WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Российский журнал менеджмента Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения 51 Том 10, № 1, 2012. С. 51–64 ХРестоматия. Эволюция госудаРственного упРавления: новый

госудаРственный менеджмент НОВЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ:

ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ И. Н. БараНов Высшая школа менеджмента СПбГУ В настоящем выпуске «Хрестоматии» «Рос- ние в различной «инфраструктуре» про сийский журнал менеджмента» впервые фессий: квалификационных степенях (МВА обращается к проблематике государствен- и МРА), подразделениях университетов, ного управления, рассматривая его раз- их присваивающих (школы бизнеса и шко витие в последние два десятилетия в свя- лы государственного управления), специ зи с формированием концепции «нового ализированных профессиональных ассоци государственного менеджмента» (new pub- ациях, научных и популярных журналах.

lic management) и ее применением при про- Тем не менее, по мнению сторонников но ведении политики реформирования обще- вого государственного менеджмента (НГМ), ственного сектора.1 эти две области значительно ближе друг к Профессиональное разделение специа- другу, чем может показаться2. Государ листов, занимающихся вопросами государ- ственные организации рассматривают по ственного управления (public administra- требителей своих услуг как клиентов, а сво tion) и менеджмента в частном секторе их сотрудников — как работников, при (business administration), сложилось отно- влекаемых на рынке труда без типичного сительно давно, а в начале 1990-х гг. было ранее ожидания пожизненной занятости.

привнесено и в Россию. Отличия кажутся Их визави в частном секторе делают дви столь существенными, что нашли отраже- жения во встречном направлении в части В российской литературе термин «государственное управление» относится как к управлению в обще ственном секторе и механизмам осуществления властных полномочий государства (public administration), так и к формированию и проведению государственной политики (public policy). Мы рассматриваем этот термин только в первом его понимании. «Государственный» и «общественный» используются в статье как синонимы (англ. — public).

По этой причине мы используем слово «менеджмент» в переводе этого термина на русский язык.

Часто используемый вариант перевода «новое государственное управление» представляется нам вполне равноправным, поскольку не несет смысловой нагрузки дифференциации администрирования (public administration) от менеджмента (public management), существующей в английском языке. Термин “public administration”, в свою очередь, традиционно переводится на русский язык как «государствен ное управление».

© И. Н. Баранов, 52 И. Н. Баранов усиления роли социальной ответствен- и Л. Линн проводят метаанализ работ по ности бизнеса как обязательного элемен- данным проблемам [Форбс, Линн, 2011].

Обе статьи написаны на рубеже 2004– та своей стратегии. Безусловно, подобное сближение государственных и частных ор- 2005 гг. и не содержат отсылок к только начавшейся тогда попытке применения ганизаций как объектов управления имеет подходов НГМ в нашей стране. Не пытаясь свои пределы, но его потенциал еще не компенсировать этот пробел, мы все же исчерпан, особенно в отраслях социальных считаем необходимым представить в за и коммунальных услуг. Другим фактором сближения является универсализация са- вершающем, четвертом, разделе краткий мих методов управления. Наконец, край- обзор публикаций о целесообразности и перспективах использования концепции не важным было привнесение рыночных нового государственного менеджмента в элементов в отношения в государственном секторе, последняя волна которого и свя- Российской Федерации.

зана с новым государственным менеджмен том. Об эволюции теоретических взглядов Эволюция государственного на управление в государственном секторе управления в 1980-е — 2000-е гг.

и практике проведения реформ в этой сфе Новый государственный менеджмент вы ре в 1980–2000-х гг. и пойдет речь в этом рос из практики реформирования обще разделе.

Задача вступительной статьи — позна- ственного сектора ряда англоязычных го комить читателей с контекстом теорети- сударств (Новой Зеландии, Австралии, Ве ликобритании) в 1980-х гг., обрел широкую ческих дискуссий и оценки практических популярность в США после выхода в свет изменений в государственном управлении, книги Д. Осборна и Т. Гэблера [Osborne, о которых идет речь в представленных в разделе «Хрестоматия» статьях. В пер- Gaebler, 1992], после чего его идеи стали вом разделе мы суммируем основные дви- активно использоваться и в странах с пе реходными и развивающимися экономи жущие силы эволюции государственного управления в последние десятилетия, при- ками. НГМ оказался в правильном месте и в правильное время. Практически незави ведшие к появлению НГМ, и обсуждаем симо от него, в первой половине 1980-х гг., основную предпосылку НГМ о сходстве процессов управления в частном и обще- формулируются ключевые положения ак ственном секторах. Во втором разделе из- тивно продвигаемой Всемирным банком и МВФ экономической политики, назван лагается контекст теоретических споров об адекватности методов НГМ и ограничени- ные позже «Вашингтонским консенсусом».

