WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

На правах рукописи

ПОТАПОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ ФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ Специальность 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на

соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саранск - 2004 3

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управле ния Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Коваленко Елена Георгиевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Коробов Юрий Иванович кандидат экономических наук, доцент Киржаева Надежда Евгеньевна

Ведущая организация: Чувашский государственный университет им. И.Н.Ульянова

Защита диссертации состоится «11» марта 2004 года в 10.00 часов на заседа нии диссертационного совета Д 212.117.05 при Мордовском государственном университете имени Н.П. Огарева по адресу:

430000 г. Саранск, ул. Большевистская, 68, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Мордовского государственного университета.

Автореферат разослан «11» февраля 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор Н.А.Филиппова I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реальность и эффективность ме стного самоуправления определяются финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований. Местный бюджет активизиру ет хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру муни ципального образования. Однако принятые за годы реформ правовые акты – Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федера ции», Бюджетный кодекс РФ не создали местному самоуправлению меха низма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений.

Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Россий ской Федерации в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретическо го и практического характера. Если на уровне «федеральный центр – регио ны» утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, оп ределены принципы, на основе которых строятся взаимоотношения, то в субъектах Федерации отношения с муниципальными образованиями не уре гулированы. Кроме того, степень дифференциации регионов, на территории которых находятся муниципальные образования, по экономическим услови ям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, произ водственному потенциалу и многим другим факторам формирования налого облагаемой базы исключительно высока. При таких обстоятельствах опреде ление всех условий межбюджетных отношений федеральным центром не яв ляется рациональным, а регионы в своей бюджетной и налоговой политике не всегда учитывают интересы местного самоуправления. В условиях необ ходимости сохранения единого социального и экономического пространства на всей территории Российской Федерации проблема территориальной диф ференциации приобретает все большую остроту.

Нормативные правовые акты и инициативы органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнона правленные предложения по предоставлению местным властям большей ав тономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона, с другой. Действительно, эффективное развитие региональных и муници пальных финансов должно включать действия в обоих этих направлениях.

Но до достижения их оптимального сочетания пока еще далеко. Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от зако нодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномо чий. В то же время особенности экономики регионов требуют, чтобы эта де централизация сопровождалась дополнительными мерами по общему финан совому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заин тересованности органов местного самоуправления в проведении рациональ ной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Долгосроч ная стратегия финансового развития местного самоуправления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в региональных и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению территориальными фи нансами, снижению социальной напряженности. Все это диктует необходи мость комплексного научного исследования систем межбюджетных отноше ний на субрегиональном уровне.

Состояние изученности проблемы. Формирование теоретических и методологических основ межбюджетных отношений в России относится к началу 90-х годов прошлого века. В центре внимания большинства работ оказались, главным образом, вопросы общественных финансов и бюджетно го федерализма как одного из элементов бюджетной системы. Общетеорети ческие вопросы функционирования муниципальных финансов и формирова ния бюджетного законодательства исследуются в работах Л.А. Дробозиной, В.Г. Панскова, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, М.И. Яндиева и дру гих ученых. Проблемам бюджетов муниципальных образований посвящены работы О.В. Богачева, В.В. Болотина, Б.Г. Поляка, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, С.П. Солянниковой, С.Н. Хурсевича и других, а развитию межбюджетных отношений – труды С.С. Артемьевой, О.В. Берга, О.И. Бе жаева, Т.В. Грицюк, А.Г. Игудина, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврова, С.В. Перфильева, И.В. Трунина, А.Н. Швецова и других ученых - экономи стов.

Юридические аспекты формирования местных бюджетов, межбюджет ных отношений исследуются в научных трудах представителей науки финан сового права: О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Г.В. Пет ровой, С.Г. Пепеляева, Н.В. Герасименко, Н.И. Химичевой.

Вместе с тем продолжение реформирования финансовых основ местно го самоуправления требует разработки единого методологического подхода к изучению межбюджетных отношений, введения четкого понятийного аппа рата. Появление новых задач и инструментов в бюджетной политике (вырав нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, режим «отрицательных» бюджетных трансфертов и других) обусловливает значимость дополнительных теоретических исследований особенностей финансово-экономического взаимодействия субъектов Россий ской Федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений, а также потенциальных возможностей такого сотрудничества для укрепления финансовой базы местного самоуправления.

