования.... § 5. Система административного права Глава 4. Наука административного права § 1. Наука об управлении § 2. Административное право как наука § 3. Административно-правовая политика § 4. История развития административно-правовой науки Содержание Глава 5. Нормы административного права и административно-правовые отношения.

Источники административного права § 1. Система административно-правового регулирования § 2. Нормы административного права § 3. Структура административно-правовых норм § 4. Реализация и действие административно-правовых норм § 5. Административно-правовые отношения § 6. Источники административного права Раздел И. Субъекты административного права Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность субъектов административного права § 1. Понятие субъекта административного права § 2. Правоспособность и дееспособность субъектов административного права Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права § 1. Административная правоспособность и административная дееспособность индивидуальных субъектов.. § 2. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства § 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов § 5. Паспортный режим в Российской Федерации § 6. Способы защиты прав граждан § 7. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления § 8. Право гражданина на административную жалобу... § 9. Производство по административным жалобам граждан § 10. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичного управления и их должностных лиц § 11. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц публичного управления Содержание Глава 8. Государственная администрация § 1. Понятие и содержание деятельности государственной администрации § 2. Линейная и функциональная власть § 3. Организационная структура государственной администрации § 4. Административное ведомство Глава 9. Органы исполнительной власти § 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти § 2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть § 3. Виды органов исполнительной власти § 4. Правительство Российской Федерации § 5. Федеральные органы исполнительной власти § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации § 7. Территориальные органы исполнительной власти... § 8. Органы местного самоуправления в системе публичной власти Глава 10. Государственная служба и государственные служащие § 1. Государственная должность:

понятие и основные черты § 2. Должности государственной службы.

Реестры должностей государственной службы § 3. Государственная служба: понятие, признаки, значение и правовые источники § 4. Муниципальная служба и муниципальная должность § 5. Система (виды) государственной службы § 6. Виды государственной гражданской службы § 7. Управление государственной службой § 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие, система и виды § 9. Государственный служащий:

основы правового положения § 10. Классификация государственных служащих §11. Прохождение государственной службы Содержание Глава 11. Государственные и негосударственные организации как субъекты административного права... § 1. Понятие и виды организаций § 2. Основы административно-правового статуса предприятий и учреждений § 3. Понятие и виды общественных объединений § 4. Основы административно-правового статуса общественных объединений § 5. Особенности административно-правового положения профессиональных союзов § 6. Основы административно-правового положения религиозных объединений Раздел III. Формы управленческих действий Глава 12. Понятие и виды управленческих действий § 1. Понятие формы управленческих действий § 2. Значение формы управленческих действий в административно-публичной сфере § 3. Виды форм управленческих действий Глава 13. Правовые акты управления § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления : § 2. Функции правового акта управления § 3. Действие правовых актов управления § 4. Виды правовых актов управления § 5. Правовые акты Президента Российской Федерации § 6. Правовые акты Правительства Российской Федерации § 7. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти § 8. Правовые акты управления субъектов Российской Федерации § 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления) Глава 14. Административный договор § 1. Понятие и публично-правовая природа ' административного договора § 2. Признаки административного договора 10 Содержание Раздел IV. Методы управленческих действий Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий § 1. Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий § 2. Виды методов осуществления управленческих действий § 3. Методы прямого и косвенного административного воздействия § 4. Убеждение как метод осуществления управленческих действий § 5. Поощрение в системе методов управленческих действий Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации § 1. Понятие и особенности разрешительной системы... § 2. Правовая основа разрешительной системы § 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела... § 4. Принятие и исполнение решения § 5. Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности § 6. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии Глава 17. Административный надзор § 1. Понятие и субъекты административного надзора... § 2. Содержание административного надзора § 3. Правовые основы надзорного производства § 4. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор § 5. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения... § 6. Государственный пожарный надзор Глава 18. Административно-правовые режимы § 1. Основные начала теории правовых режимов § 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов § 3. Виды специальных административно-правовых режимов § 4. Режим чрезвычайного положения § 5. Режим особого положения Содержание § 6. Режим военного положения § 7. Режим закрытого административно-территориального образования § 8. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации Раздел V. Административное принуждение, административное правонарушение и административная ответственность Глава 19. Административно-правовое принуждение § 1. Правовое принуждение § 2. Понятие и особенности административно-правового принуждения § 3. Виды мер административно-правового принуждения § 4. Административно-предупредительные меры § 5. Меры административного пресечения § 6. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы § 7. Принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями § 8. Применение и использование огнестрельного оружия § 9. Административно-восстановительные меры. Глава 20. Административная ответственность § 1. Понятие административной ответственности § 2. Нормативное основание административной ответственности § 3. Административное правонарушение как основание административной ответственности... § 4. Отличие административного правонарушения от дисциплинарного проступка и от преступления.... § 5. Состав административного правонарушения Глава 21. Административное наказание § 1. Цели административного наказания § 2. Виды административных наказаний § 3. Назначение административного наказания Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение и материальная ответственность по административному праву § 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового принуждения 12 Содержание § 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву § 3. Дисциплинарное производство по административному праву.. § 4. Материальная ответственность по административному праву Раздел VI. Административно-процессуальное право.

Производство по делам об административных правонарушениях Глава 23. Административный процесс и административно-процессуальное право § 1. Понятие и виды юридического процесса § 2. Административные процессы § 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы § 4. Общие стадии административных процессов Глава 24. Общие положения производства по делам об административных правонарушениях.

Субъекты административной юрисдикции § 1. Задачи, принципы и общие положения производства по делам об административных правонарушениях... § 2. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях Глава 25. Участники производства по делам об административных правонарушениях § 1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.... § 2. Потерпевший § 3. Законные представители § 4. Защитник и представитель § 5. Свидетель. Понятой § 6. Специалист. Эксперт. Переводчик § 7. Прокурор § 8. Обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении Глава 26. Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях Содержание § 1. Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении § 2. Доказательства § 3. Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей § 4. Экспертиза § 5. Вещественные доказательства и документы § 6. Показания специальных технических средств § 7. Оценка доказательств Глава 27. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях § 1. Понятие и система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях... § 2. Доставление. Административное задержание. Привод § 3. Личный досмотр. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Досмотр транспортного средства § 4. Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов § 5. Изъятие вещей и документов. Арест товаров, транспортных средств и иных вещей § 6. Отстранение от управления транспортным средством.

Медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Задержание транспортного средства.