НГМ оказался подходом, реализующим ях их применения. Там же мы представим первую статью «Хрестоматии», написан- требования приватизации, развития кон ную классиками НГМ К. Худом и Г. Пи- куренции и ряд других положений «кон сенсуса» в части управления в государ терсом как междисциплинарный обзор ственном секторе. По этой причине он теоретического осмысления НГМ в связи с процессом перехода концепции в «сред- был поднят «на щит» Организацией эко номического сотрудничества и развития ний возраст» [Худ, Питерс, 2011]. Третий раздел знакомит читателя с эмпирически- (ОЭСР) и взят на вооружение консультан ми исследованиями отличий менеджмен- тами Всемирного банка. Переход послед него к «постВашингтонскому консенсусу» та в частном и государственном секторе, а также эффектов внедрения новых под- в конце 1990-х гг. не отразился существен ным образом на статусе НГМ. В 1980– ходов к государственному управлению.

1990-е гг. произошла трансформация во Этой категории вопросов посвящена вторая взглядах на роль общественного сектора, статья «Хрестоматии», в которой М. Форбс РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения его границы с частным сектором, требо- поставщиков для предоставления потре вания к эффективности государственных бителям выбора между поставщиками учреждений и качеству оказываемых ими услуг (в терминологии А. Хиршмана услуг. НГМ представлялся (и в целом пред- [Hirschman, 1970] — предоставление ставляется сейчас) адекватным инструмен- возможностей для «выхода» (exit) в том решения задач повышения эффектив- сравнении с выражением мнения (voice) ности и качества предоставляемых госу- о качестве оказываемых услуг).

дарством услуг. Фундаментальная предпосылка НГМ со Новый государственный менеджмент не стоит в схожести процессов управления в представляет собой какую-то единую кон- государственных и частных организациях. цепцию. Скорее, это объединение предло- Наибольшую оппозицию такая постановка жений относительно реформирования го- вопроса вызвала, разумеется, у ученых, сударственного управления вокруг идеи занимающихся вопросами государствен приближения менеджмента в обществен- ного управления. Более положительно к ном секторе к методам, принятым в бизнес- ней отнеслись представители экономиче среде. Как правило, в этот набор включают ской и управленческой (в широком пони следующие положения [Dunleavy, Hood, мании, включая организационную) наук, 1994]: а приветствовали ее многие политики и • повышение прозрачности бюджетов, управленцы-практики, работающие в об с привязкой затрат к результатам дея- щественном секторе.

тельности, а не к используемым ресур- Основным направлением обсуждения сам. Результаты при этом должны быть стало выделение элементов, которые могут представлены в виде количественных отличать государственные организации от показателей эффективности и произво- частных, а также последующая их эмпи дительности;

рическая оценка. В одном из наиболее из • рассмотрение организаций обществен- вестных исследований такого рода [Boyne, ного сектора как основанных на цепоч- 2002] выделяются 13 потенциальных ха ке агентских отношений и сети контрак- рактеристик «публичности» организации, тов, обеспечивающих связь стимулов с дифференцирующей ее от аналогов в част результатами деятельности;

ном секторе. Очевидно, что результаты • трансформация процесса предоставле Для краткости мы будет говорить о госу ния услуг путем внедрения квазиры дарственных и частных организациях, хотя оба ночных форм организации (в частности, термина нуждаются в уточнении. Строгая таксо разделения функций покупателя и по номия может быть достаточно сложна. В государ ставщика услуг) вместо традиционных ственном секторе мы выделяем органы управ вертикальных функциональных струк- ления (министерства, комитеты, службы и т. п.) и государственные учреждения, которыми они тур, включающих процесс принятия ре управляют (вузы, больницы, поликлиники). Госу шения о предоставлении услуги, пла дарственные учреждения могут быть различных нирование и финансирование, а также типов — бюджетные, автономные, казенные — сам процесс оказания услуги;