Целью диссертационного исследования является разработка теоре тических предложений и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели предполагалось решить следую щие задачи:

– изучить теоретические подходы к содержанию межбюджетных от ношений;

– провести анализ факторов, влияющих на формирование финансовой базы местного самоуправления;

– раскрыть содержание процессов бюджетного регулирования в субъ ектах Российской Федерации;

– исследовать теоретические и методологические подходы, сложив шиеся в отечественной науке к исследованию бюджетной самостоятельности муниципальных образований;

– дать оценку динамики основных экономических показателей местных бюджетов и результатов внедрения способов их стимулирования в Республи ке Мордовия;

– предложить практические подходы к применению принципа «про порционального выравнивания» в процессе распределения финансовой по мощи муниципальным образованиям;

– обосновать способы предупреждения и разрешения бюджетных кон фликтов с участием муниципальных образований.

Объект исследования – бюджеты муниципальных образований в Рес публике Мордовия.

Предмет исследования – система финансово-экономических и право вых отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образо ваний по поводу формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов.

Теоретической и методологической основой диссертационного ис следования послужили теоретические исследования, научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях и монографиях российских и зару бежных ученых, практиков – экономистов и юристов в области обществен ных финансов, финансового анализа и бюджетно-налогового федерализма;

прикладные исследования, методические рекомендации международных на учно-практических конференций и семинаров по проблемам муниципальных финансов. Кроме того, автор в исследовании опирался на нормативно правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также на опыт практической работы, накопленный финансовыми органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований за последние пять лет. Информационную основу диссертации составили материалы Ми нистерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Рес публики Мордовия, финансовых органов власти других регионов.

При проведении исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, монографический и экономико статистический методы.

Основные положения и результаты, выносимые диссертантом на защиту, следующие:

– эффективная, адекватная международным стандартам, система меж бюджетных отношений на субрегиональном уровне, основанная на четком разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюд жетной системы, единой организационной и информационной базе, а также использовании комбинированного подхода в бюджетном и налоговом регу лировании бюджетов муниципальных образований;

– методика распределения дотаций местным бюджетам, ключевыми показателями которой являются оценка финансовых возможностей и бюд жетных потребностей каждого муниципального образования;

– рекомендации по стимулированию финансовой базы муниципальных образований, в том числе фонда оплаты труда муниципальных служащих, гармонично дополняющие методику выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

– совокупность инструментов разрешения бюджетных споров, приме нение которых обеспечит нормальное функционирование в кризисных си туациях не только местных бюджетов, но и всей системы финансов общест венного сектора на территории региона.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в раз работке стратегии и механизма укрепления местных бюджетов на основе системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

В результате проведенного исследования выдвинуты и обоснованы по ложения, содержащие элементы научной новизны:

– выявлены и систематизированы основные факторы внешней (отсут ствие на субрегиональном уровне опыта организации финансовых потоков, казначейской системы исполнения местных бюджетов;

реформирование тер риториальных основ местного самоуправления;

низкая собираемость нало гов;

проблема неплатежей) и внутренней (дефицит муниципальных бюдже тов;

высокая централизация бюджетной и налоговой системы страны) среды, оказывающие негативное влияние на формирование местных бюджетов и системы межбюджетных отношений в регионе (с. 21-30, 67);

– уточнено понятие «межбюджетные отношения», которое дополнено таким обязательным элементом, как привлечение к публично-правовой бюд жетной ответственности субъектов межбюджетных отношений за отрица тельные результаты бюджетной политики, в том числе применение к непла тежеспособным муниципальным образованиям специальных антикризисных процедур (с. 16-19, 64, 160-161, 162);

– предложены рекомендации в сфере бюджетного регулирования мест ных бюджетов, в том числе по оказанию муниципальным образованиям фи нансовой помощи на долевых началах из регионального бюджета, исходя из следующих приоритетов: максимизация налоговых усилий органов местного самоуправления, инвестиционная привлекательность территорий, состояние экологической обстановки (с. 40, 47-48, 64-65, 70-71, 75, 78, 81, 95-97, 104);

– усовершенствована методика выравнивания уровня бюджетной обес печенности муниципальных образований на основе использования принципа «пропорционального выравнивания» уровня обеспеченности территорий, ин дексов налогового потенциала и бюджетных расходов муниципалитетов (с. 131-132, 138, 139-146);

– обоснован выбор экономических и организационных инструментов предупреждения и разрешения бюджетных конфликтов регионов и муници пальных образований с учетом причин их возникновения, а также предложе но отнести рассмотрение таких бюджетных споров к подведомственности арбитражных судов (с. 148-149, 150, 152-153, 156, 158-159, 161).

Практическая значимость диссертационного исследования. Реали зация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные по ложения диссертационного исследования могут быть использованы в качест ве основы для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, регулирующих особенности формирования межбюджет ных отношений в регионе.

