WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 20 |

«Учебники Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова ТЕОРИИ Общие основы экономической теории. ...»

-- [ Страница 14 ] --

Последние обеспечивают поддержание здоровья граждан, их реабилитацию в слу чае утраты трудоспособности и осуществляют профилактические меры по поддер жанию здоровья населения.

Сложную природу имеют страховые взносы по обязательному медицинскому страхованию. С одной стороны, они сохраняют все признаки социального страхо вания — служат компенсации социальных рисков, возникающих в связи с утратой трудоспособности. С другой стороны, эти страховые взносы реально использу ются главным образом на поддержание учреждений здравоохранения и факти чески обеспечивают воспроизводство базовых социальных гарантий для граж дан страны.

Пособия по безработице являются формой страхования социальных рисков по случаю утраты работы. Однако основная часть выплат пособий по существу на правляется на поддержание уровня доходов безработных или на социальные суб сидии населению и, следовательно, по конкретному назначению может рассмат риваться в рамках социальной помощи.

Социальная помощь — оказание поддержки гражданам, нуждающимся в мате риальном содействии в связи с ухудшением их положения и недостаточным уров нем личного дохода, семейным положением, возрастом, состоянием здоровья и другими причинами. Социальная помощь предоставляется в виде льгот и выплат, которые могут осуществляться в различной форме — денежной и натуральной, в виде услуг и товаров. В отличие от социального страхования, которое ориентиро вано на всех граждан, социальная помощь должна, по сути, носить конкретный — адресный или категориальный — характер. Этим она принципиально отличается от системы страхования или предоставления базовых социальных гарантий насе лению.

В настоящее время практически все социальные пособия, выплаты и льготы предоставляются в России на основе категориального принципа. Лишь один вид социальных льгот, установленных на федеральном уровне — жилищные субси дии — предусматривает проверку нуждаемости и предоставляется домохозяй ствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

В России используется много различных видов социальной помощи населе нию, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на федеральном уровне ус тановлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказыва емых 236 различным категориям населения (например, таким категориям, как ве тераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.). Социальная помощь оказывается пенсионерам, беженцам и вынужденным переселенцам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации и других аварий, и т. д.

Существуют пособия и дотации, которые финансируются из средств внебюджетных фондов (например, пособия по рождению ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1 затраты на реабилитацию граждан, вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС), соци альные выплаты и льготы, предоставляемые отдельными регионами различным категориям проживающего в этих регионах населения, в том числе и социальная помощь малообеспеченным семьям. Во многих регионах приняты или разраба Часть III. Теоретические основы национальной экономики тываются в различных вариантах законы об адресной социальной помощи нуж дающимся.

Доля населения, имеющего право на той или иной форме соци альных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Рос сийской Федерации, составляет около 70% всего населения Российской Федера ции, т.е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. О численности получателей отдельных видов пособий и выплат дает представление таблица 48.1.

••• Таблица Численность получателей отдельных видов социальных пособий и выплат в России (на 1 января 1999 г.) Пособие, компенсация Численность полу чателей, тыс. чел.

Пособие по безработице Ритуальное пособие 324, Единовременное пособие при рождении ребенка Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 лет на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих Ежемесячные компенсационные выплаты матерям (по уходу за ребенком), состоящим в трудовых отношениях найма с предприятиями, учреждениями Ежемесячные компенсационные выплаты женщинам, уволенным в связи с ликви дацией предприятия, имеющим детей до 3 лет и находящимся в период уволь нения в отпуске по уходу за ребенком Пособие при ранней постановке на учет беременных женщин по 9 видам пособий и компенсаций 45522, Существует целый ряд законодательно установленных льгот по оплате жилой площади, коммунальных услуг, телефона и т. д. Кроме этого, имеется программа жилищных субсидий. В 1998 г. льготами по оплате жилья и коммунальных услуг пользовались почти 30 млн. человек.

Основная проблема эффективной реализации данного направления социаль ной защиты — повышение роли и значимости адресных выплат населению, ори ентированных на оказание помощи действительно нуждающимся гражданам и малоимущим домохозяйствам.

Направление социальной защиты — всеобщая доступность населения к базовым социальным благам и минимальные социальные гарантии — качественно отличается от других тем, что оно призвано обеспечивать независимо от материального поло жения и социальных рисков равный доступ граждан страны к базовым социальным благам и государственную гарантию удовлетворения минимальных потребностей населения.

Выделение данного направления социальной защиты является исключитель но важным в переходной экономике.

Во-первых, общество в этот период переживает кардинальные изменения сво ей социальной структуры, происходит нарастание численности малоимущих до мохозяйств, что может подорвать основы доступности граждан к услугам, обеспе чивающим жизнедеятельность общества, а также равные стартовые условия для Глава 48. Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы их вступления в активную трудовую деятельность. В удовлетворении таких базо вых услуг особо выделяется необходимость доступа граждан страны к образова нию и медицинскому обслуживанию.

Во-вторых, в условиях постоянных изменений в уровне доходов отдельных граждан, кризисного положения предприятий, макроэкономической нестабиль ности конституционные права граждан на получение общественно-необходимых социальных благ и услуг должны быть защищены государством. В этой связи не обходимо устанавливать минимальные размеры оплаты труда, пенсий, пособий по безработице, стипендий и некоторых других выплат.

Эти формы социальной защиты в рамках рассматриваемого направления име ют различные экономические механизмы для своей реализации. Обеспечение до ступа к базовым социальным благам достигается через механизм государственного финансирования социальных отраслей, использование внебюджетных фондов, а также индивидуальное участие в оплате части услуг данных сфер самими гражда нами. Обеспечение минимальных нормативов осуществляется непосредственно го сударством путем, как правило, законодательного их установления. Кроме того, ряд минимальных гарантий регламентируется специальными постановлениями правительства и ведомств, и они являются основанием для определения объема бесплатных социальных услуг. При этом в полной мере должен использоваться опыт установления минимальных гарантий в странах с развитой рыночной эконо микой и системой социальной защиты граждан.

Экономические источники доступа к базовым социальным услугам в России также различаются. В финансировании образования решающее значение имеют бюджетные источники. В 1999 г. общие расходы консолидированного бюджета на образование составили 147 млрд. руб., или 40,2% расходов на социально-культур ные мероприятия. Вместе с тем в годы реформ значительное развитие в сфере об разования получили негосударственные, частные формы. В 1999/2000 учебном году в Российской Федерации работали 73 негосударственных средних специальных заведения, численность студентов в которых составила 28,3 тыс. человек, или 1,3% от общей численности обучающихся. В высшей школе в тот же период было негосударственных учебных заведений, в которых обучались 345 тыс. человек, или 8,47% от общего числа обучающихся. Общее образование в настоящее время в по давляющем числе случаев обеспечивается за счет бюджетных средств. Обеспече ние всеобщей доступности качественного общего образования предполагает ори ентацию данной формы образования на бюджетные источники развития. В выс шей школе более широкое использование получат внебюджетные формы финансирования и новые экономические механизмы.

Экономический механизм воспроизводства доступа к базовым социальным услугам здравоохранения в годы реформ претерпел существенные изменения. От прямого бюджетного финансирования был осуществлен переход к финансирова нию через внебюджетные фонды.

Законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991 г.) было введено добровольное медицинское страхование, а в 1993 г. — обяза тельное медицинское страхование. Закон был ориентирован на переход к бюджет но-страховой модели финансирования здравоохранения.

Согласно закону граждане РФ имеют право на:

• обязательное и медицинское страхование;

• выбор страховой организации, медицинского учреждения и врача;

• медицинскую помощь на всей территории России;

• предъявление иска страхователю, страховщику и медицинскому учрежде нию на возмещение ущерба пациенту.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики В Российской Федерации существуют в соответствии с законом:

• государственная и муниципальная системы обслуживания;

• государственная система обязательного медицинского страхования;

• негосударственные медицинские учреждения и страховые компании, частнопрактикующие врачи. * Страхователями в системе обязательного медицинского страхования являют ся: для работающего населения — предприятия и организации, а для неработаю щего — государство и местные власти.

Финансирование системы здравоохранения в РФ, таким образом, складыва ется из средств Фонда обязательного медицинского страхования, бюджетных средств и средств населения.

Для определения размера базовых социальных гарантий здравоохранения была подготовлена Концепция развития здравоохранения и медицинской науки, одоб ренная постановлением Правительства РФ от 5 ноября г. № которая оп ределила направления совершенствования здравоохранения. В «Методических ре комендациях по порядку формирования и экономического обоснования террито риальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью», утвержденных Минздравом РФ, Минфином РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ОМС), были разработаны: перечень видов бесплатно предоставляемой медицинс кой помощи (за счет бюджета), базовая программа ОМС (перечень типов заболева ний, лечение которых обеспечивается за счет ОМС), характеристики объемов меди цинской помощи, под которые будет выделяться финансирование, подушевые нор мативы финансирования (в виде методик их расчета).

Введенная система обязательного медицинского страхования, по замыслу, призвана обеспечить улучшение финансирования здравоохранения и повышение качества его услуг. Она включает федеральный фонд ОМС и территориальные фон ды ОМС, которые административно не подчинены федеральному фонду. Таким образом, финансирование доступа к базовым услугам здравоохранения в совре менных условиях реально осуществляется на двух уровнях страхования. Основ ным источником средств ОМС являются взносы работодателей на ОМС своих ра ботников и платежи органов государственной власти и местного самоуправления на ОМС неработающих граждан. Однако при реальном функционировании дан ная система столкнулась с рядом трудностей, связанных с явно недостаточным объемом финансирования здравоохранения через систему ОМС и противоречи вым подходом к формированию и использованию средств ОМС в различных ре гионах. Все это требует значительного совершенствования форм и механизмов пре доставления социальных услуг здравоохранения на новом этапе реформирования Развитая система минимальных гарантий, выраженная в нормативах мини мальных выплат, фактически охватывает все основные направления и формы со циально-трудовых отношений — от установления минимальной оплаты труда до определения минимальных размеров различных конкретных выплат. Особеннос тью данной системы является не только порядок ее утверждения, но и периоди ческий пересмотр утвержденных нормативов и, что происходит значительно чаще, абсолютных сумм выплат. Последнее связано как с ростом возможностей обще ства по увеличению размеров пенсий, окладов, других выплат, так и с вынужден ным фактическим пересмотром нормативов в силу трудностей:

падения производства, инфляции и т. д.

Пенсия по старости в РФ в настоящее время устанавливается на уровне 55% заработка плюс 1 % заработка за каждый полный год общего или специального тру дового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии:

Глава 48. Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы • мужчинам — по достижении 60 лет при общем трудовом стаже не менее 25 лет, • женщинам — по достижении 55 лет при общем трудовом стаже не менее 20 лет.

Существуют льготные основания, определяющие право на пенсию — напри мер, для женщин, родивших и воспитавших до 8 лет пять и более детей, или в связи с особыми условиями труда или работой на Крайнем Севере. Уровень такой пенсии не может превышать 75% заработка.

С 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости не может быть ниже 80% прожиточного минимума пенсионера в соответствии с Указом Президента Рос сийской Федерации от 14 июня 1997 г. № 573 «О мерах по поддержанию материаль ного положения пенсионеров». Тем не менее, согласно Федеральному закону «О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета го сударственных пенсий в РФ в 1997 г.» от 30 сентября 1997 г. № минималь ный размер пенсии составил 84 руб. 19 коп., и лишь с 1 апреля 1999 г. пенсии увели чились на 12%, что не позволило им достигнуть и 50% прожиточного минимума пен сионера. Улучшение состояния экономики в 2000 г. позволило произвести очередное увеличение минимального размера пенсий. Максимальный размер пенсии по возрас ту равен 3 минимальным пенсиям, для некоторых категорий пенсионеров — 3, минимальной пенсии.

Дальнейшее реформирование системы социальной Направления защиты, опираясь на достигнутые результаты пре реформирования образований, должно быть сконцентрировано на социальной формировании целостной системы направлений, защиты форм и методов социальной защиты и устранении противоречий ее развития на предыдущем этапе. Вследствие этого должны дости гаться основные цели социальной политики и создаваться единство экономичес ких и социальных условий для обеспечения как социальной стабильности, так и развития национальной экономики.

Совершенствование пенсионного обеспечения — ключевое звено реформирова ния социального страхования. Ход преобразований в данной сфере показал, что формирование и использование Пенсионного фонда РФ, а также реальное обес печение пенсиями осуществляются противоречиво, и в результате был выявлен ряд проблем.

Либерализация цен в 1992 г. привела к тому, что реальный размер пенсий в первые месяцы года сократился более чем вдвое. Чтобы компенсировать потери пен сионеров, правительством было принято решение об установлении единой трудо вой пенсии в размере 342 руб. В дальнейшем был осуществлен ряд индексаций и компенсаций пенсий. Это была попытка удержать среднюю пенсию на уровне выше прожиточного минимума пенсионера и предотвратить слишком сильное снижение среднего реального уровня пенсий.