с потенциально существенными различиями в • создание конкурентной среды постав поведении. Мы игнорируем эти различия для щиков услуг, в том числе конкуриру- целей настоящей вводной статьи. Под частными организациями мы понимаем, как правило, ком ющих между собой государственных пании, ориентированные на получение прибыли учреждений, частных фирм и неком и, соответственно, отличающиеся от частных не мерческих организаций;

коммерческих организаций. Отдельный вопрос — • разделение государственных поставщи сложная система стимулов у компаний с государ ков и проведение антимонопольной поли ственным участием, государственных корпораций тики в отношении частных компаний — и иных гибридных образований.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 54 И. Н. Баранов анализа весьма чувствительны к выбран- мнению, положения НГМ уже стали новой ной методологии: какие именно аналоги догмой, когда, говоря о государственных выбраны, исключено ли влияние иных организациях, мы автоматически подраз факторов, кроме изучаемых, можно ли рас- умеваем наличие бюджетирования по ре пространить результаты на организации зультатам, обращение к индикаторам эф разного масштаба, не говоря уже об обоб- фективности, разделение функций постав щении выводов для разных стран. Этот щиков и заказчиков, контрактную систему перечень дает только первое представление взаимоотношений с государственными слу об ограниченности возможностей исследо- жащими. Если такое замечание и справед вателя и необходимости крайне осторожно ливо, то только в отношении немногих интерпретировать результаты. Тем не ме- стран — пионеров НГМ. К их числу мож нее, Дж. Бойн приходит к выводу о нали- но отнести Новую Зеландию, ставшую «ма чии отличий между государственными и яком» реформ в общественном секторе, частными организациями только по 3 из Австралию, Великобританию и США.

13 выбранных направлений. Надо сказать, В случае США мы имеем дело с вариа что большая часть эмпирических иссле- цией НГМ, известной как “Reinventing Go дований, методология которых позволяет vernment” («переосмысление деятельности приблизиться к сравнению действительно исполнительных органов власти»4, или, сопоставимых организаций (например, по в одном из вариантов перевода, «перестрой масштабу деятельности), приходит к ана- ка правительства») по названию книги логичным выводам — отличия между сек- Д. Осборна и Т. Гэблера [Osborne, Gaebler, торами не столь велики. В работе [Boze- 1992]. Эта книга сыграла ключевую роль man, 1987] поставлен вопрос более ради- в популяризации идей НГМ, причем не кально — ни одна организация не является только в Соединенных Штатах, но и дале полностью частной или государственной, ко за их пределами. По своему жанру, это отличия между ними надо изучать по гра- обобщение лучших практик управления дации трех выделенных им направлений в общественном секторе — традиция, за «публичности». данная в управленческой литературе еще Для понимания контекста представлен- Т. Питерсом и Р. Уотерменом десятью года ных в «Хрестоматии» статей обратимся к ми ранее [Peters, Waterman, 1982]. По истории развития парадигм государствен- жалуй, не будет преувеличением сказать, ного управления, уделив более присталь- что книга Осборна и Гэблера сыграла для ное внимание странам — родоначальни- общественного сектора ту же роль, что трак цам НГМ. тат Питерса и Уотермена для частного биз Читатели наверняка знакомы с идеями неса. Более того, она стала символом первой «идеальной бюрократии» М. Вебера, по Термин “government” переводится на рус явившимися в начале XX в. и революци ский язык и как «правительство» и, более широ онными для своего времени. К ним отно ко, как «система (государственного) управления».