Теоретические и практические разработки диссертационного исследо вания используются в учебном процессе при проведении лекционных и прак тических занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Бюджетное право» в Мордовском государственном университете им. Н.П. Огарева.

Апробация работы. Основные научно-практические результаты рабо ты докладывались автором на: Международной научно-практической конфе ренции «Распределение полномочий и финансовых ресурсов между субъек тами Федерации и органами местного самоуправления» (г. Нижний Новго род, 16-17 октября 2001 г.), Всероссийской научно-практической конферен ции «Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономи ческой деятельности» (г. Саранск, 5-6 декабря 2002 г.), Всероссийской на учно-практической конференции «Проблемы социально-экономического раз вития муниципальных образований России» (г. Саранск, 20-22 ноября г.) и XXX, XXXI Огаревских чтениях в Мордовском государственном уни верситете имени Н.П. Огарева (г. Саранск, 2001 г., 2002 г.).

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 11 науч ных работах общим объемом 1,93 п.л.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введе ния, трех глав, заключения, содержит 187 страниц машинописного текста, таблиц, 5 рисунков, 5 приложений. Список использованных источников включает 202 источника.

II. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ В настоящее время муниципальные финансы являются одной из наибо лее динамично развивающихся сфер экономической жизни страны. Их укре пление является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой.

От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, достиже ния финансового равноправия органов власти, обеспечения действительного сочетания публичных финансовых интересов на всех уровнях бюджетной системы зависит успех экономической стабилизации в стране.

Как показало проведенное диссертационное исследование, до настоя щего времени в экономической и юридической научной литературе не суще ствует единого мнения по поводу содержания термина «межбюджетные от ношения». Обобщение существующих теоретических взглядов в этой облас ти позволяет выделить два подхода к определению содержания межбюджет ных отношений: 1) межбюджетные отношения отождествляются с термином «бюджетный федерализм»;

2) под ними понимается комплекс мероприятий, имеющих своей целью обеспечение развития соответствующего уровня бюджетной системы. Преодолеть теоретические разногласия по поводу со держания понятия «межбюджетные отношения», а также заложить методиче ские основы формирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне возможно с помощью принципов системного подхода к рассмотре нию указанного предмета исследования. На основе указанных научных по сылок в диссертации дано более точное определение межбюджетных отно шений на субрегиональном уровне. Межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации – это система экономико-правовых отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправле ния по поводу разграничения расходных полномочий между уровнями бюд жетной системы, закрепления за ними источников доходов с целью обеспе чения осуществления расходных обязательств, формирования эффективной системы оказания финансовой помощи, направленной на выравнивание вер тикальной и (или) горизонтальной несбалансированной бюджетной системы, применения специальных процедур финансового оздоровления к несостоя тельным административно-территориальным единицам (введение временной финансовой администрации, разработка плана восстановления платежеспо собности проблемной территории). Правовое регулирование межбюджетных отношений придает им признак императивности, обязательности исполнения.

При этом в межбюджетных отношениях наиболее полно находят проявление косвенные (экономические) методы управления финансами муниципальных образований.

Кроме того, сдерживающими внутренними факторами развития мест ных бюджетов в России являются сложность налоговой системы, отсутствие реального налогово-бюджетного федерализма, неопределенность с террито риальными основами местного самоуправления. Проблема неплатежей, низ кая собираемость налогов, дефицит местных бюджетов определяют внеш нюю среду, в которой формируются финансовые основы местного само управления. Перечисленные факторы оказывают влияние и на формирование бюджетной устойчивости муниципальных образований, их способность вы полнять установленные законодательством функции и принятые обязатель ства даже при деформации финансовой системы государства.

Система межбюджетных отношений призвана способствовать устране нию перечисленных кризисных явлений в региональных и муниципальных финансах, увеличению собираемости налогов, снижению дефицитности ме стных бюджетов. Децентрализации бюджетной системы страны будет спо собствовать использование в межбюджетных отношениях на субрегиональ ном уровне процедур бюджетного и налогового регулирования. И, действи тельно, бюджетное регулирование – один из самых используемых субъекта ми РФ экономических инструментов обеспечения доходной части местных бюджетов. Посредством бюджетного регулирования происходит перераспре деление бюджетных средств в целях обеспечения муниципальным образова ниям минимально необходимого уровня доходов. Межбюджетное регулиро вание характеризуется двумя параметрами, а именно: объемом подлежащих распределению средств и тем, как эти средства распределяются между нуж дающимися в финансовой помощи территориями. Субъекты Российской Фе дерации используют разные подходы к решению этой задачи: Фонд финан совой помощи муниципальным образованиям формируется за счет опреде ленной доли регулирующих налогов (Нижегородская область, например);

объем фонда может утверждаться в абсолютном выражении;

из регионально го бюджета утвержденные расходы местных бюджетов могут компенсиро ваться посредством целевой финансовой помощи. После того, как объем подлежащих распределению средств определен, собственно распределение средств между местными бюджетами обычно производится с использовани ем одного из следующих способов бюджетного регулирования или некото рой их комбинации:

– методом отчисления определенной доли налогов обратно в бюджеты тех муниципальных образований, на которых эти налоги были собраны (на логовое регулирование);

– оказание финансовой помощи местным бюджетам;

– предоставление средств по взаимным расчетам.