Запрещение эксплуатации транспортного средства... Глава 28. Стадии производства по делам об административных правонарушениях § 1. Возбуждение дела об административном правонарушении § 2. Рассмотрение дела об административном правонарушении § 3. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях § 4. Вступление в законную силу постановлений о назначении административных наказаний § 5. Приведение постановлений о назначении административных наказаний в исполнение 14 Содержание § 6. Срок давности исполнения постановлений о назначении административных наказаний § 7. Окончание исполнения постановлений о назначении административных наказаний § 8. Исполнение постановлений о назначении административного штрафа § 9. Исполнение постановлений о лишении специального права § 10. Исполнение постановлений об административном аресте Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29. Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления) § 1. Содержание и значение законности § 2. Особенности и способы обеспечения режима законности § 3. Понятие, содержание и виды контроля § 4. Президентский контроль § 5. Парламентский контроль § 6. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации § 7. Контроль органов исполнительной власти § 8. Судебный контроль § 9. Понятие, цели, задачи и предмет прокурорского надзора Глава 30. Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления § 1. Юридическая характеристика административной юстиции § 2. Административное судопроизводство в системе судебной деятельности § 3. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности § 4. Кодекс административного судопроизводства — процессуальная основа деятельности административных судов Нормативные акты Предисловие Административное право является одной из важнейших от раслей правовой системы государства, а административное за конодательство служит правовой основой построения и функ ционирования самой многочисленной ветви власти — исполни тельной. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих власт ных полномочий, в отношениях с представителями исполни тельной власти, органов местного самоуправления, с админис трацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру, полномочия, принципы, методы и формы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц.

Административное право изучает законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно превышает законода тельство любой другой отрасли.

Настоящий учебник подготовлен с учетом изменений, про изошедших за последние годы в российском государственном управлении. Сейчас, когда административное право претерпе вает коренной пересмотр его фундаментальных положений, взглядов на сущность управленческой деятельности, когда не только переосмысливаются многие административно-правовые нормы и институты, но и происходит отход от традиционных схем организации системы государственного управления, по-но вому должен изучаться курс административного права и студен тами. Это связано прежде всего с тем, что социальные отноше ния, регулируемые административным правом, подвергаются наиболее радикальным изменениям в ходе, осуществления в стра не политической, административной и экономической реформ.

Среди основных причин, обусловивших реформирование административного права, можно назвать: принятие Конститу ции РФ, в которой установлен принцип разделения государ ственной власти на законодательную, исполнительную и судеб ную;

конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;

изменение практики 16 Предисловие формирования и функционирования исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти);

новое соотношение политической системы и публич ного управления (государственного управления и местного са моуправления). Эти и многие другие факторы являются осно вой для установления современного административно-правово го статуса субъектов публичного управления, субъектов организации и осуществления исполнительной власти.

Предлагаемый учебник предусматривает углубленное изуче ние студентами таких вопросов, как государственное управле ние и исполнительная власть;

нормы административного права и административно-правовые отношения;

административно правовой статус субъектов административного права, в том чис ле права и обязанности граждан в сфере государственного уп равления, порядок обжалования действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Серьезное внимание уделяется правовому регулированию дея тельности органов исполнительной власти и государственной службы.

Более глубоко, чем традиционно принято в учебниках по административному праву, рассматриваются административные акты управления, вопросы разрешительной системы в Российс кой Федерации и административного надзора, административ но-правовые режимы, проблемы административного принужде ния. С учетом положений нового Кодекса РФ об администра тивных правонарушениях детально излагаются разделы, связанные с административной ответственностью и производ ством по делам об административных правонарушениях. В час тности, анализируются административно-правовой статус учас тников производства по делу, их права и обязанности, вопросы доказывания и доказательств по делам об административных правонарушениях, основания и порядок осуществления мер обеспечения производства и стадии производства по таким де лам.

Рассматриваются также вопросы обеспечения режима закон ности в государственном управлении, в том числе администра тивной юстиции.

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Госу дарственного образовательного стандарта высшего, профессио нального образования по специальности 021100 «Юриспруден Предисловие ция», а также программами по административному праву веду щих юридических вузов страны.

При ссылках на федеральные законы и иные нормативные акты даты их принятия, номера, действующие редакции и ис точники опубликования не указаны. Это перегружает текст кни ги и затрудняет восприятие студентами изучаемого материала.

Соответствующие сведения содержатся в приведенном в конце учебника перечне нормативных актов.

Список сокращений АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Россий ской Федерации БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Россий ской Федерации ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федера ции КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных пра вонарушениях КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра тивных правонарушениях МРОТ — минимальный размер оплаты труда НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации ТмК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации Раздел I Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава Государственное управление § 1. Понятие, содержание и виды управления Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В каче стве объекта управления выступают различные явления и про цессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без си-.

стемы управления, под которой, как правило, понимается меха низм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления эле менты объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи.

«Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и рас поряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление — кибернетика1, предметом изучения которой ста ли процессы управления в различных областях. Используя ма тематический аппарат, математическую логику и теорию функ ций, удалось объединить важнейшие достижения теории авто матического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки См.: Берг Л. И. Кибернетика — наука об оптимальном управле нии. М., 1964;

Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958.

20 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть информации в любых сложных динамических системах1. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстрак ции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных эле ментов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, ха рактеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели;

субъекты и объекты управления;

функции;

организационная структура;

единство, самостоятельность и взаимозависимость эле ментов системы;

определенные формы и методы деятельности.

Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весь ма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук2: управ ление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собствен ную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государ ственные органы, политические партии, общественные объеди нения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (операций):

1) технические операции (производство, выделка и обработка);

2) коммерческие операции (покупка, продажа и обмен);

3) финансовые операции (привлечение средств и распоряже ние ими);

4) страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц);

5) учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, стати стика и т. д.);

6) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

См.: Кнорринг В. И. Искусство управления: Учебник. М., 1997.

Сб.

См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 29—30.

Глава 1. Государственное управление Раскрывая смысл административной операции, ученый по ясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, рас поряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать про грамму действия;

организовывать, т. е. строить двойной — материальный и со циальный — организм предприятия;

распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще рабо тать;

координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизиро вать все действия и все усилия;

контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все соверша лось согласно установленным правилам и отданным распоряже ниям»1.

В литературе рассматриваются несколько видов систем: тех нические системы (энергосистема, информационно-вычисли тельная сеть, технологический процесс и пр.);

социально-эко номические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и пр.);

организационные системы, основным эле ментом которых является сам человек2. Как правило, большин ство членов общества входят в одну или несколько организа ций, т. е. организационные отношения — характерная черта че ловеческого бытия. Люди входят в организацию для решения задач посредством процессов управления3. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированнос ти и преследующее достижение определенных социальных це лей и решение общественно значимых задач. В каждой органи зации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и решения задач.

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функциониро вания законченной системы;

б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упо рядоченности отношений и связей, способных выполнять по Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство. М., 1992. С. 11 —12.

См.: Кнорринг В. И. Указ. соч. С. 2.

См.: Виханский О. С, Наумов А. И. Менеджмент: человек, страте гия, организация, процесс. М., 1996. С. 8—9.