сится отделение должностей от личностей В США под этим термином понимают органы занимающих их чиновников, иерархиче исполнительной власти любых уровней, причем ская организация государственной служ никакого формального «правительства» нет (на бы, письменная регистрация всех при- федеральном уровне оно называется Администра цией). В Великобритании, напротив, “Administra нятых решений, требование отсутствия tion” — более широкий термин, чем “Government”, личной заинтресованности чиновников в под которым понимается действующий кабинет принимаемых ими решениях. Как отмеча министров. Предложенный нами вариант перево ют авторы [Dunleavy, Hood, 1994], эти да словосочетания “Reinventing Government” от признаки давно уже считаются стандарт ражает его содержание, хотя и лишен краткости ными для государственной службы. По их и выразительности оригинала.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения президентской кампании Б. Клинтона, а ее интересов, но и проявляя активную «граж выводы обрели статус официальных реко- данскую позицию», то подход НГМ опи мендаций по повышению эффективности рается на утилитаристскую логику, моде государственного сектора. ли теории общественного выбора и пред Однако неверным было бы представле- посылки неоклассической экономической ние о смене НГМ концепции государствен- теории.

ного управления, основанной на веберов- Следующее различие прямо исходит из ском понимании бюрократии. Как бюро- понимания роли граждан как клиентов:

кратия не была идеальной веберовской, если НГА подчеркивала важность государ так и НГМ было не первой попыткой вне- ственной службы, то само слово «служба» дрения в государственном секторе конку- представляется враждебным в НГМ, на ренции и инструментов управления, ха- стаивающем на наделении граждан правом рактерных для частного сектора. принятия решений относительно набора Развитие идей государственного управ- благ, который они хотели бы получить с ления в США в XX в. можно представить помощью государства (но не обязательно как смену следующих доминирующих па- у государственных организаций), а чинов радигм: прогрессистcкое движение в на- ников — правом и ответственностью ор чале века, приведшее к возникновению ганизовывать оказание услуг наиболее современной системы государственного эффективным способом в соответствии с управления, позитивистская эра 1940– предпочтениями клиентов. Отсюда следу 1950-х гг., новое государственное адми- ют и различия в ответе на вопрос о том, нистрирование (new public administration) кто именно должен оказывать услуги — во второй половине 1960–1970-х гг. и, сами органы власти или же конкуриру наконец, «перестройка правительства» в ющие между собой частные, государствен 1990-е гг. ные и некоммерческие организациями, в то Сравнивая “Reinventing Government” время как органы власти ответственны (т. е., по сути, НГМ) с предшествующим только за организацию процесса представ по времени новым государственным ад- ления и финансирования услуги. Осборн министрированием (НГА), можно увидеть, и Гэблер выразили эту идею следующим что группы их сторонников, каждая в свое образом: «Предпринимательские прави время, были озабочены примерно одина- тельства начали процесс движения к сис ковым набором проблем [Frederickson, темам управления, в которых решения о 1996]: завышенные ожидания от органи- политике отделены от процессов непосред зационных возможностей и уровня ква- ственного оказания услуг. Дракер давно лификации бюрократии («банкротство бю- заметил, что успешные организации от рократии»), негибкость государственного деляют топ-менеджмент от процесса управ сектора и отсутствие инноваций, недоста- ления операциями, чтобы позволить „топ точный учет потребностей граждан и т. д. менеджменту сконцентрироваться на при Фундаментальные различия между двумя нятии решений и общем руководстве“.

подходами касаются предположений о ро- Операции, по мнению Дракера, должны ли потребителей государственных услуг: осуществляться иными группами сотруд «информированные и участвующие в про- ников, „каждая с собственной миссией и цессах управления граждане» в НГА про- целями, в пределах определенной сферы тивопоставлены «клиентам государствен- деятельности и предоставленной автоно ных организаций» в НГМ. Если первый мией“» [Osborne, Gaebler, 1992].

подход основывается на убеждении в том, Подводя итоги сравнения, отметим, что что граждане должны действовать не толь- НГА и НГМ существенно расходятся в цен ко исходя из исключительно собственных ностных установках [Frediricson, 1996].