В работе раскрыты способы налогового регулирования посредством применения регионом единых, групповых, индивидуальных ставок налого вых отчислений, а также представлена структура налогов и сборов по уров ням бюджетной системы. Учитывая объективно сложившуюся вариацию уровней развития муниципальных образований, автор считает целесообраз ным построение системы участия муниципальных образований в совместных налогах на основе дифференцированных нормативов, которые в большей степени способны выполнять свою регулирующую функцию. В основу диф ференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов могут быть положены такие объективные критерии, как численность населения муници пального образования, соотношение между текущими доходами и необходи мыми расходами.

С помощью показателей бюджетной и налоговой самостоятельности муниципальных образований в работе был оценен уровень сбалансированно сти местных бюджетов. Бюджетная и налоговая самостоятельность муници пальных образований определяется долей бюджетных доходов и местных на логов, которые безусловно зачисляются в местные бюджеты и которыми ор ганы местного самоуправления могут распоряжаться по своему усмотрению.

В России реальная налоговая самостоятельность местных бюджетов нахо дится на уровне не более 2-3 %. Чрезвычайно высоким является уровень ре гулирующих доходов местных бюджетов – от 30 до 70 %. Анализ доходности налоговых источников местных бюджетов за последние пять лет показал, что самые крупные налоговые базы относятся к федеральным регулирующим на логам. В Республике Мордовия удельный вес собственных доходов местных бюджетов составляет в среднем 4 – 10 %, а регулирующих – от 9 до 30% до ходов бюджетов районов. Налоговые доходы местных бюджетов формиру ются в основном за счет налога на доходы физических лиц – 17 % – 36 %, акцизов – 5 %, налога на прибыль организаций – 5 % – 6 %. В целях избежа ния возможных кризисных ситуаций с исполнением местных бюджетов, по вышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований фи нансовая политика регионов должна быть направлена на формирование вы сокой диверсификации налоговых источников местных бюджетов. Повыше нию диверсификации источников налоговых платежей способствует расши рение перечня федеральных и региональных налогов, передаваемых органам местного самоуправления в рамках требований федерального законодатель ства на долгосрочной основе. В свою очередь, увеличение удельного веса и суммы собственных (условно-собственных) налоговых доходов местных бюджетов даст следующие преимущества при финансировании их текущих расходов:

– во-первых, позволяет органам местного самоуправления самостоя тельно определять количество и качество предоставляемых ими местных ус луг в зависимости от потребностей населения;

– во-вторых, если органы местного самоуправления рассчитывают на получение финансовой помощи, то высока вероятность неэффективного рас поряжения указанными средствами и возложения при этом ответственности за некачественные услуги на органы государственной власти субъектов РФ в связи с недостаточностью финансирования;

– в третьих, при распределении финансовой помощи органы государст венной власти субъектов РФ по действующему законодательству имеют пра во осуществлять контроль за ее целевым использованием. Однако, вряд ли целесообразно финансировать оказание местных услуг таким образом, чтобы контроль за ними осуществляли региональные власти.

В Республике Мордовия каждый год максимально возможная доля ре гулирующих доходов (налогов на доходы физических лиц, на прибыль орга низаций, акцизов) зачисляется в бюджеты районов. Круг муниципальных об разований претендующих на получение дополнительных отчислений от на лога на прибыль организаций ограничивается только теми, на территории ко торых производились закупки от предприятий переработки сельскохозяйст венной продукции, зарегистрированных на территории Республики Мордо вия. Такая бюджетная и налоговая политика органов государственной власти Республики Мордовия направлена на повышение заинтересованности мест ного самоуправления в укреплении доходной части районных, сельских, по селковых бюджетов. В результате доля местных бюджетов в объеме собст венных доходов консолидированного бюджета республики увеличилась с 52 % в 1998 году до 72 % в 2002 году (рис. 1).

60 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.

