WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ Отчет подготовлен при поддержке Агентства Международного развития США Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00

МОСКВА-2001 Настоящий отчет подготовлен по результатам проекта Центра фискальной политики «Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовно исполнительную систему». В отчете рассматриваются основания для участия государства в предоставлении услуг судебной и уголовно-исполнительной системы, анализируется действующая система финансирования федеральных судов и уголовно-исполнительной системы, выявляются ее важнейшие проблемы и недостатки, даются рекомендации, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов, а также предложения по институциональному реформированию уголовно-исполнительной системы.

Авторы отчета выражают благодарность специалистам Университета штата Джорджия (США), и также Власихину В.А. и Самознаеву М.Д. за предоставленные материалы, замечания и предложения по теме исследования. Большую помощь в работе оказали также материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ и Общественного Центра Содействия реформе уголовного правосудия.

ОГЛАВЛЕНИЕ РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................. РАЗДЕЛ 2. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ ПО ПРОИЗВОДСТВУ ПРАВОПОРЯДКА.................................................................................... 2.1 ПРАВОПОРЯДОК КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЕ БЛАГО (LAW AND ORDER AS AN ECONOMIC GOOD)........................................................................................................................ 2.2 ОСНОВАНИЯ ДЛЯ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПРАВОПОРЯДКА.. 2.3 ОТНОСИТЕЛЬНАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ЧАСТНОГО СЕКТОРА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ ПО ПРОИЗВОДСТВУ ПРАВОПОРЯДКА................................................ 2.4 СТРУКТУРА ПРОИЗВОДСТВА ПРАВОПОРЯДКА КАК ЭКОНОМИЧЕСКОГО БЛАГА.. 2.4.1 Вертикальная структура производства правопорядка как экономического блага.......................................................................................................... 2.4.2 Горизонтальная структура производства правопорядка.

Концентрация и специализация......................................................................................... 2.4.3 Территориальная структура производства правопорядка.

Централизация и децентрализация................................................................................... 2.5 ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА БЮДЖЕТНУЮ ПОЛИТИКУ.................................................... РАЗДЕЛ 3. АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ............................................................................................................. 3.1 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ............................ 3.2 ГЛАВНЫЕ РАСПОРЯДИТЕЛИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ.......................................... 3.3 ОБЩИЕ ОБЪЕМЫ И ДИНАМИКА РАСХОДОВ НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ.................. 3.4 СТРУКТУРА РАСХОДОВ НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ................................................. 3.5 ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ 3.6 МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ УСЛУГ ПРАВОПОРЯДКА И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ. 3.6.1 Программно-целевое финансирование...................................................... 3.6.2 Ориентированное на результат бюджетирование................................ 3.6.3 Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)............. РАЗДЕЛ 4. АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ............................................................. 4.1 ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ.................................................................................. 4.2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 4.3 ФУНКЦИИ И ЗАДАЧИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ....................... 4.4 АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ....................... 4.5 АНАЛИЗ РАСХОДОВ НА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ................... 4.5.1 Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовно исполнительную систему в РФ.......................................................................................... 4.5.2 Зарубежный опыт финансирования расходов на уголовно исполнительную систему................................................................................................... 4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований в области расходов на уголовно-исполнительную систему 4.5.4 Методы определения эффективности бюджетных расходов............. 4.5.5 Финансирование уголовно-исполнительной системы и проблемы бюджетного федерализма................................................................................................. 4.5.6 Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления отраслевых бюджетных реформ........................................................... РАЗДЕЛ 5. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ.......................................................... Раздел 1. Введение Настоящее исследование подготовлено Центром фискальной политики в рамках обзоров бюджетных расходов, проведенных консультантами Центра по заказу Министерства финансов Российской Федерации. Анализ бюджетных расходов на судебную власть и уголовно-исполнительную систему должен был наряду с обзорами бюджетных расходов на транспорт, науку, а также обзором внебюджетных доходов бюджетных учреждений, быть использован при подготовке проекта федерального бюджета 2002 г.1 Однако Министерство финансов отменило свой заказ в части судебной власти и уголовно-исполнительной системы (УИС).

Несмотря на это, консультанты Центра продолжили начатую работу, так как считали и считают проблему финансирования судебной власти и уголовно исполнительной системы чрезвычайно актуальной. Своевременность рассмотрения данной проблемы обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, процесс реформирования судебной системы, начавшийся в нашей стране, требует значительного увеличения расходов государства. Так, если в 2000 г. на судебную власть было выделено чуть более 8 млрд. руб., в 2001 г. – 11 млрд. руб., то в проекте федерального бюджета 2002 г. – уже 17 млрд. руб. Всего же на судебную систему в ближайшие годы запланировано истратить 44 млрд. руб. федеральных средств. При этом всесторонний анализ эффективности сложившейся системы финансирования с ее приоритетами и технологиями не проводился. А это означает, на наш взгляд, что не существует никаких гарантий того, что постоянно увеличивающееся финансирование качественно изменит судебную систему.

Во-вторых, система уголовного правосудия в настоящий момент также переживает стадию реформирования. Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы» предусматривает существенное увеличение расходов на УИС. Однако в силу чрезвычайно высокой по мировым меркам доли заключенных в общей численности населения уже сегодня прямые расходы на уголовно-исполнительную систему стали ощутимым бременем для федерального бюджета. Это бремя будет еще больше, если мы учтем косвенную поддержку государственных и местных властей в виде финансирования, налоговых льгот, бесплатных поставок продукции, а также то негативное воздействие, которое оказывает на все стороны жизни российского общества уголовно-исполнительная система и на ликвидацию которых обществу приходится направлять существенные ресурсы. Поэтому анализ эффективности бюджетных расходов не может быть ограничен собственно расходами федерального бюджета, а предполагает инвентаризацию всех действующих форм финансирования УИС. В ряду этих форм особое место занимает использование доходов от деятельности производственных предприятий учреждений, исполняющих наказания. В рамках уголовно-исполнительной системы, в ее производственном секторе производится заметная доля ВВП, поэтому необходимо ответить на вопрос, в какой мере бюджетное финансирование может сочетаться с хозяйственной деятельностью бюджетополучателей, каковыми являются учреждения уголовно-исполнительной системы.

В-третьих, время реформ предоставляет хорошие возможности усовершенствовать бюджетный процесс, начав движение в сторону составления и исполнения бюджетов, 1 См. Анализ бюджетных расходов на дорожное хозяйство, внутренние водные пути, северные аэропорты, ледокольный флот, Анализ расходов федерального бюджета на научные исследования и разработки, а также Анализ внебюджетных доходов бюджетных учреждений. Центр фискальной политики, Москва 2001.

ориентированных на результаты, а не затраты. Осуществление реформ в области финансирования расходов на судебную систему и УИС должно, на наш взгляд, стать составной частью всей государственной политики в области бюджетных расходов. Для разработки конкретных шагов бюджетных реформ необходим анализ сложившейся системы финансирования (бюджетной политики в области расходов), ее сильных и слабых сторон.

Пересмотр Минфином планов относительно проведения анализа расходов на судебную власть и уголовно-исполнительную систему определил объем информации, который оказался доступен консультантам Центра. Большая часть информации, касающейся судебной и уголовно-исполнительной систем носит закрытый характер. Сняв свой заказ, Минфин сделал доступ консультантов Центра к ведомственной информации невозможным. В своей работе консультанты опирались преимущественно на данные Госкомстата, Счетной Палаты РФ, публикации в прессе и Интернете. Большую помощь в работе над исследованием оказали специалисты Университета штата Джорджия (г.

Атланта, США), предоставившие материалы, связанные с международным опытом в сфере финансирования расходов на судебную власть и уголовно-исполнительную систему. В анализе также использовались экспертные оценки и материалы интервью с юристами-практиками, проведенные в отдельных российских регионах.

Отсутствие у данного исследования непосредственного заказчика позволило авторам уделить больше чем обычно внимания теоретическим аспектам проблемы государственного финансирования, а также «проиграть» различные варианты изменения сложившейся системы финансирования с тем, чтобы определить максимально подходящий, соответствующий не только экономическим возможностям общества, но и его менталитету.

Исследование состоит из четырех частей. Оно начинается с определения «Роли государства в предоставлении услуг по производству правопорядка». Термин «производство правопорядка» (дословный перевод с английского «production of law and order») не является в России общепринятым, однако в данном исследовании он активно используется, так как лучше других отражает экономический характер блага «правопорядок». Это благо носит комплексный характер и включает в себя не только судебное разбирательство, исполнение судебных решений и осуществление наказаний, но и производство правовых норм, надзор за их соблюдением, выявление и профилактику правонарушений. И, хотя бюджетные расходы на последние, строго говоря, не являются предметом настоящего исследования, взаимосвязанный характер всех компонентов производства правопорядка предполагает, по крайней мере, учет их влияния на расходы, связанные с судебной и уголовно-исполнительной системой.

В разделе закладываются концептуальные основы для определения границ государственной ответственности по производству правопорядка, так как неопределенность этих границ может привести к неограниченному возрастанию обязательств государства, в том числе и финансовых;

выявляются условия, при которых правопорядок как экономическая услуга оказывается в дефиците или производится с излишком.

Участие государства в производстве правопорядка предполагает необходимость определения позиций по целому ряду проблем, среди которых – оптимальное распределение ресурсов между различными компонентами услуги «производство правопорядка», рациональное соотношение между централизованным и децентрализованным финансированием правопорядка.

Ответы на многие вопросы, касающиеся участия государства в сфере судебной и уголовно-исполнительной деятельности, зависят от целей государственной политики.

Поэтому в настоящем разделе анализируются цели государственной политики как в сфере правосудия, так и в сфере уголовно-исполнительной деятельности, и их влияние на эффективность государственных расходов на производство правопорядка..

Раздел «Роль государства в предоставлении услуг по производству правопорядка» задает рамки анализа бюджетных расходов на судебную власть и уголовно исполнительную систему, которым посвящены следующие два раздела. В разделе «Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть» рассматриваются общие принципы финансирования судебной власти, сложившиеся в Российской Федерации в последние годы. Эти общие принципы находят отражение в объемах и динамике расходов на судебную власть и, в еще большей степени, в структуре расходов. Учитывая затрудненный доступ к источникам первичной информации, с одной стороны, и необходимость получения сопоставимых данных, с другой, консультанты приняли решение ограничить обзор периодом с 1997 по 2001 гг.

На базе проведенного анализа, международных сравнений, а также исходя из сформулированных во втором разделе предпосылок, были определены основные проблемы и слабые места, связанные с существующей системой финансирования судебной власти.

Заключительная часть рассматриваемого раздела посвящена альтернативным методам финансирования, таким как программно-целевое финансирование судебной системы, ориентированное на результат бюджетирование (performance budget), револьверное финансирование (метод переходящих расходов), их достоинствам и недостаткам, а также возможностям внедрения в российскую практику.

Предметом третьего раздела - «Анализ расходов федерального бюджета на уголовно-исполнительную систему» - являются в первую очередь вопросы эффективности бюджетного финансирования УИС, сочетание его с другими формами финансовой поддержки (участие регионов, спонсорство, налоговые льготы и др.), а также взаимоотношения производственного сектора УИС и уголовно-исполнительной системы в целом, в той мере, в какой эти взаимоотношения касаются финансирования.

