WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
-- [ Страница 1 ] --

М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» 4-е издание, измененное и дополненное Издательство НОРМА Москва, 2005 УДК 342(075.8) ББК 67.400я73 Б14 Баглай М. В.

Б14 Конституционное право Российской Федерации: Учеб ник для вузов. — 4-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005. —816 с.

ISBN 5-89123-769-5 Настоящий учебник, представляющий собой четвертое, изме ненное и дополненное, издание, написан известным российским ученым, членом-корреспондентом Российской академии наук, профессором, доктором юридических наук. В нем освещаются институты нового конституционного права, которое формируется после принятия Конституции РФ 1993 г. Читатель получает знания обо всех новых законах, регулирующих права и свободы граждан, механизм государственной власти. Отличительной чертой данного учебника является стремление автора углубить теоретические зна ния по всем вопросам, а также ввести в учебный процесс практику Конституционного Суда РФ.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского конституционного права XXI в.

© М. В. Баглай, ISBN 5-89123-769-5 © ООО «Издательство НОРМА», Содержание Предисловие Раздел I. Основы теории конституционного права.... Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права § 1. Понятие и роль § 2. Предмет § 3. Конституционное право или государственное право?

Спор о терминах § 4. Социальная природа российского конституционного права § 5. Конституционно-правовые отношения и нормы... § 6. Конституционное право и политическая система.. Глава 2. Источники и система конституционного права § 1. Источники § 2. Система конституционного права § 3. Коллизии в конституционном праве § 4. Ответственность в конституционном праве Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем § 1. Дореволюционное конституционное (государственное) право § 2. Тоталитарное конституционное (государственное) право § 3. Демократическое конституционное право VI Содержание Раздел II. Конституция Глава 4. Основы конституционной теории § 1. Конституция и государство § 2. Определение конституции и ее содержание § 3. Прямое действие конституции § 4. Виды конституций § 5. Конституции в федеративном государстве § 6. Соблюдение и охрана конституции § 7. Толкование конституции Глава 5. Особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 г § 1. Необходимость смены Конституции § 2. Конституционная комиссия § 3. Конституционное совещание § 4. Развитие конституционного кризиса § 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 г § 6. Конституционное развитие после принятия Конституции Раздел III. Основы конституционного строя Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя § 1. Понятие конституционного строя § 2. Человек, его права и свободы — высшая ценность § 3. Суверенитет народа..= Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства, § 1. Демократическое государство § 2. Федеративное государство § 3. Правовое государство Содержание VII § 4. Социальное государство § 5. Светское государство § 6. Республиканская форма правления Глава 8. Основы организации государственной власти и местного самоуправления § 1. Суверенитет Российской Федерации § 2. Разделение властей § 3. Органы государственной власти § 4. Местное самоуправление.. Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя § 1. Принципы рыночной экономики § 2. Собственность § 3. Земля и другие природные ресурсы § 4. Ид е о л о г и ч е с к о е и п о л и т и ч е с к о е м н о г о о б р а з и е.... 1 5 § 5. Общественные объединения Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина... Глава 10. Общие положения § 1. Учение о свободе § 2. Природа конституционных прав и свобод § 3. Права человека и права гражданина:

в чем отличие? § 4. Международно-правовой базис прав человека.... § 5. Классификация прав и свобод § 6. Ограничения прав и свобод § 7. Равенство и равноправие Глава 11. Личные права и свободы § 1. Право на жизнь VIII Содержание § 2. Достоинство личности § 3. Право на свободу и личную неприкосновенность.. § 4. Право на частную жизнь § 5. Неприкосновенность жилища § 6. Национальная принадлежность § 7. Свобода передвижений и места жительства § 8. Свобода совести и вероисповедания § 9. Свобода мысли и слова Глава 12. Политические права и свободы § 1. Свобода печати и информации § 2. Право на объединение § 3. Право на мирные собрания и публичные манифестации § 4. Право участвовать в управлении делами государства § 5. Право избирать и быть избранными § 6. Равный доступ к государственной службе § 7. Право участвовать в отправлении правосудия.... § 8. Право обращений Глава 13. Экономические, социальные и культурные права § 1. Право на экономическую деятельность § 2. Право частной собственности § 3. Трудовые права и свободы § 4. Защита материнства, детства и семьи § 5. Право на социальное обеспечение § 6. Право на жилище § 7. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь § 8. Право на образование § 9. Свобода творчества § 10. Право на участие в культурной жизни Содержание IX Глава 14. Конституционные гарантии прав и свобод I. Общие гарантии прав и свобод человека и гражданина § 1. Защита прав и свобод — обязанность государства... § 2. Самозащита прав и свобод § 3. Судебная защита § 4. Международная защита § 5. Возмещение вреда § 6. Неотменяемость прав и свобод § 7. Возраст II. Конституционные гарантии правосудия § 1. Гарантии подсудности § 2. Право на юридическую помощь § 3. Презумпция невиновности § 4. Запрет повторного осуждения § 5. Недействительность незаконно полученных доказательств § 6. Право на пересмотр приговора § 7. Гарантия от самообвинения § 8. Права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью § 9. Запрет обратной силы закона Глава 15. Конституционные обязанности человека и гражданина § 1. Равенство обязанностей § 2. Соблюдение Конституции и законов., § 3. Уважение прав и свобод других лиц § 4. Забота о детях и нетрудоспособных родителях.... § 5. Получение основного общего образования § 6. Забота о памятниках истории и культуры § 7. Уплата налогов и сборов X Содержание § 8. Сохранение природы и окружающей среды § 9. Защита Отечества Глава 16. Гражданство § 1. Понятие гражданства § 2. Двойное гражданство § 3. Гражданство и брак §4. Приобретение гражданства § 5. Прекращение гражданства § 6. Государственные органы по делам гражданства... § 7. Правовое положение иностранцев § 8. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев § 9. Право на политическое убежище. Экстрадиция... Раздел V. Федеративное устройство Глава 17. Общие положения § 1. Понятие и формы государственного устройства... § 2. Исторические этапы российского федерализма... § 3. Общая характеристика современного российского федерализма Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации § 1. Состав субъектов Федерации § 2. Территория Российской Федерации § 3. Государственный язык § 4. Таможенная, денежная и налоговая системы § 5. Предметы ведения Российской Федерации § 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов § 7. Правовая система Российской Федерации § 8. Организация исполнительной власти.

Федеральные округа Содержание XI § 9. Единая судебная власть и прокуратура § 10. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации § 11. Участие в межгосударственных объединениях.

Содружество Независимых Государств § 12. Государственные символы и столица Глава 19. Субъекты Российской Федерации § 1. Правовой статус субъектов Российской Федерации § 2. Особенности правового статуса республик. § 3. Особенности правового статуса автономий Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти § 1. Понятие органа государственной власти § 2. Классификация органов государственной власти.. § 3. Федеральные органы государственной власти с особым статусом Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации § 1. Значение выборов в демократическом государстве § 2. Понятие избирательной системы и избирательного права § 3. Система правовых актов о выборах и референдуме § 4. Принципы избирательного права (избирательной системы) § 5. Международно-правовые стандарты § 6. Проведение выборов (избирательный процесс).... 39^ XII Содержание § 7. Референдум § 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации Глава 22. Президент Российской Федерации § 1. Положение Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти § 2. Порядок избрания Президента Российской Федерации.

Прекращение его обязанностей § 3. Полномочия Президента Российской Федерации.. Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации § 1. Исторические корни принципа народного представительства § 2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации... § 3. Структура Федерального Собрания.

Состав палат § 4. Порядок выборов депутатов Государственной Думы § 5. Формирование Совета Федерации § 6. Внутренняя организация палат. Регламенты § 7. Компетенция Федерального Собрания § 8. Порядок принятия федеральных законов § 9. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Глава 2 4. Пр а в ит е ль с т в о Ро с с и й с к о й Фе д е р а ц и и.... 5 9 § 1. Общая характеристика роли исполнительной власти § 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти § 3. Состав, формирование и отставка Правительства Российской Федерации Содержание XIII § 4. Компетенция Правительства Российской Федерации § 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации § 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации § 7. Ведущие министерства и ведомства Глава 25. Судебная власть § 1. Общая характеристика организации и функций судебной власти § 2. Конституционно-правовой статус судей § 3. Конституционный Суд Российской Федерации.... § 4. Верховный Суд Российской Федерации § 5. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации § 6. Прокуратура Российской Федерации Глава 26. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации § 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации § 2. Органы исполнительной власти § 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации § 4. Органы судебной власти Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления.... § 1. Конституционно-правовые основы § 2. Органы и должностные лица местного самоуправления § 3. Формы прямого волеизъявления граждан § 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления XIV Содержание § 5. Гарантии местного самоуправления. § 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации.... Глава 28. Общие положения § 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию. § 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации § 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов Российской Федерации Предисловие Данное, четвертое, издание переработано с учетом измене ний, которые произошли в конституционно-правовом разви тии России в 2001—2003 гг. Эти изменения отражают дина мизм политического развития страны и серьезное укрепление российской государственности. Приняты практически все федеральные законы, предусмотренные Конституцией РФ, появилось много нового в положении законодательных, ис полнительных и судебных органов. Видоизменился федера лизм. Столь существенное изменение нормативной базы рож дает новые взгляды на смысл и значение конкретных консти туционно-правовых институтов.

Динамизм присущ нашему общественному развитию, по скольку в стране проводятся глубокие реформы экономичес кой и политической системы. Быстро развивается вся право вая система, но быстрее и заметнее других отраслей права — конституционное право, потому что оно соприкасается с прин ципами демократии и организации власти. Именно это по рождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права.

Разобраться в этой борьбе — значит, понять, куда идет стра на и насколько обеспечена защита прав и свобод граждан.

Глубокое изучение конституционного права, таким образом, позволит «войти в политику» и почувствовать дыхание исто рии. Исходя из этой необходимости, автор излагает материал в тесной связи с политическими реалиями нашего времени, без чего конституционное право выглядит как сухая догма.

Как учебная дисциплина конституционное право в различ ных вузах преподается не одинаково. Кафедры и преподава тели выдвигают собственные программы и руководствуются своими теоретическими подходами. Это имеет положительное значение, ибо расширяет спектр предложений для студентов и порождает импульсы для общего развития конституционно правовой науки. Автор исходит из факта создания в России нового конституционного права, опирающегося на принципы демократического правового и социального государства. Кон ституционное право в нашей стране воспринимает многие категории дореволюционного российского права и в то же время опыт развития передовых демократических государств Предисловие мира. Поэтому, по возможности, автор излагает материал в сравнительно-правовом плане, знакомит студентов с господ ствующими представлениями, сложившимися в зарубежной теории.

Разрабатывая концепцию данного учебника, автор пришел к выводу о необходимости вести преподавание курса консти туционного права России с учетом двух важных факторов. Во первых, в связи с коренным изменением характера и приро ды конституционного права на первое место в нем вышла регламентация прав и свобод человека, а следовательно, из ложение этих прав и свобод должно осуществляться в учеб нике не в общем плане, а конкретно и подробно, т. е. с харак теристикой каждого индивидуального права. Такой подход, помимо его прямого прагматического значения, призван по мочь студентам в понимании того, что механизм государства при всей его важности все же вторичен, ибо призван в первую очередь охранять и обеспечивать права и свободы граждан.

Во-вторых, учебник должен учить не только общим кате гориям и понятиям конституционного права, но и самому этому праву. А следовательно, студент должен получать из него знание конкретных законов и других источников консти туционного права. Известно, что не все преподаватели консти туционного права разделяют такой подход к курсу и учебни ку, но автор уверен, что любознательные студенты его одоб рят. Учебник вообще рассчитан на углубленное изучение конституционного права России, на творческое усвоение этой сложной науки. Этому в значительной степени призвано спо собствовать изучение приведенной в учебнике судебной прак тики, т. е. постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, в огромной степени влияющих на конституционно-правовую динамику.