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 56 И. Н. Баранов НГА основывалось на стремлении создать ном менеджменте, в особенности обсудив более гуманистическую и демократическую непреднамеренные эффекты следования систему органов власти путем построения его принципам. Статья названа «Средний необходимых институтов и укрепления возраст нового государственного менедж профессиональной компетенции государ- мента: время парадоксов?», при этом, сле ственных служащих. Такая администрация дуя социологическому подходу Р. Мертона, служила бы целям достижения большей под парадоксами понимаются непредна социальной справедливости в обществе. меренные последствия социального дей НГМ отдает приоритет ценностям свободы ствия. Авторы статьи являются одними из индивидуального выбора, использованию наиболее известных ученых в области госу материальных стимулов, создания конку- дарственного управления. Кристофер Худ, рентной среды и широкого применения член Британской Академии и профессор рыночных механизмов в общественном сек- Оксфордского университета, ввел термин торе. Ценностные расхождения отражают «новый государственный менеджмент» в сдвиг в общественном мнении в 1980-е гг. своей статье 1991 г. [Hood, 1991]. Гай Пи в отношении к роли государства, о чем мы терс, работающий в Питтсбургском уни говорили выше. Показательно в этой свя- верситете в США, — известный специалист зи, что идеи НГА были в основном раз- по сравнительному государственному управ работаны учеными-теоретиками, и лишь лению и моделированию процесса приня затем привнесены в практику управления, тия политических решений.

в то время как «евангелистами» НГМ (под Кратко описывая три этапа развития названием “Reinventing Government”) в НГМ в начале статьи, авторы обращают США были консультант и журналист Д. Ос- внимание на его относительную некодифи борн и сити-менеджер Т. Гэблер. В равной цированность («Никакого общего теорети степени знаменательно, что идеи их книги ческого трактата, который мог бы стать были практически немедленно подняты «на «библией» нового подхода, в академиче щит» новой администрацией США. При ском мире не появилось» [Худ, Питерс, поддержке вице-президента А. Гора, воз- 2012, с. 66]), которая, наряду со значи главлявшего в ней комиссию по государ- тельной ролью практиков в формулирова ственному управлению, в 1993 г. был вы- нии и распространении его идей, привела пущен Национальный доклад об эффектив- к превращению НГМ в своего рода рели ности управления (National Performance гиозное учение. Продолжая эту аналогию, Review), ставший, по мнению журнала Худ и Питерс отмечают, что на начальном Time, одним из наиболее читаемых доку- этапе «новый государственный менеджмент ментов федерального правительства за все превратился в нечто мистическое — невоз годы его существования. можно было найти двух авторов, которые предложили бы один и тот же набор прин ципов» [Худ, Питерс, 2012, с. 66]. Ситуа Оценка НГМ с позиций теории ция изменилась к концу 1990-х гг., когда Первая представляемая вниманию чита- образовалась критическая масса исследо телей статья «Хрестоматии» содержит меж- ваний, формализующих НГМ, привязы дисциплинарный обзор теоретических дис- вающих его к хорошо знакомым ученым куссий о НГМ. К моменту публикации дисциплинарным подходам. Эти подходы статьи в 2004 г. рекомендации НГМ были и стали инструментами критического ана многократно обсуждены, а главное — про- лиза ряда непредвиденных, а часто и про шли апробацию на практике. Соответствен- тивоположных ожидаемым, эффектов (па но, авторы ставили задачу осмыслить раз- радоксов) НГМ, которым посвящена основ витие представлений о новом государствен- ная часть статьи.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения Мы уверены, что наши читатели, зна- и т. п.) не исправит никакая система ме комые с реформами общественного секто- неджмента.

ра в России в последнее десятилетие, най- Единой теории НГМ не существует ни дут много параллелей с обсуждаемыми в одной из дисциплин, изучающих это дви авторами сюжетами. Так, «производствен- жение (экономика, политические науки, ный парадокс» описывает ситуацию, когда социология, теория организации и т. д.).

введение четких количественных показа- Теоретические построения, касающиеся телей деятельности государственной орга- идей нового государственного менеджмен низации может привести к размыванию та, представлены множеством источников, ответственности ее руководителей, а не к часто конфликтующих друг с другом по ее прояснению, если организация не пред- своим положениям. Проиллюстрируем это ставляет собой «производственного агент- на примере экономической теории. В ее ства» (в типологии Дж. Уилсона [Wilson, рамках существуют разнообразные под 1989]), т. е. операции и результаты ее ра- ходы к НГМ — от институциональных боты не являются наблюдаемыми и из- и эволюционных, основанных на теории меримыми. Бюджетирование по результа- трансакционных издержек и идее следо там начало свое шествие по нашей стране вания заданной траектории (path depen относительно недавно, но истории такого dence), до неоклассических, аргументи рода уже на слуху. «Управленческий па- рующих необходимость расширения кон радокс» связан с намерением деполитизи- куренции в сфере предоставления услуг в ровать государственное управление путем общественном секторе.