22 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть ставленные задачи;

в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления;

г) инфор мация как главное связующее звено между участниками управ ления;

д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области);

е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, спо собы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) ме ханическое, техническое управление (управление техникой, ма шинами, технологическими процессами);

2) биологическое уп равление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

3) социальное управление (управление обществен ными процессами, людьми и организациями). Каждый из дан ных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

§ 2. Социальное управление Социальное управление — один из типов общего управле ния, исследованием которого занимается кибернетика. Управ ление — это, во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во-вторых, функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих пе ред ними целей, сохранение их структуры, поддержание долж ного режима их деятельности1.

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованно сти системы, сохранения ее качественной определенности воп реки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведения системы в соответствие с объективными закономер ностями данной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устой чивого существования системы необходимо, чтобы она была См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное пра во Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

Глава 1. Государственное управление способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а так же взаимодействия системы с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информа ция передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управля ющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информа ционному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и резуль тата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления полу чал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, систе ма приобретает органичную целостность, способность противо стоять изменениям окружающей среды. Информация, поступаю щая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушаю щим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри органами, механизмами и с- помощью факторов, присущих са мой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них мож но выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуп равляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление как особый тип управления пред ставляет собой воздействие одних людей на других главным 24 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть образом с помощью информации в целях упорядочения соци ально значимых процессов, обеспечения устойчивости, разви тия социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.

1. Это управление людьми (отдельными индивидами, груп пами, обществом в целом), что является особым типом взаимо отношений людей.

Человек — общественное существо, он не может существо вать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение — важное средство в борьбе за существование. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отноше ния между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руковод ству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе про изводства, транспортировки, распределения материальных благ.

Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда со стоит в упорядочении другой деятельности.

2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение постав ленной цели.

Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных лю дей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным при знаком социального управления является то, что оно осуществ ляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воли, а значит, и действий разных людей.

Глава 1. Государственное управление Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки.

Собственность — это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеще ствленным трудом. А власть — это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.

3. Высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации.

Объекты социального управления: люди, коллективы, наро ды — обладают волей и сознанием, способностью анализиро вать окружающую обстановку, выбирать определенные вариан ты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, инте ресов, вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, пе реживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он яв ляется участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные социальные роли, управляет технически ми средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целе направленное руководство не в состоянии охватывать все про явления жизнедеятельности человека, а главное — такая макси мализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управ ление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности раз личных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая струк тура общества. Но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность чело века.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуля торы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осу ществления, сознательно создаются средства выполнения про грамм (органы, системы связи и т. п.).

26 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде.

Социальное управление во многих случаях имеет целью совер шенствование системы, изменение ее качественных особеннос тей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапли вать и хранить информацию вне индивида, передавать ее пу тем социального воспитания. Люди создали специальные сред ства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и пере дают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального уп равления состоит и в использовании внегенетической, внеор ганической системы средств сбора, обработки и передачи ин формации. В этой связи социальное управление характеризу ется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, скла дывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социаль ной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно разли чать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

§ 3. Теория управления и теория административного права Прежде чем определить понятие государственного управле ния, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-пра вовом характере управления и структуре теории государствен ного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления1. Государ См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государствен ного управления. М., 1990. С. 33—49.

Глава 1. Государственное управление ственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детер минировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности госу дарственного управления его общественно-политической при родой можно выразить следующим образом: природа—цели функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структуриро вать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать дей ствия по их практическому удовлетворению. Поэтому соци альный механизм формирования и реализации государствен ного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной го сударством как субъектом управления: потребности—интере сы—цели—решения—действия—результаты '.

Общая теория государственного управления состоит из сле дующих необходимых элементов:

1) целей и задач государственного управления;

2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительством, судами;

4) организации государственного управления и его системы;

5) роли и назначения человека в государственном управле нии, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба);

2) руко водство и взаимодействие в управлении;

3) бюджет;

4) органи зация, планирование;

5) информация и информационные тех нологии;

6) законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет ад министративного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленчес См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 33—34, 36.

28 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть кую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государствен но-управленческая теория;

организация управления;

бюджет и финансы;

персонал и организация управления;

персонал управ ления и руководство (стиль, методы работы и т. д.);

информа ция и система управления (технология информации);

регио нальная и муниципальная управленческая политика;

право и управление;

управление и окружающая среда;

планирование и решение;

государство, управление и экономика;

управленчес кий труд и социальная политика;

международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру;

оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленчес кие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости.

В настоящее время углубление и расширение предмета соб ственно теории государственного управления привело к доста точно четкому отграничению ее от структуры и предмета адми нистративного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория го сударственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути раз ными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполне ния еще на студенческой скамье. Это становится особенно ак туальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изме няются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведчес кая, и административно-правовая дисциплина, которая должна Глава 1. Государственное управление быть сосредоточена на проблемах именно государственного уп равления. Иными словами, наука о государстве, исполнитель ной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой слож ной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от админист ративного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, сис темное образование, без анализа юридического аспекта пробле мы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного яв ления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а тео рия государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, ме тодах, стиле.

§ 4. Понятие государственного управления К определению понятия «государственное управление» мож но подходить с разных точек зрения. Иногда управление опре деляется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность госу дарства или других субъектов государственной (публичной) вла сти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение госу дарственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и прави тельство в качестве исполнительного органа единой государ ственной власти (а также других органов исполнительной влас ти) и органов местного самоуправления, реализующих в опре деленном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

30 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Государственное управление представляет собой чрезвычай но сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздей ствия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе1 уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государ ственных служащих и должностных лиц), принимающих и ис полняющих правовые акты управления, а также граждан и, кро ме того, колоссальные финансовые, организационные, матери альные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и ка чественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат ука зание на его главное содержание — целенаправленное практи ческое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необ ходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указы вает на три обязательных свойства государственного управле ния: 1) управленческое воздействие опирается на силу государ ственной власти;

2) распространенность государственного уп равления на все общество (его всеобщность);

3) системность2.

Государственное управление призвано осуществлять испол нительную власть. С организационной точки зрения государ ственное управление — это властное упорядочивающее воздей ствие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (обще ство, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государ ственного управления (обусловленные функциями самого госу См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 38, 92—110.

Там же. С. 35-39.

Глава 1. Государственное управление царства) на основе и во исполнение законов в различных отрас лях и сферах социально-культурного, хозяйственного и адми нистративно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вы шеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов го сударственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государствен ное управление в широком смысле характеризует всю деятель ность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Функции государственного управления (такие, как подбор, рас становка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление в узком понимании — это ад министративная деятельность, т. е. деятельность исполнитель ных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве по нятие государственного управления рассматривается в узком по нимании.

Государственное управление в узком смысле — это практи ческая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, феде ральных органов исполнительной власти (федеральных мини стерств, государственных комитетов, российских агентств, фе деральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ.