При написании учебника автор учитывал, что курс консти туционного права читается в вузах после курса теории госу дарства и права. Это позволяет уйти от рассмотрения многих общетеоретических вопросов права, хотя они и тесно связаны с конституционным правом. Эта связь, столь важная для формирования юридического мировоззрения, должна быть понята, если, разумеется, теория государства и права препо давалась с демократических позиций.

Раздел I. Основы теории конституционного права Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права § 1. Понятие и роль Конституционное право — это совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государ ственной власти.

Один из важнейших постулатов современной цивилизации гласит: государство существует для человека, чтобы охранять его свободу и содействовать благополучию. Но как обеспечить баланс свободы и власти? Ведь если свобода оказывается вне прочной государственности, она легко может выродиться в анархию и вседозволенность, а если государственность стро ится на отказе от свободы, человек попадает в оковы тотали тарного гнета. Нахождение баланса власти и свободы состав ляет главнейший и деликатнейший смысл конституционного права.

Поскольку эта отрасль права регулирует столь важную и сложную сферу общественной жизни, она неизбежно приобре тает ведущий характер в системе права. Собственно, с консти туционного права начинается формирование (необязательно исторически, но логически последовательно) всей системы национального права, всех отраслей, и в этом его системооб разующая роль. Ни одна отрасль национального права той или иной страны не может развиваться, если она не находит опоры в конституционных принципах или нормах конститу ционного законодательства, а тем более противоречит им.

Конституционное право теснее всех других отраслей связа но с политикой и политической системой. Властные отноше ния соприкасаются не только с индивидуальными проявлени ями свободы человека, но и с коллективными действиями людей через политические партии и общественные объедине ния, которые путем выборов участвуют в формировании ор ганов государственной власти, а затем в функционировании этих органов. Отсюда острый интерес к развитию конституци онного права со стороны самых различных политических сил, 4 Раздел I. Основы теории конституционного права острая борьба мнений вокруг философско-политических основ этой отрасли права, ее институтов и норм. Это особенно свой ственно нынешнему положению в России, когда демократи ческие институты проходят испытание на соответствие уров ню политической культуры народа.

Как и любая отрасль права, конституционное право имеет свой предмет. Уяснение его необходимо для того, чтобы выя вить специфику правового регулирования, а значит — соста вить понятие о содержании, назначении и целях данной от расли права, ее отличии от других отраслей. Определение предмета конституционного права требует большой точности, поскольку в этой отрасли речь напрямую идет о гарантиях свободы человека;

свобода нуждается для своей охраны лишь в минимуме ограничений, в то время как власть должна быть как раз максимально ограниченной, имея только самый необ ходимый набор полномочий в интересах людей.

Это, однако, не означает, что государство должно быть организовано как можно проще, примитивнее. В результате длительного исторического процесса цивилизованное сообще ство осознало, что организация власти требует разумного рас пределения ее по вертикали и горизонтали, создания многих сложных институтов — демократических представительных органов народовластия, эффективной, хотя и подчиненной закону, исполнительной власти, независимого суда, местного самоуправления, четких принципов взаимодействия между ними. Ничего более ценного, чем это взаимодействие много численных звеньев государственной власти, человечество не придумало, твердо отвергнув существовавшую на определен ном историческом этапе в ряде стран абсолютную и тоталитар ную власть. В то же время общество повсеместно столкнулось с тяжелой проблемой, свойственной даже демократической системе власти, — бюрократизацией и злоупотреблениями должностных лиц. Эти и многие другие сложные проблемы организации государственной власти постоянно находятся в центре внимания конституционного права, которое определя ет своеобразные «правила игры» в политике и государстве и подчиняет власть народному волеизъявлению.

В тоталитарном обществе роль конституционного права ограничивается формальным, застывшим существованием, она ничтожна, ибо вся реальная власть находится в одних руках и осуществляется диктаторскими приемами. Но в де мократическом государстве это право непрерывно развивает ся, испытывая влияние политической динамики и влияя на Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права эту динамику. Это особенно характерно для современной Рос сии, в которой многие демократические институты еще не окрепли. Конституционное право здесь, будучи само объектом реформ, создает необходимые условия для гражданского мира и согласия, сдерживая борьбу за власть различных политичес ких, в том числе экстремистских и реставраторских, сил в рамках цивилизованных правил поведения. Роль этой отрас ли права постоянно возрастает также потому, что в российс ком обществе еще не сложились общепризнанные стереотипы политической культуры и политической этики, недостаточно развиты механизмы формирования и выявления обществен ного мнения.

Конституционное право — юридическая основа демокра тии, ее закрепление и мера. Демократия — широкое понятие, включающее экономический, социальный и политический аспекты. Конституционное право призвано закреплять осно вы народовластия во всех этих аспектах, поскольку современ ная демократия это не стихийное, а упорядоченное состояние общества, полноправие, основанное на добровольном согласии людей на определенное ограничение своей свободы во имя ее сохранения.

Некоторые институты конституционного права как бы не посредственно выражают народовластие, и тогда даже упот ребляются термины «представительная демократия», «парла ментская демократия», «политическая демократия». Демок ратической сущностью проникнуты и другие институты — институт основных прав и свобод граждан, принципы судо производства, основы федерализма и т. д. В демократическом государстве конституционное право создает специальные га рантии против опасности сползания к тоталитаризму;

опреде ленные нормы и институты, регулирующие, например, право вое положение средств массовой информации, прямо направ лены против использования средств массовой информации в антидемократических целях.

§ 2. Предмет Предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений:

1) охраны прав и свобод человека (отношения между чело веком и государством);

2) устройства государства и государственной власти (влас теотношения).

6 Раздел I. Основы теории конституционного права Отношения между человеком и государством регулируют ся не только конституционным правом, но и другими отрас лями права (административным, трудовым и др.)- Но консти туционное право содержит нормы основополагающего харак тера, из которых складываются правовой статус человека, его основные права и свободы. В науке широко распространено понимание права как меры свободы, и как раз конституцион ное право в наибольшей степени отвечает этому пониманию.

Регулирование отношений, связанных с признанием свобо ды человека как естественного состояния, — сложное дело.

Оно предполагает закрепление не только прав, но и обязанно стей человека по отношению к другим людям и государству.

Свобода не может быть абсолютной, она требует ограничений, чтобы предупредить злоупотребления ею. Конституционное право к тому же не только провозглашает права, но и созда ет их правовые гарантии, способствует учреждению такого государства, которое, не превращаясь в «ночного сторожа» свободы, берет на себя обязанность создать условия для бла гополучия людей;

в сущности, этому подчинено все устрой ство государственной власти.

Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права являются «отношения человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», уста новление «принципов гражданского общества». Эти подходы являются скорее данью традиции со времен, когда в услови ях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится невозможным:

гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы чело века и объединений людей как в политической, так и в эко номической областях.

Право регулирует только небольшую часть общественных отношений, в то время как большая их часть является пред метом саморегуляции на основе морали и гражданских прав.

Через права свободного человека складывается опреде ленный общественный порядок: формы собственности, организация экономики, политическая система, соци альные отношения и т. д. Демократическое государство не может устанавливать социалистический или капиталистичес кий общественный строй, т. е. поддаваться тому или иному идеологическому давлению, поскольку в любом случае это будет навязыванием желания одной части населения другой.

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права Иное дело, что государственная политика может иметь ту или иную социально-экономическую направленность в зависимо сти от того, какие политические силы окажутся у власти в ре зультате свободных выборов. Но и при таких условиях кон ституционным путем нельзя ликвидировать или изменить права и свободы граждан.

В вопросе о регулировании конституционным правом «ос нов общественного строя» зарубежная правовая мысль весь ма неоднородна. В странах, где действуют старые конститу ционные акты (США, Великобритания и др.), на подобного рода «основы» нет и намека, а потому, вероятно, и в науке, следующей по пути либерализма, почти не встречаются рас суждения по этому поводу. Общественный строй здесь если и определяется, то категориями свободы, демократии, справед ливости, прав человека и соответствующими функциями го сударства.

Но в странах, где конституции принимались после Второй мировой войны и под сильным нажимом левых сил (Фран ция, Италия, Португалия и др.), в текстах основных законов появились разделы об «экономическом строе», «социально этических отношениях» и т. д. Они, однако, никак не поко лебали институт естественных прав и свобод человека и сво дятся к определению экономических и социальных функций государства (содействовать образованию, охране здоровья, создавать условия для благосостояния людей и т. д.). Это, следовательно, все та же сфера взаимоотношений человека и государства с безусловным приоритетом свободы человека и установлением пределов обязанностей государства.

Модель нового российского конституционного права в рас сматриваемом вопросе занимает как бы промежуточное поло жение. В Конституции 1993 г. (в отличие от предыдущей Конституции) нет раздела об основах общественного строя, но в то же время во многих статьях устанавливаются экономи ческие и социальные функции государства, подчиненные главной цели — охране и содействию реализации прав и сво бод человека. Это объясняется тем, что Конституция создава лась под сильным влиянием традиций и Б то же время либе рализма. Таким образом, из самой структуры и содержания Конституции государству исходят определенные указания экономического и социального характера. Но эти указания не создают какой-то идеологически определенный общественный строй и не пытаются определять принципы гражданского общества. Они только устанавливают пределы вмешательства 8 Раздел I. Основы теории конституционного права государства в общественную жизнь и его обязанности по от ношению к людям. Собственно же гражданское общество в главном остается свободным от государственного регулирова ния, обеспечивая людям свободу в выборе жизненных идеа лов и собственных путей к счастью.

В нынешний, переходный период гражданское общество в России еще не утвердилось, и у населения нет навыков сво боды в ее взаимосвязи с дисциплиной, поэтому необходима большая регулирующая роль государства в обществе. Но со временем, когда негативные антиобщественные явления бу дут преодолены и общество трансформируется в подлинно гражданское, роль государства будет коренным образом ме няться в сторону ее снижения, правовое регулирование в ряде сфер общественной жизни уступит место саморегулированию и инициативе свободных людей.

Устройство государственной власти предполагает не толь ко учреждение органов государственной власти и управления, но и регламентацию широкого круга отношений между ними.

Органы государственной власти и управления, несмотря на различие их задач и разделение полномочий, должны состав лять единую целостную систему и находиться в таких отно шениях с людьми и их интересами, которые содействовали бы раскрытию роли государства в обществе. Конституционное право составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для слажен ного и целенаправленного взаимодействия всех государствен ных органов, но при отсутствии внутреннего единства способ но породить разлад в их действиях, конституционные кризи сы и хаос в государственной жизни.

Эта системообразующая функция конституционного права требует от него четкого закрепления объема полномочий, задач и статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, порядка их образования, компетенции, форм деятельности и т. д.

§ 3. Конституционное право или государственное право? Спор о терминах Как в нашей стране, так и за рубежом в качестве названия рассматриваемой нами отрасли права используются оба эти термина. Между ними нет принципиальной разницы, и дело чаще всего в традиции. В США и во Франции, например, ис пользуется термин «конституционное право», а в Германии, Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права тоже демократическом правовом государстве, — «государ ственное право». В России в дореволюционный период ис пользовались оба названия, хотя собственно конституции в стране не было, что вызывало спор о терминах. После 1917 г.

название «государственное право» стало более распространен ным скорее всего из-за малозначительной и формальной роли социалистических конституций и тотального огосударствле ния общественной жизни.

В современных условиях большинство российских исследо вателей склоняются к замене традиционного названия на «конституционное право». В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу конститу ционализма и демократии.