До 1995 г. финансовое состояние Пенсионного фонда Российской Федерации позволяло достигать этой цели: бюджет фонда сводился с профицитом. Ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции в конце 1994 — начале 1995 гг. при вели к падению среднего размера пенсии ниже прожиточного минимума пенсионе ра, а минимальной пенсии — даже ниже половины прожиточного минимума пенси онера. Для того чтобы приблизить пенсии к уровню прожиточного минимума пен сионера, весной 1995 г. были проведены индексации уровня пенсий. Однако они способствовали увеличению обязательств Пенсионного фонда до уровня, превыша ющего его доходы. В этой ситуации возникла задолженность Пенсионного фонда по выплате пенсий. Необходимость одновременного проведения дополнительных индексаций пенсий и погашения задолженности привела к тому, что задолженность удалось погасить только в конце года.

В 1996 г. растущая задолженность предприятий по заработной плате из-за от сутствия финансирования из бюджетов разных уровней, использование натураль Часть III. Теоретические основы национальной экономики ной формы оплаты труда, развитие бартерных операций и ряд других обстоятельств привели к уменьшению уровня сбора страховых взносов в Пенсионный фонд. Росла и задолженность федерального бюджета по возмещению расходов на выплату пен сий, финансируемых за счет федеральных источников. Причины, обусловившие фи нансовые проблемы Пенсионного фонда в г., продолжали действовать и в г, На состояние бюджета Пенсионного фонда оказывали влияние как старение насе ления, так и большое число пенсионеров, выходящих на пенсию на льготных осно ваниях. Уменьшение численности занятого населения, являющегося плательщиком страховых взносов в Пенсионный фонд, также внесло свой вклад в обострение этой проблемы.

Обострению проблем пенсионного обеспечения способствовало введение в действие в г. Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения госу дарственных пенсий в г.». Использование индивидуального коэффициента пен сионера для расчета пенсий согласно этому закону, с одной стороны, означало боль ший учет трудового вклада работника при назначении ему пенсии, с другой — зна чительно увеличивало обязательства Пенсионного фонда. Острая нехватка средств на текущие выплаты, рост задолженности по пенсиям в течение первых трех кварта лов 1998 г. подвели правительство к решению об отказе от индексации пенсий, не смотря на снижение их реального содержания. Одним из последствий августовско го кризиса г. было также сокращение как реальной средней начисленной зара ботной платы, так и, следовательно, сбора страховых взносов в Пенсионный фонд.

К концу года удалось несколько сократить задолженность по выплате пенсий, одна ко ее уровень на 1 января 1999 г. вдвое превышал размер общей суммы назначенных пенсий.

Одним из следствий предпринятых правительством мер по ограничению ин дексации пенсий явилось превышение доходов Пенсионного фонда над его расхо дами. В результате отмеченных мер и улучшения экономической ситуации доходов Пенсионного фонда хватило на своевременную выплату пенсий и на практически полное погашение задолженности.

Профицит бюджета Пенсионного фонда, достигнутый по итогам трех кварта лов 1999 г., позволил провести в ноябре индексацию пенсий и увеличить компенса ционную выплату малообеспеченным пенсионерам.

Следует отметить, что задержки с выплатой пенсий, падение реальной их ве личины ниже прожиточного минимума пенсионеров, как это ярко показали итоги кризиса августа 1998 г., особенно неблагоприятно сказываются на положении пен сионеров.

Положение пенсионеров еще более осложняется тем, что доступность для них других источников дохода и потребления ограниченна и после кризиса стала еще более проблематичной. Работающие пенсионеры занимают не самые привлекатель ные рабочие места. Нехватка средств для финансирования субсидий по оплате жи лья и коммунальных услуг, учреждений социального обслуживания, обеспечения льгот пенсионерам на пользование транспортом усложняет и без того тяжелое положение этой социальной группы.

Несмотря на принятые и принимаемые в настоящее время меры по увеличе нию размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий остается на уровне ниже прожиточного минимума пенсионера. Однако даже такой размер обеспечи вает существенное снижение риска бедности среди пенсионеров по сравнению с другими группами населения. Вместе с тем отсутствие комплексных реформ в пер спективе может привести к опасному ухудшению финансового состояния пен сионной системы в долгосрочной перспективе.

Отмеченные противоречия пенсионного обеспечения показывают, что их разрешение требует комплекса мер системного характера, которые позволили бы достичь финансовой устойчивости пенсионной системы, повышения реаль ного размера пенсий и, в долгосрочном плане, предотвратили бы кризис пенси онной системы в связи со старением населения России. В силу демографичес кого состояния страны последний фактор становится особенно неблагопри ятным.

Глава 48. Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы Решение первой из этих задач делает необходимым установление тесной свя зи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также вели чиной страховых взносов (социального налога), уплаченных за них в Пенсион ный фонд в период трудовой деятельности. Для устойчивости пенсионной систе мы необходимо формирование механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения.

В современных условиях становится очевидным, что реформирование пен сионной системы должно учитывать исторический мировой опыт и обеспечивать устойчивое пенсионное обеспечение при гарантированности сохранности и при роста средств, накапливаемых гражданами.

Обсуждение различных вариантов пенсионной реформы показывает, что в наибольшей степени перспективным задачам соответствует трехуровневая сис тема пенсионного обеспечения граждан. Это, во-первых, предоставление базо вых трудовых пенсий, пенсий по инвалидности, социальных пенсий, пенсий го сударственным служащим;

во-вторых, обязательное пенсионное страхование — предоставление накопительной части трудовых пенсий за счет обязательных страховых взносов;

в-третьих, дополнительное пенсионное страхование и обес печение за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахо ванных лиц с учетом реальных возможностей накопления различными возраст ными группами.

Сложность реформирования пенсионного обеспечения состоит не только в необходимости увеличения размера и объема получаемых сегодня пенсий, но и в объективной сложности с обеспечением сохранности накопленных средств в условиях неразвитого фондового рынка, неустойчивости структур переходной экономики. В этой связи повышается роль государства как гаранта устойчивос ти и эффективного органа управления пенсионной системой.

Реформирование помощи — сложный процесс не только в связи с большим многообразием видов и форм социальных выплат, но и в связи с тем, что данное реформирование затрагивает наименее обеспеченные слои общества. При этом переход граждан из одной категории в другую весьма подвижен и имеет тен денцию к значительному увеличению беднейших групп в случае ухудшения эко номической конъюнктуры.

Повышение эффективности оказываемой социальной помощи — ключевая проблема ее реформирования. Практика применения существующей системы ока зания социальной помощи выявила в ней ряд недостатков и противоречий.

Законодательная и нормативная база действующей системы социальных по собий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вноси мыми в них поправками, указов Президента, постановлений правительства и дру гих актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципаль ном уровнях, часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко описывающих источники финансирования социальных выплат, ответчиков и фор мы ответственности в случае невыполнения положений данных актов.

С учетом мер социальной защиты населения, осуществляемых региональны ми и муниципальными органами власти, доля возможных получателей выплат по социальной помощи еще больше, чем это вытекает из законодательства РФ (свыше 70% то же время доля населения, имеющего денежные доходы ниже официального прожиточного минимума, значительно ниже. Следовательно, даже при предположении, что все население с доходом ниже прожиточного минимума охвачено теми иными формами социальной защиты, получается, что значитель ная доля выделяемых на социальную защиту средств из бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней расходуется на поддержку тех групп населения, доходы кото рых выше прожиточного минимума.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики Анализ данных Госкомстата РФ и других обследований дает основания для вывода, что значительная часть социальной помощи распределяется в пользу обес печенных домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать спра ведливым и эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи для бедных домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (рас полагаемых ресурсов) в бедных домохозяйствах низким. По оценкам, рас пределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по отдельным направлениям социальной помощи, складывается таким образом, что только чет верть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий прихо дится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше про житочного минимума — три четверти.

Регрессивный характер различных форм социальной защиты населения харак терен как для выплат и льгот, финансируемых из региональных бюджетов (ежеме сячное пособие на ребенка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммуналь ных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и для льгот, финансируемых из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из внебюджетных фондов социальной сферы (пособие по безработице, финансируе мое из Федерального фонда занятости населения, пособие по временной нетрудос пособности, пособие по беременности и родам, льготы по оплате отдыха, включая дотации на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, финансируе мые из Фонда социального страхования). Однако переход регионов к использова нию адресных форм выплаты ежемесячного пособия на ребенка понижает степень регрессивности распределения средств, получаемых населением в качестве детских пособий.

Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты становится все более очевидной в свете кризиса августа 1998 г.

Реформирование системы социальной помощи необходимо осуществлять в направлении повышения ее адресности и концентрации средств социальной по мощи на поддержку наиболее бедных слоев населения при расширении учета и проверки нуждаемости.

Очевидно, что декларирование принципа проверки нуждаемости и существу ющие методики такой проверки, основанные прежде всего на учете легальных до ходов (заработной платы, пенсий, стипендий и т. п.), приводят к тому, что ошибки включения небедных в программы социальной помощи и исключения бедных се мей из этих программ остаются значительными.

Реформирование существующей системы социальных выплат и льгот с це лью повышения адресности предоставления отдельных выплат или льгот при со хранении существующей системы социальной помощи — один из возможных пу тей повышения эффективности системы социальной защиты. Этот путь требует значительных издержек, связанных с изменением порядка предоставления каж дой выплаты или льготы, с переходом к принципу учета нуждаемости по каждой выплате или льготе отдельно.

Другим возможным направлением реформирования системы социальных по собий, выплат и льгот является максимальное упрощение действующей системы социальных пособий, выплат и льгот при переходе к принципу предоставления со циальной поддержки малообеспеченным домохозяйствам на основе проверки нуж даемости и переводе системы социальной защиты домохозяйств, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу. Такое реформирование в сфере со циальной поддержки населения должно быть увязано с сокращением бюджетных субсидий производителям товаров и услуг и постепенной заменой этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся категориям населения.

Значительная часть решений, формирующих обязательства по выплатам раз личных социальных пособий, льгот и видов социальной помощи, сосредоточена Глава 48. Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы на федеральном уровне и оформлена в виде федеральных законов. Между тем по давляющее большинство этих выплат возложено на территории Российской Фе дерации. При этом у региональных властей на практике остаются очень ограни ченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим по требностям. Сложившееся положение противоречит принципам федерализма.

Поэтому в сфере социальных пособий и льгот требуется расширение самостоя тельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты в этой территории действительно нужны, в каких объемах и в какой форме они дол жны предоставляться конкретным категориям населения.

При переходе к расширению адресных форм социальной помощи следует, видимо, сохранить прежние принципы предоставления значительного числа со циальных льгот таким категориям населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды I группы, а также некоторым другим группам населения.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся до мохозяйствам на основе проверки нуждаемости требует постепенности и соблю дения принципа социальной справедливости. Непродуманные и поспешные дей ствия в этой области, противоречащие действующему законодательству, которое в настоящее время предусматривает широкое использование категориального прин ципа социальной помощи, могут подорвать позитивный потенциал преобразова ний и вызвать отрицательную реакцию населения.

Осуществление преобразований в области предоставления базовых соци альных услуг всему населению неразрывно связано с реформированием отраслей социальной сферы.

Перевод отраслей социальной сферы на новые ос Реформирование новы воспроизводства позволит решать не только отраслей задачу обеспечения всеобщего доступа населения к сферы базовым социальным благам, но и, одновременно, ключевую проблему создания рыночного механизма воспроизводства рабочей силы. Все это в существенной мере повышает роль и значимость изменений в дан ных отраслях. Только сбалансированное реформирование социальной защиты и отраслей социальной сферы позволяет в результате достичь необходимого пози тивного эффекта социально-экономических преобразований.

Следует разграничивать экономический механизм преобразований и содержа тельную сторону деятельности отраслей социальной сферы. Их реформирование может быть успешным лишь в том случае, если оно ведет к улучшению качествен ных характеристик и результатов этих важнейших сфер жизнедеятельности обще ства: повышению качества образования, росту многообразия и качества услуг здра воохранения;

улучшению жилищно-коммунальных услуг населению;

более ши рокому доступу населения к ценностям культуры и т. д. Непродуманность и поспешность преобразований здесь, ориентация на чисто рыночные критерии, чрезмерная их коммерционализация могут привести к негативным последствиям долгосрочного плана и подрыву интеллектуально-культурного потенциала об щества.

Преобразование экономических механизмов воспроизводства отраслей соци альной сферы планируется осуществлять по следующим направлениям.

Реформирование образования в качестве ключевых элементов предполагает создание новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использо вание этих и бюджетных средств, и на этой основе — высокое качество и возмож Часть III. Теоретические основы национальной экономики ность широкого выбора образовательных программ и услуг при сохранении все общего доступа всех граждан к общему образованию.

Это предполагает персонификацию бюджетного финансирования путем норма тивного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника в общем среднем и начальном профессиональном образовании и дифференцированного бюджетного финансирования студентов в системе среднего и высшего професси онального образования.