Годы республиканский бюджет местные бюджеты Рисунок 1 - Распределение собственных доходов консолидированного бюджета Республики Мордовия по уровням бюджетной системы При передаче доходных источников в местные бюджеты учтена перво очередность передачи таких налогов, поступления от которых напрямую свя заны с деятельностью органов местного самоуправления (налог на доходы физических лиц, акцизы). Налоги на прибыль организаций и на доходы фи зических лиц, уплачиваемые предприятиями, занимающимися переработкой сельскохозяйственной продукции, в соответствующей доле перечисляются в бюджеты муниципальных образований, где производились закупки сельско хозяйственного сырья (мяса, молока, картофеля, сахарной свеклы). Муници пальные образования с недостаточно развитой экономикой зачастую попа дают в ловушку несоответствия налоговой базы соответствующей террито рии их расходным обязательствам. При таких условиях формирование дохо дов местных бюджетов сопровождается вызывающим тревогу увеличением финансовой помощи со стороны республиканского бюджета Республики Мордовия и ее распределением по жестким критериям.

Порядок оказания финансовой помощи муниципальным образованиям в Республике Мордовия существенно отличается от других субъектов Рос сийской Федерации. Помимо плановой дотации на покрытие минимальных расходов местных бюджетов, значительная часть средств предоставляется в виде дотации в зависимости от выполнения прогноза производственных по казателей социально-экономического развития (объем промышленного про изводства, объем закупок скота у населения, объем закупок молока у сель скохозяйственных товаропроизводителей и населения, объем закупок зерна, картофеля и других показателей), выполнения плана поступления собствен ных доходов. Принципиальным моментом при расчете плановой дотации му ниципальным образованиям является точное определение расходных обяза В % тельств местных бюджетов и их денежная оценка. В настоящее время осуще ствляется переход к следующему принципу финансирования расходов бюд жетов: финансирование не по затратам, а по запланированным результатам.

Поэтому методика расчета плановых дотаций в Республике Мордовия требу ет в дальнейшем доработки. Сумма дотации должна формироваться в зави симости от числа потребителей бюджетных услуг (образовательных, меди цинских и других), а не исходя из необходимости содержания существующей бюджетной сети.

Как и в других регионах, ключевой проблемой межбюджетных отно шений в Мордовии является незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы районных бюджетов перегружены совместными обяза тельствами, установленными федеральным и региональным законодательст вом и которые являются наименее обеспеченными. Не следует забывать и о том, что основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет от числений от федеральных и региональных налогов, финансовой помощи;

имеет место несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. На развитие финансовых взаимосвязей между Республи кой Мордовия и муниципальными образованиями накладывает отпечаток официальная система межбюджетных отношений, которая (в соответствии с федеральным законодательством) остается чрезмерно централизованной в отношении формирования доходов местных бюджетов, а заведомая невы полнимость (нерациональность) ее требований позволяет местным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на ре гиональный центр.

Учитывая перечисленные негативные последствия нерационального межбюджетного распределения финансовых ресурсов, в диссертации пред ложено в методике выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муни ципальных образований производить расчет реальной бюджетной обеспе ченности каждого муниципалитета на базе объективных расходных потреб ностей (индекса бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индекса нало гового потенциала). С помощью этих показателей создаются такие условия, при которых ни одно дотационное муниципальное образование после рас пределения дотации не может не только опередить, но и догнать по этому показателю какой-либо из муниципалитетов, не получающих финансовую поддержку из республиканского бюджета. Используя принцип «пропорцио нального выравнивания» уровня минимальной бюджетной обеспеченности, предлагается распределять нецелевую финансовую помощь (дотации) с уче том объема налоговых и неналоговых ресурсов консолидированного бюдже та региона, численности населения муниципального образования, уровня душевой бюджетной обеспеченности бюджетными средствами, индекса бюджетных расходов и других показателей. Алгоритм действий является достаточно простым и содержит 3 этапа:

1. На основании отношения суммарных нормативных бюджетных рас ходов на одного жителя по каждому району к суммарным нормативным рас ходам на 1 жителя по республике рассчитывается индекс бюджетных расхо дов.

2. Определяются приведенные душевые доходы для каждой террито рии путем деления среднедушевых доходов на индекс бюджетных расходов и находится объем недостающих средств на душу населения до среднего при веденного душевого дохода по республике, относительно которого произво дится выравнивание. В соответствии с конечными целями выравнивания бюджетной обеспеченности, дотация направляется в виде нормативно долевой субвенции муниципальным образованиям на покрытие кассового разрыва между доходами и расходами муниципальных образований и на вы равнивание бюджетной обеспеченности.