§ 4. Социальная природа российского конституционного права Марксистская теория государства, долгие годы господство вавшая в нашей стране, навязывала классовое понимание государства и права, считая сущностью конституционного права закрепление диктатуры, или «ведущей роли», одного класса. Тоталитарное государство таковым и было. Но демок ратическое государство не может быть классовым, ибо демок ратия и классовые привилегии несовместимы. Поэтому в наше время стало бессмысленным выявлять «классовую сущ ность» конституционного (государственного) права, как это делалось государствоведческой наукой в тоталитарный пери од. В нынешнем российском обществе, постепенно приобре тающем черты современного гражданского общества, суще ствуют различные классы, но все граждане, независимо от социального положения, пользуются равными правами и воз можностями.

Поэтому сущность природы конституционного права, как и всего российского права в целом, состоит в социальном плюрализме, т. е. в возможности для всех классов и слоев общества в равной мере участвовать в формировании органов государства и влиять на его политику. Это влияние оказыва ется посредством конституционно-правовых институтов, через средства массовой информации, политические права, обще ственные объединения и лоббистские организации. Конститу ционное право закрепляет права этих объединений граждан, создавая условия для постоянного контроля общественностью деятельности государственных органов, что в сочетании с де 10 Раздел I. Основы теории конституционного права мократическими правилами их избрания должно исключить возможность использования власти в эгоистических интере сах отдельных социальных групп или слоев.

Социальный плюрализм, следовательно, есть антипод клас совому пониманию сущности государства и права. Новое по нимание социальной природы конституционного права соот ветствует теории правового государства, общепризнанным принципам демократии. Наше общество возвращается к тако му пониманию государства, которое представляет собой свое образный общественный договор между людьми. Этот договор наделяет государственную власть определенными полномочи ями по принуждению к соблюдению норм права, но требует от государства не забывать, что эти полномочия оно получи ло от людей и обязано осуществлять их в интересах людей.

Только народ может быть источником власти — с этой про стой истины и начинается конституционное право каждой демократической страны.

Реалистический подход к выявлению социальной природы конституционного права весьма важен для уяснения роли этой отрасли права как регулятора социальных и политичес ких отношений в обществе. Эта роль не сводится к подавле нию социальной, экономической или политической борьбы в обществе, как это свойственно тоталитарному государству.

Классы, социальные группы и слои, а также их объединения, реализуя свою свободу, вправе сами определять свои соци альные позиции и свое социальное поведение в рамках кон ституционной законности. Но эти рамки надо установить, что как раз и является одной из функций конституционного пра ва. Социально-регулятивная роль этой отрасли права состоит в том, чтобы не допустить насильственного захвата власти каким-либо экономически сильным или социально активным классом, группой или слоем населения, злоупотреблений средствами массовой информации со стороны разного рода экстремистов, пропаганды насилия, войны, аморальных идей.

Роль социального регулятора крайне сложна, поскольку конституционное право строится на принципах равноправия всех людей, закрепления их свободы независимо от классов и социальных слоев. Но именно эта роль присуща конституцион ному праву, заложена в его основные принципы и нормы. Оста ваясь бесклассовым, оно регулирует отношения между класса ми и социальными слоями, предлагая им цивилизованную пра вовую основу социального мира и согласия, исключающую необходимость прибегать к насилию и взаимоистреблению.

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права § 5. Конституционно-правовые отношения и нормы Как уже отмечалось, в сферу конституционного права по падает только определенная часть общественных отношений.

Но это не значит, что сфера конституционно-правового регу лирования незначительна. На самом деле и по своему значе нию, и по объему эти отношения весьма важны. Более того, оставаясь только частью гражданского общества, государство постоянно расширяет свое вмешательство в общественную жизнь. Это происходит не только из-за политических устрем лений оказывающихся у власти тех или иных общественных сил, но и по причине объективно обусловленного усложнения экономических, политических и социальных отношений, воз никновения все новых препятствий на пути общественного прогресса (рост преступности, терроризм, падение нравов и наркомания, угроза экологической катастрофы, опасности, связанные со злоупотреблениями научно-техническими от крытиями, и др.).

Отсюда усиливающийся соблазн решать общественные проблемы авторитарными методами, тенденция сползания к тоталитаризму, тем более что в нынешнем российском обще стве существуют откровенно антидемократические политичес кие силы. Конституционное право должно быть непреодоли мой преградой для этих тенденций, ни при каких условиях не утрачивая своего главного назначения: охранять свободу лю дей, создавая определенный общественный порядок и условия для их благополучия.

Из общей теории права известно, что воздействие права на общественные отношения порождает правоотношения, через которые происходит реализация права. Что касается консти туционного права, то не все его нормы способны породить правоотношения. Эта отрасль в силу своего назначения и ха рактера содержит много деклараций, которые, безусловно, важны для установления порядка в той или иной области, но не через конкретные правоотношения, а путем психологичес кого воздействия на людей и провозглашения самых общих правил и принципов, которые влияют на создание конкрет ных норм.

Примером такой декларативной нормы является положе ние ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Ясно, что эта норма не порож дает конкретного правоотношения с его обязательственной частью, не может быть предъявлена в суде тем или иным 12 Раздел I. Основы теории конституционного права человеком для защиты своих требований. Но она важна как императивное указание государству постоянно помнить о при оритете человека по отношению к власти, и в этом — высо чайшее значение данной нормы для поддержания демократи ческого порядка.

Однако большинство конституционно-правовых норм все же порождает конкретные правоотношения, и поэтому очень важно иметь ясные представления о субъектах этих правоот ношений, без чего нельзя решить вопрос о конкретных носи телях прав и обязанностей, а следовательно, и об ответствен ности за нарушение предписанной нормы поведения. Консти туционно-правовые правоотношения не столь очевидны, как, например, гражданско-правовые или уголовно-процессуаль ные, они редко становятся специальным объектом рассмотре ния общих судов. Но эти правоотношения, хотя подчас и не зримо, все же определяют взаимоотношения людей и органов власти, т. е. устанавливают баланс прав и обязанностей, и получают судебную защиту со стороны органов общей и кон ституционной юстиции.

Субъекты конституционно-правовых отношений весьма разнообразны. Собственно, они составляют специфику этих отношений, ибо остальные элементы во многом схожи с ана логичными элементами правоотношений, порождаемых дру гими отраслями права. Главным субъектом конституционных правоотношений является человек, как в статусе гражданина, так и без оного. Человек вступает в конституционно-правовые отношения с государством через его органы. Вернее, он посто янно находится в этих отношениях, обладая правом потребо вать от государства через соответствующие органы защиты своих законных интересов. Это и есть правосубъектность, которая носит общий характер, а для определенных лиц мо жет дополняться специальной правосубъектностью.

Люди выступают субъектами конституционных правоотно шений не только индивидуально, но и через свои доброволь но созданные объединения: политические партии, обществен ные организации, собрания избирателей и др.

Субъектом выступает народ, например, когда проводится всенародное голосование или формулируется источник приня тия Конституции: «Мы, многонациональный народ Российс кой Федерации...» Однако таких правоотношений все же не много в силу известной, с юридической точки зрения, абст рактности этого понятия. В прошлом тоталитарные режимы постоянно вводили в свои конституционные документы тер Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права мин «народ», изображая себя выразителями его интересов, а на деле проводя массовые репрессии и нарушения прав.

Далее, субъектами выступают государства: Российская Федерация, республики, входящие в Россию, а также иные субъекты Федерации (особенности их правового положения будут рассмотрены в последующих разделах), т. е. края, об ласти, города федерального значения, автономные область и округа. Эти субъекты являются участниками конституцион ных правоотношений как в целом, так и через органы госу дарственной власти и управления, должностных лиц, депута тов, избирательные и парламентские комиссии и т. д. Таким образом, субъектами являются главы государств (Федерации и республик), главы правительств, парламенты и их струк турные подразделения, суды всех уровней, а также органы местного самоуправления. Через избирательное право или референдум государство вступает в прямые правоотношения с народом.

Со спецификой конституционных правоотношений нераз рывно связана и специфика конституционно-правовых норм.

Выше говорилось о том, что ряд этих норм представляет со бой нормы-декларации. Но большинство из них содержит конкретные общеобязательные правила поведения и предпо лагает или прямо указывает на возможность принудительно го обеспечения. В них часто можно выделить обычные струк турные элементы всякой правовой нормы: гипотезу, диспози цию и санкцию. Но во многих нормах санкция отсутствует, в иных же нет и гипотезы. Это затрудняет технико-нормати вистский анализ многих конституционных правоотношений, заставляя юристов логически выводить или искать скрытые средства правового обеспечения таких норм. Впрочем, часто этого не требуется, так как порождаемые этими нормами правоотношения не приводят к конфликтам или достаточно надежно обеспечиваются нормами политической морали.

Как и в других отраслях права, по характеру предписания конституционно-правовые нормы бывают:

1) императивными, в которых правило поведения не остав ляет субъекту никакой свободы выбора, а четко предписыва ет поступать в соответствии с указанием. Пример (ст. Конституции РФ): «Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия»;

2) диапозитивными, в которых субъекту предоставляется возможность воспользоваться или не воспользоваться своим 14 Раздел I. Основы теории конституционного права правом, выбрать одно из действий, предусмотренных в дан ной норме. Пример (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ): «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами го сударственной власти Российской Федерации и органами го сударственной власти субъектов Российской Федерации...» Или (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ): «Правительство Россий ской Федерации может подать в отставку, которая принима ется или отклоняется Президентом Российской Федерации».

Некоторые авторы работ по конституционному праву рас сматривают обязывание и дозволение как проявление различ ных приемов и способов правового воздействия на обществен ные отношения, совокупность которых образует метод кон ституционно-правового регулирования. Но для такого вывода нет достаточных оснований, поскольку обязывание и дозволе ние свойственны нормам практически всех отраслей права и, следовательно, никакой специфики конституционного права не выражают. А это лишает смысла и вывод о якобы специ альном методе конституционно-правового регулирования.

Можно провести, как это делают некоторые исследователи, разграничение норм конституционного права по различным другим критериям (по содержанию, территории действия и др.), но такая классификация лишь в небольшой степени способствует выявлению внутренней структуры права или воли законодателя в связи с ясным закреплением этой воли в самой норме.

Группа правовых норм, объединенных известной общнос тью конкретной цели или сферы регулирования, образует правовой институт. Такими институтами, например, являют ся личные права и свободы граждан, избирательное право, парламент и т. д. Понятие правового института не может быть очень четким, поскольку границы между институтами условны и весьма подвижны, одна и та же норма может рас сматриваться как часть двух и более правовых институтов.

Например, норма ст. 111 Конституции РФ: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президен том Российской Федерации с согласия Государственной Думы» является обязательной принадлежностью института президентских прерогатив, института парламентских полно мочий и института исполнительной власти. Следовательно, правовой институт в большей мере операционалистское поня тие, хотя и основан на объективно существующей внутренней структуре права и взаимосвязи норм.

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права § 6. Конституционное право и политическая система Эти два понятия тесно связаны между собой. Государ ство — составная часть политической системы, в которую входят также политические институты и учреждения (партии, общественные организации с политическими целя ми, группы давления). Государственные органы формируют ся и функционируют в тесном взаимодействии с другими ком понентами политической системы, поскольку эта система выражает политические отношения в обществе, связанные с властью (ее достижением, удержанием или использованием).

Конституционное право и политическая система — это не одно и то же. Правовые отношения — только часть полити ческих отношений, однако »часть центральная. Институт гражданских прав и свобод, например, создает решающее условие для деятельности политических организаций, их борьбы за власть. Право устанавливает порядок, в рамках которого выражают себя основные политические силы. Поли тика должна подчиняться праву. Наконец, через нормы кон ституционного права реализуется определенный обществен ный консенсус, в котором заинтересованы все конструктив ные субъекты политических отношений, вся политическая элита. Легитимность власти нужна всем, кто всерьез думает о ее завоевании.

Но конституционное право все же не дает полного ответа на вопрос о том, кто и как правит в той или иной стране.