Мобилизация частных средств в систему образования сталкивается в настоя щее время с серьезными ограничениями, обусловленными низкими доходами ос новной части российских семей: только 25—30% семей потенциально могут при нимать участие в финансировании образования своих детей. Предполагается, что по мере роста доходов населения, доля семей, способных инвестировать в образо вание, возрастет к г. до 40—45%. При этом основная масса семей будет спо собна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства.

С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирова ния, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, умень шение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и повышения тем пов роста доходов к 2010 г. ожидается значительное — в 2—3 раза в реальном выра жении — увеличение средств, поступающих в образование, из семейных бюджетов.

Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десяти летия.

В период 2001—2004 гг. из-за ограниченного платежеспособного спроса дол жен происходить опережающий рост бюджетного финансирования образования;

начиная с 2005 г. предполагается перейти здесь на темпы роста бюджетного фи нансирования, соответствующие темпам роста ВВП;

основная часть дополнитель ных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

Создание нового экономического механизма образования основывается, кро ме того, на расширении хозяйственной самостоятельности учебных заведений, а также разграничении расходов в рамках двухсекторной модели бюджета — норма тивного бюджетного финансирования и бюджета развития.

Соблюдение принципа равенства доступа к образованию для различных соци альных слоев и территориальных групп населения, согласно данному подходу, оз начает адресную дифференцированную поддержку по отношению к социально уязвимым группам населения и населению отдаленных территорий.

Адресную социальную поддержку учащихся и студентов из низкодоходных семей предполагается осуществлять:

• в общем среднем образовании — путем введения финансовой поддержки уча щихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родите лей, одаренных детей для оплаты обучения в учебных заведениях повышенного уровня;

• в начальном профессиональном образовании — путем обеспечения доступ ности этого уровня образования с сохранением действующих мер социальной за щиты;

• в среднем и высшем профессиональном образовании — путем обязательного выделения государственных дотаций определенным категориям студентов из низ кодоходных семей для покрытия разницы между ценой обучения и ценой серти фиката, а также для проживания в общежитии иногородних студентов.

Новый этап реформирования здравоохранения является особенно актуальным в связи с тем, что состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, а ранее предпринятые меры по реформированию данной отрасли не принесли ожи даемых результатов. Кроме того, значительно сократились возможности государ Глава 48. Реформирование системы социальной защиты gQ и отраслей социальной сферы ства финансировать бесплатное предоставление гражданам медицинской помо щи, вследствие чего резко снизилась ее доступность для широких слоев населе ния. При этом в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспечен ные группы Вследствие этого важнейшей целью реформирования является повышение реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения: созда ние правовых, экономических и организационных условий для предоставления медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню за болеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и технологии, а также ресурсам, которыми располагают государство и граждане.

В этой связи необходимо преобразование действующего организационно-эко номического механизма здравоохранения в направлении лучшей координации всех звеньев системы управления здравоохранением и его финансирования, развития форм и методов финансирования, изменения характера деятельности самих меди цинских учреждений.

Основными направлениями таких преобразований являются следующие: раз витие системы перспективного комплексного планирования и внедрение на фе деральном уровне и во многих субъектах РФ механизма разработки ежегодных программ государственных гарантий для обеспечения граждан медицинской по мощью. Важнейшей задачей становится повышение эффективности системы го сударственного социального страхования, включая выплаты пособий по времен ной нетрудоспособности и на санаторно-курортное обслуживание. В этой связи предполагается формирование единой системы медико-социального страхования (МСС), которая позволит сформировать действенные механизмы контроля за вып латой пособий по временной нетрудоспособности, обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оз доровительных функций по отдельным видам заболеваний.

Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых средств, направляемых в здравоохранение, необходимо проведение согласованной политики органов управления здравоохранением и МСС при сохранении автоном ного статуса органов управления МСС.

С целью улучшения финансирования здравоохранения предполагается осу ществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения. Дан ный принцип должен охватывать все стадии движения финансовых средств от расли: формирование, распределение и расходование. Это предполагает, что уже на стадии формирования финансовых ресурсов на всех уровнях власти должны утверждаться подушевые нормативы финансирования и должен быть создан ме ханизм выравнивания финансовых условий реализации программы государствен ных гарантий.

Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения и их финансового обеспечения будут способствовать ре структуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здра воохранения, а также опережающее увеличение здесь размеров бюджетного фи нансирования. При этом, учитывая ограниченность бюджетных средств, одним из способов нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возмож ностями государства населения является развитие форм добровольного меди цинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую помощь, предусматриваемую программой МСС. Это предполагает внесение в за конодательство о медицинском страховании соответствующих изменений.

Часть III. Теоретические основы национальной Далее, намечается предпринять меры по консолидации всех источников фи нансирования в Подавляющая часть государственных средств, предназна ченных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское уч реждение из одного источника — системы МСС. Бюджетные средства, используе мые ныне для оплаты медицинской предусмотренной базовой программой МСС, должны направляться исключительно в систему МСС в каче стве платежей на страхование неработающего населения. При этом должно быть продолжено финансирование из федерального бюджета дополнительных лечеб ных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении по профессиональным и иным объективным основаниям.

Широкий доступ населения к услугам медицины предполагает усиление го сударственного регулирования платной медицинской помощи. Необходимо ввести ре гулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставле ния платной медицинской помощи в государственных и муниципальных меди цинских учреждениях. Эта задача является тактически первоочередной в процессе повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бес платной медицинской помощи платной. Для этого предполагается ввести в дей ствие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной меди цинской помощи для каждого государственного и муниципального учреждения.

Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи.

Необходимо также создание условий для постепенного сокращения масшта бов теневого рынка медицинских услуг, включая изменения в порядке налогооб ложения доходов физических лиц.

В формировании рыночных основ воспроизводства рабочей силы и всеоб щего доступа к базовым социальным услугам важное значение имеет реформиро вание жилищного сектора, включая жилищно-коммунальное хозяйство.

В ходе преобразований в России был осуществлен ряд мер по реформированию собственности на жилье, жилищно-коммунального хозяйства, созданию инфра структуры рынка жилья, изменению источников и форм нового жилищного строи тельства и т. д. В результате доля частного сектора в структуре собственности на жи лье увеличилась в 1999 г. до 59%, проведено организационное разделение управле ния и обслуживания жилищным фондом, сделаны определенные шаги по повышению доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг — в настоящее время эта доля составляет уже 54%. Однако реформирование жилищного сектора с точки зрения задач создания рынка сталкивается с рядом препятствий как со стороны текущего платежеспособного спроса, финансовых ограничений населения, и нераз витости финансово-организующих механизмов в данной сфере. Критически снизились затраты на поддержание жилищного фонда за счет местных бюджетов.

Среди ключевых задач и основных направлений жилищной политики выде ляются:

• законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, а также прав малоимущих граж дан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору соци ального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

• обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, ос нованной главным образом на бездотационном хозяйствовании рыночных субъек тов, действующих на конкурентной основе;

Глава 48. Реформирование системы социальной защиты и отраслей социальной сферы • формирование условий для развития рынка земельных участков под жи лую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;

• развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долго срочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищ ного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;

• содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценоч ной деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государ ственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).

Предполагается, что при реализации данных направлений по мере устране ния перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать, что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному со циальному стандарту не превысят 20%. При проживании семей с низкими дохода ми в жилищах ниже установленного стандарта их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей будет означать бесплатность жилья. На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финанси роваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субсидий субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напря мую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граж дан.

В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оп лате жилья и коммунальных услуг намечено ускорить переход на бездотационное содержание жилищно-коммунального сектора. Предполагается завершить пово рот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-комму нальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей и полностью устранить пе рекрестное субсидирование коммунальных услуг, что приведет к снижению тари фов на коммунальные услуги для предприятий-потребителей и к снижению их затрат. Предполагается, что население будет полностью оплачивать капитальный ремонт. В части финансирования полной реновации жилищного фонда планиру ется поэтапное включение амортизационных отчислений в структуру оплаты Налоговая политика должна быть направлена в первую очередь на поддерж ку спроса со стороны населения. Должны быть сохранены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий.

Принципиально важным для расширения источников финансирования жи лья является создание благоприятных условий для банковского кредитования пе риода строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитова ния.

Вместе с тем, как показывают опыт реформирования отраслей социальной сферы и попытки ускорить реформирование жилищно-коммунального хозяйства, преобразования могут быть осуществлены лишь по мере создания для этого ре альных экономических предпосылок, а также с учетом различия в имуществен ном положении домбхозяйств.

Несомненно, что в ходе преобразований ряд мер и действий по совершен ствованию социальной сферы могут быть уточнены, скорректированы и даже изменены с учетом совершенствования национальной модели экономики, из Часть III. Теоретические основы национальной реальной экономической ситуации и реакции населения на преобразо вания.

Основные термины Социальная защита населения Социальное страхование * Обязательное медицинское страхование Социальная помощь Доступность базовых социальных благ Минимальные гарантии Социальные пособия и дотации Финансирование социальной сферы Пенсионное обеспечение Адресные формы социальной помощи Реформирование образования Реформирование здравоохранения Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Раздел IV. ФИНАНСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ В результате рыночной трансформации резко повышается роль финансо вых отношений в экономике, преобразуется структура и меняется характер фун кционирования финансовой системы. Происходит отделение государственных финансов от финансов негосударственных секторов, прежде всего коммерчес ких предприятий и банковской системы, сектора домашних хозяйств. Это явле ние обусловлено разделением государственной и частной собственности, стре мительным возрастанием роли и значения института частной собственности. Фи нансовая система страны структурно реформируется: в ней появляются новые звенья — финансовый рынок, включающий рынок ценных бумаг;

система финан совых институтов рыночного типа (инвестиционные компании, инвестицион ные фонды, валютные биржи);

новый тип кредитных учреждений, прежде всего коммерческие банки. Происходит противоречивый процесс формирования го сударственных внебюджетных фондов. Формируется блок региональных финансов (бюджетно-налоговый федерализм). Складывается новое звено финансовой си стемы бюджетов и внебюджетных фондов органов местного самоуправления.

Государственные финансы преобразуются не только структурно, прежде всего в направлении децентрализации, изменяется и их экономическое содержание и функциональная роль. Они превращаются в институты взаимодействия государ ства и рынка, государства и общества и используются как рычаги рыночного регу лирования. Государственный бюджет трансформируется в более децентрализован ную бюджетную систему федеративного типа. Развивается и преобразовывается основа государственных финансов — налоги.

Глава Финансовый рынок При переходе к рынку меняются не только отношения собственности, субъек ты хозяйственной деятельности, но и характер связей между ними. Постепенно формируется финансовый рынок как важнейший структурный элемент рыночно го механизма. Причем этот элемент может как обслуживать потребности нацио нального хозяйства, так и приводить при определенных условиях к его глубокой дестабилизации.

Финансовый рынок — сфера рыночных отношений, Содержание где формируются спрос и предложение на все де и функции нежные ресурсы страны и осуществляется их дви финансового рынка жение для обеспечения капиталом производствен ных и непроизводственных инвестиций.

В любой существует потребность в привлечении свободных де нежных средств, ищущих сферы прибыльного приложения, для инвестирования.

И дефицит, и излишек свободных денег возникают во всех основных секторах мак роэкономики:

— в реальном секторе — на предприятиях, в фирмах, организациях и т.д.;

— в государственном секторе — при движении бюджетных средств и внебюд жетных фондов;

Часть III. Теоретические основы национальной экономики — у населения, которое, имея свободные деньги, может становиться чистым инвестором, а иногда и заемщиком на финансовом рынке.

Финансовый рынок является посредником между свободными денежными средствами и объектами инвестирования.

С функциональной точки зрения посредством механизма финансового рын ка осуществляются аккумуляция, распределение и перераспределение денег в мас штабе национальной экономики.

Финансовый рынок выполняет следующие функции:

1. Аккумуляция, мобилизация свободных денежных средств. Бездействие де нег противоречит природе рыночной экономики. Финансовый рынок должен раз решить это противоречие, предлагая каналы, пути вложений свободных денеж ных капиталов, а также сбережений населения. Эти свободные денежные средства мобилизуются через два канала: ценные бумаги и депозитно-ссудную деятельность банков. Чтобы вложить свободные деньги, рассчитывая на доход, можно либо ку пить ценные бумаги, либо открыть счет-депозит в банке. Точно так же, чтобы мо билизовать финансовые ресурсы, можно либо продать ценные бумаги, либо полу чить кредит в банке.

2. Распределение свободных финансовых ресурсов. На финансовом рынке эти ресурсы превращаются в ссудный капитал, объединяясь в большие суммы, достаточные для инвестиций. Распределительная функция финансового рынка заключается в обеспечении инвестиций капиталом как по необходимому объему, так и по структуре, то есть по требуемым срокам и формам кредитования.