Так же, как и в других разделах, в настоящем разделе анализируется зарубежный опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему и обсуждаются возможности его использования в России. Особое внимание уделяется определению расходных потребностей УИС, их структуре, объемам и динамике финансирования.

Другие вопросы, рассматриваемые в разделе, – это проблема единого пенитенциарного пространства России и проблема приведения роли регионов в управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки.

Завершают раздел рекомендации по основным институциональным изменениям, необходимым для осуществления бюджетных реформ в области расходов на уголовно исполнительную систему.

В заключительном разделе «Выводы и рекомендации» в сжатой форме подводятся основные итоги проведенного анализа и даются предложения, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов на судебную власть и уголовно исполнительную систему.

Раздел 2. Роль государства в предоставлении услуг по производству правопорядка 2.1 Правопорядок как экономическое благо (Law and Order as an Economic Good) Правопорядок (law and order) является необходимым условием существования любого общества. Целью деятельности по обеспечению правопорядка является подчинение жизни людей общим правилам (законам).

Однако в реальной жизни обеспечить идеальный правопорядок, т.е., избежать каких бы то ни было нарушений правил, причем не прилагая к этому никаких усилий, невозможно. Будучи результатом человеческой деятельности, правопорядок является экономическим благом: он всегда несовершенен (предложение ограничено как в количественном, так и в качественном отношении) и требует затрат ресурсов для своего поддержания. Поэтому проблемы обеспечения законности всегда имеют не только политический и юридический, но и экономический аспект. Уместно говорить не просто об обеспечении правопорядка, но и о его производстве в экономическом смысле2.

Поскольку правопорядок является экономическим благом, его производство реагирует на ценовые сигналы аналогично тому, как это происходит в случае других благ.

В частности, при нулевой цене или при установлении низкого потолка цен спрос на правопорядок превосходит предложение. Поскольку в большинстве случаев государство берет на себя обязательство обеспечивать правопорядок бесплатно (т.е., не взимая плату за конкретные услуги судов, полиции и других учреждений) или по субсидируемым ценам, это нередко вызывает явления дефицита – превышения спроса над предложением (Блок 2.1), поэтому государство вынуждено применять различные формы неценового рационирования потребления своих услуг, такие как время ожидания рассмотрения дела (очередь), сроки давности, суды последней инстанции по различным категориям дел и т.д.

Блок 2.1 Дефицит услуг в сфере правопорядка На Пленуме Верховного Суда РФ 25 октября 1999 г. заместитель Председателя Верховного Суда РФ Р.М. Смаков выступил с докладом по вопросу о сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации. Он отметил, что проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел за последние шесть лет третий раз обсуждается Пленумом Верховного Суда РФ.

По словам докладчика, состояние практики соблюдения судами процессуальных сроков наряду с субъективными факторами определяется также сугубо объективными условиями: чрезмерная производственная нагрузка у судей, ненадлежащее кадровое и ресурсное обеспечение судов, недостатки в работе конвойных подразделений по доставке подсудимых, а при рассмотрении гражданских дел – неявка сторон, а также их ходатайства об отложении судебного разбирательства ввиду занятости их представителей в других процессах и прочие. Проведенное обобщение показало, что в подавляющем большинстве регионов в этой сфере изменений в лучшую сторону за последние годы не произошло.

В принятом постановлении утверждается, что с момента принятия постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. № 7 “О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации” благодаря принятым мерам процессуального и дисциплинарного характера удалось добиться некоторого снижения числа уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. В первом полугодии 1999 года их доля в общем массиве оконченных дел составила 21,3%, что на 1,7% меньше чем в 1998 году и на 3,8% - по сравнению с 1997 годом. Однако эта тенденция не носит повсеместного характера, а в ряде регионов количество дел, при разрешении которых судами были допущены нарушения установленных процессуальным законодательством сроков, вдвое превышает В то время как в английском языке выражение “production of law and order” звучит вполне естественно, в русском языке аналогичного термина нет. Этот факт отражает широко распространенное у россиян убеждения, что правопорядок не является ни услугой, ни даже экономическим благом.

средние показатели по России. Кроме того, в первом полугодии 1999 года доля гражданских дел, рассмотренных с нарушением предусмотренных ГПК РСФСР сроков, достигла 14,3% от общего числа оконченных за указанный период дел, тогда как в 1998 году она составляла 12,7%. По мнению заместителя председателя Красноярского краевого суда В.И. Мартыненко, проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел никогда не утратит своей злободневности.

Источник: Бюллетень Верховного Суда РФ, 2000, № В то же время прямое государственное субсидирование тех или иных услуг, связанных с правопорядком, может приводить к их явному перепроизводству, как, например, в случае производства норм государственного регулирования различных сфер экономической жизни (Блок 2.2).

Блок 2.2 Перепроизводство норм государственного регулирования В условиях современной демократии действия государства, в частности в сфере государственного регулирования экономики, существенно зависят от деятельности со стороны политически активных групп давления. Принятие соответствующих норм осуществляется в результате взаимодействия спроса со стороны заинтересованных групп и предложения со стороны органов законодательной власти. Поскольку работа законодателей оплачивается государством, а издержки, связанные с исполнением требований законов, ложатся на государственный бюджет и на рядовых граждан, возникает тенденция к перепроизводству соответствующих норм, хорошо заметная на примере развития правовых систем современных демократических государств.

Например, размеры годовой подшивки Федерального Регистра США (Federal Register) – ежедневного официального издания, содержащего все предлагаемые и принятые федеральные регулятивные документы – с 1991 по 2000 г. выросли с 57,9 до 74,3 тыс. страниц, т.е., на 28%;

если ограничиться страницами, содержащими только окончательно принятые нормы, то рост составил 45%.

Следует отметить, что этот показатель характеризует прирост объема государственного регулирования, а не его абсолютные размеры.

Источники: George Stigler, “The Theory of Economic Regulation”, Bell Journal of Economics and Management Science 2 (Spring 1971): 3-21;

Clyde Wayne Crews, Jr., “Ten Thousand Commandments. An Annual Policymaker’s Snapshot of the federal Regulatory State. 2001 Edition” (http://www.cato.org/tech/pubs/10kс_2001.pdf).

2.2 Основания для участия государства в производстве правопорядка В большинстве исторически существовавших обществах правопорядок как экономическое благо в существенной степени производился в общественном (государственном) секторе, хотя степень участия государства на разных стадиях правоприменительной деятельности, весьма существенно различалась (см. Блок 2.3).

В настоящее время общепринятыми считаются следующие основания для государственного участия в этом секторе, не сводимые друг к другу.

1) Осуществление государственного суверенитета.

Государство есть легитимная территориальная монополия на применение насилия, поэтому осуществление принуждения, необходимого для подчинения людей принятым законам, также является монополией государства. Недопущение насильственных столкновений в ходе разрешения конфликтов в обществе требует также исключительного права государства на принятие окончательного решения при разрешении конфликта (судебная монополия).

Соответствующие положения записаны в Конституции РФ:

Статья 3, часть 4.

«Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».

Статья 4, часть 1.

« Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».

Статья 118, часть 1.

«Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».

Функции государства по осуществлению своего суверенитета задают минимальную степень его участия в общественной деятельности по производству правопорядка.

2) Обеспечение равных прав граждан на государственную правовую (включая судебную) защиту.

Современное демократическое эгалитарное государство не только провозглашает суверенитет и монополию на осуществление принуждения, но и гарантирует всем гражданам равный доступ к своим услугам по обеспечению правопорядка. Даже самые бедные члены общества должны иметь возможность пользоваться услугами милиции, судов и других органов власти, обеспечивающих законность. То есть, требование бесплатности (или почти полной бесплатности) базовых услуг по обеспечению правопорядка считаются необходимым условием осуществления суверенитета.

Конституцией РФ предусмотрены соответствующие положения:

Статья 6, часть 2.

«Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».

Статья 19, часть 2.

«Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности» Статья 46, часть 1.

«Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод».

Статья 48, часть 11.

«Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно».

Поскольку услуги государственного сектора финансируются главным образом за счет налоговых поступлений, обеспечение равного доступа всех граждан к услугам правоохранительной системы включает перераспределительный аспект: услуги для бедных граждан финансируются за счет налогов, собираемых с более обеспеченных.

Осуществление такого рода перераспределения невозможно без участия государства.

3) «Внешние эффекты» (spillovers) от деятельности по обеспечению правопорядка.

Производство правопорядка – это услуга с потенциально большим позитивным внешним эффектом. Более того, каждая отдельная составляющая этой комплексной услуги производит свои собственные внешние эффекты.

Это можно проиллюстрировать простым мысленным экспериментом. Представим себе два соседних района А и Б. Предположим, что район А решает в одностороннем порядке сократить расходы на правоохранительную деятельность. Такая политика может вызвать негативные последствия в виде роста преступности в обоих районах. Для того, чтобы вернуть уровень преступности к прежнему значению, району Б придется увеличить расходы на поддержание правопорядка, что может вызвать снижение преступности и в районе А. Тогда район А может прореагировать дальнейшим снижением расходов на правоохранительную деятельность. Иными словами, рост уровня преступности в одном районе вследствие снижения расходов на правоохранительную деятельность может индуцировать такой же рост в другом районе.

В экономической науке принято считать наличие положительных внешних эффектов одним из главных оснований для государственного вмешательства, т.к.

возможность пользоваться услугой, не платя за нее, приводит к недофинансированию производства соответствующей услуги.

2.3 Относительная роль государственного и частного сектора в предоставлении услуг по производству правопорядка В общественном сознании современной России, включая доминирующие в публичном поле идеологии, присутствует ясно выраженный консенсус по поводу того, что производство правопорядка – исключительная прерогатива государства, поэтому вопрос о границах государственного вмешательства в эту сферу общественного производства, как правило, даже не обсуждается. В силу этого доминирование государства следует принять как данность.

Тем не менее, анализ реальных социальных процессов показывает, что частная (негосударственная) активность граждан играет значительную и все более возрастающую роль в поддержании правопорядка как за рубежом (см. Блок 2.3), так и в России.

Блок 2.3 Роль частного сектора в производстве правопорядка как экономического блага Во многих странах частная коммерческая и благотворительная деятельность играла и играет существенную роль в обеспечении правопорядка. Она охватывает такие сферы, как разрешение правовых конфликтов, охрана общественного порядка и имущества граждан, осуществление наказания в виде тюремного заключения и т.д. Ниже приведены некоторые примеры.

1) Разрешение правовых конфликтов. Основные положения торгового права были созданы и развиты сообществом европейских коммерсантов, и их выполнение обеспечивалось через купеческие суды (Leon Trakman, The Law Merchant: The Evolution of Commercial Law (Littleton, Colo.: Fred B. Rothman and Co., 1983)).В 70-е годы XX в. в США не менее 75% коммерческих споров разрешалось посредством частного арбитража или посредничества. При этом решения основывались на обычаях и практике ведения бизнеса (коммерческом обычном праве) (Jerold S. Auerbach, Justice Without Law (New York: Oxford University Press, 1983), p. 113).