назначения менеджеров, ответственных за Неоклассическая трактовка фирм как непосредственное оказание услуг. В реаль- производственных функций с ненаблю ности же, эти намерения часто оборачи- даемыми внутренними процессами («чер ваются более активным вовлечением по- ный ящик») имеет аналогию и в исследо литиков в процессы назначений и уволь- вании государственного управления, когда нений менеджеров, чтобы избежать про- аналогичным образом рассматриваются исходящей, по их мнению, потери контро- политические институты. Продолжая эту ля за работой последних. Этот парадокс, аналогию дальше, можно предположить по нашему мнению, позволяет отчасти по- возможность применения к анализу про нять объективные причины конфликтов цессов государственного управления тео назначаемых сити-менеджеров и нанявших рии трансакционных издержек, с позиций их законодательных органов и/или выбран- которой организации являются структу ных мэров. рами управления (governance structures), Критика нового государственного ме- характеризующимися набором агентских неджмента весьма разнообразна и может отношений. Впервые такой подход к ана быть классифицирована по дисциплинар- лизу государственной политики, полу ной принадлежности авторов и, далее, по чивший название трансакционной теории их приверженности определенной теории политики (transaction-cost politics), был в рамках соответствующих дисциплин. Не- предложен Д. Нортом [North, 1990], а ши дисциплинарный характер носит лишь кри- рокое распространение он получил после тика, которую принято называть фаталист- выхода в свет монографии А. Диксита [Di ской. Ее положения можно свести к про- xit, 1996].

стому утверждению, что фундаментальные Относительная жесткость институтов проблемы общественного сектора (корруп- государственного управления, являвшаяся ция, человеческие ошибки, сбои сложных преградой на пути распространения НГМ, систем, негативное политическое влияние со временем, по мере укоренения новых на формирование и реализацию программ «правил игры» и ожиданий, возникших РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 58 И. Н. Баранов на волне НГМ, способствует консервации она? Ответ на второй вопрос утвердитель как достоинств, так и недостатков прак- ный, если имеется в виду сравнительная тики применения нового государственно- эффективность (yardstick competition, по го управления. НГМ само становится уко- нятие введенное А. Шляйфером [Shleifer, ренившейся и доминирующей концепци- 1985]), повышающая значимость стимулов ей государственного управления. Одним для государственной организации. К со из объяснений этого является следование жалению, возможности ее использования заданной траектории — отсутствие изме- ограничены важным обстоятельством — нений, даже если побудительные моти- сравниваемые организации должны ока вы использования какого-то подхода дав- зывать сопоставимые, если не одинаковые, но исчерпаны. Изменения не происходят услуги. При этом надо еще делать поправ по причине значительных безвозвратных ки на эффект масштаба и иные факторы, инвестиций участников (в первую оче- влияющие на эффективность. Наличие не редь, работников государственного секто- скольких принципалов может привести к ра, но также и части их клиентов). Другим конфликту интересов между ними, а мно объяснением причин укоренения может гопрофильность деятельности (оказание быть политика, проводимая в соответ- различных услуг) — к ограниченной тех ствии со сложившимися в результате про- нологической сопоставимости, что сужает веденных реформ предпочтениями групп сферу эффективного применения прямой специальных интересов («клиентская по- или косвенной конкуренции. Тем не менее, литика» в терминологии Дж. Уилсона [Wil- она развивается в сфере услуг коммуналь son, 1989]). ного хозяйства, среднего и высшего об На другом конце спектра экономических разования [Musselin, 2008], здравоохране подходов к НГМ можно поместить нео- ния и некоторых других областях.