Нормы этого права сами по себе как бы безжизненны, они оживают только тогда, когда входят в соприкосновение с по литической динамикой. О некоторых правовых нормах учас тники политических баталий иногда не вспоминают годами, но, когда возникает острая политическая ситуация, забытая норма играет спасительную роль, удерживая стороны от вне правовых приемов. Довольно часто в истории бывало и так, что политический режим превращал конституционное право в пустую формальность. Поэтому изучение конституционно го права должно дополняться изучением политической систе мы во всей ее сложности, т. е. науки политологии.

Понятия государственного строя и политической системы часто синтезируют в понятие «политический строй». Это не юридическое понятие, оно может использоваться только в публицистике.

Важнейший элемент конституционного права — форма прав ления. Хотя она далеко не безразлична для участников полити 16 Раздел I. Основы теории конституционного права ческих отношений, все же не отражает конкретных методов и способов осуществления власти, которые в своей совокупности образуют политический режим. В стране могут быть все атри буты демократической государственности: провозглашенные права и свободы, парламент, президент, ответственное прави тельство, но если политический режим представляет собой гру бую диктатуру, то демократические институты превращаются в фикцию. Формы правления, таким образом, будь то парламен тская республика или парламентарная монархия, президентс кая республика или конституционная монархия, сами по себе не свидетельствуют о большей или меньшей демократии.

Об этом также не свидетельствует политическая система, которая может строиться и на многопартийности, и на тради циях политической культуры и т. д., но по существу только обслуживать фактическую диктатуру. Только однопартийная политическая система всегда и безусловно антидемократична.

Известны три основных вида политического режима: де мократический, авторитарный и тоталитарный.

Демократический режим характеризуется соблюдением конституционной законности, наличием реальной возможно сти для всех граждан пользоваться своими правами и свобо дами во всей их полноте, многопартийностью, свободной прес сой, отсутствием узаконенной дискриминации, независимым правосудием и т. д.

Демократический режим способствует превращению кон ституционного права в прочный каркас общественного поряд ка и реальную гарантию развития политической динамики без применения насилия.

Авторитарный режим подчиняет конституционный меха низм принятия государственных решений олигархии, концен трирует власть в руках фактического диктатора, расширяет полномочия исполнительной власти, делая ее бесконтрольной и неподотчетной. Устанавливается контроль за поведением всех слоев населения, гражданские права и свободы сводят ся на нет. В этом случае конституционный порядок сменяет ся неограниченным чрезвычайным или военным положением, режим опирается на вооруженные силы.

Тоталитарный режим сопровождается грубыми репресси ями, контролем над мыслями, полной ликвидацией оппози ции и свободной прессы. Сверхцентрализация власти порож дает вождизм, фактическую ликвидацию парламентских уч реждений и независимого суда. Конституционное «право» при таком режиме лишь оформляет диктатуру одной партии.

Глава 2. Источники и система конституционного права Указанные три основных вида политического режима не являются исчерпывающими, поскольку существует множе ство промежуточных видов. Но в любом случае они оказыва ют большое влияние на конституционное право, определяя степень реальности его норм.

Политическая система тесно взаимодействует с избира тельной, которая устанавливается конституционным правом.

Как правило, избирательная система приспосабливается к партийной системе (двух-, многопартийной), отказывая в под держке малым партиям, создавая скрытые привилегии для крупных, закрепляя возможность для заключения межпар тийных блоков на выборах и т. д. Но избирательная система не только сама приспосабливается, но и оказывает влияние на партийную систему, заставляя порой малые партии покидать политическую арену из-за бесперспективности проведения своих кандидатов в представительные органы. Конституцион ное право регулирует определенные стороны деятельности политических партий и общественных организаций, напри мер их финансы.

Наконец, характер политической системы накладывает отпечаток на внутреннюю организацию парламентов, прави тельств, местных органов государственной власти. Конститу ционное право, кроме того, регулирует деятельность лоббист ских организаций в парламентах.

Существуют и другие формы взаимодействия конституци онного права с политической системой, они в немалой степе ни определяют политическую динамику в каждой стране, объясняют причину глубокой заинтересованности всех поли тических сил в развитии конституционного права.

Глава 2. Источники и система конституционного права § 1. Источники Нормы конституционного права находят свое выражение в различных формах, которые обычно именуются источниками.

Эти источники носят как писаный, так и неписаный харак тер, они состоят из нормативных правовых актов, общих принципов права, естественного права, обычаев, судебных прецедентов и определенных международно-правовых актов.

Образуемая при этом иерархическая система обеспечивает необходимое для правоприменения соотношение различных 318 ' Раздел I. Основы теории конституционного права источников между собой по степени юридической силы их приоритетности.

Источники конституционного права (конституция, закон, указ и другие правовые акты) характерны практически для всех институтов конституционного права, и не следует ду мать, что каждому институту соответствует какая-то одна форма. Так, институт исполнительной власти регламентиру ется в форме конституционных норм, законов, указов Прези дента, решений Конституционного Суда. То же можно сказать о каждом институте.

Формы конституционного права составляют систему, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношению к другим (например, Кон ституция по отношению к закону или указу Президента, а закон по отношению к указу Президента и постановлению Правительства). Далеко не безразлично, в какой форме реа лизуется правовая норма, регулирующая те или иные отноше ния, тут должен быть жесткий порядок, чтобы предупредить «войну» источников. Например, постановлением Правитель ства или даже законом нельзя расширять основные полномо чия исполнительной власти (для этого требуется принять по правку к Конституции в соответствии с предусмотренной про цедурой). Другой пример: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официально го использования устанавливаются только федеральным кон ституционным законом (ч. 1 ст. 70), а статус столицы Россий ской Федерации — обычным федеральным законом (ч. ст. 70). Соблюдение порядка оформления правовых норм яв ляется важным условием конституционной законности.

Признание того или иного акта источником права влечет за собой определенные правовые последствия. Это значит, что такой акт может порождать для граждан какие-то права и обязанности, а следовательно, гражданин вправе требовать защиты своих прав в судебном порядке. Специфика форм, которые присущи нормам конституционного права, не толь ко в их содержании (поскольку конкретному содержанию, как правило, соответствует своя форма), но и в. процедуре принятия соответствующих норм. Закрепление основных прав и свобод граждан, например, может осуществляться только Конституцией и только в соответствии с установлен ным порядком ее принятия и изменения.

Когда об источниках права говорят как о форме правовых актов, то обычно используют термин «источник права в юри Глава 2. Источники и система конституционного права дическом смысле». Таким путем это понятие отграничивает ся от понятия «источник права в материальном смысле», под которым понимаются материальные источники формирова ния права, т. е. условия жизни людей и общества. Эта кате гория была внедрена в юридическую науку марксистским историческим материализмом для того, чтобы подчеркнуть «неидеалистическую» природу права, материалистический детерминизм его развития. Никакого полезного, прикладно го значения для понимания конституционного права она не представляет.

Источники конституционного права образуют две основные сферы: естественное право и позитивное право.

Естественное право. Право нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву. Это тем более верно в отноше нии конституционного права, которое призвано охранять сво боду человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам автори тарных решений, существуют общечеловеческие представле ния о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат глав ным критерием демократизма любой системы права.

Естественное право включает совокупность прав и свобод, исторически признанных человечеством как неотъемлемо присущие каждому человеку от рождения. Эти права и сво бодны не зависят от воли государства и не являются даром с его стороны. Напротив, государство связано этими первичны ми нравственными и разумными императивами и обязано признавать, соблюдать и гарантировать их.

Понимание естественного права как внутренне присущих человеку (от природы) состояния свободы и определенных неотъемлемых прав сложилось еще в античном мире. Эту идею развивал Аристотель и другие великие мыслители.

В римском праве, в котором было развито позитивное право (гражданское право), тем не менее признавалось и естествен ное право. Цицерон, например, прямо заявлял, что нельзя считать законом тот закон, который противоречит естествен ному праву.

Естественное право обусловило главные цели демократи ческих революций, происшедших в Европе и Америке в XVII—XVIII вв., и было положено в основу концепции пра вового государства, до сих пор определяющей положение го сударства в развитых странах. Марксизм решительно отвер гал естественное право, полагая, что не может быть права, 2 Баглай «Конституц. право РФ» 20 Раздел I. Основы теории конституционного права порождаемого природой и разумом, и что в государстве может быть только одно право, создаваемое этим же государством.

Понятно, что такая трактовка ликвидировала барьер на пути создания тоталитарного государства с его системой отрицания свободы и бесправием людей.

В России идея естественных прав нашла свое выражение в Декларации прав и свобод человека (принята 5 сентября 1991 г.), в которой говорится о «естественных, неотъемлемых и ненарушимых правах и свободах». Конституция 1993 г.

(ч. 2 ст. 17) устанавливает, что «основные права и свободы че ловека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения».

Признается также, что человек, его права и свободы являют ся высшей ценностью. Аналогичные концептуальные подхо ды к правам и свободам содержатся в конституциях многих стран.

В наше время естественное право повсеместно получило широкое признание, и общечеловеческие идеалы приобрели ясную правовую форму. Поэтому, казалось бы, ссылки на естественную свободу, справедливость, неотъемлемость ряда прав как гарантий или оправдания тех или иных поступков человека уже не столь важны. В нынешней Конституции РФ, например, четко закреплены все основные естественные пра ва (на жизнь, на неприкосновенность личности, на частную собственность, свободу слова и др.). Это значит, что позитив ное право все больше сливается с естественным правом.

Однако естественное право сохраняет свое значение для защиты прав человека. Своей деятельностью люди порожда ют новые и новые общественные проблемы, правовое разреше ние которых, связанное с необходимостью принятия большо го числа правовых норм, иногда означает ограничение кон ституционной свободы человека. Сохранение демократии поэтому нуждается в постоянном напоминании государству о существовании определенного минимума незыблемых прав человека, которые никогда не могут быть принесены в жерт ву целесообразности. Естественное право должно оставаться основой правосознания граждан, законодателей, чиновников, судей, незримо присутствуя в процессе применения позитив ного права.

Естественное право обнаруживает свою важную грань при религиозном подходе к сущности человека и государства. Еще мыслители Средневековья (в частности, Фома Аквинский), преодолев отрыв античных философов от божественной при роды естественного права, увязали его с христианством. Со Глава 2. Источники и система конституционного права временная христианская демократия рассматривает состояние свободы как естественное, т. е. дарованное человеку Богом вместе с жизнью. И несмотря на светский характер современ ных западных государств, они в целом принимают эту трак товку и воспринимают естественное право как высокую ду ховную ценность, морально обеспечивающую неотчуждае мость прав человека. Утверждение такого подхода очень важно для укрепления молодой российской демократии, тем более что это не противоречит и другим российским конфес сиям.

Не менее важна роль естественного права как гарантии против антидемократической активности определенных поли тических сил, стремящихся к реставрации тоталитаризма.

Понятно, что в случае прихода к власти этих сил для них не составит большого труда изменить Конституцию и реформиро вать позитивное право. И только естественное право, если оно признается источником конституционного права, может стать основой для осознания народом неправомерности подобного рода «реформ» и спасения своей свободы. Естественное право должно признаваться как высший императив для парламента, президентской, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Превентивное воздействие неотъемлемости определенных прав и свобод человека служит опорой суще ствования свободного гражданского общества, гарантией от поворотов вспять.

Пока же все призывы к приоритету позитивного права, к чисто «нормативистской» трактовке права при всей важности соблюдения писаного права объективно препятствуют глубо кой демократической реформе права в интересах укрепления прав и свобод человека. В плоть и кровь народной жизни дол жна войти истина: если закон противоречит естественному праву, он ничтожен.

Конституции. Среди источников позитивного конституци онного права важнейшее место занимает конституция. Это основной закон всякого государства, хотя в писаной форме его может и не быть (Великобритания). Однако конституция мо жет формально существовать, но практически не играть ни какой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные структуры власти (тоталитарные государства).