3. Рассчитанный индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном муниципальном образовании по сравнению со средним уровнем по республике для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Все расчеты произведены на примере муниципальных образований в Республике Мордовия (табл. 1). Индекс бюджетных расходов (ИБР) i-го му ниципального образования рассчитывается по формуле:

ИБРi = (Ri / Ni) : (RРМ / NРМ), (1) где Ri – суммарные бюджетные расходы муниципального образования;

Ni - численность населения муниципального образования;

RРМ – суммарные бюджетные расходы по муниципальным образовани ям Республики Мордовия;

NРМ – численность населения Республики Мордовия.

Расчеты показали, что наибольшее значение ИБР определено в Атюрь евском районе (1,3), соответственно району по сравнению с другими необхо дим и больший объем для выравнивания душевой бюджетной обеспеченно сти – 1222 рубля. Значительная потребность в выравнивании бюджетных до ходов присутствует в Большеберезниковском районе (ИБР = 1,3;

1155 руб.), Старошайговском районе (ИБР = 1,2;

1210 руб.). Наименьшая потребность в выравнивании бюджетной обеспеченности – в Чамзинском районе (ИБР = 1,03;

305 руб.), Торбеевском районе (ИБР = 0,9;

422 руб.).

Суммарные бюджетные расходы муниципальных образований в Рес публике Мордовия рассчитывались как сумма нормативных расходов на со держание инфраструктуры в следующих отраслях: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, со циальная политика, культура и искусство, транспорт, государственное и му ниципальное управление. На наш взгляд, расчет минимальных бюджетов не обходимо упростить. Следует сократить количество статей расходов, участ вующих в расчете, и максимально упростить сам расчет. В расчете должны приниматься во внимание только категории расходов, имеющие значитель ную важность для всего региона в целом (образование, здравоохранение, со циальная политика, возможно также ЖКХ). В целом расчет минимальных бюджетов (минимально необходимых расходных потребностей) целесооб разно проводить исходя из численности тех категорий населения, которые являются основными потребителями бюджетных услуг, а не на основе имеющихся объектов бюджетной инфраструктуры.

Таблица 1 – Индексы бюджетных расходов и налогового потенциала муни ципальных образований в Республике Мордовия (2001 г.) Душевой Душевой бюд- Сумма Фактически Наименование Числен- бюджетный жетный расход дотации предостав районов, городов ность насе- доход по рай по районам ИНП ИБР (тыс. ляемая и муниципальных ления (тыс. онам (тыс.

(тыс. руб.), руб.) дотация образований чел.), Ni руб.), Ri / Ni (тыс. руб.) Di / Ni Атюрьевский 12,8 556 2469 0,30 1,3 20334 23 Атяшевский 23,4 682 2033 0,40 1,1 26486 30 Б.Березниковский 16,1 642 2072 0,38 1,3 19430 Б.Игнатовский 9,9 659 2511 0,39 1,4 16327 18 Дубенский 16,7 666 2027 0,40 1.1 19160 21 Ельниковский 14,8 731 2106 0,44 1,1 16019 19 Зубово-Полянский 64,3 528 1205 0,30 0,7 37628 40 Инсарский 16,7 737 1961 0,44 1,0 15230 19 Ичалковский 23,8 785 1730 0,47 0,9 16639 20 Кадошкинский 9,9 1104 2284 0,67 1,2 8754 Кочкуровский 11,8 645 2187 0,39 1,2 15597 18 Краснослободский 31,0 709 1678 0,42 0,9 24028 28 Лямбирский 34,8 745 1514 0,45 0,8 19996 25 Ромодановский 22,1 1026 1834 0,60 1,0 21680 15 Старошайговский 17,0 526 2232 0,30 1,2 24697 29 Темниковский 23,8 643 1890 0,38 1,0 24727 28 Теньгушевский 13,4 722 2066 0,43 1,1 15073 17 Торбеевский 25,0 1104 1706 0,67 0,9 9502 12 Чамзинский 36,2 1384 1903 0,80 1,0 11383 13 МО Ковылкино 50,0 1097 1825 0,66 1,0 21500 30 МО Рузаевка 70,6 2171 1711 1,30 0,9 0 г. Саранск 341,8 2711 1902 1,60 1,0 0 ВСЕГО 919,7 1649 1839 1,00 1,0 384190 Анализ показателей, представленных в табл. 1, позволяет сделать сле дующие выводы. Два муниципальных образования в Республике Мордовия, имеющие самый высокий душевой бюджетный доход, расходуют меньше средств в расчете на душу населения:

– г. Саранск – Di / Ni = 2711 руб.;

Ri / Ni = 1711 руб.;

– МО Рузаевка - Di / Ni = 2171 руб.;

Ri / Ni = 1902 руб., где Di – суммарные бюджетные доходы муниципального образования.