К органам, реализующим функции управления, относится и ме стная администрация, ее органы и структурные подразделения.

Все эти органы специально созданы для осуществления управ ленческой деятельности и являются основными субъектами госу дарственного (или муниципального) управления. В их деятельно сти с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управ лению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

32 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть государственная управленческая деятельность — это осуще ствление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными слу жащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической обла стях);

отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управ ления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, свя зью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и нали чие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государ ственного управления;

сфера государственного управления — это комплекс организа ционных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартиза ция, сертификация, метрология, государственная статистичес кая отчетность, планирование). В этих сферах органы государ ственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установ ленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, име ет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам ис полнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрис дикции при рассмотрении дел об административных правона рушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрис дикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (органи Глава 1. Государственное управление зации) и другие субъекты, уполномоченные государством при менять меры контроля, а также выполнять важные государ ственно-управленческие функции.

§ 5. Признаки государственного управления Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполни тельной власти, которая отличается от деятельности по реализа ции законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление — это ис полнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоуста новление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей ком петенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обяза тельные для других субъектов права (объектов управления) пра вила поведения, контролируют соблюдение этих правил и са мостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законода тельных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и обще ства — хозяйственно-экономическое строительство, социально культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на не государственные коммерческие и некоммерческие организации;

в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-над зорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, посто янная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав 2 Административное право 34 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть и свобод граждан, общественного порядка и безопасности.

В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как ин тересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальны ми органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государствен ного управления. Действуя по поручению и от имени государ ства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законно сти, т. е. деятельность органов исполнительной власти основы вается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятель ность осуществляется органами только в пределах предостав ленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе верти кальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены верти кальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения ад министративной и дисциплинарной власти субъектов управле ния. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъек тов управления. В данном случае можно говорить о перераспре делении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управ ленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как вне шних, так и внутренних административных функций. Внутри организационная деятельность осуществляется также законода тельными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функ Глава 1. Государственное управление ций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуще ствление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрис дикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнитель ной власти так называемого «принуждающего» управления (на пример, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административно го пресечения).

§ 6. Виды государственного управления Видами государственного управления являются: 1) внутрен нее государственное управление, осуществляемое исполнительны ми органами государственной власти в целях организации са мой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой дея тельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по орга низации деятельности самих исполнительных органов государ ственной власти, совершенствованию института государствен ной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);

2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «вне шних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е.

полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государствен ной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

3) внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно распорядительных функций органами законодательной (пред ставительной) власти, судами, прокуратурой и иными государ ственными органами, традиционно не относящимися к испол нительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (ад министративным) правом, при этом отдельные государственно управленческие вопросы подлежат частноправовой (граждан ско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суве ренное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуют ся различными правовыми формами. Если государственное уп 36 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть равление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащи ми) либо от его имени;

если управленческая деятельность уста новлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление — это управление «принуждающее» (пра воохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры админи стративного принуждения. В данном случае контрольно-надзор ные органы и должностные лица применяют меры обеспечитель ного, предупредительного, пресекательного, наказательного и вос становительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряже ния объектами собственности физических и юридических лиц.

Принудительное управление осуществляется в основном полицей скими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение пра вонарушений, защита общества от опасностей. Главным принци пом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе пос ледних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участни ка правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие го сударства как участника частноправовых отношений, т. е. уча ствует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на дости жение государственно-управленческих целей и решение государ ственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е.

когда государство выступает в качестве частного предпринима теля и заключает различные договоры. К ним относятся, напри мер, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспече ние управления необходимыми для управленческой деятельнос ти материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, кан Глава 1. Государственное управление целярских принадлежностей, земельных участков для возведе ния административного здания), договоры подряда с дорожно строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономичес кую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприни матель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используют ся частноправовые средства и механизмы, может также осуще ствляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, га зом, водой, теплом;

организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных ве ществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созида ющим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» уп равление — это забота государства о нормальном существова нии людей;

это и управление образованием, и социальным стро ительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управле ния распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого пра вового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе оди наково во всех сферах, однако следует различать общее управле ние и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности.

Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

38 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть § 7. Функции государственного управления Проблема управленческих функций позволяет создать опти мальную структуру и систему управления, определить объектив ные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управ ляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управ ления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм уп равления (например, принудительные механизмы, издание пра вовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воз действие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (напри мер, по субъекту и объекту управления). Одним из важных воп росов является правовое установление функций государствен ного управления в функциях органов государственного управ ления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение фун кций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функ ции органов исполнительной власти (государственного управ ления).

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечи вающие его социальное благосостояние, гарантирующие реали зацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эф фективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функ ции предопределено стоящими перед государством и государ ственным управлением целями и спецификой объекта государ ственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственно го управления на конкретные объекты управления.

Глава 1. Государственное управление Основные функции государственного управления — это все общие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере госу дарственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленчес кой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы госу дарственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государ ственных органах на основе полученных данных, профессио нального опыта и практики, достижений научно-теоретическо го анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффектив ность деятельности государственных органов.

3. Планирование— это определение направлений, пропор ций, темпов, количественных и качественных показателей раз вития тех или иных процессов в системе государственного уп равления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в систе ме государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государствен ной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государ ственного управления (федеральные, региональные и комплекс ные программы), а также программы по изменению и улучше 40 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть нию деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация — это формирование системы государствен ного управления на основе установленных принципов и подхо дов, определение структуры управляющей и управляемой сис тем в государственном управлении. Организация в узком смыс ле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организу ющая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функциони рования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование уп равленческих отношений, возникающих по поводу осуществле ния полномочий государственных органов и должностных обя занностей, обеспечение режима должной государственной де ятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указа ний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядитель ство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящи ми государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство — это установление правил и нормативов де ятельности и отдельных действий государственных органов (го сударственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов;

общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирова ние «ансамбля» управленческой деятельности автономных ад министративных центров и обеспечение гармоничного его функ ционирования. Если, например, существует несколько самосто ятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуще ствления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае воз можно создание органа управления, наделенного координаци онными полномочиями (в настоящее время координационны ми органами являются преимущественно государственные ко митеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регули Глава 1. Государственное управление рования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8. Контроль— это установление соответствия или несоответ ствия фактического состояния системы государственного управ ления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государствен ных органов, а также конкретных действий субъектов управле ния;

установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблю дение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной де ятельности органы государственной власти постоянно усилива ют контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как прави ло, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование — использование методов и способов управ ления в процессе организации системы государственного уп равления и ее функционирования. Регулирование — это уста новление общеобязательных требований и процедур для объек тов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции госу дарственного регулирования достаточно велик;

укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта;

установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т.д.);

уста новление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуще ствление контрольной и координационной деятельности, реа лизация надведомственных полномочий;

формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Надзор рассматривается в гл. 17.