Для демократии главное заключается в установлении реаль ного конституционного строя (конституционализма), основан ного на принципах естественного права и правового государ ства.

22 Раздел I. Основы теории конституционного права Конституция устанавливает наиболее важные нормы и принципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулирование в различных формах. Но определенные нормы конституции могут иметь прямое действие, т. е. для своего применения не нуждаются в дополнительном регулировании.

В ряде стран (в частности, во Франции) к конституции при мыкают органические законы, которые принимаются в разви тие ее бланкетных предписаний. Конституция всегда предус матривает особый порядок изменения ее статей, в чем прояв ляется ее исключительность по сравнению с обычными законами.

В России действует Конституция, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Наряду с этой, федераль ной, Конституцией действуют конституции республик, вхо дящих в состав Российской Федерации. Это обычно для лю бого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их террито рии. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции), а это озна чает, что конституции республик, некоторые из которых приняты до принятия федеральной Конституции, должны тем не менее соответствовать последней и не противоречить ей. Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов РФ (края, области, горо да федерального значения, автономной области, автономно го округа).

Законы. По российской Конституции предусматривается издание Федеральным Собранием федеральных конституци онных законов, которые, безусловно, являются источниками конституционного права, и федеральных законов, из которых такое значение имеют только законы конституционно-право вого содержания (т. е. регулирующие применение прав и сво бод человека и гражданина, устройство государственной вла сти). Понятно, что парламентом издается и много других за конов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права являются поста новления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вытекает, что постановле ния палат могут иметь нормативный характер.

Конституция не дает четкого критерия для различения конституционного и обычного федерального закона, но опре деляет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108).

Глава 2. Источники и система конституционного права Конституцией указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституцион ным законам, из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы за нимают более высокое место, следуя сразу же за Конституци ей. Конституционные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия госу дарства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайно го положения — ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения — ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, предусмотренным Консти туцией;

этих вопросов пятнадцать, но приняты пока не все федеральные конституционные законы. Федеральные консти туционные законы не могут изменять Конституцию и не яв ляются частью Конституции.

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение гражданства — ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ консти туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас ности государства — ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии толь ко обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Пре зидента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. ст. 96), а порядок образования высших судебных органов — федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Види мо, конституционная практика, пока еще недостаточная пос ле сравнительно недавнего принятия Конституции, со време нем выявит конкретную значимость такого подхода, пока же приходится исходить из стремления конституционного зако нодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным по сравнению с другими органами власти.

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответству ющие конституциям и уставам субъектов Федерации.

В отличие от конституций, действовавших в предшеству ющие годы, нынешняя Конституция не предусматривает со 24 Раздел I. Основы теории конституционного права здания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховногог Совета, который имел право издавать акты, по своей юридической силе приравненные к закону. Действую щие в современном Федеральном Собрании органы палат осуществляют только организационные функции и не впра ве издавать акты нормативного характера.

Договоры и соглашения. Следует различать международ ные договоры и соглашения, заключаемые Российской Феде рацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принци пы и нормы международного права и международные догово ры Российской Федерации являются составной частью ее пра вовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет междуна родного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором Российской Федерации уста новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта консти туционная норма приобретет ведущее значение, когда состо ится вступление России в Европейский Союй, в котором дей ствует наднациональный парламент, обладающий законода тельной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входя щей страны.

Включенная в Конституцию РФ формулировка «общеприз нанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует обще принятого определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных На ций и «некоторые другие», но даже универсальное признание какой-либо нормы (т. е. подавляющим большинством госу дарств) не порождает обязанности каждого государства соблю дать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внут реннем праве, в акте ратификации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задают ся вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные прин ципы и нормы международного права», а если существуют, то каково их содержание?

Весьма многозначительна конституционная формула о примате договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о том, что в иерархии источников пра Глава 2. Источники и система конституционного права ва ратифицированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.

Заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом о междуна родных договорах Российской Федерации от 15 июля 1995 г.

Закон устанавливает, что положения официально опублико ванных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для приме нения, действуют в Российской Федерации непосредственно.

Для осуществления иных положений международных догово ров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратифика ции международных договоров, порядок присоединения Рос сийской Федерации к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекращение и приостановление дей ствия международных договоров.

Закон закрепляет очень важный «особый порядок выраже ния согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если международный договор содержит правила, требующие изме нения отдельных положений Конституции Российской Феде рации, решение о согласии на его обязательность для Россий ской Федерации возможно в форме федерального закона толь ко после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в уста новленном порядке». Международный договор, следователь но, сам по себе не может изменить Конституцию или действо вать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок вне сения поправок в Конституцию и пересмотра ее положений, можно предположить, что «неконституционные» договоры будут заключаться крайне редко.

Дела о соответствии Конституции РФ международных до говоров, не вступивших в силу (или отдельных их положе ний), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного права относятся правовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия, а так же Договор о создании Союзного государства России и Бело руссии (1999 г.) и акты других объединений части государств СНГ и России. Правовые акты конституционного характера в 26 Раздел I. Основы теории конституционного права будущем будут приниматься Межпарламентской ассамблеей, Парламентом Союзного государства России и Белоруссии и соответствующими исполнительными и судебными органами.

Процедура их принятия и юридическая сила пока не опреде лены.

Для практики Российской Федерации характерны внутрен ние договоры и соглашения. Источником конституционного права остается Федеративный договор от 31 марта 1992 г., ко торым были разграничены предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Но этот Договор, как и другие договоры между федеральными органами государ ственной власти Российской Федерации и органами государ ственной власти субъектов РФ, действует только в случае со ответствия его положений положениям Конституции РФ.

В 90-е гг. около 40 субъектов РФ заключили договоры с Рос сийской Федерацией о разграничении полномочий (многие по ложения этих договоров были спорными), но в 2001—2002 гг.

большинство субъектов РФ от этих договоров отказались.

Декларации. В этой правовой форме были приняты важ ные конституционно-правовые нормы: Декларация о государ ственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Они были при няты высшим законодательным органом страны того време ни — Съездом народных депутатов. В 90-е гг. декларации о государственном суверенитете принимались некоторыми рес публиками в составе Российской Федерации, но после поста новления Конституционного Суда РФ (2000 г.), признавшего положения о суверенитете республик в их конституциях не соответствующими Конституции РФ, эти декларации утрати ли силу.

Декларации обычно устанавливают общие принципы кон ституционно-правового развития. Ныне эти принципы реали зованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, мож но сделать вывод, что парламент вправе принимать подобно го рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты при нимаются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утвержде ния другой палатой и подписи Президента. Этим они отли Глава 2. Источники и система конституционного права чаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением за конодательного процесса (создание комиссий и комитетов, по рядок прохождения законопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федера ции. Такие акты обычны для главы государства в любой стра не. В Конституции РФ указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным за конам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президен та относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным законом.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые — это акты применения Президентом какого-то закона;

по времени дей ствия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирова ния, Президент издает нормативные указы по отдельным воп росам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы со ответствующие федеральные законы. Противники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет серьезных оснований, так как речь идет об актах явно временного характера и легко от меняемых путем принятия законов.

Распоряжения Президента сравнительно редко носят нор мативный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. вносит серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряже ния Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези дента Российской Федерации, Правительства Российской Фе дерации и нормативных правовых актов федеральных органов 28 Раздел I. Основы теории конституционного права исполнительной власти» (в редакции от 16 мая 1997 г. и 13 августа 1998 г.).

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ. Поскольку Правитель ство осуществляет исполнительную власть, оно издает поста новления и распоряжения, обязательные к исполнению в Рос сийской Федерации (ст. 115 Конституции). Но не все поста новления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников кон ституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительствен ные акты являются подзаконными актами, т. е. должны со ответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обя зательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны быть официально опубликованы.

Конституция РФ не предусматривает принятия Правитель ством РФ регламента своей работы, но такой документ Пра вительством принимается;

он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства РФ являются обязательны ми для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также право выми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. Например, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество Министерства имуществен ных отношений РФ. Однако для того, чтобы такие акты име ли правовые последствия, они должны быть зарегистрирова ны в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях. Но к сожалению, министерства и ведомства часто оставляют свои акты без государственной регистрации и опубликования.

Судебные решения. К числу источников конституционно го права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции Глава 2. Источники и система конституционного права России федеральных законов, нормативных актов Президен та, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, консти туций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с фор мальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридичес кой силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция кон ституционности каждого закона, но любые акты или их от дельные положения, признанные Судом неконституционны ми, утрачивают силу;

не соответствующие Конституции меж дународные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглав ляемой Верховным Судом РФ, то их решения в силу консти туционного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституциии и федеральному закону, не могут обла дать общеобязательной нормативной силой, т. е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами. Признание судебного прецедента источни ком конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии судебной защиты прав и свобод граждан на всей территории государства.

Но судебная реформа в современной России не завершена, объем и основания подсудности общих судов постоянно рас ширяются. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. была признана конституционной прак тика вынесения решений судами общей юрисдикции об объявлении недействующими законов субъектов РФТ противо речащих федеральным законам. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к кон ституционным правам и свободам, и выносит по ним реше ния, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значение. И хотя пре цедентная сила этих решений в стране не признана и едино образная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционно го права.

Таким источником, например, является постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах при 30 Раздел I. Основы теории конституционного права менения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.

Правовые акты СССР и РСФСР. Некоторые из этих актов являются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в поста новлении Верховного Совета РФ о ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 12 декаб ря 1991 г. установлено, что на территории России до приня тия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, ее законодательству и настоящему Соглашению.

«Заключительные и переходные положения» Конституции 1993 г. (раздел второй) устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Фе дерации до вступления в силу настоящей Конституции, при меняются в части, не противоречащей Конституции РФ. Со храняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР, а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и дру гих правовых актов число их постоянно убывает.

Акты органов местного самоуправления. Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих пол номочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере консти туционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания пра вовых актов.

В конституционном праве ряда зарубежных государств в качестве источника конституционного права признают обы Глава 2. Источники и система конституционного права чаи и доктрины (взгляды крупных ученых-юристов). Это свя зано со структурой права, сложившейся исторически. Но в российской конституционно-правовой теории и практике это пока не находит признания.

§ 2. Система конституционного права Критерием для образования системы конституционного права являются не его источники, а институты, т. е. груп пы норм, регулирующие относительно самостоятельные сферы конституционно-правовых отношений. Каждый кон ституционно-правовой институт включает несколько раз личных источников. Например, институт президентства состоит из норм, закрепленных в Конституции, законах, постановлениях Конституционного Суда, а институт испол нительной власти— из тех же источников плюс указы Пре зидента и т. д.

Система конституционного права объективно обусловле на самим характером этого права, она разделяет нормы по институтам, но не устанавливает непроницаемых преград между институтами — напротив, создает принципы их взаи модействия между собой, чем обеспечивается единство кон ституционно-правового регулирования. Система права, гово ря образно, наводит своеобразный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, распола гая правовые институты и нормы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, коридоры, лестницы для сооб щения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнооб разны размеры квартир и внутренние коммуникации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым выступают еди ные принципы конституционного права: суверенитет народа, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разде ление властей, независимое правосудие, правовое государство.

Первичное и самое общее деление правовых норм на ин ституты устанавливает Конституция. Ее разделы — это пер вооснова для создания системы конституционного права.

В ходе исторического развития появляются все новые право вые институты, однако они обязательно имеют в качестве ис ходной ту или иную конституционную норму. Внутри же ос новных институтов образуются подсистемы, состоящие из еще более узких институтов. В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основ 32 Раздел I. Основы теории конституционного права ных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конституционного права пол ностью не совпадают, система конституционного права при определенных условиях может сложиться и развиваться даже без писаной конституции, как это имеет место в Великобри тании.