Больше расходов на душу населения осуществляется в тех муници пальных образованиях, население которых испытывает более высокие по требности в поддержке со стороны республики. Так, по Атюрьевскому рай ону Di / Ni = 556 руб.;

Ri / Ni = 2469 руб., а сумма дотации составила 23839 тыс. рублей. В большинстве районов Республики Мордовия душевые бюджетные доходы не покрывают душевых бюджетных расходов.

Как видим, объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченно сти, рассчитанные на основе предложенной методики, не в полном объеме покрывают запланированные расходы местных бюджетов, в отличие от пла нового распределения дотаций. Но если обоснованность расчета расходов бюджетов муниципальных образований будет подтверждаться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, методика «пропорционального выравнивания» бюджетной обеспеченности муниципальных образований приобретет новое качественное значение. Выравнивание среднедушевого уровня будет подтверждать конституционное положение о том, что все чле ны общества имеют равный доступ к социальным благам. Формула расчета трансфертов будет определять долевое участие муниципальных образований в общем фонде средств, предназначенных для распределения между муници палитетами в виде дотаций. В свою очередь, местные власти будут формиро вать свои бюджеты, учитывая нормативы минимальной бюджетной обеспе ченности.

В диссертации обосновывается и тезис о том, что бюджетная политика субъектов РФ в сфере межбюджетных отношений, основанная только на вы равнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципаль ных образований, является недостаточной, так как решение проблемы фи нансовой зависимости муниципальных образований только в контексте реа лизации стимулирующих механизмов может сформировать универсальную и эффективную стратегию бюджетной политики регионов. В качестве примера можно привести зачисление максимальной доли федеральных и региональ ных налогов в местные бюджеты;

систему оплаты труда муниципальных служащих в Республике Мордовия в зависимости от распределения районов по группам оплаты труда, численности населения муниципалитета, объема реализации сельскохозяйственной продукции, производства мяса, молока, которая способствует реальному увеличению доходной части местных бюд жетов, нацелена на создании экономических стимулов для работы муници пальных служащих по развитию налогооблагаемой базы, товарного произ водства на территории муниципального образования. Экономические труд ности нельзя считать поводом для отказа от самой идеи последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационности местных бюдже тов. В механизмах финансовой поддержки муниципальных образований должен быть осуществлен переход от господства уравнительных и норма тивно-долевых методов определения ее размеров к гибкому применению комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования на основе определенных приоритетов муниципальных образований (инвестици онной привлекательности территории, специфики развития муниципального хозяйства, экологической ситуации) и широкого разнообразия форм и спосо бов оказания такой поддержки. Так, применительно к условиям Республики Мордовия предлагается оказывать финансовую помощь муниципальным об разованиям исходя из следующих приоритетов территорий:

– располагающих благоприятными природными и социально экономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития муниципальной экономики (Атяшевский, Ичалковский, Торбеев ский, Чамзинский районы, например);

– существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общерегиональных показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния (Атюрьев ский район);

– используемых для реализации экономических и социальных про грамм общерегионального значения или затрагивающих интересы населения всего субъекта Федерации (освоение крупных инвестиционных проектов (в г.

Саранске – обеспечение современной техникой дорожных организаций, строительство и реконструкция объектов соцкультбыта в районах (школ, больниц);

– экологически неблагополучных муниципальных образований (на пример, утилизация химических удобрений в Кадошкинском районе).

Бюджетную поддержку таких приоритетных муниципальных образова ний целесообразно оказывать на долевых началах из республиканского бюд жета Республики Мордовия в форме субсидий. Конечно, ориентация на воз можно большее налоговое самообеспечение местных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом для деятельности соответствующих ад министраций по развитию финансово-экономического потенциала террито рий.

Сохранение финансовой зависимости местного самоуправления, а так же возникновение бюджетных конфликтов между органами государственной власти и местного самоуправления обусловлено рядом объективных причин, устранение которых возможно с помощью следующих способов (рис. 2). Од нако, не все из перечисленных инструментов принимаются во внимание и используются региональными и муниципальными властями. Так, в настоя щее время остается неразработанным механизм взаимной ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за негативные последствия проводи мой бюджетно-налоговой политики. В Федеральном законе от 6 октября г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагается вводить на территории муниципального образования ре жим временной финансовой администрации. Недостаток этого нововведения, равно как и действующей правовой нормы пункта 4 статьи 112 Бюджетного кодекса РФ, заключается в том, что: во-первых, устанавливается право, а не обязанность уполномоченных субъектов обращаться с заявлением в арбит ражный суд о введении временной финансовой администрации;

во-вторых, круг уполномоченных субъектов является довольно ограниченным и, причем, они не всегда являются заинтересованными лицами во введении временной финансовой администрации в несостоятельном муниципальном образовании – банкроте.