3. Перераспределительная функция финансового рынка. Мобилизовав и рас пределив свободные деньги из разных источников, этот рынок должен обеспечи вать их постоянное движение. Переходная экономика нормально функционирует только тогда, когда беспрерывно происходит взаимный перелив капиталов на меж банковском рынке, между банками и предприятиями, фирмами, частным секто ром и государством. Финансовый рынок должен обеспечивать беспрепятственное движение всех этих денежных потоков, выполняя роль перераспределительного механизма.

В жестко централизованной плановой экономике Роль финансового все вопросы финансирования были монополией го рынка сударства. Финансовый рынок практически отсут в преобразованиях ствовал. Инвестиционный процесс был зависим от экономики субъективизма государственной экономической по литики, не ограничиваемого требованиями и возможностями рыночных отноше ний.

С конца 80-х годов в России, в ряде стран ближнего зарубежья, в государствах Восточной и Центральной Европы при осознании необходимости перехода к рынку неизбежно возникали две важнейшие проблемы в экономике: реформи рование отношений собственности и формирование финансовых источников хо зяйственного развития. Эти проблемы решались и решаются в отдельных стра нах с переходной экономикой разными темпами, неодинаковыми способами, с разной степенью эффективности. Становление финансового рынка везде играет важнейшую роль.

Пример России и стран СНГ показал, что преобразование отношений соб ственности при отсутствии эффективной системы финансовых отношений при водит к негативным результатам. Коммерческие банки, появившиеся вместо госу дарственных, строят свою деятельность на чисто коммерческой основе. В силу нестабильности рубля наиболее прибыльными для этих банков становятся валют ные спекуляции. Далее следуют «быстрые» (краткосрочные) межбанковские кре Глава 49. Финансовый рынок В этих условиях, усугубляемых давлением инфляции, кредитование про мышленных предприятий, организаций, сельского хозяйства выглядит для бан ков неперспективным.

Для реальной экономики кредит становится очень дорогим, а структура спро са на него не соответствует предложению. Банки стремятся к самым краткосроч ным кредитным сделкам, а производство, торговля, другие виды бизнеса нужда ются в среднесрочных и длительных заимствованиях. Возникают проблемы вза имных неплатежей, недоплат налогов, финансовой несостоятельности хозяйственных субъектов и т.д., вызванные неполноценным развитием финансо вого рынка.

В этом же направлении действует фактор финансовой слабости акционер ных компаний, а также огромная потребность государства в заимствованиях в свя зи с кризисным состоянием бюджета.

При реформировании отношений собственности — приватизации (в каких бы масштабах и по каким бы сценариям она ни проводилась) без полнокровного финансового рынка обойтись нельзя. Только через него, путем акционирования, собственность государства может быть трансформирована в другие формы, среди которых преобладает акционерная. Поэтому формирование гибкой, подвижной системы финансовых отношений, которая должна заменить прежнее государствен ное финансирование, является важнейшей первоочередной задачей переходной Опыт всех стран с переходной экономикой показывает, что после достижения определенного прогресса в области разгосударствления инвестиционный процесс не только не развивается, но, напротив, чаще всего деградирует. Возникает пороч ная спираль: неразвитость финансового рынка, его структурные диспропорции и высокие риски сдерживают инвестиции в реальный сектор экономики;

недостаточ ность финансирования ускоряет падение производства и сужает воспроизводство, а это, в свою очередь, вызывает углубление кризисных явлений на самом финансо вом рынке.

Острота данной проблемы в отдельных странах с переходной экономикой нео динакова. Но все они испытывают на себе, помимо внутренних проблем, влияние событий на мировых финансовых рынках. В наднациональной финансовой сфере довольно стремительно развивается процесс глобализации.

Глобализация финансовых рынков ведет к значительному усилению связей меж ду отдельными сегментами мирового рынка и национальными рынками денег и капитала, в результате чего инвестор или заемщик могут рассматривать разные ча сти мировой финансовой системы как глобальное, единое целое.

Одним из важнейших проявлений этого процесса является резкое возраста ние мировых финансовых потоков, то есть перелива денежного капитала между стра нами. В 1999 г. общий объем финансовых потоков во всем мире приблизился к 150 триллионам долларов.

Значительная часть этих денег, перемещаемых на наднациональном уровне, приходится на так называемые «быстрые капиталы», то есть на краткосрочные бан ковские кредиты и краткосрочные вложения в ценные бумаги. Эти деньги, в боль ших объемах курсирующие между странами, при любых признаках нестабильности покидают объекты вложений так же быстро, как и приобретают их при ажиотажном спросе. В все отчетливее проявляется хрупкость мировой финансовой системы, от чего больше всего страдают страны с неокрепшей переходной экономи кой.

В 90-е годы именно эти страны оказались открытыми и незащищенными пе ред международной финансовой стихией. В 1997—1998 гг. разразился азиатский финансовый кризис. От него более всего пострадали страны с формирующимися рынками — Индонезия, Южная Корея, Таиланд и др. К полному финансовому хао су здесь привел целый ряд внутренних факторов, но огромную роль сыграл масси Часть III. Теоретические основы национальной экономики рованный отток иностранных «быстрых капиталов» при первых же признаках ва лютной дестабилизации.

Чуть позже в эпицентре кризиса оказалась Россия. Конечно, здесь финансо вый обвал 1998 г. был вызван главным образом внутренними причинами: огромны ми долгами государства, отсутствием инвестиций в реальную экономику, слабостью банковской системы и др. Но отток капитала из страны был подстег нут азиатским финансовым кризисом. Падение рубля в России и хаос в финансовой сфере негативно сказались на переходных экономиках стран СНГ, Восточной и Цен тральной Европы.

Все эти события свидетельствуют о резко возросшей к концу XX века финан совой взаимозависимости, особенно сильно влияющей на страны, идут преоб разования национального хозяйства в направлении к рынку.

Функции финансового рынка реализовываться либо через операции с ценными бумагами, либо через депозитно-кредитные операции банков и других кредитных учреждений.

Соответственно по структуре финансовый рынок принято делить на два вза имосвязанных сегмента: рынок ценных бумаг и рынок банковских кредитов.

Фондовый рынок представляет собой часть финансо Фондовый рынок вого рынка, где осуществляются эмиссия (выпуск) и особенности и купля-продажа ценных бумаг.

его становления Ценная бумага — это документ, отражающий имущественные права, имеющий стоимость, способный самостоятельно обра щаться на рынке, быть объектом купли-продажи и иных сделок. Ценные бумаги, являясь разновидностью капитала, могут быть источником постоянного или разо вого дохода.

Фондовый рынок включает в себя как кредитные отношения, когда ценные бумаги выпускаются в связи с предоставлением займа, так и отношения совладе ния, когда ценные бумаги являются титулом участия в собственности.

В развитой рыночной экономике ценные бумаги и их рынок играют огром ную роль в мобилизации свободных денежных средств для нужд предприятий и государства. В переходной экономике, в частности в России, такая функция цен ных бумаг складывается не сразу. При высокой инфляции, свойственной началь ным этапам перехода к рынку, доходы на ценные бумаги не компенсируют инфля ционных потерь. Деньги инвесторов охотнее вкладываются в операции с иност ранной валютой. В 1996—1998 гг. в России спрос на валюту значительно превышал предложение.

В том же направлении побуждает действовать и риск потери денег на фондо вом рынке.

Переходный период экономики требует не просто развития рынка ценных бу маг. Необходимо, учитывая исторические особенности и текущую ситуацию в стра не, постепенно делать его все более полнокровным. Ведь фондовый рынок не суще ствовал у нас в стране много десятилетий и начал развиваться только в 90-е годы.

В Российской Империи этот рынок присутствовал: существовали акционерные об щества, государственные облигации, фондовая биржа. Но, в отличие от многих дру гих стран, фондовый рынок в дореволюционной России имел чисто спекулятив ный характер: бумаги покупались в основном с целью продать подороже, а не с целью постоянного их хранения;

большая часть операций осуществлялась вне бирж. В отличие от этого в Великобритании, например, промышленная револю ция стала толчком к развитию высокоорганизованного фондового рынка.

В США, наоборот, сначала была создана гибкая финансовая система, включав шая рынок ценных бумаг, а на этой основе развилась индустриализация. В Рос сийской Империи рост экономики был относительно мало связано с развитием рынка ценных бумаг.

Глава 49. Финансовый рынок В современной России (как и в ряде стран с переходной экономикой) совпа дают по времени два процесса: зарождение фондового рынка и постоянный спад производства.

Только что начавший довольно динамично формироваться российский фон довый рынок испытал на себе сокрушительный удар финансового обвала в августе 1998 г. По существу, этот рынок был парализован на длительное время. И лишь в конце 1999 — начале 2000 гг. здесь появились ощутимые признаки оживления.

Примерно то же самое происходило и в целом ряде других стран с переходной Таким образом, становление рынка ценных бумаг в этих странах стартовало практически дважды. Причем во второй раз — в крайне неблагоприятных услови ях, связанных с последствиями мощного финансового кризиса.

Целенаправленная политика государства по регулированию рынка ценных бумаг в столь сложной обстановке является важнейшим условием выхода из кри зиса и перехода к экономическому росту.

Когда ценная бумага эмитируется (выпускается) и Первичный продается в первые руки, происходят два явления:

и вторичный на фондовом рынке появляется еще один финансо фондовые рынки вый инструмент, а эмитент (выпускающий), прода вая его, привлекает нужные ему деньги. Затем могут совершаться вторая и после дующие сделки: бумага продается, переходит из рук в руки, то есть обращается.

Здесь уже никакого получения дополнительных денежных средств эмитентом не происходит — фондовая ценность просто меняет владельца.

В связи с этим принято различать первичный и вторичный рынки ценных бумаг.

Первичный рынок — это сфера обращения ценных бумаг, где осуществляется их размещение среди первых инвесторов (то есть продажа в первые руки).

Вторичный рынок — это сфера, в которой размещаются ранее уже размещен ные ценные бумаги, переходя во вторые, третьи и т.д. руки, то есть меняя владель цев.

Важнейшим условием развития первичного рынка в любой экономике, а тем более в переходной, является полнота и точность необходимой информации об эмитенте.

С появлением ценных бумаг в России проблема получения такой информации стала одной из самых острых. Новые компании и банки мало знакомы инвесторам.

Громкие скандалы с финансовыми пирамидами, обманувшими вкладчиков, усугу били недоверие потенциальных инвесторов и среди юридических, и среди физичес ких лиц. Затем последовали события финансового краха 1998 г., подорвавшие остат ки доверия к ценным бумагам и их эмитентам.

В странах с рыночной экономикой, например в США, Германии, Японии, го сударство строго контролирует содержание проспектов эмиссии ценных бумаг ком мерческих структур для обеспечения полноты информации о положении дел в них.

Но нигде государство не несет ответственности за точность этих данных.

В России в настоящее время тоже формально существуют такие требования со стороны регистрирующих и контролирующих органов. Но на практике этот поря док соблюдается не всегда.

«Непрозрачность» российского фондового рынка, то есть недостаточность или неточность информации о компаниях и банках, выпускающих ценные бумаги, не позволяет инвесторам делать обоснованный выбор фондовых ценностей, в которые есть смысл вкладывать деньги.

Долгое время в России был развит в основном первичный рынок ценных бу маг. Хотя при акционировании государственных предприятий появились акцио Часть III. Теоретические основы национальной экономики неры, основная часть фондовых ценностей не продавалась, то есть не было пере хода к вторичному рынку. Он стал постепенно расти в 1996—1997 но и этот процесс был прерван августовским финансовым крахом 1998 г.

Рынок государственных долговых обязательств в связи с их высокой доход ностью бурно развивался начиная с г., причем особенно быстро росли опера ции с ценными бумагами на вторичном рынке. долговые обязательства госу дарства во многом «подготовили» августовский крах 1998 г. С другой стороны, в результате этого кризиса они сами прекратили свое существование.

Постепенное восстановление вторичного фондового рынка в России нача лось только во второй половине г.

Важным стимулом формирования вторичного рын Основные виды ка является не только расширение круга тактичес ценных бумаг ких, но и появление стратегических инвесторов.

в переходной При тактическом инвестировании ценные бумаги экономике покупаются с целью продажи, когда рыночная цена на них повысится. Тактическому инвестору по существу безразлично, покупает он ценные бумаги машиностроительного завода или обувной фабрики. Ему важно выбрать то предприятие, фондовые бумаги которого возрастут в цене.

При стратегическом инвестировании выбираются те ценные бумаги, которые обеспечивают контроль или, по крайней мере, участие в принятии решений на предприятии. Стратегический инвестор может быть не очень озабочен быстрым ростом рыночной цены — курса этих бумаг и даже получения дохода по ним в ближайшие годы. Его больше интересует укрепление самого предприятия, конку рентоспособность его продукции, ее выход на рынки, в конечном счете — увели чение всего капитала, а значит, и доли стратегического инвестора в абсолютном выражении.

Понятно, что во всех странах, переходящих к рынку, домини рует тактическое инвестирование, и только на определенном этапе появляется стратегический инвестор. По Такому сценарию развиваются события и в России.