Система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их основными внутренними подразделениями (подсистемами):

• основы конституционного строя;

• права и свободы человека и гражданина;

• федеративное устройство;

• избирательная система (избирательное право);

• президентская власть;

• законодательная власть;

• исполнительная власть;

• судебная власть;

• государственная власть в субъектах РФ;

• местное самоуправление;

• порядок внесения поправок и пересмотр Конституции.

§ 3. Коллизии в конституционном праве Сколь совершенной ни была бы система конституционно го права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и вза имосвязь ее элементов, она не может предотвратить противо речий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что, конечно, крайне нежелательно для любой вла сти. Отсюда стремление законодателя установить правовой порядок для разрешения коллизий.

Коллизии порождаются разными причинами: юридико техническим несовершенством законотворческой работы, столкновением новых и старых законов, отсутствием коорди нации правотворчества субъектов федераций, судебными ошибками, произвольным толкованием конституции и дру гих актов, выходом отдельных органов за пределы своих пол номочий и т. д. Не следует забывать, что позитивное право творят представители политических сил с различным право сознанием, вследствие чего, например, нормы права неизбеж но приобретают компромиссный характер, входя в противо речие с отдельными действующими правовыми нормами. Не избежны и пробелы в конституционном праве, что может Глава 2. Источники и система конституционного права порождать столкновение толкований правомерности тех или иных действий как отдельных лиц, так и государственных органов.

Для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом. Однако они срав нительно просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться примат естественного права, хотя само это пра во в содержании своих отдельных норм тоже может порож дать столкновение трактовок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней, чем больше они угрожают реализации основной функции конституционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.

Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции.

В условиях острой политической борьбы, неясности консти туционных формулировок и неразвитости практики обще ственного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конституционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетен ции — постоянный спутник государственной жизни большин ства развитых стран, их разрешение требует создания силь ных органов конституционного контроля, способности конф ликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство принятой в том или ином го сударстве формы правления, ее конституционного закрепле ния;

отсюда постоянная потребность в улучшении законода тельной техники и поднятии общего уровня конституционно правовой теории.

Наиболее частой коллизией является противоречие между законом и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих колли зий — принцип приоритета закона — часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоя щая закону целесообразность. Столь же часты коллизии фе дерального закона и законов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафиксирован в Конституции РФ. Од нако в условиях происшедшего в последние годы известного ослабления российской государственности прямые нарушения Конституции редко сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм — тяжелое насле дие ушедшей тоталитарной системы.

Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право) занимают значительное место в российском конституционном праве. Это во многом объясняется тем, что в России склады 34 Раздел I. Основы теории конституционного права вается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и взаимоотношения норм. Пытаться устранить все кол лизии — это все равно, что остановить жизнь, но определить пути их мирного преодоления на перспективу — важная за дача науки и практики конституционного права.

§ 4. Ответственность в конституционном праве Ответственность в конституционном праве устанавливает ся совокупностью правовых принципов и норм, предусматри вающих воздействие на органы государственной власти и дол жностных лиц в случае нарушения конституции и других норм конституционного права (конституционные деликты).

Целью такого воздействия является недопущение нарушений или восстановление нарушенных правовых положений.

Основы ответственности за нарушение конституции, обес печения прямого действия конституции, законов, устранения несоответствия одних актов другим обычно устанавливаются самой конституцией. Этому служит принцип верховенства конституции, исключающий легитимность любых правовых актов, противоречащих конституции. Властными полномочи ями для обеспечения верховенства наделяются глава государ ства, выступающий как гарант конституции, правительства, судебные органы. Важную роль играет конституционный кон троль, обеспечивающий соответствие правовых актов консти туции страны. В ряде государств для обеспечения единства правового поля учреждены прокуратура, уполномоченный по правам человека, ведомства по охране конституции. Полномо чия этих органов, составляющие механизм защиты конститу ции и законов, предусматривают возможность применения определенных мер воздействия к органам власти и должнос тным лицам. В своей совокупности эти полномочия служат гарантией защиты прав граждан, сохранения конституцион ного строя и законности, а также защиты от злоупотребления властью, нарушения пределов компетенции органов власти, возможности узурпации власти и т. д.

От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую не сут граждане и должностные лица по другим отраслям пра ва (уголовному, административному, гражданскому). Так, например, защита Отечества является конституционным Глава 2. Источники и система конституционного права долгом и обязанностью гражданина РФ, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголов ную ответственность;

каждый по Конституции обязан сохра нять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административно му законодательству. Во всех приведенных случаях ответ ственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституцион ного права.

Что же касается собственно конституционно-правовой от ветственности, то она не имеет ни материального, ни репрессив ного характера. На гражданина, если он не является долж ностным лицом, эта ответственность не распространяется.

В тоталитарном государстве ответственность носит фор мальный характер и распространяется на несущественные го сударственно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации влас ти и злоупотребления ею. Ответственность должна распростра няться на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент РФ, напри мер, несмотря на то что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность пе ред Конституционным Судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным Собранием, которое вправе отре шить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ. Федеральными законами, принятыми в 2000 г., установлена ответственность представительных ор ганов и глав администраций субъектов РФ и местного самоуп равления за принятие нормативных правовых актов, которые признаны судами противоречащими Конституции РФ. Зако нами предусмотрена возможность применения в определенной процедуре мер воздействия вплоть до роспуска представитель ных органов и отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав администраций местного самоуправ ления.

Конституционно-правовая ответственность иногда пред ставляет собой реализацию санкции, указанной в конституци онно-правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незаконных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конститу 36 Раздел I. Основы теории конституционного права ционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объясне ния причин отправить в отставку любого министра. Прави тельство также несет определенную ответственность перед Федеральным Собранием, которое вправе выразить ему недо верие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции РФ, эту ответствен ность реализует Конституционный Суд. Как видим, такие формы ответственности наступают за конкретное правонару шение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ санкций не предусматривает.

В 90-е гг. в связи с коренной демократизацией государ ственного строя России получила распространение ответствен ность государства перед гражданами за совершенные в про шлом массовые нарушения законности. Например, Законом о реабилитации жертв политических репрессий от 18 октября 1991 г. были реабилитированы и восстановлены в правах миллионы граждан, пострадавших в годы тоталитарного ре жима, этим гражданам выплачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны незаконными и преступными реп рессивные акты против народов, подвергшихся насильствен ному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав.

Тем самым признается, что правонарушения могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда наступает ответ ственность государства за свои действия. Это, разумеется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному государ ству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть распространена на виновных должностных лиц. Однако важ но, чтобы демократическое правовое государство теоретичес ки предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений ан тидемократических сил.

Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с реализацией гражданами своего кон ституционного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов мес тного самоуправления и должностных лиц (ст. 46 Конститу ции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституционных обязанностей, например Глава 3. Этапы развития конституционного права России обязанности органов государственной власти и органов мес тного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и мате риалами, непосредственно затрагивающими его права и сво боды, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конститу ции).

Конституционная ответственность чаще всего носит полити ческий и моральный характер. Например, потеря политичес кой репутации профессионального политика может оказаться вполне достаточным наказанием за антиконституционные дей ствия. Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, ко торая должна устанавливаться с соблюдением законных про цессуальных правил. Поэтому конституционная ответствен ность часто выполняет скорее профилактическую функцию.

В процессуальных формах эта ответственность устанавливает ся только судебными органами.

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем В XX в. в России сменилось два типа конституционного права:

1) дореволюционное конституционное (государственное) право, отражающее переходы страны от абсолютной к консти туционной монархии (1905 г. — февраль 1917 г.), а затем к пар ламентской республике (февраль 1917 г. — октябрь 1917 г.);

2) тоталитарное конституционное (государственное) право, появившееся в результате свершения Октябрьской революции и просуществовавшее в разных модификациях вплоть до пе риода перестройки (вторая половина 80-х гг.).

Ныне в России складывается новый тип конституционно го права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина.

Каждый раз смена типов конституционного права сопро вождала бурные события и общественные потрясения. И каж дый раз новый тип полностью отрицал предыдущий. Так что о преемственности в развитии российского конституционного права можно говорить весьма условно или даже негативно, хотя отрицание предшествующего типа всегда оказывало большое (отрицательное или положительное) влияние на пос ледующее развитие.

38 Раздел I. Основы теории конституционного права Нынешний, демократический тип конституционного пра ва принципиально отрицает тоталитарный тип, но через «от рицание отрицания» он как бы возвращает государство к эта пу развития, прерванному большевистской революцией. Но это все же не простое возвращение назад, а скорее восприя тие демократических принципов, выработанных мировой цивилизацией. Следовательно, новое конституционное право России, с одной стороны, как бы восстанавливает связь вре мен, а с другой — возрождает государство на новой историчес кой основе.

Естественно, что столь крутые смены типов конституцион ного права оказывали радикальное воздействие на развитие науки о конституционном праве. Эта наука, наиболее полити зированная из всех отраслей юридической науки, имеет сво ей задачей не только теоретическое истолкование действую щих правовых норм, но и развитие общественных представ лений о свободе и справедливости, которые искренне или лживо определяют основные цели любого типа права. Буду чи свободной или, напротив, несвободной, эта наука ищет пути к усилению демократизма конституционного права или занимается апологией насилия, скрывающегося под псевдоде мократическим обличьем. Но в любом случае она внедряет в общественное сознание определенные представления о прин ципах организации государственной власти, подсказывает законодателю пути совершенствования конституционного строя в соответствии с господствующими воззрениями о роли государства в общественном развитии. В этом ее главная функция.

§ 1. Дореволюционное конституционное (государственное) право Со второй половины XIX в. (с начала царствования Алек сандра II) начинается процесс перестройки государственной системы и перерастания абсолютной монархии в конституци онную. Этот процесс проходил медленно и мучительно, сопро вождаясь нарастанием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями. 17 ок тября 1905 г. Николаем II был издан Манифест, провозгласив ший «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы сове сти, слова, собраний и союзов». Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные Глава 3. Этапы развития конституционного права России права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же первый в истории России акт о гражданских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Манифест, объявив его ловушкой, пустым, формальным актом1.

Между тем Манифест провозгласил создание бессословного законодательного органа (Государственной думы), ограничение власти самодержавного монарха. В сочетании с Основными законами, принятыми 23 апреля 1906 г., и рядом последую щих правовых актов этот акт положил начало конституцион ному развитию страны. Основные законы учредили двухпа латную парламентскую систему (Государственная дума и Го сударственный совет) при сохранении сильной власти царя:

без его утверждения закон не мог вступить в силу. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый царем и ответственный только перед ним. Мо нарх сохранил полный контроль за формированием политики правительства, и особенно в области внешней политики и военных дел. Для избрания Государственной думы вводилось избирательное право, основанное на привлечении к выборам широких слоев населения, хотя и на неравных условиях.

Государственной думе, которая должна была избираться сро ком на пять лет, предоставлялось право утверждения всех законов, которые, однако, могли приниматься и царем, но с одобрения обеих палат парламента. Депутаты не несли ответ ственности перед избирателями.

Вторая палата (Государственный совет) имела те же права, что и Дума. Она рассматривала все законопроекты, принятые первой палатой, и только в случае ее одобрения законопроект передавался на утверждение царю. Состав Государственного совета наполовину назначался царем, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промыш ленности.

Эти конституционные акты привели к легализации поли тических партий и обострению межпартийной борьбы.

Государственная дума первого созыва оказалась бесплодной и просуществовала семьдесят два дня, второго созыва — сто два дня. Монарх активно пользовался своим правом издания ука зов законодательного характера «во время прекращения заня тий Государственной думы», а также правом роспуска Думы.

См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 12. С. 37.

40 Раздел I. Основы теории конституционного права Между Думой и Советом постоянно возникали разногласия, Государственным советом был отклонен ряд важных законо проектов, принятых Думой. Происходили частые смены гла вы и состава правительства, акты исполнительной власти стали занимать все большее место среди источников консти туционного права.