42 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих тре бований в конкретной сфере управленческой деятельности;

эко номическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей;

государственная поддержка и защита российских раз работчиков, производителей и потребителей;

контроль за вы полнением установленных законом требований и положений;

координационное управление;

реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственно го регулирования все чаще находит свое отражение в федераль ных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государ ственное руководство и управление невозможно, да и нецелесо образно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юсти цией подчинено режиму централизованного прямого управле ния. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на прак тике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономи ческих, организационных и юридических условий для функци онирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного уп равления в производственную и иную хозяйственную деятель ность предприятий и организаций;

оно использует такие право вые средства, как установление стандартов, конкретных управ ленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «поло жительное» государственное управление, т. е. непрерывное ре шение вопросов общественной и государственной жизни госу дарством и его исполнительно-распорядительньши органами.

В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попада ют вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обес печения санитарно-эпидемиологического благополучия населе ния, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сер тификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в коли чественной форме, о движении материальных ресурсов госу Глава 1. Государственное управление дарственного управления, о результатах реализации управлен ческих отношений, полномочий государственных органов, го сударственных управленческих решений, о наличии и движе нии документов, имеющих важное значение для государствен ного управления в целом;

это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функ ционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов;

система учета, как правило, включает орга ны управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информа ции, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответству ющей области.

§ 8. Исполнительная власть и государственное управление Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функциони рование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность.

Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и приня тия управленческих решений. Термин «государственное управ ление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление — это форма осуществле ния исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществле нию исполнительной власти (ее можно также назвать исполни тельно-распорядительной деятельностью). Государственное уп равление — это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма.

Необходимыми атрибутами государственного управления явля ются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управ 44 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть ления;

эффективность ее функционирования находится в пря мой зависимости от уровня организации системы государствен ного управления. Вместе с тем исполнительная власть опреде ляет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и мест ного самоуправления. Органы исполнительной власти состав ляют базу организационной структуры государственного управ ления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятель ность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реаль но воздействует на общественные отношения посредством дея тельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального са моуправления. Государственное управление есть вид государ ственной деятельности, в рамках которого реализуется испол нительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государ ственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает каче ственные характеристики последней и наблюдается в деятель ности всех ветвей государственной власти.

Глава Исполнительная власть § 1. Основные подходы к изучению административно-правовой теории В данном параграфе мы коснемся лишь самых основных подходов, задающих последовательность изучения администра тивного права. Один из подходов использует аксиому о разли Глава 2. Исполнительная власть чии правовых отраслей по предмету и методам правового регу лирования. Предметом правового регулирования является сис тема однородных общественных отношений, которые регулиру ет та или иная отрасль права. Под методами правового регули рования понимается система приемов и способов юридического воздействия на конкретную сферу общественных отношений в целях их упорядочения и защиты.

Однако прежде чем приступить к анализу предмета админи стративного права и методов его правового регулирования, це лесообразно рассмотреть «практическую основу» администра тивного права, которая обусловливает важнейшие черты регу лируемых административным правом общественных отношений, т. е. систему государственно-управленческих отношений. С дан ной точки зрения административное право можно охарактеризо вать как управленческое право, право управления, так как оно регулирует общественные отношения, складывающиеся при организации и функционировании исполнительной власти, от ношения в сфере государственного (публичного) управления.

Административному праву принадлежит особая роль в меха низме правового воздействия. Оно неразрывно связано с пуб личным (государственным) управлением и является необходиг мым и важным инструментом управления социальными про цессами.

Рассмотрению главнейших понятий административного пра ва (сущность, административно-правовые нормы и отношения, материальное и процессуальное административное право, его субъекты, органы государственного управления, государствен ная служба, административное принуждение) предшествует ана лиз таких категорий, как управление, социальное и государ ственное управлении, разделение властей и исполнительная власть. Теории управления и социального управления составля ют основу для выявления характерных признаков государствен ного управления как вида социального управления. Указанные понятия в совокупности формируют базовый подход к анализу теории административного права и его институтов. Следова тельно, управление вообще и государственное управление в ча стности — это «организационная сущность» и «содержательная основа» административно-правовой теории;

данные категории обусловливают логику рассмотрения административно-правово го материала.

46 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Действие административного права весьма масштабно. Не посредственное административно-правовое воздействие распро страняется на две большие сферы общественных отношений:

1) деятельность органов государственной власти и уполно моченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управления и местного самоуправ ления. Административно-правовой режим подобной деятельно сти в различных областях (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанав ливается отраслевыми правовыми средствами и методами. Это так называемое управленческое право (включающее управление в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством регу лятивной функции защищает права и свободы граждан, обеспе чивает административное нормотворчество и устанавливает от ветственность в государственном управлении;

2) обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подконт рольной органам исполнительной власти (строительство, стати стика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т. д.). Это так называемое административно-деликтное право, осуществ ляющее административно-юрисдикционные функции и конт рольно-надзорные полномочия.

Административное право изучает административное законо дательство (т. е. законодательство, действующее в сфере госу дарственного управления), регулирующее деятельность органов государственной исполнительной власти и других субъектов права, причастных к осуществлению функций государственного управления.

Итак, содержание административного права раскрывается в анализе таких понятий, как управление, социальное управле ние, государственное управление. Подробное рассмотрение дан ных вопросов целесообразно предварить кратким изложением теории разделения властей и исполнительной власти.

§ 2. Принцип разделения властей Сущность исполнительной власти постигается в изучении те ории государственной власти и теории разделения властей. Ис полнительная власть, государственная власть и теория разделе Глава 2. Исполнительная власть ния властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на прак тике процесс демократического государственного управления.

Государственная власть — это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществ ляемая посредством установленных законом форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эф фективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообраз ные и многочисленные функции государства обусловливает на личие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность кото рых составляют основную цель государственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельнос ти достигается посредством разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей явля ется главной. Все они выполняют предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принци пов демократии. Однако исполнительной власти традиционно отводится более значимая роль.

Принцип разделения властей является сегодня одним из ос новных конституционных принципов всех демократических го сударств. Однако это не означает, что он имеет конституцион но-правовое установление, т. е. он может не упоминаться в тек сте конституции того или иного государства. Главное, чтобы он находил реальное отражение в практике построения механизма осуществления государственной власти.