Первый сдвиг у нас в стране произошел в 1995 г., когда несколько улучшилась ин фраструктура фондового рынка: появились более надежные, чем раньше, бумаги наиболее перспективных компаний, ужесточился контроль за информацией об эмитентах и др. В результате зародилась тенденция к развитию стратегического инвестирования, при котором скупаются большие пакеты бумаг, обеспечивающие контроль. Соответственно, развивается и вторичный рынок.

Впоследствии эта тенденция была замедлена из-за действия внутриполитичес ких факторов (предвыборные ожидания 1996 г. и др.). Вообще, зависимость от по литических факторов — одна из типичных черт финансовой сферы в переходной экономике. А события августа 1998 г. сказались на динамике стратегического инве стирования весьма своеобразно. С одной стороны, крах на фондовом рынке сделал весьма проблематичными любые формы вложений в ценные бумаги, что вырази лось в резком падении объемов инвестирования. С другой стороны, стремительное снижение курсов акций в результате кризиса через некоторое время привело к всплеску стратегического инвестирования в России, поскольку в таких условиях необходимые для контроля пакеты акций можно было скупать очень дешево. В ито ге уже в 1999 г. курсы российских акций на внутреннем фондовом рынке стали расти.

Рыночная экономика отличается многообразием видов ценных бумаг. Их можно классифицировать по нескольким признакам. Один из них — различные группы эмитентов. Обычно выделяют три такие группы: государство, частный сек тор и иностранные субъекты. Государственные ценные бумаги выпускаются и га Глава 49. Финансовый рынок рантируются правительством, министерствами и ведомствами или муниципаль ными органами власти.

Фондовые ценности частного сектора принято делить на корпоративные и частные. Корпоративные ценные бумаги выпускаются негосударственными пред приятиями и организациями. Частные ценные бумаги могут выпускаться физи ческими лицами (например векселя или чеки).

Фондовые ценности можно разделить на именные и предъявительские. Имя владельца ценной бумаги регистрируется в специальном реестре, который ведется эмитентом или внешним независимым реестродержателем. Ценная бумага на предъявителя не регистрируется на имя владельца у эмитента.

Еще один вариант классификации ценных бумаг — по их экономической при роде. В этом случае выделяются:

— свидетельства о собственности;

— свидетельства о займе;

— контракты на будущие сделки.

Эти три вида ценных бумаг существуют и обращаются в России.

В переходной экономике решающую роль играют акции и облигации.

Акция — ценная бумага, выпускаемая акционерным Акции в переходной обществом и удостоверяющая право собственности экономике в уставном капитале общества. Обратимся к тем осо бенностям акции, которые характерны для этапа перехода к рынку.

Таблица 49. Виды ценных бумаг, обращающихся на фондовом рынке России Виды ценных бумаг Характеристика ценной бумаги Свидетельства о собственности:

— акции акционерных обществ Ценные бумаги, удостоверяющие право владельца на долю в собственных средствах акционерного общества (его уставном капитале) II. Свидетельства о займе:

- государственные долговые Ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в котором обязательства, должником выступают государство либо муниципальные органы власти в том числе:

• облигации внутренних займов • облигации муниципальных займов — ценные бумаги частного сектора, в том числе:

корпоративные облигации Ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в котором должниками являются негосударственные предприятия и ор ганизации • векселя Безусловное письменное долговое обязательство, выданное одной стороной (векселедателем) другой стороне (векселедер жателю). Может передаваться по передаточной надписи в пользу третьего лица • чеки Безусловное письменное указание чекодателя банку выплатить со своего счета предъявителю чека указанную на нем денежную сумму • депозитные сертификаты * Обязательство банка выплатить держателю сертификата с де позита указанную сумму;

право требования может передаваться вместе с сертификатом от одного лица к другому • частные ценные бумаги Векселя и чеки могут эмитироваться физическими лицами Часть III. Теоретические основы национальной экономики Окончание таблицы Виды ценных бумаг Характеристика ценной бумаги Контракты на будущие сделки:

• фьючерсы Ценные бумаги, удостоверяющие обязательство продать или купить акции, облигации, ценные бумаги или валюту по фиксированной цене в определенный срок * Ценные бумаги, удостоверяющие право продать или купить ак ции, облигации, другие ценные бумаги или валюту по фиксиро ванной цене в определенный срок Для переходной экономики акции особенно важны, поскольку они представ ляют собой базовый инструмент акционерной формы собственности. В России, например, уже почти 80 процентов предприятий так или иначе акционированы.

Все, кто принял участие в капитале общества, становятся акционерами.

В мировой практике известны два способа оформления акций: сертификация и ведение реестра. Различие между ними принципиально. В первом случае моментом вступления в собственность является получение акционером сертификата акции.

(Сертификат может быть на одну или несколько акций, то есть их пакет.) Этот сер тификат и является титулом собственности. Во втором случае моментом покупки является внесение покупателя в реестр акционеров, а запись в этом реестре и есть титул собственности. В таком варианте независимо от того, находится сертификат в материальной форме или нет, титулом собственности он не является.

В практике переходной экономики России с оформлением акций связан ряд проблем. С начала акционирования и до середины г. акционерам давалась вы писка из реестровой книги, которая ценной бумагой не является. При этом сами реестровые книги велись произвольно, без правовой базы и определения ответствен ности за их оформление.

До весны 1996 г. в России был разрешен выпуск только именных акций, что означало первичность реестра. Это значительно ограничивало обращение акций на фондовом рынке. В то же время в связи с плохо развитой регистраторской инфра структурой этого рынка обладание собственностью становится крайне неопределен ным. Это же касается соблюдения принятых в мировой практике прав акционеров, что, несомненно, более всего тормозит развитие финансовой сферы в переходной экономике.

В России был принят ряд мер по упорядочению оформления акций. В насто ящее время существуют, например, нормативные акты, по которым акционерные общества, где более 500 акционеров, должны иметь внешнего реестродержателя.

По российскому законодательству ведение реестра в акционерном обществе обя зательно.

При переходе к рынку возникает и другое явление, которого, как правило, нет в развитой рыночной экономике. Речь идет о резком расслоении акций. Появляется небольшая (по численности компаний) группа акций, которые часто называют «го лубыми фишками». Это наиболее надежные акции, выпущенные крупными компа ниями, которым по разным причинам удается в условиях переходной экономики успешно развиваться, получать прибыли. Такие компании, стремясь привлечь ак ционеров, главным образом иностранных, после адаптации к условиям переходно го периода убеждаются в необходимости хотя бы какой-то информационной откры тости. Их эмиссионные проспекты приближаются к международным стандартам.

Это обеспечивает акциям высокую ликвидность, то есть способность быстрого об ращения в деньги без потерь для владельца.

«Голубым фишкам» очень немногочисленных компаний противостоят все ос тальные акции множества акционерных обществ. Эти ценные бумаги малоликвид ны, риск вложения в них велик, их трудно реализовать на вторичном рынке. Разрыв между положением «голубых фишек» и всех остальных акций в переходной эконо мике необычайно велик.

Глава 49. Финансовый рынок К компаниям, чьи акции считаются «голубыми фишками», относятся: РАО «ЕЭС России», «Лукойл», РАО «Газпром», «Норильский никель», «Мосэнерго», «Ро стелеком», «Вымпелком» и ряд других. То есть речь идет об узком отраслевом круге компаний: нефтяных и газовых, энергетических, средств связи. Их акции пользу ются спросом не только у российских, но и у иностранных инвесторов. Некоторые из этих компаний ограничивают продажу своих акций.

Такого рода проблемы, связанные с акциями, свойственны, как показывает зарубежный опыт, любой переходной экономике. В России они проявились дос таточно остро в связи с:

• огромными масштабами и темпами приватизации и акционирования;

• сильным отставанием необходимой законодательной базы от развития процессов в экономике в целом и на фондовом рынке в частности;

• недостаточностью информации об акционерных обществах;

• нечеткостью оформления титулов собственности;

• особой силой удара, нанесенного рынку акций событиями финансового кризиса 1998 г.

Облигация — это ценная бумага, представляющая со Облигации бой долговое обязательство, позволяющее компани в переходной ям и государству занимать денежные ресурсы на экономике фондовом рынке.

Облигации содержат два главных атрибута:

• обязательство эмитента вернуть держателю облигации в оговоренный срок ее номинальную стоимость, то есть сумму, полученную при выпуске этой ценной бумаги;

• обязательство эмитента выплачивать держателю облигации регулярный фиксированный доход в виде процента.

В отличие от акций, облигации не являются титулом собственности, не дают права на участие в управлении компанией, имеют конечный срок погашения. Эти особенности облигаций как фондовых ценностей определяют их роль и характер обращения при переходе к рынку.

К числу реалий переходной экономики относится и значительный рост де фицита государственного бюджета. Использование прямых кредитов Централь ного банка для покрытия растущего дисбаланса бюджета является сильным инф ляционным фактором и чревато потерей возможностей регулирования денежного рынка. Практически во всех странах с развитым рыночным механизмом доступ правительства к этим ресурсам законодательно ограничен.

Привлечение средств из иностранных источников для покрытия бюджетного дефицита в разных странах с переходной экономикой осуществляется по-разно му. Для России, как известно, использование этого источника весьма проблема тично. Но и для тех стран, для которых доступ к кредитам международных финан совых организаций и частных зарубежных банков более прост, массированное при влечение заемных средств оборачивается весьма негативным последствием — ростом внешних долгов.

Поэтому одним из главных методов покрытия бюджетного дефицита служит выпуск ценных бумаг. Основными целями эмиссии государством долговых обязательств являются: финансирование текущего дефици та, обеспечение кассового исполнения расходов бюджета, погашение и обслужи вание ранее размещенных займов, финансирование различных программ местных органов власти.

В современной экономике России острый дефицит финансовых ресурсов у государства как на федеральном, так и на региональном, местном уровнях потре Часть III. Теоретические основы национальной экономики масштабного использования потенциала только еще формирующегося фон дового рынка. То же характерно для всех стран с переходной экономикой.

Сектор государственных ценных бумаг с начала оказался самым ди намичным на российском фондовом рынке и сыграл одну из решающих ролей его развитии. Это, с одной стороны, позволило решить ряд острых насущных вопросов финансирования экономики, а с другой стороны, породило новые се рьезные проблемы и во многом способствовало развитию финансового кризиса в 1998 г.

Такое противоречивое воздействие обращения государственных ценных бу маг на экономику в той или иной мере проявилось в большинстве стран, перехо дящих к рынку.

Первыми на рынок в России были выпущены в г. государственные долго срочные обязательства (ГДО) на общую сумму 80 млрд. руб. со сроком обращения лет. Каждый год в определенное время владелец может продать облигации Центро банку по заранее определенному курсу.

Решающим шагом в создании долговых обязательств государства стал выпуск в 1993 г. государственных краткосрочных облигаций (ГКО) со сроком месяца. ГКО были дисконтными, то есть доход инвестора складывался из разницы между ценой покупки и ценой погашения. Эмитентом выступало Министерство финансов, а агентом по размещению — Банк России, который действовал через коммерческих банка, получивших статус официальных дилеров (посредников).

Затем появились облигации государственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ), в которые была превращена задолженность перед юридическими лица ми — клиентами потерпевшего банкротство Внешэкономбанка. Клиент, получив ший в замещение своих валютных средств такую облигацию, мог продать ее или ис пользовать как доходную и ликвидную ценную бумагу. Эти облигации были доступ ны иностранным инвесторам.

В 1995 г. были выпущены государственные ценные бумаги с более длительным, чем у ГКО, сроком обращения — облигации федерального займа (ОФЗ).

Для привлечения свободных средств населения были размещены облигации го сударственного сберегательного займа (ОГСЗ).

Все эти государственные облигации, бесспорно, были серьезным неинфля ционным источником покрытия бюджетного дефицита.

Однако это породило и острейшие финансовые проблемы. Вместе с увеличе нием видов и объемов государственных облигаций рос и внутренний государствен ный долг. Можно считать большой ошибкой в экономической политике государ ства стремительное наращивание объемов выпуска ГКО — ОФЗ. Ежегодно эми тировалось свыше 30 траншей (выпусков) этих облигаций.

Серьезной проблемой стала непомерно высокая доходность таких ценных бумаг: по ГКО она в отдельные периоды превышала 200%. Это, конечно, привле кало инвесторов, в том числе и иностранных. (На иностранцев в г. приходи лось около 40% всех вложений в ГКО).

Рынок попал в замкнутый круг: чем выше была доходность, тем больше средств требовалось для погашения ранее выпущенных бумаг и выплаты процентов по ним.

Эти средства привлекались за счет новых выпусков, что создало основу для долго вого кризиса. С 1997 г. ГКО, задуманные как способ привлечения свободных денег для финансирования бюджетного дефицита, сами потребовали средств из бюджета для обслуживания предыдущих выпусков. Наконец, в августе 1998 г. было объявле но, по существу, об отказе государства платить по своим обязательствам, что и озна чало глубочайший экономический кризис: ведь вслед за крахом ГКО — ОФЗ после довал крах банков, у которых были эти бумаги, отток иностранного капитала, рез кое падение курса рубля и т.д.