Развитие нового конституционного права происходило под влиянием ведущих политических партий, и особенно Партии конституционных демократов (кадетов). В программе этой партии, утвержденной на учредительном съезде в октябре 1905 г., выдвигалось предложение создать двухпалатный пар ламент, в котором вторая палата формировалась бы из пред ставителей органов местного самоуправления. Парламенту предоставлялось право утверждать любой закон и принимать бюджет. Другая влиятельная партия центра «Союз 17 октяб ря» также требовала принятия конституции, представитель ной системы, основанной на всеобщем избирательном праве, хотя она не отвергала самодержавия, сильной власти. Ни в одной программе не было идеи федерализма;

многими отвер галась даже автономия территорий.

Правые же партии, черносотенцы («Союз русского наро да») упорно настаивали на незыблемости самодержавия как основы формы правления, по существу, вообще не хотели какого бы то ни было изменения государственного строя.

Напротив, левые партии (социал-демократы и эсеры) объяв ляли самодержавие пережитком и главным препятствием демократизации системы власти. Социал-демократы выдвига ли идеи однопалатного законодательного собрания на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, выборно сти судов, замены армии вооружением народа, отделения церкви от государства. Они поддерживали передачу власти Учредительному собранию, хотя в то же время большевики бичевали Государственную думу, называя ее лжепарламен том, и не признавали реальными перемены в государственном строе. Схожие с социал-демократами планы конституционно правовой реформы выдвигали эсеры.

Таким образом, страна медленно, но определенно эволюци онировала в сторону конституционной монархии западного типа. Императору принадлежала верховная самодержавная власть, но она уже не закреплялась как неограниченная.

Постепенно в практику и правосознание внедрялись идеи парламентаризма и независимого правосудия, что подводило к восприятию теории правового государства и народного су Глава 3. Этапы развития конституционного права России веренитета. Однако обстановка революционного брожения, особенно в условиях военного времени, постоянно толкала режим к репрессиям против революционеров, использованию военно-полевых судов, других чрезвычайных мер поддержа ния общественного порядка. Демократизация конституцион ного права сознательно срывалась усилиями большевиков и эсеров, понимавших враждебность любых реформ своим рево люционным устремлениям.

В ходе Февральской революции (1917 г.) конституционная монархия была легитимно свергнута. Император Николай II специальным актом передал власть брату Михаилу, который, в свою очередь отрекшись от престола, предоставил решение вопроса о форме правления будущему Учредительному собра нию. Депутаты Государственной думы сформировали Времен ное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гражданские права и свободы. Были упраз днены жандармерия, полиция и цензура. Это правительство последовательно проводило курс на недопущение скатывания страны к диктатуре, на проведение Учредительного собрания.

1 сентября 1917 г. Временное правительство провозгласи ло Россию республикой (к этому времени прекратила свои заседания Государственная дума). Правительство носило ко алиционный характер, что было связано со стремлением объе динить демократические силы страны. Оно приняло ряд про грессивных законов (о печати, о рабочих комитетах и др.), отказалось от применения чрезвычайных мер (аресты без суда и др.). Специальным актом (август 1917 г.) были введены критерии использования в новых условиях старых законов и постановлений.

Временное правительство при содействии общественности и созываемых им совещаний готовило конституционную ре форму, которую было призвано осуществить Учредительное собрание. Главой государства и правительства должен был стать временный президент республики с широкими полномо чиями, от имени которого в Учредительное собрание должны были вноситься законопроекты. Учредительное собрание тем самым превращалось в законодательный орган. Это были только наметки, и трудно сказать, какая форма правления в конечном счете была бы избрана Учредительным собранием.

В начале XX в. конституционный строй с такими института ми прочно утвердился в Великобритании, Франции и других странах Западной Европы, что не могло не оказывать влия ния на конституционно-правовое развитие России. Можно 42 Раздел I. Основы теории конституционного права смело предположить, что Учредительное собрание установи ло бы демократическую республику с конституционным стро ем, свободно избранным парламентом и контролируемой ис полнительной властью. Но этим предначертаниям истории и желаниям народа не суждено было сбыться.

Реформы государственного строя, проводившиеся с начала XX в., были в значительной мере подготовлены предшеству ющим развитием науки государственного права. Среди ее представителей были блестящие ученые-юристы, составившие оригинальную русскую школу государственного права. Эту школу отличали склонность к высокой теории и привержен ность демократическим идеалам. Почти все государствоведы одновременно занимались и общей теорией права. Они хоро шо знали иностранное государственное право, историю поли тических учений и всеобщую историю государства и права, были всесторонне образованны в области не только юридичес ких, но и многих других наук (философии, лингвистики, истории, психологии и др.). Практически никто из них не воспринял марксизм с его классовой теорией государства и права.

Развивавшаяся на базе университетских кафедр и тесно связанная с демократически настроенной студенческой моло дежью, русская школа государственного права сосредоточила основное внимание на проблемах самодержавия и народного представительства, которые лежали в центре внимания рос сийского освободительного движения.

Хорошо зная западные конституционно-правовые воззре ния, русские ученые привнесли в научный оборот актуальные для России теории естественного права, разделения властей, правового государства, независимого правосудия, парламента ризма и др. Эти общепризнанные ценности свободного обще ства предопределили методологическую основу русской науки государственного права, которая была чужда какой-либо иде ологической односторонности. Поэтому ни у кого не было попыток приписать государственному праву функцию закреп ления «основ общественного строя», подчинять права и сво боды граждан идеологическим целям. В соответствии с логи кой и здравым смыслом предмет этой отрасли права виделся реалистически, хотя и в разных вариантах: в устройстве вла сти, положении граждан и организации управления террито риями. Все исследователи видели Россию единым унитарным государством, впрочем, и здесь возникала сложность в связи с ее имперским статусом, особенно в отношении Финляндии Глава 3. Этапы развития конституционного права России и Польши. О проблеме федерализма применительно к России никто и не думал.

Русское государствоведение конца XIX — начала XX в.

образует единый этап развития науки государственного пра ва. В то же время этот этап можно разделить на два периода:

до издания Манифеста 17 октября 1905 г. и после. В первый из этих периодов наука государственного права делала акцент на изучении зарубежных форм правления: подчеркивала, например, преимущества английской конституционной мо нархии, что способствовало осознанию отсталости российско го самодержавного строя и подталкивало власти к реформам.

Во время второго периода началась разработка теории новой формы правления в России.

Для русской школы государственного права была харак терна тесная связь с философскими учениями, развивавши мися в российском и европейском обществе. Отсюда три ос новных направления в науке государственного права: либера лизм, позитивизм и социологический позитивизм, которые, однако, не были лишены взаимопроникновения идей.

Среди ученых либерального направления выделялся Б. Н. Чичерин (1828—1904). Он стремился применить к рос сийским условиям западную модель государственной власти.

Отсюда его убеждение в необходимости конституционной монархии, что тогда означало отказ от неограниченного само державия. Он предлагал создать двухпалатный представи тельный орган сословного характера с большими правами.

Как истинный либерал, Б. Н. Чичерин стоял на позициях естественного права, правового государства, разделения вла стей, отстаивал обязанность государства охранять гражданс кие и политические свободы, особенно выделяя необходимую для этого независимость суда. Он писал: «Монархия представ ляет начало власти, народы или его представители — начало свободы, аристократическое собрание — постоянство закона, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать согласно для достижения общей цели»1. В нача ле века Чичерин с известной горечью предупреждал, что в России нет условий для парламентаризма: «Парламентское правление требует опытности, образования, сложившихся партий. Всего этого у нас нет»2.

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1894. Ч. 1. Общее государственное право. С. 161.

Чичерин Б. Н. Россия накануне двадцатого столетия. Берлин, 1901.

С. 152—153.

44 Раздел I. Основы теории конституционного права Крупнейшим представителем юридического позитивизма был Н. М. Коркунов (1853—1904). Как все позитивисты, он был против естественного права, хотя и видел в государстве «общественный союз, представляющий собой... принудитель ное властвование над свободными людьми»1. Государственное право, по его мнению, определяет организацию государствен ной власти, регулирует ее деятельность и устанавливает пра ва и обязанности граждан. Н. М. Коркунов внес большой вклад в разработку вопроса о подзаконности указов и других актов государственного управления, считая это важным усло вием конституционной законности.

Сторонники социологического позитивизма как бы уходи ли от игнорирования социальных факторов, что было свой ственно юридическому позитивизму, вносили в государствен ное право социально-политические акценты. Представитель этого направления А. С. Алексеев, у которого исследователи отмечают также значительное тяготение к юридическому позитивизму, много сделал для разработки теории правового государства с его правлением через приоритет законов. Под государственным правом он понимал «совокупность норм, определяющих существо и организацию верховной власти, состав и деятельность властей подчиненных, права и обязан ности подданных»2.

В своих учебных лекциях А. С. Алексеев различал науку общего государственного права и науку русского государ ственного права. В первую он включил политические и госу дарственно-правовые учения, основные категории и понятия государственного права в их связи с социологией и историей.

Рассуждения А. С. Алексеева сводились к идее конституци онного государства.

Последовательным сторонником социологического позити визма выступал М. М. Ковалевский (1851—1916). Он разви вал резко оппозиционные взгляды по отношению к самодер жавию, находился под влиянием революционных идей, за что был даже уволен из Московского университета. До 1905 г., создав интересные работы по государственному праву евро пейских держав, М. М. Ковалевский обосновывал необходи мость конституционного правового государства по английско Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1.

С. 3—4.

Алексеев А. С. Конспект лекций по русскому государственному пра ву. 1891—1892 уч. год. М., 1892. С. 4—5.

Глава 3. Этапы развития конституционного права России му типу, но критиковал западную систему гражданских сво бод за ее формализм, подчеркивая, что «правительство слу жит не столько интересам всего народа, сколько интересам тех классов, которые сосредоточивают в своих руках капитал и земельную собственность»1. Но в целом теорию классового государства он не разделял.

Крупным представителем социологического позитивизма в науке государственного права был также В. В. Ивановский.

Он считал, что государственное право не чисто юридическая наука, а часть обществоведения;

ее предметом является не только форма государства, но и государство в целом2.

Из крупных ученых-государствоведов, работавших в после дние десятилетия XIX в., необходимо также отметить А. Д. Гра новского, С. А. Котляревского, М. И. Свешникова и др. После 1905 г. круг проблем государственно-правовой на уки во многом меняется. Ее представители сосредоточивают свое внимание на проблемах народного представительства и его соотношении с верховной самодержавной властью. Мани фест 17 октября 1905 г. отличался неопределенностью форму лировок, он установил власть монарха как самодержавную, но изъял слово «неограниченная», что заставило ученых-го сударствоведов искать объяснение этой формулы, которую черносотенные сторонники трона трактовали в пользу незыб лемости самодержавия. Н. М. Коркунов еще до издания Ма нифеста высказывался о том, что власти неограниченного монарха не может быть противопоставлена никакая другая ограничивающая ее власть4. Создание же Думы многие видные ученые — Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, В. М. Гессен и др. — справедливо расценили как ограничение власти царя.

Они полагали, что новый конституционный строй складыва Ковалевский М. М. Государственное право европейских держав.

1883—1884 уч. год. С. 12.

См.: Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1895.

Вып. 1. С. 3.

Подробнее разбор взглядов русских теориков государственного права, хотя и только с марксистских позиций, см.: Куприц Н. Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. М., 1980;

Зорь кин В. Д. Позитивистская теория права в России. М., 1979;

Он же.

Из истории политической и правовой мысли: Б. Н. Чичерин. М., 1978.

См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1908.

Т. 1. С. 131.

См.: Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. Вып. 2;

Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1;

Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг., 1917.