2) Полицейские функции. Если в начале 70-х годов ХХ в. в США, если судить по данным опросов, ни один из городов США не заключал контрактов с частными фирмами на оказание полицейских услуг, то к концу 80-х ситуация изменилась. Получила распространение практика заключения муниципалитетами и частными охранными фирмами контрактов на патрулирование улиц и общественных мест, охрану важных или опасных государственных объектов и даже проведение расследований (Bruce L. Benson, The Enterprise of Law (San Francisco, Cal., 1990, p/180-182) 3) Пенитенциарные и исправительные функции. Наиболее широкое распространение в США получили частные реабилитационные учреждения для бывших заключенных, наркоманов и т.п. В 1985 г.

32 штата имели контракты с негосударственными реабилитационными учреждениями. В том же году около 34 тысяч малолетних правонарушителей содержались в 1996 учреждениях такого рода по всей стране.

Получают распространение и контракты с частными фирмами на строительство и содержание мест заключения строгого режима (high-security institutions). В 70-х годах в США были осуществлены первые проекты подобного рода, касающиеся содержания малолетних правонарушителей и нелегальных иммигрантов. Corrections Corporation of America, Inc., созданная в 1983 г., к 1988 г. владела учреждениями такого рода в сумме на 3215 мест. В 1988 г. эта фирма заключила первый в истории контракт на строительство и эксплуатацию частной тюрьмы, предоставляющей весь спектр режимов содержания, от минимально до максимально строгого – со штатом Нью Мехико. Тюрьма предназначена для содержания всех осужденных женщин штата. (Bruce L. Benson, The Enterprise of Law (San Francisco, Cal., 1990, p.182-183).

Частная активность в сфере производства правопорядка имеет две составляющие, четко различимые концептуально, но тесно взаимосвязанные в реальной жизни:

легитимную и нелегитимную.

Легитимная деятельность по производству правопорядка включает все возможные действия граждан как частных лиц, не нарушающие принцип государственного суверенитета, т.е. не относящиеся к исключительной компетенции государства. К ней относятся, например, меры самозащиты (установка замков и охранных систем, легальное владение оружием, найм вахтеров в подъездах и т.д.), частная охрана объектов и территорий, осуществляемая за счет юридических лиц, частный арбитраж и посредничество (третейский суд), добровольное патрулирование, оповещение в чрезвычайных ситуациях и т.д. Следует отметить, что многие из перечисленных видов деятельности производят существенные внешние эффекты, что ведет, в конечном счете, к более безопасной жизни в обществе в целом. Масштабы и общественная значимость частной легитимной активности по производству правопорядка в России в последние годы, по-видимому, росли, хотя статистические данные, которые позволили бы адекватно измерить долю легитимной деятельности частного сектора в производстве правопорядка, отсутствуют.

К нелегитимной деятельности по обеспечению правопорядка относятся те случаи, когда граждане в качестве частных лиц вторгаются в сферу исключительной компетенции государства, к которой, прежде всего, относится правосудие и принуждение к исполнению решений органов, осуществляющих правосудие.

После краха коммунистический системы, с развитием частной инициативы в экономике и общим разгосударствлением (de-etatization) жизни российских граждан, появилась обширная сфера человеческой деятельности, практически не охваченная государственной правовой системой. Во многом это объясняется тем, что советская правовая система ни по своей философии, понятийному и нормативному аппарату, ни по ресурсному обеспечению не была приспособлена к обеспечению правопорядка в новых общественных условиях, прежде всего – к защите права частной собственности.

Образовавшийся правовой вакуум стал заполняться нормами и процедурами, появившимися вне сферы легитимной государственной деятельности, в частности, теми, которые были ранее выработаны уголовным миром. Масштабы нелигитимной деятельности в сфере услуг по производству правопорядка признаются уже и официальными лицами российского государства. Так, в своем ежегодном послании Федеральному Собранию 3 апреля 2001 г. Президент РФ В. Путин отметил: «Наряду с «теневой экономикой» у нас уже формируется и своего рода «теневая юстиция». И, как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы». И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться по сути часто справедливого решения».

Подводя итог, отметим следующее. Существование идеологического консенсуса по поводу исключительной роли государства в обеспечении правопорядка, с одной стороны, и широкое распространение легитимной и нелегитимной частной (негосударственной) активности в этой сфере, с другой стороны, делают чрезвычайно актуальной задачу четкого определения границ ответственности государства, т.к. неопределенность этих границ в долгосрочном плане ведет к неограниченному разрастанию обязательств государства, в том числе и финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности сами по себе могут служить критерием эффективности государственной правовой системы.

2.4 Структура производства правопорядка как экономического блага С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную услугу (service), производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную, временную), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру. Анализ этой структуры имеет важное значение с точки зрения планирования государственных расходов на производство правопорядка, т.к. она задает возможные альтернативы при распределении финансовых и иных ресурсов (в частности, влияние вертикальной структуры на государственной финансирование подробно рассматривается в разделе 3).

2.4.1 Вертикальная структура производства правопорядка как экономического блага При всей сложности такой услуги, как «производство правопорядка», и всем разнообразии возможных конкретных форм ее оказания, можно, тем не менее, явным образом выделить пять стадий:

- производство правовых норм (legislation and law-making);

- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей (policing);

- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов (adjudication);

- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая контроль за соблюдением законов и осуществление наказаний (enforcement and punishment);

- профилактика правонарушений.

Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказание особого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка как экономического блага.

Ниже дается краткая характеристика отдельных стадий вертикальной производственной структуры в сфере правопорядка, как они существуют в настоящее время в Российской Федерации.

1) Производство правовых норм.

Производство правовых норм в России в той или оной степени осуществляется всеми ветвями государственной власти:

- законодательная (Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов федерации). Нормы, создаваемые законодательной властью – законы, – имеют приоритет над нормативными актами, создаваемыми другими ветвями власти;

- исполнительная (Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, главы исполнительной власти субъектов федерации).

Соответствующие нормы имеют подзаконный характер;

- судебная (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ). Конституционный Суд осуществляет нормотворчество путем толкования Конституции РФ и принятия решений о соответствии Конституции тех или иных нормативных актов. Верховный и Высший арбитражный суды производят нормы в виде постановлений, обобщающих судебную практику – отдаленный аналог прецедента в общей (англосаксонской) системе права.

Производство правовых норм и его государственное финансирование не являются предметом данного исследования.

2) Надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей.

Данная стадия оказания услуг по производству правопорядка в России осуществляется, прежде всего, правоохранительными органами, отчасти относящимися к исполнительной власти, отчасти – к судебной, которые законодательно наделены широкими полномочиями. К правоохранительным органам относятся милиция, входящая в систему Министерства внутренних дел, и прокуратура. Кроме того, надзором за соблюдением норм и выявлением нарушителей занимается множество государственных структур, специализирующихся на тех или иных видах правонарушений – Федеральная служба безопасности (преступления против государства, терроризм и т.д.), Федеральная пограничная служба (нарушения государственной границы), Государственный таможенный комитет, налоговая инспекция и налоговая полиция, экологическая милиция, контролирующие службы и т.д.

Надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей и государственное финансирование этой деятельности также не является предметом данного исследования.

3) Судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов.

В государственной правовой системе России правосудие осуществляется следующими органами власти:

- конституционные суды (Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов федерации);

- суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, гражданские и военные суды среднего звена, а также гражданские и военные суды основного звена);

- арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные окружные суды, арбитражные суды субъектов Федерации);

- мировые судьи.

К легитимным частным видам деятельности в сфере разрешения правовых конфликтов относится также работа третейских судов, создаваемых при торгово промышленных палатах, разрешающих коммерческие споры.

4) Исполнение судебных решений и осуществление наказаний.

Принудительное исполнение судебных решений в сфере гражданского, административного и, частично, уголовного правосудия осуществляет служба судебных приставов, входящая в систему Министерства юстиции РФ. Уголовное наказание в виде лишения свободы исполняется уголовно-исполнительной системой3.

Государственное финансирование деятельности в сфере осуществления правосудия и исполнения судебных решений является основным предметом данного исследования.

5) Профилактика правонарушений.

Хотя профилактика правонарушений официально является функцией правоохранительных органов (милиции, прокуратуры и т.д.), фактически она осуществляется как различными государственными (вневедомственная охрана и проч.), так и негосударственными органами (см. ниже, Блок 4). При этом расходы на Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» № 5473-1 от 21 июля 1993 г. (в ред. Федеральных законов от 15.06.1996 N 73-ФЗ, от 13.04.1998 N 61-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 20.06.2000 N 83-ФЗ, от 09.03.2001 N 25-ФЗ).

профилактику финансируются преимущественно за счет собственных средств предприятий, организаций и населения. Кроме того, социальной профилактикой уголовной преступности занимается множество государственных органов, не специализирующихся на поддержании правопорядка, например, учреждения образования и здравоохранения, органы опеки и попечительства и др.

В данном исследовании затрагивается проблема профилактики правонарушений в той степени, в какой она влияет на величину и эффективность государственных расходов на судебную и уголовно-исполнительную систему.

Говоря о вертикальной структуре производства услуг по поддержанию правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются не только взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, более эффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и уголовно-исполнительной систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т.д.

Эти экономические зависимости должны приниматься во внимании при планировании бюджетных расходов.

2.4.2 Горизонтальная структура производства правопорядка. Концентрация и специализация Горизонтальная структура производства представляет собой разделение функций между различными организациями и учреждениями (субъектами производства) внутри стадий. Она определяется целым рядом факторов, наиболее существенными из которых являются эффект масштаба производства (снижение средних издержек при увеличении размеров организации) и степень специализации (разделения труда).

1) Эффект масштаба производства.

Разные стадии производства правопорядка различаются по степени капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторами производства.

Соответственно, различны и проявления эффекта масштаба (economies of scale). Можно привести отдельные примеры этого явления:

- экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов, достигаемая за счет его централизации (пример: Судебный департамент в России);

- повышение эффективности оперативно-розыскной деятельности обеспечивается за счет создания централизованных и интегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол).

2) Специализация.

Специализация является естественным направлением развития в сфере производства услуг по производству правопорядка. Соответствующие процессы наблюдаются на всех стадиях производственной цепочки.

В производстве правовых норм имеется ярко выраженное разделение труда между ветвями власти, а также между различными подразделениями внутри ветвей власти (комитетами законодательных органов, министерствами, ведомствами и т.д.).

В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителей имеет место специализация различных правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных органов в соответствии с категориями правонарушений.

В сфере судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов определена специализация конституционных судов, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. В последнее время в России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, это стало одним из важных аспектов предлагаемой судебной реформы. В частности, предлагается передать все гражданские дела, одной из сторон в которых является юридическое лицо, из ведения судов общей юрисдикции в ведение арбитражных судов.

Существуют также предложения по созданию специализированных судов по административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям и т.д.

В сфере исполнения судебных решений имеет место разделение труда между органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишения свободы, и исполняющими прочие судебные решения.

В сфере профилактики правонарушений специализация происходит по двум основным направлениям:

- работа с потенциальными субъектами преступной деятельности (криминогенные группы), направленная на предотвращение нарушений закона;

- работа с возможными объектами преступных посягательств – населением (группы риска), имущественными объектами и нематериальными активами, – направленная на защиту этих объектов от возможных преступных актов.