Негативная роль государственных облигаций до августа г. проявилась и еще на одном направлении. Речь идет о пагубных макроэкономических послед Глава 49. Финансовый рынок g слишком быстрых темпов роста долговых обязательств государства и их необоснованно высокой доходности. Преимущества вложений в ГКО и ОФЗ пе ред другими активами в таких условиях были очевидны;

это означало конкурен цию государственных облигаций с реальными инвестициями, в результате чего происходило перераспределение финансовых потоков в пользу кредиторов госу дарства.

Ценные бумаги государства, по существу, вытесняли с рынка менее доходные фондовые ценности промышленных, торговых и других компаний, в то время как именно такие акции и облигации частного сектора могли бы привлечь денежные средства для капиталовложений в реальную экономику, без которых экономичес кий подъем невозможен.

Эта проблема актуальна не только для России, но и для многих других стран с переходной экономикой.

Государственные облигации применяются для решения бюджетных проблем почти во всех странах с развитыми рыночными отношениями, однако в большин стве из них действуют четкие законодательные нормы, не позволяющие вывести масштабы заимствований государства на внутреннем рынке за опасные для нацио нальной экономики границы.

Тем более для пока еще неустойчивых переходных экономик, в том числе и для экономики России, важна выработка теоретических, законодательных, регули рующих принципов такого важного финансового инструмента, как государствен ная облигация.

Другие свидетельства о займе — векселя, чеки, депозитные сертификаты уже обращаются на формирующихся фондовых рынках. В России пока наибольшее распространение получили векселя, которые в какой-то мере помогают ослабить остроту проблемы взаимных неплатежей предприятий, поскольку путем переда точных надписей одним векселем может рассчитываться друг с другом целая це почка неплательщиков.

Контракты на будущие сделки — фьючерсы и опционы — весьма характерны для переходной экономики. В условиях инфляционных ожиданий, нестабильнос ти валюты и других факторов, свойственных переходному периоду, заключение сделок на будущее по заранее фиксированным ценам представляет несомненный интерес.

Несмотря на все сложности и проблемы, количество видов ценных бумаг, обращающихся на формирующемся фондовом рынке России и других стран, по стоянно увеличивается.

Ценные бумаги В последние годы на мировых финансовых рынках стран с переходной появились новые эмитенты облигаций Венгрия, экономикой Чехия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, то есть на мировых страны с переходной экономикой. Наиболее важ рынках ным явлением стало появление в г. на этих рын ках В ноябре г. было проведено первое размещение российских еврооблига ций.

Еврооблигации — долговые обязательства, размещаемые заемщиком одновре менно на рынках нескольких стран в валюте, которая является иностранной для заемщика.

Дебют России был достаточно успешным. Объем займа составил 1 миллиард долларов, срок обращения — 5 лет, процентная ставка — 9,25 процента годовых.

Эти параметры эмиссии были тогда благоприятными для нашей страны. В после дующие годы Россия эмитировала еще несколько выпусков еврооблигаций.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики В связи с выходом стран с переходной экономикой на мировые финансовые рынки со своими облигациями возникло новое явление: конкуренция между этими странами за доступ к денежным ресурсам. Общей чертой всех стран, рынку, является попытка использовать мировые финансовые потоки для внутренних проблем бюджетного дефицита, в то время как потенциал мировых фи нансовых рынков небезграничен.

Так, латиноамериканские страны разместили на мировых рынках займов на 100 миллиардов долларов. Среди Европы 80 процентов всех обли гационных займов приходится на Венгрию. Рейтинги Венгрии и Чехии как заемщи ков еще до кризиса г. были на две позиции выше российского.

Однако главные проблемы размещения за рубежом ценных бумаг стран, пе реходящих к рынку, связаны с увеличением внешнего государственного долга лю бой страны, который будет оставлен «в наследство» следующим поколениям. и текущее обслуживание внешнего долга при его больших масштабах является тя желым финансовым бременем для стран с переходной экономикой. Россия, на пример, в первом квартале 2000 г. должна была выплатить по всем внешним дол гам около 3 миллиардов долларов.

Не только государственные, но и частные облигации многих стран с пере ходной экономикой обращаются на мировых рынках. Так, активизировались наи более крупные российские компании. Например, в 2000 РАО «ЕЭС России» раз местило за рубежом облигаций на 120 миллионов долларов.

Несмотря на все проблемы, диспропорции, спады, фондовые рынки стран с переходной экономикой как важнейшая часть их формирующегося рынка имеют большой потенциал и серьезные перспективы развития.

Не менее динамично, чем рынок ценных бумаг, Банковская всех странах с переходной экономикой развивается система.

банковская система.

Роль Центрального Банковская система — это совокупность раз банка личных видов банков в их взаимосвязи, существую щая в стране в определенный исторический период.

В централизованно-плановой экономике России, стран Центральной и Вос точной Европы, как известно, существовали лишь немногочисленные государ ственные банки. При переходе к рынку практически в кратчайший срок на совер шенно новых принципах был создан целый сектор экономики — банковский, в основном частный, коммерческий, остро Сейчас во всех странах с переходной экономикой, как и в большинстве госу дарств с высокоразвитым рыночным хозяйством, сложилась двухуровневая бан ковская система в виде Центрального банка и сообщества коммерческих банков.

Такая же система функционирует и в России.

Центральный банк России. В переходных к рынку условиях Центральный банк приобретает совсем другие функции, нежели те, которые он выполнял в плановом хозяйстве.

Основной задачей Центрального банка в переходный период является прове дение денежно-кредитной политики, которая способствовала бы осуществлению эффективных экономических преобразований в стране. Эта политика предпола гает не только методы административного регулирования, как в плановом хозяй стве, но и использование чисто экономических рычагов.

В России правовой статус Центрального банка РФ — Банка России, его пра ва и обязанности определены Федеральным законом «О Центральном банке (Бан ке России)» (1995 г.). В соответствии со статьей 3 этого Закона основными целями Банка России являются: укрепление покупательной способности и курса рубля по Глава 49. Финансовый рынок отношению к иностранным валютам;

развитие и укрепление банковской системы России;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования систе мы расчетов.

Как и в других странах с рыночной и переходной экономикой, Центральный банк России является «банком правительства» и «банком банков». Его конкрет ные функции заключаются в следующем.

1. Как банк правительства Центральный банк должен:

а) реализовывать свое монопольное право выпускать наличные деньги и орга низовывать их обращение;

б) хранить официальные золото-валютные резервы;

в) быть агентом правительства при обслуживании государственного бюджета;

г) от имени правительства управлять государственным долгом, то есть разме щать, погашать и проводить другие операции с государственными ценными бума гами;

д) осуществлять внешние расчеты государства;

е) являться главным проводником кредитно-денежной политики государства.

2. Как «банк банков» Центральный банк ведет операции с коммерческими банками, связанные с рефинансированием, хранением резервов, определением правил деятельности, условий допуска иностранного капитала и др.

В странах с переходной экономикой необычайно остра проблема независимо сти центральных банков. Место в структурах государственной власти предопреде ляет способность этих банков эффективно выполнять свои функции.

Формально принцип независимости — ключевой элемент статуса Банка Рос сии, который не входит в структуру федеральных органов государственной власти и выступает как особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. На практике дело выглядит гораздо сложнее, о чем свидетельствует, например, печальный опыт со сверхизбыточным выпуском ГКО перед финансовым кризисом 1998 г. Несомненно, чисто политичес кими мотивами была вызвана в тот же период деятельность Банка России по сдер живанию падения курса рубля в рамках «валютного коридора». Схожие примеры есть в странах Балтии и в других странах с переходной экономикой.

Конечно, независимость Центрального банка от органов власти имеет отно сительный характер, так как экономическая политика государства не может ус пешно проводиться без четкого согласования с денежно-кредитной и финансовой политикой Центрального банка. В то же время кризисные явления во всех сферах, в том числе и в финансовой, свойственные первым этапам переходного периода, требуют от Центрального банка четко разработанной стратегии руководства кре дитной системой. Если главному банку страны это не удается, банковское сооб щество оказывается парализованным.

Пример такого сценария можно найти в экономической истории США. В 20-е годы в обстановке финансовой нестабильности и массовых банковских банкротств Центральный банк — Федеральная Резервная Система (ФРС) — не выполнил своей функции по выработке и реализации стратегии развития финансово-кредитной си стемы. В результате общий экономический кризис приобрел обвальный характер. В несколько видоизмененной форме в 90-е годы это произошло в ряде стран с переход ной экономикой, в том и в России, где Банку России в канун кризиса 1998 г. не удалось достичь основной цели и осуществить главные функции своей деятельности.

Всей экономике, в том и Центральному банку, пришлось срочно при спосабливаться к изменившимся условиям хозяйствования. Банк России предпри нял ряд действий, направленных на преодоление разрушительных последствий кризиса 1998 г. Какая-то часть его усилий оказалась эффективной, другая (в част ности, преодоление роста цен и падения курса рубля) сказалась лишь через до вольно длительное время.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики То же произошло и в других странах с переходной экономикой, переживших финансовый кризис. Однако, как известно, эти страны далеко не одинаковы по масштабам, ресурсам, структуре экономики. Поэтому и организация центральных банков должна быть разной. Например, в странах Балтии насущной задачей явля ется усиление функций и роли главного В России же ведутся оживленные дискуссии о путях его реформирования. Часто предлагается сделать это по типу американской ФРС. Тогда будет создана система, при которой основные инстру менты финансовой политики в каждом регионе страны, где действу ет специальное подразделение Центрального банка, по-разному в зависимости от экономических особенностей этого региона.

В любом случае очевидно, что эффективное функционирование финансовой сферы в странах с переходной экономикой невозможно без активного участия плодотворной деятельности Центрального банка, который, в свою очередь, дол жен постоянно совершенствоваться.

Баланс Банка России (по состоянию на 1 апреля 2000 г.) АКТИВЫ 1. Драгоценные металлы 59 2. Средства и ценные бумаги в иностранной валюте, размещенные у нерезидентов 342 3. Кредиты и депозиты, из них:

— кредитным организациям-резидентам 15 — для обслуживания государственного внешнего долга 183 4. Ценные бумаги, 315 из них:

— ценные бумаги Правительства РФ 249 5. Прочие активы, 72 из них:

— основные средства 36 Итого по активам ПАССИВЫ 1. Наличные деньги в обращении 270 2. Средства на счетах в Банке России, 356 из них:

— Правительства РФ 57 — кредитных организаций-резидентов 212 3. Средства в расчетах 12 4. Прочие пассивы, 196 из них:

— кредит МВФ 82 5. Капитал 159 Итого по пассивам 995 Коммерческие банки — кредитные институты, ориен Коммерческие тированные на получение прибыли. По форме они банки: особенности чаще всего представляют собой акционерные обще их развития ства. В некоторых из них, например, в Сбербанке, го в переходной сударству принадлежит контрольный пакет акций. Но экономике подавляющая часть коммерческих банков в странах с переходной экономикой не связана с участием государства в экономике.

Глава 49. Финансовый рынок В некоторых из этих стран возникающие коммерческие банки сразу попада ют под контроль иностранных. Везде в переходных условиях много небольших слабых финансовых институтов;

среди них немало таких, которые появились на рынке только в расчете на быстрое получение высоких прибылей с использовани ем узкого круга чисто спекулятивных или просто нечестных операций. Они столь же быстро «исчезают» с рынка.

Так, в Латвии сложившаяся банковская система состояла изначально из трех групп: 1) крупных банков, средств которых было достаточно, чтобы активно уча ствовать в российском рынке ГКО. После августовского кризиса 1998 г. большин ство из них не выжило;

2) средних банков, принимавших активное участие в так называемом «отмывании» денег из России и других стран СНГ;

3) банков, принад лежавших зарубежным финансовым группам.

За кризисом 1998 г. последовала массированная скупка латвийских банков за рубежными: эстонскими, финскими, шведскими, немецкими и др. В итоге в совре менной Латвии остался только один банк с чисто национальным капиталом. С фи нансовой независимостью страны было покончено.

Особенностью периода перехода к рынку является то, что уровень товарного производства значительно отстает от развития финансового рынка, в том числе его банковского сектора. В этих условиях основным источником дохода для стре мительно возникающих коммерческих банков на первом этапе стали не инвести ции в реальное производство, а в основном спекулятивные операции.

Во всех странах с переходной экономикой бурно развился рынок межбан ковских кредитов (то есть кредитов банков друг другу). Вообще основным назна чением рынка межбанковских кредитов является обеспечение текущей платежес пособности банков, а значит — повышение их надежности и стабильности. Но если использовать этот рынок в чисто спекулятивных целях при гонке процент ных ставок на кредиты, неизбежно срабатывает «эффект домино»: стоит двум— трем банкам не выполнить свои обязательства — рушится вся банковская систе ма. Это и произошло в России, в странах СНГ, ряде стран Юго-Восточной Азии.