Классически теория разделения властей предполагает созда ние независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судебную власть в целях выполнения задач и функций государства, обес печения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан;

все ветви власти при этом уравновешивают и взаимно контролируют друг друга. Для этой теории характерны следующие общие признаки:

1) распределение власти между различными органами;

2) рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим;

48 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть 3) обеспечение взаимного равновесия органов власти;

4) установленное законом равенство органов власти;

5) самостоятельность органов законодательной, исполни тельной и судебной власти в осуществлении специальных госу дарственных функций и специальной компетенции.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается различ ными способами:

1) функционально, т. е. при использовании таких инструмен тов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной деятельности (например, участие президента и правительства в подготовке проекта конкретного законодатель ного акта;

одобрение парламентом межгосударственных догово ров;

неподписание президентом принятого парламентом зако на;

судебный контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц);

2) государственно-служебная деятельность высших должнос тных лиц государства как фактор сдерживания дает возможность руководителю одной ветви власти участвовать как в формирова нии, так и в ликвидации органов других ветвей власти (напри мер, избрание парламентом некоторых стран президента и на значение на должность председателя правительства, роспуск президентом парламента, назначение судей президентом);

3) посредством собственно разделения властей, т. е. в тех слу чаях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в опреде ленном смысле независимыми органами, а решаемые ими госу дарственные задачи считаются общими для всех органов госу дарства. Таким образом и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотв ратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе.

Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», призван ную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, пре одолеть односторонний подход к решаемым вопросам.

В Конституции РФ устанавливается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз деления на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федера Глава 2. Исполнительная власть ции осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Со вет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Законодательный орган — Федеральное Собрание — прини мает законы, определяет нормативную базу деятельности орга нов государственной власти, участвует в формировании Прави тельства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки воп роса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судеб ных органов Российской Федерации. Контрольные функции за конодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное сред ство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность систе мы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной вла сти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ свои территориальные органы. Правительство РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законо дательный процесс (имеет право законодательной инициативы;

представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения недоверия Правительству РФ урав новешена правом Президента РФ на роспуск Государственной Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, ак тивной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе управляемость общест ва снизится и государство окажется не в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения в общественной жизни.

Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды;

сама судебная власть реализуется посредством конституционно го, гражданского, административного и уголовного судопроиз водства.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также нормативные правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, феде 50 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть ральных службах органах исполнительной власти субъектов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и функции от полномочий и функций Администрации Президента РФ.

Необходимость такого разграничения становится еще более оче видной, если учесть, что Президент РФ не только является по литическим арбитром и обладает значительными полномочия ми в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра зуемые ими органы исполнительной власти. Конституции рес публик — субъектов РФ устанавливают принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Что каса ется состава высших законодательных и исполнительных орга нов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается значительное многообразие.

Реализация принципа разделения властей не только на уров не федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий меж ду Российской Федерацией и ее субъектами — республиками, краями, областями, городами федерального значения, автоном ной областью, автономными округами и местным самоуправле нием. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен ной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предме тов ведения и полномочий.

§ 3. Признаки исполнительной власти Государственная власть опирается на государственный аппа рат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель ность можно рассматривать как средство управления, осуществ ляемого в интересах социальной группы, класса или всего наро да как инструмент властвования.

Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возмож ность официальных руководителей управлять кем-либо, подчи нять своей воле других людей, издавать властные акты;

2) в по Глава 2. Исполнительная власть литологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную адми нистрацию (систему органов исполнительной власти), компе тенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

1. Первый признак исполнительной власти— ее вторич ностъ, подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак исполнительной власти — ее организую щий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и ох ранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руковод ства. Она переводит политические проблемы в* организацион ные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, уси лия граждан, наводить порядок и в обычных, и в экстремальных условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей мо дель поведения людей. Для его исполнения необходимы органи зующие, координирующие и контролирующие действия государ ства. Их осуществляют органы исполнительной власти, имею щие дело с действительными явлениями жизни и выполняющие задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная власть отличается систематической, не прерывной деятельностью, направленной на сохранение соци альной системы, ее укрепление и развитие.

4. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функци онируют человеческие коллективы. Она непосредственно орга низует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и учрежде ний, осуществляет *общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложе ние, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов выс шего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрис дикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пре сечение и др.).

52 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть 5. Наличие в непосредственном ведении исполнительной власти огромных ресурсов: правовых, информационных, эконо мических, технических, идеологических, организационных.

6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует. Она распоряжается дей ствиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др. Исполнительная власть реализует исполнительно-распоря дительную деятельность, в процессе осуществления которой издается огромное количество распоряжений — администра тивных актов.

7. В непосредственном ведении исполнительной власти на ходятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (мили ция), органы госбезопасности, специализированные принуди тельные учреждения. Субъекты исполнительной власти исполь зуют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуж дения. Принудительность, опора на силу, возможность самосто ятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке — важная чер та исполнительной власти.

8. Названные выше признаки содержания исполнительной вла сти — универсальность, предметность, принудительность, органи зующий характер — детерминируют ее организационную форму — единую, большую по объему, иерархически построенную государствен ную систему. Единство многоуровневого механизма исполнитель ной власти — важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обла дают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других влас тей исполнительная власть организационно едина, ее нижесто ящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерар хические уровни.

9. Исполнительная власть выступает как вторичная по отно шению к представительным (законодательным) органам, кото рые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими власт ные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, Глава 2. Исполнительная власть применяют в конкретной обстановке закон. Действия органов и должностных лиц системы исполнительной власти не могут противоречить закону, являются его исполнением.

10. В условиях правового государства-значительно изменя ются объем и формы контроля за деятельностью исполнитель ной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. Исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существу ющие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принад лежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счет ная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В Рос сийской Федерации огромные контрольные полномочия принадлежат также Президенту РФ, занимающему особое поло жение в российской системе разделения властей.

§ 4. Функции исполнительной власти Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее со циальным назначением и особым положением в системе разде ления властей, заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Таким образом, функ ции исполнительной власти определяются целями и функция ми государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, ко торые реализуют особые государственно-властные полномочия.

В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в про цессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современ ной исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) «правозащитная», т. е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обяза 54 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть ны признавать установленные Конституцией РФ права и свобо ды человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на прак тике, а в случае необходимости — защищать их;

3) социально-экономическая, т. е. создание условий для раз вития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение пуб личных интересов;

4) функция обеспечения законности и соблюдения консти туционного порядка в стране;

5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;

6) нормотворческая, в соответствии с которой органы испол нительной власти осуществляют в установленных законом пре делах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министер стве юстиции Российской Федерации;

7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что орга ны исполнительной власти законодательно наделены полномо чиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

Данная функция исполнительной власти реализуется посред ством установленных законом административно-процессуаль ных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказа ния и восстановления.

§ 5. Субъекты исполнительной власти Субъекты исполнительной власти являются главнейшими субъектами административного права, ибо именно они осуще ствляют государственное управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свобо ды граждан.

С учетом федеративного устройства России выделяются сле дующие субъекты исполнительной власти в Российской Феде Глава 2. Исполнительная власть рации: 1) Российская Федерация как демократическое федера тивное государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию РФ;

2) равноправные субъекты РФ: республи ки, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федераль ными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Федеративное устройство Российской Фе дерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ве дения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

С точки зрения осуществления государственного управле ния субъектами исполнительной власти в Российской Феде рации являются: 1) Президент РФ;

2) Правительство РФ;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства);

4) территориальные органы федеральных органов исполни тельной власти;

5) главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, главы администраций);

6) правительства субъектов РФ;

7) иные органы исполнительной власти субъ ектов РФ.