Подробная характеристика специализации в сфере профилактики правонарушений в России дается в Блоке 2.4.

2.4.3 Территориальная структура производства правопорядка: Пространственное распределение деятельности. Централизация и децентрализация В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но несводимых друг к другу аспекта:

пространственное распределение производственной деятельности и степень централи зации/децентрализации управления и полномочий.

1) Пространственное распределение деятельности В любой отрасли производственной деятельности людей ее территориальное размещение определяется, с одной стороны, пространственным распределением спроса, а с другой стороны – распределением факторов производства. Не является исключением и деятельность по производству правопорядка. При исследовании и оценке ее территориальной структуры необходимо принимать во внимание следующие специфические обстоятельства.

а) Территориальное распределение услуг по производству правопорядка может существенно отличаться по стадиям соответствующего производственного процесса.

Например, в современной России (и ранее – в СССР) исправительно-трудовые учреждения географически тяготели к географическим зонам с наиболее тяжелыми природно-климатическими условиями, что диктовалось карательным характером уголовной юстиции (см. ниже, п. 5.2);

в то же время сеть судов и органов внутренних дел определялась расселением и административно-территориальным делением.

б) Поскольку правопорядок есть характеристика отношений между людьми, то в целом следует ожидать большой степени зависимости территориальной структуры услуг по его производству от пространственного распределения населения страны.

в) По той же причине территориальная структура этой отрасли может зависеть от распределения в пространстве социально-демографических характеристик населения, таких как возрастная структура, уровень образования, тип поселения, национальные и расовые характеристики и т.д. Например, хорошо известно, что увеличение доли молодежи во общей численности населения городов, как правило, сопровождается ростом преступности и, следовательно, спроса на услуги по производству правопорядка.

Блок 2.4 Специализация в сфере профилактики правонарушений Профилактика включает следующие элементы:

профилактическую работу с потенциальными правонарушителями;

профилактическую работу с потенциальными жертвами преступлений;

профилактическую работу с имущественными объектами и нематериальными активами;

охрану перевозимых грузов;

охрану физических лиц и иных объектов.

Профилактической работой с потенциальными правонарушителями занимаются преимущественно государственные органы. Так, в рамках МВД проводится соответствующая работа с несовершеннолетними (детские комнаты милиции) и автомобилистами (ГИБДД), направленная на предотвращение правонарушений. Работа с населением, особенно с группами риска (обучение способам прогнозирования преступлений и методам самозащиты и т.д.) развита чрезвычайно слабо. Работа с гражданами по профилактике преступлений тесно связана с основной деятельностью упомянутых ведомств и финансируется на общих основаниях;

вычленение этой деятельности и ее финансирования представляет трудноразрешимую задачу.

Мероприятия технического характера позволяют предотвратить значительную часть преступлений, особенно преступлений против собственности. Такие мероприятия (повышение уровня технической защищенности объектов недвижимости и жилья;

внедрение голограмм для защиты авторских прав и т.д.) осуществляются преимущественно силами и средствами негосударственных организаций, а финансируются почти исключительно предприятиями и населением за свой счет.

Охрана физических лиц, грузов и иных объектов также служит профилактике преступлений.

Охраной физических лиц занимаются:

Федеральная служба охраны (ФСО) – государственных деятелей;

Служба судебных приставов (ССП) Минюста России – судей;

службы безопасности государственных и коммерческих структур (СБ) – госчиновников и крупных бизнесменов;

частные охранные предприятия (ЧОПы) – всех платежеспособных граждан.

Охраной объектов занимаются:

Вооруженные силы Минобороны России (караульная служба по УГ и КС);

Внутренние войска (управление по охране ВО и СГ);

Милиция общественной безопасности (ППС, КС);

Управление охраны ГУИН Минюста России – объекты УИС;

Главное управление вневедомственной охраны МВД России – объектов государственных ведомств, имущества юридических и физических лиц;

Ведомственная (военизированная) охрана (ВОХР) – объектов государственных ведомств;

Федеральная пограничная служба (ФПС) – посольств и консульств за границей;

ФСО – государственных объектов;

ССП Минюста России – судов;

СБ и ЧОПЫ – имущества государственных и коммерческих предприятий, граждан.

Помимо того, охраной грузов занимаются:

Росинкасс;

ГЦСС;

ГФС;

ВОХР МПС;

Вооруженные силы Минобороны России (сопровождение грузов);

Управление конвоирования и спецперевозок ГУИН Минюста России;

Внутренние войска;

ГИБДД (сопровождение спецгрузов);

Управление спецперевозок Гохрана Минфина России;

Управление спецперевозок Центрального банка России.

Финансирование охранной деятельности соответствующих ведомств осуществляется преимущественно из федерального бюджета (за исключением деятельности Главного управления вневедомственной охраны, которая финансируется исключительно за счет платы за охранные услуги по коммерческим расценкам, даже когда вневедомственная охрана охраняет, например, суды). ЧОПы и СБ финансируются за счет предприятий и населения.

г) В то же время, поскольку производство правопорядка связано с осуществлением государственного суверенитета, естественно возникает зависимость от пространственной структуры государственного аппарата, т.е. от административно-территориального деления. Например, в каждом сельском районе должны функционировать суд и отделение милиции.

д) На соответствующую территориальную структуру оказывают влияние и цели государственной политики в сфере правопорядка. Например, размещение тюрем и других уголовно-исправительных учреждений зависит от того, насколько государство стремится к изоляции осужденного преступника от остального общества, в какой степени оно ставит целью его участие в общественном производстве и т.д.

При планировании государственных расходов на производство услуг по производству правопорядка, в частности, на судебную и пенитенциарную систему, необходимо учитывать влияние вышеперечисленных факторов.

2) Централизация и децентрализация Степень централизации в производстве правопорядка определяется распределением полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональными (региональным, местным) уровнями государственной власти и управления.

Любой системе производства правопорядка в обществе свойственна та или иная степень децентрализации (оценка степени децентрализации системы уголовного правосудия в разных странах приводится в Блоке 2.5).

Необходимость и неизбежность централизации производства правопорядка обусловлена теми же факторами, которые определяют необходимость государственного участия в этом секторе (см. выше, п. 2):

- осуществление государственного суверенитета – суверенитет един и неделим;

- обеспечение равных прав граждан на государственную защиту – региональные различия в производстве правопорядка должны быть сведены к минимуму;

- наличие «внешних эффектов» (spillovers) – необходимость координированной деятельности по производству правопорядка в смежных регионах.

В то же время существуют и факторы, порождающие тенденцию к децентрализации, к которым относятся:

- «асимметрия информации»: должностные лица на местах могут обладать большим объемом конкретной информации, необходимой для успешного производства правопорядка;

- «отрицательный эффект масштаба»: при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно высоких величин;

- исторические и культурные различия между регионами, проявляющиеся в различиях соответствующих правовых норм.

Степень централизации и децентрализации отдельных компонентов производства правопорядка - источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм - может быть различной. Можно представить себе различные комбинации степени централизации- децентрализации по этим трем параметрам.

Блок 2.5 Централизация и децентрализация производства услуг по производству правопорядка в разных странах. Пример системы уголовного правосудия Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением (например, в Канаде, Японии и США), а наименьшая - в менее населенных и географически компактных странах (например, в Дании, Венгрии и Швеции).

В Соединенных Штатах расходные полномочия распределены между федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями (т.е. правительствами округов, районов и муниципалитетов). По данным Минюста США, в 1997 финансовом году на долю правительств штатов и местных правительств вместе пришлось 84% всех расходов на систему уголовного правосудия, в то время как федеральное правительство потратило всего 16% от общего объема средств. В 1997 г. штаты, муниципалитеты и округа потратили на эти цели соответственно 42, 35 и 31 млрд. долларов, а федеральное правительство потратило всего 21 млрд. В то же время за последние годы расходы федерального правительства и правительств штатов росли быстрее, чем расходы округов и муниципалитетов. По-видимому, США эволюционируют в направлении канадской и скандинавской модели, предоставляющей более высоким уровням государственной власти бльшую часть расходных полномочий по этому виду расходов.

В Канаде 58% расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но эти расходы почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных расходов. Местные власти в Скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако практически единственным источником финансирования выступает центральное правительство.

В России на долю федерального бюджета приходится в среднем 80,8% совокупных расходов на систему уголовного правосудия. Согласно данным об исполнении бюджетов за 1999 г., из федерального бюджета финансируется 98% расходов на судебную систему, 55% расходов на ОВД, 99% расходов на органы прокуратуры, 100% расходов на УИС.

Источники: Public Financing of Judicial Systems. A Review of International Practices. Atlanta: Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies, 2001;

Минфин РФ.

Реальные государственные системы производства правопорядка демонстрируют эти разные комбинации. Например, российская судебная система является централизованной с элементами делегирования расходных полномочий и полномочий создания правовых норм;

система исполнения уголовных наказаний является полностью централизованной в административном отношении, однако реально регионы принимают самое активное участие в ее финансировании. Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации судебной системы и системы исполнения судебных решений. Настоящее исследование исходит из данного факта. Однако это не означает, что в принципе невозможно рассмотрение тех или иных предложений по реальной децентрализации (федерализации) государственной системы по производству правопорядка в Российской Федерации, тем более что реально элементы подобной децентрализации уже существуют.

2.5 Цели государственной политики в сфере уголовно-исполнительной деятельности и их влияние на бюджетную политику Характер уголовно-исполнительной деятельности, способы и направления ее финансирования существенным образом зависят от того, какая цель ставится перед уголовным наказанием. Из всего многообразия подходов к наказанию можно выделить, по крайней мере, три несводимые друг к другу цели, которые формируют принципиально разные системы уголовной юстиции.

1) Восстановление справедливости (retribution). Санкции, применяемые против преступника, направлены на восстановление за счет преступника того положения, в котором пострадавший или общество в целом находились до совершения преступления, а если это невозможно – то возмещение ущерба жертве или ее законным представителям. Будучи доведенным до логического конца, этот подход к уголовной юстиции требует лишения свободы только в тех случаях, когда преступник не имеет материальных средств для возмещения. Целью лишения свободы при этом является принудительный труд для выплаты компенсации.

2) Сдерживание преступности (deterrence). Санкции имеют целью уменьшение для любого гражданина риска подвергнуться преступным посягательствам. При этом тюремное заключение направлено, с одной стороны, на изоляцию людей, уже совершивших преступления, а с другой стороны, на внушение потенциальным преступникам страха перед наказанием. Поэтому соответствующие учреждения должны иметь строгий режим и надежную систему охраны, приговоры должны быть жесткими и продолжительными, а жизнеобеспечение и психологическое состояние заключенных должно поддерживаться на минимально приемлемом уровне. Будучи доведенным до логического конца, этот подход может быть охарактеризован как карательная юстиция.

3) Перевоспитание преступника (rehabilitation). Санкции имеют целью исправление преступника, т.е. изменение личности с целью возвращения его к нормальной жизни и предотвращения повторного правонарушения.