Основания возникновения бюджетных конфликтов на субрегиональном уровне Принятие на госу- Принятие Российской Передача муници- Высокий дарственном уровне Федерацией и регио- пальным образова- уровень кре решений, влекущих нами нормативных ак- ниям государствен- диторской дополнительные рас- тов, реализация кото- ных полномочий без задолженно ходы или уменьше- рых не обеспечена соответствующих сти муници ние доходов местных источниками финансовых ресур- пального бюджетов финансирования сов образования Способы разрешения бюджетных конфликтов Введение специ- Приостановление Замена социальных Разрешение бюд альных антикри- действия правовых и профессиональных жетных споров в зисных процедур в актов, реализация льгот денежными арбитражных су отношении которых не обес- компенсациями из дах (коллегиях по несостоятельных печена финансо- федерального и (или) рассмотрению дел муниципальных выми средствами региональных из бюджетных образований бюджетов правоотношений) Рисунок 2 – Причины возникновения и способы разрешения бюджетных конфликтов с участием муниципальных образований В процессе исследования установлено, что достижение общих целей успешного регионального и муниципального экономического развития воз можно только посредством оптимального согласования интересов террито рий в единой системе межбюджетных отношений. Для этого необходимо устранить излишнюю централизацию доходов на региональном уровне, при вести в соответствие с конституционными функциями местного самоуправ ления перечень расходных обязательств муниципальных образований;

обес печить муниципалитетам достаточную финансовую базу для самостоятель ного развития. Положительное решение указанных вопросов во многом зави сит от позиции субъекта Федерации и желания самих муниципальных обра зований развиваться в соответствии с принципами конкурентного бюджетно го федерализма.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ 1. Потапов А.П. Межбюджетные отношения в субъектах РФ: реальность и перспективы развития // Социально-гуманитарные исследования: теоре тические и практические аспекты. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск:

СВМО, 2000. – С. 218-220 (0,15 п.л.).

2. Потапов А.П. Налоговые проблемы местных бюджетов // Новые подхо ды в гуманитарных исследованиях: право, философия, история, лингвис тика. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: СВМО, 2000. – С. 184- (0,1 п.л.).

3. Потапов А.П. Договор в межбюджетных отношениях органов государст венной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправ ления // Роль договора в регулировании общественных отношений: Ма териалы Всерос. науч.-практ. конф. 25-26 апреля 2000 г. – Саранск, 2000.

– С. 78-80 (0,1 п.л.).

4. Потапов А.П. Взаимодействие местных и регионального бюджетов в субъектах РФ // Регионология. – 2001. – № 1. – С. 75-79 (0,2 п.л.).

5. Потапов А.П. Обеспечение правового баланса финансовых прав и обя занностей местных органов власти // Совершенствование экономико правовых методов местного самоуправления. / Под ред. д.э.н. Е.Г. Кова ленко – Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2001. С. 26-32 (0,29 п.л.).

6. Потапов А.П. К вопросу о возможности судебной защиты прав участни ков межбюджетных и бюджетных отношений // Новые подходы в гума нитарных исследованиях: право, философия, история, лингвистика.

Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: СВМО, 2001. – С. 84-86 (0,1 п.л.).

7. Потапов А.П. Бюджетный контроль в субъектах РФ // Законодательство субъектов РФ (теория и практика): Сб. статей / Отв. ред. И.Г.Дудко – Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2002. – С. 55-61 (0,25 п.л.).

8. Потапов А.П. Оптимизация межбюджетных отношений в субъектах РФ // Проблемы современного состояния социально-экономической системы России. Межвуз. сб. науч. трудов. – Вып. III. – Ч. 1. – Саранск: Ковылк.

тип., 2002. – С. 10-20 (0,4 п.л.).

9. Потапов А.П. Пути достижения сбалансированности региональных и ме стных бюджетов // Экономическое развитие современной России: про блемы и перспективы. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: Ковылк.

тип., 2002. – Вып. II. – Ч. 1. – С. 10-13 (0,12 п.л.).

10. Потапов А.П. Налоговое регулирование в субъектах РФ // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономической деятель ности: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 5-6 декабря 2002 г. – Са ранск, 2003. – С. 104-106 (0,12 п.л.).

11. Потапов А.П. К вопросу об оплате труда муниципальных служащих в Республике Мордовия // Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России: Материалы Всерос. науч.-практ.

конф. 20-22 ноября 2003 г. – Саранск, 2003. – С. 169-172 (0,1 п.л.).




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.