Как следует из приведенной классификации, субъектами ис полнительной власти могут быть как федеральные, так и регио нальные (в субъектах РФ) органы государственного управления.

Известно, что органы управления не могут функционировать без персонала государственного управления, т. е. без государствен ных служащих, являющихся субъектами государственно-управ ленческих отношений. Выделяются следующие особенности организации и функционирования субъектов исполнительной власти:

1) число госслужащих, занятых в сфере деятельности ис полнительной власти, превышает количество служащих и дол жностных лиц, занимающихся иной государственной деятель ностью (общеизвестно, что граждане и юридические лица чаще имеют дело с органами исполнительной власти, чем с органа ми законодательной государственной власти, прокуратурой и судом);

56 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть 2) субъекты исполнительно-распорядительной деятельности наряду с исполнением законов реализуют другие правоприме нительные функции, занимаются «административным» нормо творчеством, принимают нормативные и индивидуальные пра вовые акты управления, а в отдельных случаях выполняют функции «правосудия», рассматривая дела об административ ных нарушениях и налагая административные взыскания;

3) должностные лица и государственные служащие обладают властными полномочиями различного характера;

они воздей ствуют на формирование и развитие кадрового потенциала, рас поряжаются финансовыми, материально-техническими, орга низационными, кадровыми ресурсами;

4) органы исполнительной власти и государственные служа щие осуществляют юрисдикционную (правоохранительную) де ятельность в силу наличия у них полномочий по реализации мер государственного (административного) принуждения, сфе ра применения которых может быть значительно расширена на законных основаниях при наступлении чрезвычайных обстоя тельств или введении особых административно-правовых режи мов;

5) государственные служащие органов исполнительной вла сти (как и муниципальные служащие) в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на соб ственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия. Но прежде всего деятельность государственных служащих должна основываться на принципе законности ис полнительной власти, а также на соблюдении принципов, уста новленных Федеральным законом «О государственной граждан ской службе Российской Федерации». К ним относятся: верхо венство Конституции РФ и федеральных законов;

приоритет прав" и свобод человека и гражданина;

политический нейтрали тет;

обязательность выполнения решений вышестоящих госу дарственных органов;

ответственность государственных служа щих.

Одной из основных задач государственного управления яв ляется формирование кадрового потенциала государственных органов. Решение этой задачи обеспечивается таким институ том в системе государственного управления, как государствен ная служба.

Глава 3. Административное право как отрасль права Глава Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права § 1. Публичное право и административное право Правовое регулирование современных общественных отно шений обеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственного устройства;

функци онирование государства и его институтов;

институты граждан ского общества;

система и органы местного самоуправления;

правотворческий и правоприменительный процесс;

судебная система;

международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану об щих интересов государства (всего общества);

частное право ох раняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляю щих систему частного права, входят гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некоторые другие отрасли. Админи стративное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т. е. системой государственно управленческих отношений.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно повышают роль государства в решении общественных задач, обеспечении прав и свобод граждан. В те чение последних 10 лет получила существенное развитие право вая система РФ, реформируются ее традиционные правовые образования, появляются новые отрасли права и публично-пра вовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый учебник публичного права1.

Публичное право включает отрасли, в разной степени свя занные с правовым механизмом организации и функциониро вания самого государства и его органов: конституционное (го сударственное) право, административное право, уголовное пра во, финансовое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. Каждая отрасль имеет специ фический объект и методы правового регулирования, а также особую структуру нормативного материала, изучаемого в рам ках этой отрасли права.

См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

58 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть Публичное право также распространяет свое действие на сферу организации и функционирования негосударственных учреждений — органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В современ ных региональных законодательствах содержатся обширные правовые образования, связанные с публичным правом. Субъек ты РФ обладают правом принятия региональных законодатель ных актов, что устанавливается Конституцией РФ и уставами субъектов РФ.

Одной из самых объемных отраслей публичного права явля ется административное право, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов испол нительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими администра тивному праву присущи и «полицейские» (административно юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участни ков правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пре делах административно-властные принудительные полномочия.

Административное право представляет собой одну из слож нейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российско го права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регу лируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, уп равленческая деятельность и само управление характерны прак тически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием ха рактеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испы тывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей;

словом, в этой отрасли права фокусируются многие обществен ные отношения, являющиеся предметом правового регулирова ния со стороны иных отраслей права (например, конституцион ного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового, бан ковского права).

Принципиально важный характер этой отрасли права под черкивает и главный метод (или, точнее говоря, один из мето Глава 3. Административное право как отрасль права дов) правового регулирования — императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право счи тается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, ис пользующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой — обеспечивающей публич ные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

§ 2. Административное право и частное право Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функ циями. Частное право допускает частную автономию и юри дическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В его задачи входит правовая регламента ция общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекраще ния, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — го сударственное и административное право) имеет в качестве предмета изучения государство как носителя верховной и суве ренной власти, а также саму государственную власть в ее раз личных проявлениях. Административное право как отрасль пуб личного права является выражением публичного (общественно го) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельнос ти, функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в ад министративном праве посредством таких правовых средств, как: 1) правовая регламентация публичного интереса, установ ление его признаков, сущности и видов;

2) нормативная фикса ция необходимости признания приоритета публичных интере сов, их повсеместного, обязательного и непосредственного со блюдения и установление форм и видов правовой защиты публичных интересов;

3) определение мер юридической ответ ственности за нарушение публичных интересов. Следовательно, административно-правовому регулированию подлежит огром ная сфера публичных интересов. Более того, субъекты админи 60 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть стративного права призваны неуклонно соблюдать администра тивно-правовые нормы, определяющие необходимость соблю дения общественных интересов и устанавливающие при их на рушении различные виды правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу для публичного управления, т. е. предметом административного права в публично-правовом смысле явля ются отношения в сфере публичного управления.

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская администра тивно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного пра ва. Существует ряд теорий о разграничении частного и админи стративного (публичного) права. Остановимся на трех из них1.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обес печиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечи ваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное пра во регулирует частные интересы. Публичное право — это систе ма правовых норм, которые регламентируют общественные от ношения в целях установления основ социально-государствен ной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих.

Деятельность государственных органов и организаций, под чиненная строгому правовому стандарту, направлена на созда ние общего нормального благосостояния населения, обеспече ние прав и свобод личности, общественного порядка и безопас ности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициати ву и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (ча сто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны нега тивно воздействовать на решение общественно значимых и об щесоциальных задач.

См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по админист ративному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 90—111.