Применительно к местам лишения свободы, данный подход требует относительно мягкого режима, поддержания достаточно высокого уровня жизни заключенных и существенных усилий и затрат на их перевоспитание и психологическую реабилитацию. Возможен также переход к неопределенным срокам наказания (преступник содержится в тюрьме до тех пор, пока не будет перевоспитан). В пределе «реабилитационная юстиция» превращается в «терапевтическую», при которой правонарушение рассматривается как симптом психического заболевания, а заключение приравнивается к принудительному лечению.

Очевидно, что приведенные три цели уголовного наказания являются альтернативами, которые не могут быть одновременно реализованы во всей полноте. С точки зрения данного исследования принципиально важным является то, что реализация каждой из этих целей требует принципиально разной организации пенитенциарной системы и, соответственно, различной структуры бюджетных расходов на нее.

Цели наказания в российском уголовном праве сформулированы в Уголовном кодексе РФ:

Статья 43, часть 2.

«Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений».

Авторитетный комментарий4 следующим образом расшифровывает первую из названных целей:

«Восстановление социальной справедливости путем наказания осужденного осуществляется применительно как к обществу в целом, так и к потерпевшему в частности.

Социальная справедливость в обществе восстанавливается в возможных пределах: государство частично возмещает причиненный ущерб за счет штрафа, конфискации имущества, исправительных Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева), М., 1997, с. 93.

работ и других видов наказания;

граждане убеждаются в том, что государство способно обеспечить наказание преступника, и наказывает его в соответствии с законом, исходя из рациональных и социопсихологических соображений, т.е. учитывая начала гуманизма, соразмерности и эффективности. По отношению к потерпевшему социальная справедливость восстанавливается путем защиты его законных интересов и прав, нарушенных преступлением».

Таким образом, российское уголовное право исходит одновременно из всех логически несводимых друг к другу пенологических концепций. При этом никакой иерархии названных целей не устанавливается. Следствием неопределенности целей является отсутствие рациональных оснований для распределения ресурсов, направляемых на содержание системы уголовного наказания. Как показывает опыт других стран, такая ситуация со временем ведет к кризису пенитенциарной системы (см. Блок 2.6) Блок 2.6 Паралич американской пенитенциарной системы вследствие идейного кризиса пенологии Американский исследователь Морган Строун выделяет целых четыре противоречащие друг другу пенологические доктрины, каждая из которых влияет на целеполагание пенитенциарной системы США, как федеральной, так и отдельных штатов: retribution (возмездие общества по отношению к преступнику, удовлетворения чувства справедливости);

deterrence (сдерживание с помощью угрозы санкций);

rehabilitation (перевоспитание, социальная реабилитация преступника);

incapacitation («обезвреживание», изоляция преступника от общества).

Отмечая несовместимость этих целей, неэффективность существующей системы наказаний с точки зрению любой из этих целей, а также ее несправедливость, автор приходит к заключению: «Хотя у американской уголовной юстиции множество проблем, нет среди них более настоятельной, чем вывод из тупика нынешней системы назначения и отбывания тюремного заключения, которая парализована наличием множества борющихся друг с другом философских подходов к наказанию. Смешение противоречивых элементов всех этих доктрин не допускает даже формулирования единой цели для системы уголовного наказания, тем более – достижения какой-либо одной из многочисленных целей, которые она ставит перед собой в настоящее время. Проще говоря, вопрос не в столько в том, какой конкретной пенологической доктрине отдать предпочтение, сколько в том, чтобы последовательно реализовывать какую-нибудь одну из них».

Источник: Morgan Strawn, “American Criminal Justice: An Institution in Philosophical Paralysis” (http://members.aol.com/megxyz/morgan.html).

В России к трем вышеперечисленным целям существования пенитенциарных учреждений добавляется еще одна – создание контигнента лиц, которых можно использовать на тяжелых работах в условиях сурового климата и т.д. В настоящее время эта цель, по видимому, не является основной, о чем свидетельствует высокий уровень безработицы в учреждениях ГУИНа, однако в свое время она занимала важное, если не основное место.

Раздел 3. Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть 3.1 Общие принципы финансирования судебной власти Ст. 124 Конституции РФ определяет, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. За счет средств федерального бюджета финансируется 98% совокупных расходов на судебную власть в РФ.

Согласно ст. 1 федерального закона «О финансировании судов РФ» в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов. Кроме того, согласно ст. федерального конституционного закона «О военных судах РФ», за счет средств федерального бюджета осуществляется финансирование военных судов.

За пределами федеральной судебной системы остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, финансируемые за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» относит к судам субъектов РФ также мировых судей. Однако ст. 3 того же закона указывает на то, что мировые судьи финансируются из федерального бюджета. Федеральный закон «О мировых судьях в РФ» определяет два источника финансирования деятельности мировых судей: финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Ответственность за материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей лежит на субъектах Российской Федерации.

Его осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъекта федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ.

3.2 Главные распорядители бюджетных средств К числу главных распорядителей средств федерального бюджета по разделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ 0201 «Федеральная судебная система» относятся:

• Конституционный Суд РФ;

• Верховный Суд РФ;

• Судебный департамент при Верховном Суде РФ;

• Высший Арбитражный Суд РФ.

Расходы Конституционного Суда и Верховного Суда (по разделу 02 «Судебная власть») сводятся к двум целевым статьям: содержание Председателей и членов соответствующих судов;

обеспечение деятельности соответствующих судов.

Высший Арбитражный Суд помимо средств, выделяемых на содержание его самого, распоряжается бюджетными ассигнованиями по целевым статьям «Содержание федеральных арбитражных судов» и «Содержание арбитражных судов субъектов РФ», т.е.

распоряжается в полном объеме средствами, выделяемыми на содержание системы арбитражных судов всех уровней.

Судебный департамент при Верховном Суде РФ был создан в 1997 г. для организационного обеспечения деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей. Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально - технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. С 1999 г. Судебный департамент разрабатывает и представляет в правительство РФ предложения по финансированию судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей на очередной финансовый год. Через свои управления (отделы) в субъектах федерации департамент осуществляет финансирование районных судов и квалификационной коллегии судей;

контролирует расходование ими бюджетных средств, проводит ревизии их финансово-хозяйственной деятельности.

В целом учреждение Судебного департамента соответствует мировой практике разделения функции отправления правосудия и административных функций внутри судебной системы. Деятельность Судебного департамента оценивается судейским сообществом как удовлетворительная.

Федеральный конституционный закон «О военных судах в РФ» определяет, что финансирование военных судов осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде РФ (ст. 32). Однако в ст. 106 федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 г.» сказано, что в 2001 г. впредь до передачи в установленном порядке ассигнований на финансирование и материально-техническое обеспечение военных судов и Главного управления обеспечения деятельности военных судов Судебного департамента при Верховном Суде РФ Судебному Департаменту и Верховному Суду РФ их финансирование и материально-техническое обеспечение осуществляются Министерством обороны РФ за счет ассигнований, предусмотренных по разделу "Национальная оборона" ведомственной структуры федерального бюджета5.

3.3 Общие объемы и динамика расходов на судебную власть Табл. 3. Расходы федерального бюджета на судебную систему, 1997-2000 гг.

19976 1998 1999 Расходы на судебную власть, тыс. рублей 3 196 325 3 291 805 4 987 328 8 277 Расходы на судебную власть в постоянных ценах г., тыс. рублей 3 653 399 3 291 805 3 054 240 3 768 Доля расходов на судебную власть в расходах федерального бюджета, % 0,78 0,85 0,75 0, Доля расходов на судебную власть в ВВП, % 0,129 0,122 0,110 0, Источник: отчеты Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета;

данные Российского статистического ежегодника, 2000 г.

В табл. 3.1 приведены данные о динамике расходов на судебную власть в 1997 2000 гг. Закон о федеральном бюджете на 2001 г. предусматривает дальнейшее 5 Согласно ст.94 проекта закона «О федеральном бюджете на 2002 г.», который был опубликован к моменту написания окончательного отчета, с 1 января 2002 г. полномочия по финансированию численности военных судей, работников аппаратов военных судов и Главного управления обеспечения деятельности военных судов будут переданы Судебному департаменту при Верховном Суде РФ.

6 Суммы финансирования за 1997 г. выражены в миллионах рублей.

увеличение расходов на федеральную судебную систему до 11 млрд. рублей, а в проекте бюджета 2002 расходы на содержание судебной власти должны возрасти до 17 млрд. руб.

В то время как номинальные расходы в период с 1997 г. по 2001 г. выросли почти в 3,5 раза, расходы в сопоставимых ценах (ценах 1998 г.) демонстрировали иную динамику.

В 1998-99 гг. они сокращались, начиная с 2000 г. начали расти и в 2001 г. превысили уровень 1997 г. лишь на 16%. Что касается доли расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета (включая расходы на федеральные целевые программы), то во второй половине 90-х гг. она колебалась вокруг уровня 0,8%, а в 2001 г. выросла до 0,95%.

Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние несколько лет улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в финансировании судов в объеме бюджетных ассигнований и регулярность доведения до них денежных средств через органы Федерального казначейства. Если данные за 1995-98 гг. свидетельствуют о систематическом недофинансировании Министерством финансов федеральных судов, то за последние два года финансирование текущих потребностей судов было в целом обеспечено (см. табл. 3.2).

Табл. 3. Исполнение федерального бюджета по финансированию судебной системы в % от бюджетных назначений в 1997-2000 гг.

Исполнено к утвержденному, % 1995-19977 86, 1998 73, 1999 102, 2000 100, Источник: данные за 1995-97 гг. взяты из «Обзора наиболее характерных нарушений, выявленных в ходе проверок вопросов финансово-хозяйственной деятельности судебной системы РФ» (Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999);

данные за 1998-2000 гг. рассчитаны на основании отчетов Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета.

Указанные позитивные сдвиги, по-видимому, связаны с общим улучшением исполнения непроцентных статей расходов федерального бюджета. Возможно, позитивную роль сыграла также передача полномочий по финансированию судов общей юрисдикции от Министерства юстиции Судебному департаменту при Верховном Суде РФ. Кроме того, растет осознание необходимости выполнения государством принятых на себя обязательств по финансированию судебной системы (см. Блок 3.1).

Блок 3.1 Конституционные гарантии финансирования судебной системы Согласно ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Конкретизируя конституционные гарантии, ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предписывает, что финансирование федеральных судов осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (п. 2). Объем бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5). По-видимому, 7 Данные за 1995-97 гг. не включают расходы на содержание Конституционного Суда именно отсутствие законодательно утвержденных нормативов финансирования судебной системы дает возможность законодательной и исполнительной власти осуществлять это финансирование по своему усмотрению. Так, в 1998 г., предусмотрев в п. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации финансирует расходы федерального бюджета на 1998 г. строго пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное Собрание тем самым предоставило Правительству Российской Федерации право сокращать финансирование расходов на содержание федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми другими статьями. Правительство и Министерство Финансов РФ воспользовались этим правом, сократив в апреле 1998 г. предусмотренные федеральным законом расходы на судебную систему на 26,2%. Верховный Суд РФ направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности положения, содержащегося в п. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год". Конституционный Суд признал это положение противоречащим Конституции РФ, поскольку оно позволяет Правительству Российской Федерации самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования, и обязал Федеральное Собрание в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

3.4 Структура расходов на судебную власть В табл. 3.3 приведены данные о структуре расходов федерального бюджета по разделу 0201 «Федеральная судебная система» в разрезе видов расходов в 2000 г. В табл.