Другая излюбленная сфера банковских спекуляций в странах с переходной экономикой — валютные операции. При падении курсов национальных валют эти операции становятся сверхдоходными. В 1995—1996 гг. ежегодный объем валют ных операций российских коммерческих банков превышал 150 миллиардов дол ларов. Когда центральным банкам удается приостановить падение курса нацио нальных валют, деньги, как правило, уходят с валютного рынка на не менее спеку лятивный рынок государственных ценных бумаг (Россия, страны Балтии и СНГ).

Именно игра на рынке ГКО в России и стала одной из важнейших причин краха банковской системы.

Формирование российской банковской системы происходило в условиях деп рессивной экономики. При спаде производства, снижении национального дохода, несовершенстве государственного регулирования банки более или менее успешно развивались, обладая возможностями противостоять негативному влиянию макро экономических факторов.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что финансовая и общехозяй ственная дестабилизация в переходной экономике позволяет банкам в определен ной мере амортизировать воздействие кризисных явлений в стране. В непростой экономической обстановке банки компенсируют рискованность и низкую доход ность сфер вложения банковского капитала чисто спекулятивными операциями. Но именно это в конце концов и приводит к финансовому кризису и параличу банковской системы.

Глубокий банковский кризис в России привел к значительным макроэко номическим потерям, изменил распределение финансовых ресурсов между раз личными отраслями хозяйства, потребовал решительных мер по стабилизации ситуации.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики Опыт России и многих других стран с переходной экономикой позволяет выделить четыре главных направления действий по преодолению кризиса банков ской системы:

• преодоление кризиса ликвидности;

• укрепление банковского надзора;

• реструктуризацию банковской системы;

• рекапитализацию банков.

Преодоление кризиса ликвидности. Его причинами могут быть резкий опок капитала из страны, потеря доверия к национальной валюте и перевод средств в иностранную валюту, массовое изъятие населением своих депозитов из банков, крах рынка межбанковских кредитов. Проявляется кризис ликвидности в том, что банковская система оказывается неспособной осуществлять одну из своих важ нейших функций — вести расчеты между экономическими агентами.

Для преодоления кризиса ликвидности центральные банки обычно приме няют такие меры, как: снижение резервных требований к коммерческим банкам;

использование части своих резервов для осуществления первоочередных плате жей;

отказ от поддержания курса национальной валюты.

Банк России принял в рамках этих мер решение о переводе вкладов населения из крупнейших коммерческих банков в Сбербанк. В результате давление населения на банки и отток средств из них несколько снизились. С другой стороны, Сбербанк превратился в банк-монополист, на который приходится три четверти вкладов на селения в банки. Такая ситуация ненормальна для рыночной экономики.

Укрепление банковского надзора необходимо после финансового кризиса.

В ряде стран с переходной экономикой центральные банки разрешили переофор мление задолженности банков кредиторам, участие кредиторов в капитале бан ков.

Обычно возникают дискуссии об изменении функций ЦБ, степени его неза висимости и Реструктуризация банковской системы представляет собой комплекс органи зационных процедур по оздоровлению этой системы. Одна из главных задач ликвидация нежизнеспособных банков.

Центральный банк проводит полный анализ финансового положения кре дитных организаций: их балансов, качества кредитного портфеля, степени риско ванности активов, масштабов потерь от кризиса. Специально исследуются внут ренние причины плохого финансового положения банков.

Задержка с ликвидацией кризисных банков, когда неплатежеспособные инсти туты продолжают функционировать, позволяет им вывести в другие структуры, а чаще всего в зарубежные, здоровую часть активов. Это и произошло в России.

ЦБ РФ предпринял после кризиса меры по закрытию мелких региональных банков, не трогая крупные кредитные организации. Сразу после кризиса г. был проведен финансовый анализ крупнейших банков, из которых оказались прак тически нежизнеспособными. Было решено немедленно отозвать лицензии у шести из них. Но через полгода, к февралю г., лишь два банка были объявлены банк ротами. В итоге процедура банкротства была начата только по отношению к банку «МЕНАТЕП», который успел вывести свои активы в другие структуры.

Чаще всего причинами возникновения подобной ситуации в странах с пере ходной экономикой являются отсутствие четких законодательных норм и техни ческое несовершенство ликвидационных процедур. Это позволяет владельцам и менеджерам ликвидируемого банка максимально оттягивать его окончательную гибель.

Важным направлением изменения банковской структуры является укрупне ние банков. В частности, в России для эффективной работы компаний националь Глава 49. Финансовый рынок ного масштаба и реализации крупных проектов необходимо наличие адекватных по размеру банков. Минимальный размер их капитала должен составлять 200— 250 миллионов долларов, а их активы — 1—1,5 миллиарда долларов.

Укрупнение банков невозможно без стимулирования государством слияний и поглощений, в том числе и путем привлечения иностранного капитала к форми рованию жизнеспособных крупных многофилиальных банков.

Рекапитализация банков предполагает восстановление потерянных ими в ходе банковского кризиса капиталов. В России после кризиса 1998 г. 15 из 18 крупней ших банков имели отрицательную чистую стоимость капитала. В Венгрии (1993 г.) и Болгарии (1996 г.) отрицательным был даже совокупный капитал банковской системы. Сокращение капиталов банков чревато негативными последствиями для банковской системы и для экономики в целом.

Достаточная величина собственного капитала банка позволяет сократить неизбежно возникающую разницу между активами и пассивами банка по сроч ности.

Вклады и депозиты в банках (пассивы) в странах с переходной экономикой имеют преимущественно краткосрочный характер в связи с высоким риском фи нансовой дестабилизации, в то время как для инвестирования в экономику требу ются среднесрочные и долгосрочные кредиты.

Источников пополнения собственного капитала два: средства собственников и средства государства. Вовлеченность государства в восстановление капитала бан ков предопределяется заинтересованностью в процессе оздоровления банков ской системы для финансирования экономики.

В странах с развивающимися рынками государство принимает активное уча стие в восстановлении капитала банковской системы после кризиса. В Венгрии, например, рекапитализация с участием государства в 1991—1994 гг. проводилась раза.

В качестве механизма восстановления капитала банков чаще всего приме няется выкуп «плохих» активов коммерческого банка Центральным банком. Так было, например, в Польше и в Венгрии. Банк России готов принять участие в рекапитализации нескольких многофилиальных и региональных банков.

Общая сумма средств, требующихся для этого, определена в 75 миллиардов рублей.

Слабое участие иностранных банков на нашем финансовом рынке связано не только с состоянием ликвидности, надзора, структуры, достаточности капита ла в российской банковской сфере. Серьезными преградами являются «непроз рачность» этого рынка, нечеткость и переменчивость норм государственного ре гулирования.

В переходной экономике со всей очевидностью подтверждается закономер ность: не только состояние финансовой сферы и банков, в частности, влияет на всю экономику, но и, в свою очередь, совершенствование финансового рынка не возможно без структурной качественной перестройки производственной базы по мере развития переходной экономики.

Основные термины Финансовый рынок Глобализация рынков Фондовый рынок Акции и их виды Облигации Государственные ценные бумаги Часть III. Теоретические основы национальной экономики Опционы Фьючерсы Еврооблигации Банк России Коммерческие банки Межбанковский кредит Кризис ликвидности Реструктуризация банковской системы Тактическое и стратегическое инвестирование Глава Бюджет и межбюджетные отношения В переходной рыночной экономике формируются новый тип бюджета и но вая система финансовых взаимоотношений государства, предприятий и населе ния. Бюджетно-налоговая политика переместилась в число главных экономичес ких регуляторов, стала важным рычагом экономической политики государства.

Бюджетная и налоговая системы при этом выполняют исключительно важную роль в организации всего национального воспроизводства и обеспечении ее эко номической и социальной устойчивости.

В переходной рыночной экономике формируется Особенности иной, нежели это было в плановой централизован бюджета ной экономике, тип бюджета и бюджетной системы.

переходной Теоретической основой государственного бюджета и экономики России механизма его взаимодействия с предприятиями была трактовка бюджета как бюджета всего народного хозяйства. Такая концеп ция означала огосударствление воспроизводственного процесса, неограниченное развитие государственного механизма централизации производства, распределе ния, перераспределения и использования национального дохода, в том числе ре сурсов накопления и возмещения. В соответствии с этой концепцией строилась система формирования доходов госбюджета, осуществлялась аккумуляция в нем преобладающей доли денежных накоплений народного хозяйства. Отсюда — фис кальный характер налоговой политики, незначительная роль налогов с населения в формировании бюджета. Государственный бюджет был финансовым источни ком расширенного воспроизводства большей части формально хозрасчетных пред приятий и отраслей и общим «котлом» доходов и расходов всего общества, всех его частей, национально-государственных структур.

На основе обезличивания доходов формировались соответствующие законо мерности в движении расходной части бюджета. Существовала тенденция к нео граниченности роста запросов на финансовые ресурсы вне зависимости от соб ственного вклада. Ограниченность ресурсов и неограниченность запросов госу дарства и его структур в распределении и потреблении общих финансовых ресурсов породили диспропорциональный рост централизованного финансового фонда. Эти свойства бюджета и бюджетных потребностей проявляются и до сих пор в скрытой, превращенной форме, порождая не обеспеченные источниками расходы, отрыв бюджетных ассигнований от реальной доходной базы.

Новый тип бюджета основывается на подходе к бюджету как к институту ры ночной системы, когда государство обеспечивает производство общественных благ, призванных удовлетворять совместные потребности (продукция оборонного ха рактера, инфраструктура, блага науки, культуры, образования, управления). При этом формируется общественный сектор экономики и новый тип государствен ных финансов как финансов одного из субъектов хозяйства в рыночной экономи ке. Данный подход свойственен рыночным воззрениям на бюджет и на его функ ции в современной жизни.

Размеры и объемы налогов как основы доходной базы бюджета в конечном счете должны удовлетворение потребностей в общественных това рах и услугах наряду с товарами и услугами, которые создаются частным секто ром, занимающим основное место в экономике. Расходы, необходимые для вы полнения государством своих функций, должны обеспечивать социальные потреб Часть III. Теоретические основы национальной экономики ности государства (перераспределение ресурсов в пользу социально ных слоев населения и др.). Возрастает регулирующая роль бюджета во всей сис теме инструментов государственного управления экономикой.

Наряду с изменением доходной базы реконструируются структура и целевая направленность расходов в связи с отказом бюджета от своей роли быть бюджетом всего народного хозяйства. Бюджет финансовым фондом государства, Существенным моментом является формирование нового типа внутренних меж бюджетных отношений: вместо единой бюджетной «вертикали» унитарного госу дарственного бюджета формируется система взаимодействия относительно само стоятельных бюджетов трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов системы местного самоуправления.

Определяются новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе, а также характер его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Тенденция децентра лизации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не может отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, предполагают централизацию ряда функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Это требует проведения политики на фор мирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным феде ральным бюджетом. Наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодоста точности в России есть потребность в централизации значительной доли ВВП в федеральном бюджете. Следует ожидать, что эффективным механизмом решения данной проблемы могут стать структуры новых федеральных округов, объединяю щие финансовые потоки и усиливающие финансовый контроль за их прозрачнос тью и направленностью. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процес сов, проведении региональной политики, обеспечивать стратегию экономическо го развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого экономического и социального пространства.

Основными функциями бюджета в переходной экономике являются: аккуму ляция и централизация финансовых ресурсов на нужды государства и общества в целом;

регулирование социально-экономических процессов;

инвестиционная функция;

перераспределение финансовых ресурсов (территориально-региональ ное, межотраслевое, межведомственное, социальное);

функция социальной защи ты;

стимулирование предпринимательской деятельности;

контроль за финансо выми доходами и расходами государства и взаимосвязанных с ним структур. В пе реходной экономике бюджет осуществляет особые функции финансового • обеспечения перехода к рыночной экономике, формирования макроэкономичес ких параметров и рыночной среды, а также рыночного поведения субъектов эко номики. В силу открытости экономики стихийным колебаниям мирового финан сового рынка бюджетная система Российской Федерации выполняет также функ ции антикризисного регулирования и обеспечения финансовой безопасности государства.