Глава 3. Административное право как отрасль права Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения публичного (административно го) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих право вых образований, так как большинство правовых норм одновре менно регулируют как публичные, так и частные интересы.

Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, рас крывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном пра ве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В част ном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, об ладают равным правовым статусом (имеется в виду их равно правие при использовании установленных законом возможнос тей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам).

Для публичного права характерно одностороннее регулиро вание отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами пра ва. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограни чения, организации и принуждения. Однако отношения подчи ненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглаше ний, публичных или административных договоров). Кроме того, теория субординации не объясняет с точки зрения подчиненно сти или соподчинения сущности правовых отношений в облас ти так называемого позитивного государственного управления социально-культурной, образовательной и коммунальной сфе рами.

Теория относительности и допустимости правовых норм ука зывает на распространение действия правовых норм на различ ные субъекты права. Публичное право содержит правовые нор мы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регули 62 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть рования отношений государства или других государственно правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой ста тус (например, использование гражданином права на обжалова ние действий государственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т. е. число адресатов частноправового регули рования неограниченно. Публичное право — это особое право самого государства и его органов;

частное право — это право для каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относи тельности правовых норм формальна по своей сути и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит материальных критериев раз граничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при вы яснении сущности и социальной значимости административно го права. Вместе с тем каждая из них "содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов;

во втором — о возможностях властного воз действия на подчиненных субъектов права;

в третьем — о на правленности правового воздействия либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделе ний, либо на обеспечение режима законности в сфере регулиро вания деятельности частных лиц и частных организаций.

Попытка более конкретного отграничения административ ного права от права частного повлечет за собой выявление сле дующих признаков административного права:

обеспечивает публичные интересы и реализацию государ ственных функций и задач;

использует возможности властного воздействия на подчи ненных субъектов права;

регулирует организацию и функционирование государства и его структурных подразделений;

область административно-правового воздействия — управ ленческие отношения, возникающие как внутри государства и Глава 3. Административное право как отрасль права его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и других субъектов права;

оперирует специфическими («управленческими») нормами материального административного права;

для реализации материальных норм административного пра ва применяются специальные административно-процессуаль ные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо процедурного), так и административно-деликтного характера.

Часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной дея тельности является не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления (нормативный или индивидуальный).

В некоторых случаях могут заключаться и административные договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в слу чае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на государственной или муниципаль ной службе, т. е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и судебный порядок. Последний имеет спе циальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отме тить, что до настоящего времени в России не создан специаль ный административный суд, который разрешал бы возникаю щие управленческие споры (административные дела).

§ 3. Предмет административного права Между отраслями российского права существуют серьезные различия. Важнейшие из них — предмет регулирования;

метод регулирования;

принципы отраслевого регулирования;

цели от расли права;

субъекты отрасли права и отраслевых правоотно шений;

источники отрасли права;

система отрасли права.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по характеру общественных отношений, которые они регу лируют. Особенности этих общественных отношений определя 64 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть ют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система отрасли и др. Не случай но большинство отраслей права получило название по особенно сти регулируемой совокупности общественных отношений, на пример трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуаль ное.

В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определе ние: это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной адми нистрации (органов исполнительной власти), муниципальной ад министрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства.

Субъекты публичной администрации (органы исполнитель ной власти и исполнительные органы местного самоуправления) осуществляют разнообразную деятельность: властную, договор ную, организационно-массовую, материально-техническую (раз множение материалов, подготовку проектов документов, матема тические расчеты и др.). Административным правом регламенти руется основная — властная — деятельность государственной и муниципальной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (со глашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права России четко выделя ются три группы общественных отношений, возникающих при осуществлении:.

регулятивной, созидательной деятельности публичной адми нистрации;

охранительной деятельности публичной администрации;

административного судопроизводства судами.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.

1. Кто осуществляет публичную административную власть?

Что включается в понятие публичной администрации?

Во-первых, как уже отмечалось, органы исполнительной вла сти и муниципальные органы, а также ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних Глава 3. Административное право как отрасль права и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).

Во-вторых, это руководители иных государственных и муни ципальных органов осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступа ют как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятель ностью.

В-третьих, к государственной администрации относятся Ад министрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

В-четвертых, это администрации государственных и муни ципальных учреждений и предприятий, осуществляющие руко водство этими организациями (вузами, библиотеками, железно дорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.

Таким образом, под публичной администрацией прежде всего понимается система органов государственной исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также осу ществляющие административную власть иные органы, руководи тели всех муниципальных и государственных органов, учрежде ний, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать, что к публичной администрации относятся все существующие в Рос сийской Федерации государственные и муниципальные органы, кроме представительных органов и судов, администрации пред ставительных и судебных органов, государственных и муници пальных организаций.

2. Деятельность администрации двойственна. В ней глав ное — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная работа: за щита прав личности, собственности, нормальных условий су ществования государства, общества, граждан. Соответственно, предметом административного права являются обе стороны функционирования публичной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная адми нистрация»).

3 Администрэтшшое np;

iuo 66 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть 3. Вся деятельность публичной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов пра восудия.

4. Необходимо обратить внимание на еще одно важное обсто ятельство. Публичная администрация и суды вступают в отноше ния с гражданами, разнообразными организациями. Админист ративное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязаннос ти и права всех сторон общественных отношений и властных, и невластных субъектов. Правила дорожного движения, лицензи рования, санитарии, таможенного оформления товаров и многие другие могут служить тому примером.

5. Публичная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не адми нистративного, а других отраслей права. Так, властную деятель ность администраций государственных и муниципальных пред приятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения связанные с финансами, — финансо вое право. Поэтому необходимо в определение предмета админи стративного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функцио нирования публичной администрации, за исключением тех, ко торые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

6. Административное право закрепляет систему средств ад министративного принуждения.

7. К предмету административного права относятся и отно шения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во вне су дебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, орга ны прокуратуры и иные субъекты, работающие с администра тивными жалобами, вступают в административно-правовые от ношения с их авторами и между собой.

8. Все административно-правовые отношения можно разде лить на три вида:

а) внутриаппаратные отношения. Соответствующие юриди ческие нормы закрепляют систему исполнительных органов власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы;

Глава 3. Административное право как отрасль права б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов ис полнительной власти, исполнительных органов местного само управления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;

в) отношения, возникающие при осуществлении администра тивного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закреп ляет существование в стране конституционного, администра тивного, гражданского и уголовного судопроизводства. Адми нистративное судопроизводство — это рассмотренные судами административных дел в порядке, регламентируемом процессу альными нормами административного права.

Обобщая вышесказанное, можно дать более полное опреде ление предмета административного права: это система обще ственных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предме тов регулирования других отраслей права), а также при осуще ствлении административного судопроизводства.

В наше время публичная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граж дан, защиты прав граждан и частных организаций.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.