4 представлено соотношение текущих и капитальных расходов на федеральную судебную систему в 2000 г.

Табл. 3. Структура расходов федерального бюджета на федеральную судебную систему в 2000 г. по видам расходов Сумма Доля в общем Вид расхода финансирования, тыс. объеме рублей финансирования, % Денежное содержание аппарата 2 256 958,0 27, Расходы на содержание аппарата* 3 134 768,8 38, Денежное содержание Председателей и членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда8 38 565,0 0, Денежное содержание судей 2 625 422,8 31, Расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет** 185 619,6 2, Итого 8 241 334,2 100, Рассчитано по данным Министерства финансов РФ * Расходы на содержание аппарата состоят из оплаты труда госслужащих с начислениями, издержек на приобретение расходных материалов и предметов снабжения, командировочных расходов, транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуги, а также расходов на приобретение предметов длительного пользования и капитальный ремонт.

8 Согласно бюджетной классификации РФ расходы на содержание Председателей и членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда выделяются в отдельные виды расходов (всего 6 видов), однако в данном случае представляется целесообразным объединить эти виды расходов в силу их функциональной схожести.

** Расходы на погашение кредиторской задолженности состоят из погашения задолженности по услугам связи, транспортным и коммунальным услугам.

Табл. 3. Текущие и капитальные расходы федерального бюджета на судебную систему в 2000 г.

Сумма финансирования, Доля в общем объеме тыс. рублей финансирования, % Текущие расходы 7 710 050,9 93, Капитальные расходы 531 283,3 6, в том числе:

349 480,8 4, Предметы длительного пользования 181 802,5 2, Капитальный ремонт Итого по разделу "Судебная власть" 8 241 334,2 100, Рассчитано по данным Министерства финансов РФ Из приведенных выше таблиц видно, что более 90 процентов расходов федерального бюджета идет на покрытие текущих расходов судебной системы, большая часть которых состоит из денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.

Данные о расходах по разделу «Федеральная судебная система», приведенные выше, не отражают всего объема средств, выделяемых главным распорядителям. Согласно ведомственной классификации расходов федерального бюджета, Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд и Судебный департамент при Верховном Суде также получают средства по разделу функциональной классификации «Промышленность, энергетика и строительство», а Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд – и по разделу «Образование». Учет этих расходов несколько меняет пропорцию, в которой они распределились между текущими и капитальными затратами.

Консультанты не располагали точными данными о произведенном финансировании по этим разделам в 2000 г. Поэтому, исходя из того, что непроцентные расходы федерального бюджета в 2000 г. в целом исполнялись в размере бюджетных назначений, в своих расчетах они исходили из предпосылки, что произведенное финансирование по указанным разделам было осуществлено в размере бюджетных назначений. Таким образом, текущие расходы на судебную систему были увеличены за счет расходов по разделу «Образования», состоящих из одной целевой статьи – ведомственных расходов на образование на 30,6 млн. руб., а расходы по разделу «Промышленность, энергетика и строительство», имеющие целевую статью «Государственные капитальные вложения», соответственно, увеличили капитальные расходы судейской системы на 606,4 млн. руб.

(см. табл. 3.5). Как видно из таблицы 3.5, доля капитальных расходов в общем объеме финансирования увеличилась в 2 раза, с 6,4% до 12,8%.

Табл. 3. Текущие и капитальные расходы на судебную систему в 2000 г. с учетом средств, выделяемых по разделам «Образование» и «Промышленность, энергетика и строительство» Сумма Доля в общем финансирован объеме ия, тыс. финансирования рублей, % Текущие расходы по разделу "Федеральная судебная система" 7 710 050, Ведомственные расходы на образование 30 611, Всего текущих 7 740 662,2 87, Капитальные расходы по разделу "Федеральная судебная система" 531 283, Государственные капитальные вложения 606 444, Всего капитальных 1 137 727,5 12, Итого по разделу "Федеральная судебная система" 8 241 334, Итого по другим разделам 637 055, Всего 8 878 389,7 100, Рассчитано по: данным табл. 3.3;

Приложение 1 (Ведомственная структура расходов федерального бюджета) к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 г.» 3.5 Основные проблемы, связанные с финансированием судебной власти 3.5.1 Первая проблема финансирования судебной системы состоит в том, что оно осуществляется в недостаточных объемах.

Считается общепризнанным фактом, что бюджетное финансирование федеральной судебной системы на нынешнем уровне недостаточно для обеспечения нормального функционирования органов судебной власти. В постановлении V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития судебной системы» указывается, что «обоснованные бюджетные заявки Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ удовлетворяются лишь наполовину, что существенным образом отражается на эффективности работы судов».

Ввиду существенного изменения законодательства и расширения полномочий судов общей юрисдикции нагрузка на них возросла в несколько раз. В то же время, по словам начальника Главного управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ А. Перепечёнова, штатная численность судей, хотя и была увеличена за последние два года на 1500 единиц, не соответствует возросшему числу дел9. Еще более напряженная ситуация складывается в отношении работников аппаратов судов.

Уровень материального обеспечения судей не соответствует их высокому статусу, объему выполняемой ими работы и ответственности, которая возложена на них как на носителей судебной власти. Условия работы, как правило, не отвечают существующим требованиям. При этом бюджетные заявки по капитальным вложениям на 2001 г. были учтены лишь на 36%.

Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти.

Независимая судебная власть необходима для утверждения принципа верховенства права 9 umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html и закона. Судьи должны быть в состоянии рассмотреть все обстоятельства дела и применить закон без каких-либо ограничений, влияния, побуждений, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с любой стороны и по любой причине. В процессе принятия решения судьи должны быть независимы по отношению к другим судьям и вышестоящим лицам, а также от исполнительной и законодательной властей.

Очевидно, что одним из условий реализации независимости судебной власти на практике является (наряду с законодательно закрепленным статусом судей, формализованными процедурными нормами, тщательным отбором кандидатов на занятие судейских должностей и др.) финансовая самостоятельность органов, осуществляющих правосудие. Еще в 1788 г. А. Гамильтон писал: «Вслед за постоянным пребыванием ничто не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от Comment: Надо бы тут эпизодических пособий последней». почетче прописать ту мысль, что основная опасность – именно Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды недостаточность финансирования, а не то, что его вынуждены искать иные источники финансирования – бюджеты субъектов федерации и назначает Дума и Минфин муниципальных образований, а также средства частных инвесторов (см. Блок 3.2). По данным Счетной Палаты РФ, полученные денежные средства расходуются судами на нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, покупку оборудования, жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных расходов, т.е. на незащищенные статьи расходов, бюджетное финансирование которых не осуществлялось в полном объеме ежегодных бюджетных назначений. Объемы средств и материальных ценностей, полученные судами из внебюджетных источников, не отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом РФ, или отражались частично.

Наибольшее распространение такая практика получила в звене районных и городских судах общей юрисдикции. Аудиторы Счетной Палаты обращали особое внимание на факты выделения из местных бюджетов средств на приобретение жилой площади местными органами самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами юстиции игнорировалось требование действующего законодательства, предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств федерального бюджета. Вопросы получения финансовой помощи, как правило, не согласовывались судами с Минюстом, и меры к погашению образовавшейся задолженности перед местными органами самоуправления не принимались.

Кредиторская задолженность судов общей юрисдикции перед местными администрациями за коммунальные услуги, услуги связи и капитальный ремонт зданий на конец 2000 г. составляла, по некоторым оценкам, около 400 млн. рублей;

в то же время в федеральном бюджете на 2001 г. предусмотрено выделение целевым назначением на ее погашение 17,5 млн. рублей, т.е. менее 5% от необходимой суммы.

Федералист №79// Федералист. Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1994, с. По мнению консультантов Центра фискальной политики, органы судебной системы относятся к категории государственных органов власти и государственных учреждений, не имеющих права на получение и использование на собственные нужды внебюджетных доходов и на открытие счетов по учету внебюджетных средств. Подробнее о проблеме внебюджетных доходов см. в «Анализ внебюджетных доходов бюджетных учреждений».

Блок 3.2 Альтернативные источники финансирования судебной системы По данным проверок, проведенных Счетной Палатой РФ в 1995-97 гг., наряду с финансированием из средств федерального бюджета судебная система в нарушении ст. 124 Конституции РФ финансировалась и из средств субфедеральных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций. На основании неполных данных отчетности Министерства юстиции и Высшего Арбитражного Суда аудиторы Счетной Палаты установили, что в 1997 г. финансирование из этих источников составило по системе судов общей юрисдикции 1,4% от общего объема финансирования, по системе арбитражных судов – 6,5%.

Вместе с тем, проверки показали, что отдельные суды финансировались из местных бюджетов в гораздо больших объемах. Наиболее высокий процент финансирования из местных бюджетов (от 50 до 70%) был выявлен в Московском и Санкт-Петербургском городских судах, Челябинском областном суде, Арбитражном Суде Республики Дагестан. Было также отмечено, что наряду с финансированием из средств местных бюджетов Тульский областной суд получил в 1996-97 гг. средства частных инвесторов в размере 0,2% от общего объема финансирования;

Арбитражный Суд Нижегородский области получил в 1996 г.

беспроцентную ссуду от АО «Нижнегороднефтепродукт», к частичному погашению которой приступил только в 1998 г.

Отсутствие информации о результатах подобных проверок после 1997 г. не позволяет обоснованно судить о позитивном или негативном развитии ситуации с внебюджетным финансированием судебной системы в последние годы. Информация, встречающаяся в периодической печати, фрагментарна;

например, «Российская газета» приводит данные о том, что финансирование за счет городского бюджета и других внебюджетных источников составило в 1999 г. почти четверть бюджета судов г. Санкт-Петербурга.

Источник: Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999;

www.freepress.ru/win/IV-3-3.html В разделе 2 «Роль государства в предоставлении услуг по производству правопорядка» была рассмотрена возможность децентрализации судебной власти.

Децентрализация предполагает, в частности, передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий по финансированию собственных (региональных) судов.

Признавая возможность использования средств субфедеральных бюджетов для финансирования региональных судов (если бы таковые имелись), консультанты Центра считают неприемлемым финансирование за счет региональных бюджетов федеральных судов, действующих в рамках централизованной федеральной системы. Никакие аргументы относительно недостаточности финансирования судебной системы из федерального бюджета и невыполнения федеральным правительством принятых на себя обязательств, очевидно, не могут служить основанием для получения федеральными судами средств из сторонних источников. Аналогичным образом федеральный бюджет не должен принимать на себя обязательства по финансированию расходов судебных органов местного уровня.