46 Раздел-1. Основы теории конституционного права ется на основе принципов западных конституционных монар хий. М. М. Ковалевский, обосновывая преимущества консти туционной монархии по сравнению с республиканской фор мой правления, отмечал, что дело не в порядке замещения поста главы государства, а в существовании ответственного перед парламентом правительства. Он уделял большое внима ние принципу разделения властей, народному суверенитету, народному представительству. М. М. Ковалевский обращал внимание на то, что «изучение законодательства какой-либо страны далеко еще не является изучением «действующей» ее конституции»1. Этот замечательный либеральный ученый, которого, кстати, Ленин отнес к «краснобаям либерализма», доказывал, что государство не может в интересах самосохра нения упразднить личные права, что право имеет приоритет перед государством, и в этом ясно проявляется его привер женность демократическим идеалам.

Русская школа государственного права развивалась в труд ных условиях самодержавной власти. Ее представители не были революционерами, они верили в эволюцию государствен ного строя по западному образцу. Они не успели создать теорию российского республиканизма — слишком коротким оказался этот период, сменившийся большевистским тоталитаризмом.

§ 2. Тоталитарное конституционное (государственное) право Оно начинает складываться с 25 октября 1917 г., когда II Всероссийским съездом Советов был принят Декрет о вла сти, оформивший государственный переворот.

О государственном праве собственно России можно гово рить только относительно периода до 1922 г., т. е. до создания СССР. После этого Россия фактически управлялась союзными органами и законами, у нее в отличие от других союзных рес публик не было даже своего высшего партийного органа — все вершил союзный ЦК ВКП(б), а затем ЦК КПСС. Вслед за при нятием союзных конституций 1936 и 1977 гг. были приняты и слепки для конституций РСФСР 1937 и 1978 гг., объявив ших Россию суверенным государством и создавших свою сис тему органов власти и управления, а также судов. Но практи чески они были жестко встроены в централизованную систему власти фактически унитарного государства.

Ковалевский М. М. Конституционное право. СПб., 1909. С. 29.

Глава 3. Этапы развития конституционного права России Как исходные принципы, так и последующее развитие тоталитарного государственного права обусловливались уче нием марксизма-ленинизма, которое рассматривает государ ство как главное орудие перестройки всех общественных от ношений в соответствии с целями коммунизма.

Общий подход большевиков к государству был не просто далек от распространенной на Западе концепции правового государства, но прямо противоположен. Государству никаким образом не предписывалось охранять права и свободы граж дан или воздерживаться от вмешательства в индивидуальную свободу, даже если речь шла о представителях «трудящихся классов». На словах права были гарантированы, но на деле ни один индивид не мог требовать их от государства, ибо дей ствовал принудительный коллективизм в пользовании права ми, а государство рассматривалось как олицетворение общих интересов.

Эта концепция — плод классовой теории, она закабаляла человека, создавая иллюзию преодоления буржуазного форма лизма свободы. Фактически право закрепляло государствен ное руководство обществом, отказ даже от минимальной не зависимости общественной жизни от государственного вмеша тельства;

контроль огромной бюрократической машины распространялся не только на каждое действие человека, но и на мысли. 1«Мы ничего «частного» не признаем», — говорил В. И. Ленин.

Развитие нового государственного права началось с утвер ждения Республики Советов — В. И. Ленин объявил, что парламентская республика была бы «шагом назад»2. Но через непродолжительное время было разогнано Учредительное со брание и началось свертывание свободной деятельности мест ных Советов. В сущности, с января 1918 г. не осталось ника ких надежд на демократическое государственное устройство, принятая в июле того же года Конституция РСФСР это под твердила.

Создатели Конституции отбросили почти все выработанные к тому времени демократические принципы представитель ной системы. Ни о каких парламентских учреждениях, ответ ственном правительстве, признании прав оппозиции, подчи нении государства праву и т. д. не было и речи. Проблема превышения власти или злоупотреблений ею не вставала, а потому оказался ненужным принцип разделения властей.

Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 44. С. 498.

Там же. Т. 34. С. 304—305;

Т. 36. С. 72.

48 Раздел I. Основы теории конституционного права В. И. Ленин прямо обосновал единство исполнительной и законодательной власти в пику буржуазному парламентариз му — его не заботили опасность злоупотребления властью и необходимость взаимного уравновешивания властей. Взамен свободного парламента появился эрзац — Всероссийский Цен тральный Исполнительный Комитет, который избирался гро моздким, легкоуправляемым и формальным Съездом Советов.

Хотя ВЦИК был наделен большими полномочиями, он все же не стал действительно высшим органом власти. Только в тан деме с назначаемым им Совнаркомом создавался подлинный центр власти, фактически никем не контролируемый. Как и следовало ожидать, съезды Советов созывались все реже (от одного раза в квартал до одного раза в год), большевики ма нипулировали ими, как хотели, и практически не ставили на их обсуждение вопросов первостепенного значения. Власть Совнаркома была заведомо определена как самая значитель ная, ибо он, так же как и ВЦИК, издавал законодательные декреты и вообще любые распоряжения, а работал при закры тых дверях.

Неограниченная исполнительная власть стала самой ха рактерной чертой нового государственного устройства. При полном отрицании прав и свобод человека эта власть, сразу ставшая самой главной, не стесненная судебным или парла ментским контролем, рождала чудовищные злоупотребления.

На основе негласных указаний расстреливались сотни людей, тысячи были арестованы, выселены из домов, вынуждены эмигрировать.

Новая структура власти практически исключили свободу выборов. Глава 13 Конституции установила откровенную дис криминацию, предоставив право избирать и быть избранны ми только тем, кто «добывает средства к жизни производи тельным и общественно полезным трудом», а также солдатам и нетрудоспособным. Этого права лишались лица, прибегаю щие к наемному труду, живущие на проценты с капитала, частные торговцы, священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции. Даже классы, составлявшие основу «рабо че-крестьянского» государства, оказались не равны между собой: рабочие и другие жители городов избирали на Съезд Советов от городских Советов одного представителя от 25 тыс. избирателей, а крестьяне от губернских Советов — от 125 тыс. Многоступенчатая система выборов практически лишала рядовых граждан возможности реально влиять на состав высших органов власти. Вся система Советов, посте Глава 3. Этапы развития конституционного права России пенно выстраиваясь в централизованную, являла собой оли цетворение диктатуры верхов, требовавших со все большей настойчивостью выполнения своих приказов и уходивших от ответственности за беззакония на местах. Это была безраз дельная, бесконтрольная и абсолютная власть.

Большевики быстро разделались с политическими парти ями: они были запрещены, а их лидеры репрессированы или расстреляны. Претензия РКП на монопольное руководство обществом и государством была сформулирована на VIII Съез де (март 1919 г.). В его решениях говорилось: «Коммунисти ческая партия ставит себе задачей завоевать решающее вли яние и полное руководство во всех организациях трудящих ся: в профессиональных союзах, кооперативах, сельских коммунах и т. д. Коммунистическая партия особенно добива ется проведения своей программы и своего полного господства в современных государственных организациях, какими явля ются Советы»1. Эта программа была полностью выполнена, и довольно быстро Советы оказались в руках большевиков, а точнее под руководством партийного аппарата. Произошли сращивание партийной и государственной власти и ее полная централизация. На съездах партии и на пленумах ЦК откры то обсуждались и решались коренные вопросы жизни страны, затрагивающие права и интересы всех граждан независимо от их партийной принадлежности. Все назначения в советский, т. е. государственный, аппарат, как и во все общественные организации, прессу и т. д., осуществлялись только через партийные решения;

партийный аппарат тем самым становил ся главным механизмом выдвижения политического руковод ства страны на всех уровнях, люди «со стороны» в расчет не принимались. Партийные лидеры откровенно присвоили себе титул вождей народа. Диктатура пролетариата, таким образом, вырождалась в диктатуру партии, а через нее — в диктатуру вождей, но государственное право об этом молчало.

Как и В. И. Ленин, И. В. Сталин постоянно напоминал, что партия «не есть и не может быть отождествлена с государ ственной властью»2. Партаппарат действительно не сливался с чиновничеством, предпочитая стоять над ним. Но несмотря на известное разделение функций, это были две части одного механизма. Аппаратчики легко переходили из одной части в другую, чаще всего ничего не теряя ни в престиже, ни в при КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т. 2. С. 107.

Сталин И. В. Соч. Т. 8. С. 41.

50 Раздел I. Основы теории конституционного права вилегиях. Диктат партии постоянно нарастал, создавал уду шающую атмосферу запрета свободной мысли и действий людей.

Сталинский режим личной власти сложился в ленинских государственно-правовых формах, установленных конститу циями 1918 г. (РСФСР) и 1924 г. (СССР). Но И. В. Сталин, провозгласивший курс на всемерное укрепление государствен ной власти, со временем пришел к выводу, что требуется де мократизировать фасад этой власти. В результате появилась Конституция 1936 г., действительно очень демократическая для своего времени.

В этой Конституции авторы показали знание принципа разделения властей, основанного на известной независимости парламента, правительства и суда друг от друга. Конституция ушла от откровенной дискриминации в избирательных пра вах, провозгласив принцип равноправия всех граждан. Впер вые в истории Советского государства в конституционном тексте говорилось о политических и личных правах и свобо дах, социально-экономических правах. Но это была лишь бутафория, практически никаких улучшений в правовом ста тусе советского гражданина не произошло, этот гражданин как был, так и остался фактически бесправным.

В марте 1936 г., незадолго до принятия «своей» Конститу ции, И. В. Сталин изложил собственное видение свободы при социализме, отвергая мысль, что социализм отрицает личную свободу: «Это общество мы построили не для ущемления лич ной свободы, свободы без кавычек... Настоящая свобода име ется только там, где уничтожена эксплуатация, где нет угне тения одних людей другими, где нет безработицы и нищен ства, где человек не дрожит за то, что завтра может потерять работу, жилище, хлеб. Только в таком обществе возможна настоящая, а не бумажная, личная и всякая другая свобода»1.

В соответствии с таким подходом первое место среди за фиксированных конституцией прав занимали социально-эко номические права: на труд, на отдых, на материальное обес печение в старости, в случае болезни и потери трудоспособно сти, на образование. Это были не столько индивидуальные права, сколько направления государственной социальной по литики. Гарантии этих прав опирались только на государ Беседа товарища Сталина с председателем американского газетно го объединения «Скрипс-Говард Ньюспейперс» г-ном Рой Говардом 1 мар та 1936 г. М., 1936. С. 18—19.

Глава 3. Этапы развития конституционного права России ственные меры, исключающие какие-либо частные системы (страхования, школ, бирж труда, санаториев и т. д.).

В Конституции были записаны политические права и сво боды (слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, на объединение, избирательные права). Га рантии, как и в первой Конституции, свелись к типографиям, запасам бумаги, общественным зданиям, улицам, средствам связи и другим материальным условиям, которые в действи тельности ничего не могли гарантировать, а только усилива ли зависимость человека от государства.

Лицемерием и цинизмом были пронизаны положения Конституции, связанные со свободой совести. В основном они воспроизводили Декрет от 23 января 1918 г. и положения Конституции 1918 г., которые ввели свободу религиозной и антирелигиозной пропаганды в РСФСР и драконовский госу дарственный контроль над церковью. Но сталинская Консти туция пошла еще дальше. Она сохранила свободу антирели гиозной пропаганды, исключив свободу религиозной про паганды, сведя свободу совести к свободе отправления религиозных культов. И. В. Сталин, обосновывая эти измене ния, даже сформулировал «право бороться против всякой ре лигии». При Совете Министров СССР был создан Совет по де лам Православной церкви, без разрешения которого церковь не могла ступить ни шагу;

она также была поставлена под контроль органов государственной безопасности. Продолжа лось уничтожение и закрытие храмов и монастырей, о цер ковном образовании и издательской деятельности не могло быть и речи.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.