Функции бюджета взаимозависимы, взаимодополняют друг друга. Наиболее сложной является связь между функциями стимулирования предприниматель ской деятельности и аккумуляции централизованных финансовых ресурсов. В уп рощенном виде представляется, что чем меньше средств аккумулируется в бюдже те государства, тем активнее происходит стимулирование предпринимательской деятельности, развитие рыночных отношений. Отсюда вытекают предложения о минимизации перераспределения ресурсов через бюджет, значительном Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения налогообложения предпринимательской деятельности, снижении степени ад министративного, финансового, налогового, валютного контроля за движением денежных ресурсов и т.д. Справедливое положение о снижении налогов не озна чает, что можно преуменьшать значение и других функций бюджета: стимулиро вание развития прогрессивных отраслей народного хозяйства, обеспечение соци альной защиты, региональное выравнивание и т. д. Государство, беря на себя бре мя социальных расходов, позволяет предприятиям и предпринимателям умень шать издержки производства и затраты на социальные цели за счет оставшейся после уплаты налогов прибыли. Затраты государства на образование, культуру и искусство, социальные цели придают рыночной экономике социальную ориенти рованность, гуманизируют ее. Это своего рода стратегическая линия защиты пред принимательства. С другой стороны, эти вложения освобождают предпринима тельство от многих затрат. В этой связи особое значение приобретают вложения в «человеческий капитал» как инвестиции в подготовку квалифицированной рабо чей силы — главного фактора производства.

Формирование бюджета нового типа в России еще не завершено. Решение этой задачи осложнено кризисом реального сектора экономики и недостаточной эффективностью налоговой системы.

Формальный бюджет представляет собой финансо Бюджетная вый план государства, в котором представлены его система.

доходы и расходы. Важнейшая черта бюджета — его Структура доходов законодательное закрепление (утверждение), кото и расходов рое является результатом формирования, рассмот бюджета рения и утверждения бюджета на данных стадиях бюджетного процесса.

С точки зрения экономических отношений, бюджет включает в себя исключи тельно сложную систему отношений между государством и субъектами экономи ческих отношений (юридическими и физическими лицами) по формированию и использованию централизованных фондов финансовых ресурсов в процессе пе рераспределения созданного продукта и дохода. Сложность экономических отно шений, представленных в бюджете, в том, что он в концентрированном виде пред ставляет переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противо речия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стрем ление воспользоваться ресурсами бюджета для решения частных, а не обществен ных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государствен ного контроля за заключительной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На современном этапе развития рыночной экономики в России это до стигается путем формирования Казначейской системы бюджета.

Сложный характер бюджетных реализуется через бюджетную си стему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и» местного устройства страны.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики Консолидированный бюджет Российской Федерации составляют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспече ния задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Фе дерации. Бюджет субъекта Российской и свод бюджетов муниципаль ных образований, находящихся на его территории, составляют консолидирован ный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осуществля ется в Российской Федерации на основе принципов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 года.

Эти принципы таковы: единство;

распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджета;

эффективность и экономичность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анализе обоб щенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 50.1 пред ставлены данные о его состоянии в году.

Таблица 50. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 1999 г.

Консолидированный В том числе бюджет федеральный территориальные бюджет бюджеты млрд. млрд.

% % % рублей от ВВП рублей от ВВП рублей ВВП 1197,5 26,8 611,7 13,7 13, из них:

налоговые 1002,6 22,4 509,5 11,4 493,1 11, неналоговые 82,6 1,9 47,0 1,1 35,6 0, Расходы 1251,5 28,0 664,7 14,9 648,9 13, Дефицит 54,0 0,01 53,0 1,2 — без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.

Общее представление о статьях доходов и расходов консолидированного бюд жета, федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации дает табл. 50.2.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 84% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые пла тежи юридических лиц, а доля прямого подоходного налога с физических лиц со ставляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной системы име ет еще одну объективную основу для формирования доходов: доходы от разгосу дарствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития.

Структура расходов бюджета (табл. 50.2) отражает глубокое реформирование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляется прежде всего в Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения Таблица 50. Структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (в % к итогу) 1996 1997 100,0 100,0 100, В том числе:

Налоговые 83,1 84,7 83, Из них:

— налог на прибыль 27,0 17,3 18, — налог на добавленную стоимость 22,0 25,8 24, — подоходный налог с физических лиц 8,4 10,1 9, — акцизы 5,6 9, 9, Неналоговые 12,5 10,2 6, Из них:

— доходы от внешнеэкономической деятельности 4,6 3,0 2, — доходы от принадлежащего государству имущества 0,5 1, 1, РАСХОДЫ 100,0 100,0 100, В том числе:

— на государственное управление и местное самоуправление 2,4 2,6 3, — на национальную оборону 9,8 9,8 9, — на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности 6,2 6,0 5, — на промышленность, энергетику и строительство 7,4 6,0 2, — на сельское хозяйство и рыболовство 4,2 3,9 2, — на социально-культурные мероприятия 26,0 28,9 29, «сжатии» бюджетных ассигнований на финансирование промышленности, энер гетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти потребности государства финансируются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Существенной остается доля расхо дов на социально-культурные мероприятия, что связано, с одной стороны, с со хранившимся высоким уровнем социальных гарантий, а с другой, с отказом мно гих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культур ной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы.

В структуре доходов и расходов имеет значение распределение их по уровням бюджетной системы (табл. 50.3).

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюдже том и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отража ют распределение налоговой базы, налоговых полномочий и бюджетных функций по финансированию предоставления общественных благ и услуг. В ходе реформиро вания бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и ры боловства, а также расходы на управление. Последняя статья свидетельствует о значительном перераспределении функций власти и управления «вниз», в регио ны и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расхо ды на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в силу на личия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ве Часть III. Теоретические основы национальной экономики Таблица Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в %) Территориальные бюджет бюджеты 1995 г. J996 г. 1999 г. 1995 г. г. 1999 г.

53 51 51 47 49 Из них:

— налог на прибыль 35 34 37 65 66 — подоходный налог с физических лиц 9 9 17 91 91 — налог на добавленную стоимость 75 71 77 25 29 — акцизы 73 85 27 — доходы от внешнеэкономической деятельности 99,8 99,9 100,0 0,2 0,1 0, Расходы 49 47 48 51 53 Из них на:

— государственное управление 37 31 32 63 69 — правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности 74 73 75 26 27 — промышленность, энергетику и строительство 76 67 55 24 33 — сельское хозяйство и рыболовство 31 34 25 69 66 — социально-культурные мероприятия 15 15 23 85 85 — национальную оборону 100 100 100 — - дения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (две трети ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных органов.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых до ходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных пред приятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, одна ко, подорвала эту базу, во-первых, в силу активного использования методов льгот ной и бесплатной передачи имущества;

во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыночной стоимости активов;

в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за использованием государственного имущества.

В силу незавершенности процессов рыночного реформирования, а также продолжающегося формирования структуры и механизма федеративных отно шений реконструкция доходов и расходов бюджетной системы еще продолжа ется. Существенные изменения произошли в бюджетно-налоговой сфере в свя зи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового ко декса страны.

Эффективность функционирования бюджетной си стемы и бюджетной политики в переходной рыноч потенциал ной экономике в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, способности бюджетного механизма аккумулировать в руках государства финансовые ресурсы.

В переходной экономике действуют новые факторы, условия и закономерно сти, влияющие на бюджетный потенциал и его динамику, формирующие основ ные бюджетные пропорции. Бюджетный (бюджетно-налоговый) потенциал харак теризует потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения бюджетной системе (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который способно сформировать госу дарство, или фактический объем бюджетных ресурсов, аккумулируемых бюджет ной системой. Фактический бюджетный потенциал может быть исчислен в теку щих ценах и в ценах с учетом показателей инфляции (реальный бюджетный по тенциал — реальные доходы и расходы бюджетной системы).

Бюджетный потенциал страны характеризует ряд индикаторов: установлен ные федеральными законами доходные ресурсы государства;

степень мобилиза ции бюджетно-налогового потенциала (т.е. соотношение установленных закона ми доходных ресурсов государства и имеющегося в стране реального бюджетно налогового потенциала);

основные бюджетно-налоговые резервы и потери;

факторы роста бюджетно-налогового потенциала и их реализация в среднесроч ной и долгосрочной перспективе;

индикаторы бюджетно-финансовой безопасно сти государства и т.д.

Бюджетный потенциал позволяет оценивать возможности реализации функ ций государства, включая функции государственного регулирования и поддержки экономики. Рост или падение бюджетного потенциала сказывается на их реализа ции.

Как правило, переходным экономикам свойственно значительное преумень шение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в силу низкой собираемости налогов. На пример, в России в гг. коэффициент собираемости налогов снизился до 50—55% от законодательно установленных параметров. Более взвешенная фи нансово-экономическая политика позволила в 1999—2000 гг. повысить собирае мость налогов до 75% и мобилизовать дополнительные бюджетные ресурсы. В оп ределенные периоды для финансовой политики имеют существенное значение различия между номинальным и реальным бюджетами. В условиях роста инфля ции возникают инфляционные источники роста доходов и соответствующего инф ляционного расширения объема расходов. Наоборот, в условиях снижения инф ляции бюджет и предприятия теряют инфляционные доходы и, если смена инф ляционной конъюнктуры не учитывается в полной мере в финансовой политике, это служит одним из факторов усиления бюджетного кризиса.

Бюджетный потенциал должен рассматриваться в качестве исходной базовой категории при разработке бюджетно-налоговой политики, финансового законо дательства, механизма межбюджетных соотношений, социальной инвестицион ной политики. Например, за истекшие годы рыночной реформы реальный бюд жетный потенциал России сократился примерно в 4 раза. В этих условиях весьма сложной и актуальной проблемой является сдерживание потребительского, соци ально-иждивенческого подхода к расходованию бюджетных средств, что неизбеж но ведет к недооценке инвестиционной деятельности.

Основные Бюджетные пропорции в переходной рыночной эко номике имеют значение, поскольку именно пропорции. оказываются в центре регулирующего воздей ствия государства. Следует различать пропорции дефицит бюджетной системы, то есть внутреннюю бюджет ную пропорциональность, и пропорции, отражаю щие экономические взаимосвязи бюджетной сферы с общественным воспроиз водством в целом и другими сферами экономики.

Внутренняя бюджетная пропорциональность отражается следующими глав ными пропорциями:

Часть III. Теоретические основы национальной экономики 1. Доля доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете. Она по структуре доходной части составляла в 1993 г. — 51%, в 1995 г. — 51%, в г. 46,9%, в 1998 г. - 55,9%, в 1999 г. - 51,1%, в 2000 г. (по закону) - 52%.

Стабилизация и некоторое федерального бюджета в консо лидированном бюджете отвечают задачам экономической реформы, целям бюд жетного федерализма. Этому будут следующие условия:

• завершение в ближайшие годы процесса разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;

• разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъек там Федерации объектов финансирования;

• увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов;

• восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, осо бенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базо вых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромыш ленного комплекса;

• обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том чис ле реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безрабо тицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды;

• введение в действие второй части Налогового кодекса РФ.

2. Доля расходов федерального бюджета в расходах расширенного (консоли дированного) бюджета. Как правило, доля федерального бюджета в расходах выше, чем доля бюджетов территорий, поскольку бюджетный дефицит концентрируется на федеральном уровне;

при бездефицитности федерального бюджета (2000— ситуация изменяется в противоположном направлении.

3. Соотношение федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации (по соотношению доходных и расходных ресурсов).

4. Доля доходных и расходных потенциалов совокупности местных бюдже тов (в Российской Федерации их насчитывается свыше 14 тысяч) в консолидиро ванном бюджете страны и консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

5. Пропорции между доходами и расходами бюджетной системы в целом, федерального бюджета и бюджетов субфедерального, городского и местного уровней.

6. Соотношение текущих расходов (текущий бюджет) и инвестиционных рас ходов (бюджет развития). В 1992—1999 гг. бюджет развития фактически миними зировался. На первом этапе развития экономики возникает острая необходимость в активации инвестиционной функции бюджета при одновременном удовлетво рении социальных потребностей. Преодоление экономического кризиса и подъем производства возможны лишь в условиях повышения нормы производственного накопления и возрождения инвестиционной активности.

7. Внутренние пропорции доходной и расходной частей бюджетов, отражаю щие государственную политику в налоговой, социальной, инвестиционной, обо ронной и др. сферах.

Управление внутренней бюджетной пропорциональностью повышает эффек тивность бюджетных расходов, обеспечивает реализацию приоритетов и целей бюджетной политики.

Соотношения бюджета, его основных структурных частей с макроэкономичес кими показателями позволяет выявить не только возникновение новых качествен ных и количественных взаимосвязей общественного воспроизводства с бюджетом, но и определить эффективные направления экономической политики на том или Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения этом этапе преобразований. В них проявляются как общеэкономическое содержа ние, так и специфические процессы и последствия трансформации одной системы вдругую в условиях проводимого реформирования экономики. Среди данных соот ношений следует выделить соотношение консолидированного бюджета и валового внутреннего продукта. Оно показывает степень огосударствления воспроизводствен ного процесса, или степень перераспределения через бюджет общественного про дукта и дохода. В большинстве западных стран в последнем столетии наблюдалось устойчивое повышение соотношения «государственный бюджет/валовой внутрен ний продукт» в среднем с 10% ВВП в начале до 45% ВВП к концу столетия.

Оно выражает развитие смешанной экономики, повышение роли государства в сознательном регулировании экономической жизни всего общества, а также рас ширение социальных функций государства, призванного обеспечить стабильность в обществе.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 20 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.