С этих позиций следует уточнить обязательства федерального бюджета в отношении мировых судей. Представляется, что действующее российское законодательство содержит противоречие между статусом мировых судей и источниками финансирования их деятельности. С одной стороны, мировые судьи находятся в ведении субъектов РФ, в частности, порядок их назначения (избрания) на должность устанавливается законодательством субъектов РФ (ст. 13 п. 8 федерального конституционного закона «О судебной системе РФ»). С другой стороны, финансирование большей части расходов на содержание мировых судей осуществляется за счет средств федерального бюджета, причем такой порядок финансирования признается не вынужденной или временной мерой, а одним из способов обеспечения единства судебной системы РФ (ст. 3 того же закона). Кроме того, число мировых судей и соответствующее ему количество судебных участков в каждом субъекте РФ зафиксировано в федеральном законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах РФ». Таким образом, отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела является номинальным.

Вместе с тем, компетенция мировых судей (мировой судья осуществляет разбирательство и разрешение конфликтов самостоятельно, без судебного заседания, так как в его ведении находятся семейные и трудовые конфликты, а также некоторые уголовные дела, наказание за которые по действующему законодательству не превышает двух лет12) позволяет сделать вывод о том, что они обслуживают интересы локальных сообществ. Было бы целесообразно передать на субфедеральный уровень как полномочия по определению численности мировых судей, так и обязательства по финансированию их деятельности в полном объеме.

Теоретически это может сделать мировых судей зависимыми от произвола региональных властей, но, учитывая характер дел, подсудных мировым судьям, ограниченное число таких дел и возможность опротестовать решения мировых судей в федеральных судах, эту опасность не стоит преувеличивать.

Почему в настоящее время федеральное правительство считает необходимым финансировать оплату труда мировых судей? Во-первых, по причине нежелания или невозможности субъектов РФ брать на себя указанные расходы. Во-вторых, передача полномочий по финансированию мировых судей субъектам федерации может привести к тому, что в отдельных регионах сеть мировых судей будет развита недостаточно. В результате их функции будут вынуждены выполнять судьи судов общей юрисдикции, нагрузка на федеральные судебную систему не уменьшится, и конечная цель создания системы мировых судей не будет достигнута.

Тем не менее, мы не считаем эти опасения веским аргументом в пользу сохранения нынешней системы финансирования мировых судей. Конституция РФ (ст. 72) относит кадры судебных и правоохранительных органов к предметами совместного ведения федерации и субъектов. При этом федеральным законом мировые судьи отнесены к предметам ведения субъектов федерации (что, по нашему мнению, является разумным).

Таким образом, органы государственной власти последних должны обладать правом самостоятельно решать все вопросы, связанные с организацией деятельности мировых судей. В случае, если в каком-либо регионе институт мировых судей не будет создан, и федеральное правительство сочтет уровень обеспеченности населения услугами судебной системы в данном регионе недостаточным, оно может увеличить штатную численность судей федеральных судов.

Возвращаясь к проблеме финансирования судебной системы за счет средств бюджетов субъектов федерации (что противоречит Конституции РФ и ставит под угрозу независимость судебной власти), следует отметить, что отчасти она вызвана особенностями межбюджетных отношений в России. Федеральное правительство обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств федерального бюджета. Так, например, Указом Президента РФ от 20 марта 1996 г.

предписано «органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление судам необходимых служебных помещений, а также выделение жилья судьям» (п. 4).

Согласно федеральному закону «О статусе судей в РФ» (ст. 19 п. 3) местная администрация обязана предоставить судье благоустроенное жилье по месту нахождения суда;

жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели. Анализируя систему межбюджетных отношений в РФ, консультанты Центра отмечали, что в большинстве случаев бюджеты муниципальных образований не получают См. ст. 3 федерального закона «О мировых судьях в РФ» достаточной компенсации за реализацию ими федеральных мандатов13. Таким образом, перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство само ставит суды в зависимость от региональных и местных властей.

Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в общих расходах на производство правопорядка. На судебную систему приходится чуть более 14% совокупных расходов на суды, органы внутренних дел и прокуратуры, уголовно-исполнительную систему, в то время как в промышленно развитых странах ее доля составляет 21%. Уступает Россия большинству стран Запада и по абсолютному показателю подушевых расходов на «производство» правопорядка, хотя относительные расходы на эту функцию, выраженные как доля в ВВП, в России вполне сопоставимы с аналогичными показателями для промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой (см. табл. 3.6).

Табл. 3. Расходы на производство правопорядка (law and order), отнесенные к ВВП, в РФ и зарубежных странах, % Россия14 Греция Австрия Германия Венгрия Нидерланды Великобритания (2000) (1996) (1996) (1991) (1997) (1997) (1995) 1,3 1,0 1,1 1,3 1,7 1,8 3, Источник: данные Министерства финансов РФ;

Government Finance Statistics 1998 (IMF) 3.5.2. Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в определении ее расходных потребностей.

Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые Судебным департаментом и Высшим Арбитражным Судом при обосновании необходимых расходов, недоступны консультантам Центра, мы не можем судить о том, насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальным, механизмов разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства15 – все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы, таким образом, заключается в том, что мы не можем объективно оценить достаточность или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной системы.

См.: Г.В. Курляндская, Е.И. Николаенко «Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне», 2001, www.fpcenter.org 14 Сюда отнесены расходы федерального бюджета по разделам «Судебная власть» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»;

поскольку второй раздел помимо расходов на органы внутренних дел, прокуратуру и уголовно-исполнительную систему включает также расходы на органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы, таможенные органы, государственную противопожарную службу и органы юстиции, то расходы на «производство» правопорядка в данной случае шире, чем те, что были определены выше.

Например, в России принято не только хранить все документы на бумажных носителях, но и в ручную сшивать дела суровыми нитками, расписываться на каждой странице и пр.

В 2001 г. Верховный Суд РФ предложили методику определения расходных потребностей по основной статье расходов – оплате труда судей и работников аппаратов судов, на которую приходится (с начислениями) 61% всех расходов по разделу «Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и Министерством юстиции РФ16. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в правоприменении.

Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона, предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По поручению Президента Верховный Суд и Судебный департамент разработали и внесли в Государственную Думу проект закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 г. штатной численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции до 35 743 единиц (т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов – до примерно 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение, авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.

Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т.е. так, как это делалось в 2000 и 2001 гг. Таким образом, правительство отказалось принять на себя долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект не был принят Государственной Думой.

Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки;

тем не менее, предложение Верховного Суда оставляет без изменения ныне действующую систему финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов, судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению эффективности своей деятельности (в том числе – и за счет изменения технологии делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей, проведенного Верховным Судом (см. Блок 3.3).

16 По данным представителя Президента в Государственной Думе Котенкова А.А, этот подзаконный акт не был зарегистрирован в Минюсте.

Блок 3.3. Снизит ли институт мировых судей нагрузку на суды?

Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под руководством Д. Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30-40%. Однако в пояснительной записке Верховного Суда к проекту федерального закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения качества работы судебной системы.

Источники: umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html;

www.dnsk.ru/06_laws/0419_sud_ref.html Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов. Главные распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг (нормы нагрузки судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т.д.). Нормативы, умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств, необходимых судебной системе, видимость «объективности» и «научности». Однако в условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый конкретный момент. Другими словами, объем финансирования каждой функции определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество, и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых «объективных», нормативов финансирования сети учреждений17.

Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку суммы, заявленные главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета в последние годы);

возможно, имеет место также несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в 17 Отметим, что одно из направлений реформирования бюджетной системы, зафиксированное в «Концепции государственной политики в области расходов», а именно: переход от нормативов содержания сети бюджетных учреждений к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных услуг, также не может быть положено в основу определения общих объемов финансирования каждой функции, поскольку оно предполагает лишь замену одного вида нормативов другим.

то время как прочие текущие расходы и капитальные расходы финансируются по остаточному принципу.

Отсюда можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть «объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной системы, так или иначе, отражает общественный консенсус относительно важности этого рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих, нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного объема средств между подведомственными учреждениями, (см. раздел 3.5.3), но не для обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т.е. общего объема средств).

3.5.3 Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный Суд РФ;

далее, суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов федерации (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов) и на уровне районов (районные и городские суды)18.

В распоряжении консультантов Центра не было информации о территориальном распределении бюджетных ассигнований, поэтому судить о территориальном распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном разрезе.

Поскольку формирование административно-территориального деления России происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли существующая сеть судов выравнивание подушевой обеспеченности населения услугами судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников, приходящихся на тысячу жителей. График 1 иллюстрирует зависимость между численностью населения и числом работников судебной власти и прокуратуры в субъектах РФ на 1000 человек (данные на конец 1999 г.)19.

18 Исторически сложившаяся сеть районных судов не всегда совпадает с современным административно территориальным делением на уровне районов. В случае, если город - районный центр и район имеют отдельные суды, это отражается в названии последних.

Госкомстат РФ публикует сводные данные о численности работников судебной власти и прокуратуры График 3.1.

3, 3, 2, 2, 1, 1, 0, 0, 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 Численность начеления, тыс. человек Источник: рассчитано по данным Российского статистического ежегодника, 2000 г.

Наш анализ показывает, что наибольшее число работников судебной системы и прокуратуры на 1000 человек наблюдается в малонаселенных регионах – в Корякском автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике Тыва и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и прокуратуры в 1,5-2 раза превосходит средний по России показатель (0,89 на человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения – в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др.

– этот показатель ниже, чем средний по стране. Разрыв между регионами с наибольшей (Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) подушевой обеспеченностью услугами судебной власти составляет почти 10 раз. В целом достаточно четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями (изменение тренда между последними двумя точками графика – Московской областью и г.

Москва – объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов судебной системы и прокуратуры).

Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры непропорционально велика по отношению к населению.

Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания подушевой обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на севере и востоке России..

Интересно было бы также проанализировать взаимосвязь между численностью работников судебной власти и поступлением дел в суды по регионам. Статистика по объему принятых к рассмотрению дел в региональной разбивке нам недоступна (если человек Число работников судебной власти и прокуратуры на вообще существует), поэтому консультанты вновь были вынуждены пользоваться косвенными данными. В качестве аппроксиматора судебной нагрузки можно использовать число зарегистрированных преступлений в региональной разбивке, которое сообщает МВД. Сделаем несколько оговорок. Во-первых, на уголовные дела, поступление которых находится в прямой зависимости от числа зарегистрированных преступлений, в последние несколько лет приходилось лишь 20% все дел, рассмотренных федеральными судами (причем соотношение гражданских и уголовных дел может изменяться по регионам). Во-вторых, существует временной лаг между регистрацией преступления и передачей дела в суд, соответственно, уровень преступности и судебная нагрузка в отчетные периоды необязательно коррелируют. В-третьих, качество милицейской статистики в разных регионах может быть различным. Так, несколько парадоксальными кажутся данные о числе зарегистрированных преступлений на 1000 человек: в 1999 г. этот показатель был наиболее низким в Башкортостане, Ингушетии, Дагестане, Карачаево Черкесской Республике и Москве, а наиболее высоким – в Эвенкийском АО, Пермской и Курганской областях, Бурятии и Республике Алтай. И тем не менее, за неимением лучших данных мы будем опираться на число зарегистрированных поступлений как на показатель, косвенно отражающий нагрузку на судебную систему.. График 3. демонстрирует связь между относительным числом зарегистрированных преступлений и относительной численностью работников судебной власти и прокуратуры (на человек) в регионах России в 1999 г (красным цветом обозначен тренд).

Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод о том, что сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в судебной защите.

3, 3, 2, 2, 1, 1, 0, 0, 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50, Число зарегестрированных преступлений на 1000 человек График 3. Источник: рассчитано по данным МВД РФ и Российского статистического ежегодника, 2000 г Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о судебной нагрузке в различный регионах. В табл. 3.7 приведены немногочисленные человек Число работников судебной власти и прокуратуры на данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.

Табл. 3. Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных судах РФ, 1999-2000 гг.

Численность судей Рассмотрено дел Число дел на одного судью в год в месяц Челябинский областной суд 66 16 886 256 Окружной суд ХМАО 31 5 143 166 Районные суды Мордовии 165 31 000 188 Усинский городской суд 6 3 114 569 РФ в целом 18 30720 9 000 000 492 Источник: www.ural-chel.ru/gubern/obl_sud/sud_sist.htm, www.usinsk.ru/sud/stat.html, volga.strana.ru/print/981627101.html, umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.

Приведенная выше выборка не может претендовать на репрезентативность;

окружной суд ХМАО и Усинский городской суд (г. Усинск является центром Усинского района Республики Коми) расположены в относительно малонаселенных районах страны.

Тем не менее, интересно отметить, что судебная нагрузка в Челябинском областном суде, окружном суде ХМАО и в среднем по районным судам Республики Мордовия не превышает нагрузку, которая, по мнению судейского сообщества, является приемлемой (20 дел в месяц) и для достижения которой по всей стране Судебный департамент предлагает увеличить штатную численность судей более чем в два раза.

Блок 3.4 Оценка расходных потребностей территориальных единиц Интересный подход к оценке расходных потребностей отдельных территориальных единиц был предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. В США бльшую часть расходов на «производство» правопорядка несут субфедеральные бюджеты. Величина расходов каждого штата на данную функцию определяется политическим выбором граждан штата. Для того, чтобы оценить объективные расходные потребности каждого штата (потребности, по возможности «очищенные» от влияния политического выбора), был разработан т.н. метод репрезентативных расходов.

Репрезентативные расходы – это условный объем расходов, рассчитываемая для всех штатов по единой методике, которая зависит от объективных факторов, определяющих спрос на бюджетные услуги (например, от демографического состава населения), и не зависит от особенностей местной политики в области бюджетных расходов. К числу таких объективных факторов для судебной и уголовно исполнительной системы авторы концепции относят общую численность населения, численность населения в возрасте от 18 до 25 лет (вероятно, наиболее криминогенная возрастная группа) и число убийств, совершенных в предыдущем отчетном периоде. Рассчитанная по методу репрезентативных расходов доля штата в совокупных расходах всех штатов на содержание судебной и уголовной-исполнительной системы представляет собой среднее арифметическое трех величин – доли населения этого штата в населении страны, доли молодежи, проживающей в штате, в общей численности молодежи всей страны, и доли совершаемых в штате убийств в их общем количестве убийств, совершенных в предыдущем отчетном периоде по всей стране. Сопоставляя фактическую долю расходов штата с долей, рассчитанной по методу репрезентативных расходов, можно оценить относительную обеспеченность населения штата бюджетными услугами в сфере «производства» правопорядка Источник: Representative Expenditures. Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. An Information Report, December Судьи федеральных судов общей юрисдикции и мировые судьи 3.5.3 Недофинансирование капитальных расходов В целом представители судебного сообщества высказывают мнение о хроническом недофинансировании государством капитальных потребностей российских судов.

Результатом является ухудшение состояния основных фондов судебной системы. Свыше тысячи (т.е. более трети) зданий судов общей юрисдикции, в том числе военных, требуют проведения срочного капитального либо текущего ремонта. В большинстве судов нет необходимого количества залов судебных заседаний, совещательных комнат, кабинетов для судей, не налажено их техническое оснащение21. Даже в ближайшем Подмосковье – в Одинцово, Химках, Реутове – городские суда размещаются в подвалах и бараках. По сообщению агентства РИА «Новости», «во многих судах существует дилемма – купить флаг Российской Федерации, который является обязательным атрибутом российского суда, или стул, сидя на котором этот суд можно вершить»22. Медленными темпами идет работа по компьютеризации и информационному обеспечению судов (см. блок 3.5) В разделе 3.4 были приведены данные о соотношении текущих и капитальных расходов на судебную власть в 2000 г. (см. табл. 3.4 и 3.5). Ввиду отсутствия данных о текущих и капитальных расходах за предыдущие годы мы не можем проследить это соотношение в динамике. Данные Министерства финансов РФ о произведенном финансировании федеральной судебной системы за первое полугодие 2001 г.

свидетельствуют о снижении доли капитальных расходов по разделу «Судебная власть» до 5,3% (по сравнению с 6,4% в 2000 г.). Сокращение доли капитальных расходов вполне объяснимо: из 2,5 млрд. рублей дополнительных ассигнований на содержание судебной системы, предусмотренных в федеральном бюджете на 2001 г., лишь 372, 8 млн. рублей, или 14% направляются на капитальный нужды23.

Проект федеральной целевой программы «Развитие судебной системы в 2002- гг.», подготовленный рабочей группой Козака, предусматривает выделение на строительство и реконструкцию зданий судов 7,5 млрд. рублей, или 17% всех средств программы.

Блок 3.5 Финансирование текущих и капитальных расходов Весьма типичной является ситуация, о которой рассказал журналистам в своем интервью председатель Череповецкого горсуда Виталий Зайцев: здание, которое суд занимает уже 10 лет, ни разу не ремонтировалось. При этом здание рассчитано на 15-составный суд, а реально в нем работают 23 судьи.

Некоторые гражданские суды не имеют залов – ютятся в каморках. Судьи завалены рутинной работой – оформлением бумаг. Пишут ручками. Не хватает компьютеров и множительной техники. Источник: Голос Череповца, 25.07. 3.5.5 Проблема контроля качества работы судебной системы Существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам своей деятельности. Создается впечатление, что качество работы судов (измеряемое 21 Постановление V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития судебной системы» 22 www.kazpress.kz/news/main Рассчитано по данным Пояснительной записки Правительства РФ к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 г.» Ясно, что компьютеры и множительная техника нужны, но очевидно, что прежде всего необходимо менять технологию судебного делопроизводства. Если освободить судей от необходимости заниматься рутинным оформелением дел и поручить эту работу техническим секретарям, то необходимость удваивать численность судейского состава отпадет сама собой.

такими показателями, как число дел, рассмотренных с нарушением сроков, число судебных решений, отмененных в вышестоящей инстанции, и др.) воспринимается судейским сообществом как внутреннее дело судебной системы, а не как обязательство перед обществом.

Два одинаково важных требования, предъявляемых обществом к судебной системе, а именно, требования независимости и эффективности, в определенной степени вступают в противоречие друг с другом. Говоря о качестве работы судебной системы, мы подразумеваем процедурную эффективность, которая в целом поддается количественному измерению и может быть объектом контроля. Но четко разделить «процедурный» и «субстанциальный» (т.е. собственно юридический) аспекты отправления правосудия практически невозможно, поэтому контроль процедурной эффективности неминуемо влечет за собой вмешательство в процесс принятия судебных решений, иными словами, ущемление независимости судебной власти. В то же время не следует забывать, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей Отсутствие всякого контроля качества работы судебной системы следует признать серьезным недостатком.

Такая ситуация, на наш взгляд, во многом обусловлена особенностью правовой культуры России. В разделе 2 указывались три основания для участия государства в обеспечении правопорядка. В России безусловно важнейшим (если не единственным) считается первое – осуществление государственного суверенитета. Другими словами, судебная система рассматривается по преимуществу как часть государственного аппарата, и предоставление услуг населению для нее второстепенно. Само понятие о судебной защите как об услуге общественного сектора не получило широкого распространения.

3.6 Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы Так как сложившаяся к настоящему моменту система финансирования судебной власти не обеспечивает эффективного использования государственных средств, консервирует существующие проблемы, рассмотрим альтернативные методы финансирования, их достоинства и недостатки, а также возможности внедрения в российскую практику. Нижеследующий параграф содержит некоторые соображения относительно программно-целевого финансирования судебной системы, ориентированного на результат бюджетирования (performance-based budget), револьверного финансирования (метода переходящих расходов) и их сочетания.

3.6.1 Программно-целевое финансирование Программно-целевое финансирование в отношении судебной системы можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле речь идет о программно целевом финансировании применительно только к судебной системе, в широком – ко всем компонентам системы производства правопорядка. В Разделе 2 отмечалось, что правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в основном государство. При этом было выделено пять компонентов услуги:

- производство правовых норм;

- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

- профилактика правонарушений;

- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги.

Между этими услугами существует, с одной стороны, взаимозависимость, а, с другой, - определенная взаимозаменяемость.

С точки зрения государственного финансирования это означает, что:

• можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга;

Так, практически, у нас сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД;

для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов – Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному Департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ;

для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители средств, все указанные институты равноправны.

• можно подойти к финансированию комплексно, используя для этого механизм программно-целевого финансирования (см. блок 3.6) Блок 3.6 Программно-целевое финансирование Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и социальным проблемам включались в народнохозяйственный план, образуя как бы его третий разрез, наряду с отраслевым и территориальным.

Источники: по Финансово-кредитному словарю и Экономико-математическому словарю Преимущества первого подхода к финансированию. Так как данный подход является основным при финансировании, то его главное преимущество заключается в том, что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов.

При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

Недостатки первого способа связаны с тем, что:

• Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором. В отношении производства правопорядка это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему.

Или затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее время система финансирования производства правопорядка не дает возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического торга заинтересованных министерств. В нижеследующей таблице представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка.

Таблица 3. Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка, 2000 г.

Расходы в Расходы федерального Доля в совокупных подушевом бюджета, тыс. рублей расходах, % исчислении, руб.

Суды 8277894 56,73 14, Органы внутренних дел, органы прокуратуры 31467600 215,64 54, Уголовно-исполнительная система 17855600 122,36 31, Итого 57601094 394,73 100, Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 г.

Как видно из таблицы 3.8 расходы федерального бюджета на судебную систему меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в 2 раза и на органы внутренних дел и прокуратуры – почти в 4 раза. Надо отметить, что указанное соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка (см. блок 3.7).

Блок 3.7 Соотношение между различными элементами “производства” правопорядка Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами “производства” правопорядка.

Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долл., истраченных на полицию, 22 долл. – на судебную систему и 11 долл. – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом – 52 долл., 1 долл. и 10 долл.

Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее значение, чем развивающиеся финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовно исполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.

Источник: Public financing of judicial systems. A Review of International Practices, Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies Atlanta, Georgia, June 4, • Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что оно ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. В параграфе 3.5 настоящего раздела уже говорилось об этой проблеме, но только в отношении судебной системы.

Однако это верно также и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.

• Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование.

• Четвертый, и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта система обеспечивает постоянный рост издержек производства услуг правопорядка без повышения их качества.

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.