классическую теорию. Эта теория также эволюционировала в 1980–2000-е гг., при Эмпирическая оценка НГМ няв во внимание, что требования к набору представляемых общественных благ серь- Валидность результатов эмпирических ис езно усложнились вследствие роста асим- следований зависит от используемой ме метрии информации и неопределенности. тодологии. Как и в других социальных Стандартное положение о государстве как науках, в анализе государственной поли ночном стороже, которое должно быть за- тики часто требуется делать жесткие, от действовано только в случае провалов рын- носительно реалий жизни, предположе ка, в основе своей сохранилось в неоклас- ния. Однако, даже в этом случае при пра сическом подходе, но сам перечень случа- вильном построении исследования могут ев проявления провалов рынка претерпел быть получены содержательные результа серьезные изменения. Можно ли, напри- ты. «Золотым правилом» анализа резуль мер, говорить об адекватности государ- татов воздействия изменения политики ственного вмешательства в функциониро- принято считать экспериментальные (с вы вание финансовых рынков до начала кри- делением контрольной группы (control зиса 2008 г.? Очевидно, что общественные group) и группы, подвергшейся воздей блага, обеспечиваемые в этой сфере, долж- ствию изменения политики (treatment ны подвергнуться ревизии. group), из случайно выбранных единиц со Помимо провалов рынка, вторым на- вокупности) и квазиэкспериментальные ис правлением применения неоклассического следования [Shadish, Cook, Cambell, 2002], подхода является развитие конкурентных пока крайне мало используемые в анали механизмов предоставления услуг. Воз- зе результатов государственной политики можна ли конкуренция? Целесообразна ли в России.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения Обзор практики государственного управ- вания, используя разработанную ими мо ления приводит к постановке вопросов, ча- дель «логики государственного руковод сто неудобных для сторонников НГМ. Так, ства»)5, а также какие темы интересуют например, очевидно, что не отражают дей- исследователей в США в сравнении с дру ствительность представления о большей гими странами (обзор, как сразу же огова эффективности государственного управле- риваются авторы, смещен в сторону стран, ния в странах, активно использующих идеи использующих идеи НГМ, поскольку огра НГМ, по сравнению со странами со значи- ничен только публикациями в англоязыч тельно более длительным процессом вопло- ных журналах). Не в последнюю очередь щения их в жизнь. Типичный пример, ак- интерес к этой статье может быть связан тивно обсуждающийся в профессиональной с необходимостью резкого увеличения эм литературе, — ситуация в Великобрита- пирических исследований государствен нии, одной из стран-лидеров НГМ, усту- ного управления и функционирования об пающей, тем не менее, по качеству управ- щественного сектора в России. Государ ления в общественном секторе Германии. ственное управление в нашей стране часто Традиционное объяснение этого парадокса рассматривается скорее как сфера ритори сторонниками НГМ состоит в наличии у ки, чем научная область. В то же время, Германии исходного преимущества, кото- в официальных документах или их про рое пытается наверстать Великобритания. ектах (например, в Стратегии 2020) речь Подтвердить правоту той или иной сторо- идет о продолжении реформ, в значитель ны опять-таки может только тщательно ной степени находящихся в русле нового проведенный эмпирический анализ, бази- государственного менеджмента.

рующийся на адекватных поставленной проблеме теоретических моделях.

НГМ: развитие и становление Вторая статья Хрестоматии — «Как го в России сударственный менеджмент влияет на эф фективность исполнительных органов вла- Идеи нового государственного управления сти? Результаты международных исследо- достаточно хорошо известны в России и ваний» — написана Л. Линном, одним из активно использовались в формулирова ведущих американских специалистов в об- нии и проведении ряда реформ в 2000-е гг.

ласти государственного управления, со- В нашу задачу не входит полноценный вместно с М. Форбс. Она представляет собой обзор русскоязычной литературы по вопро метаанализ эмпирических исследований сам НГМ, отметим лишь, что она разно государственного управления в различных образна по жанрам. Российскому читателю странах мира за период с 1990 по 2004 г. доступны переводы ряда популярных и и их сопоставление с аналогичными ис- справочных изданий, как, например, обзор следованиями в США. Статья может быть опыта разных стран в реформировании интересна читателям как обзор результатов государственного управления [Мэннинг, исследований опыта внедрения элементов НГМ и их воздействия на переменные, ко- В оригинале модель называется “logic of торыми принято характеризовать резуль governance”. Перевод термина “governance” как тативность и эффективность деятельности «государственное руководство» представляется относительно точно отражающим смысл термина исполнительных органов власти. Не менее применительно к общественному сектору и по полезна эта статья и для прояснения во зволяет избежать употребления слова «управ просов о том, каковы варианты методоло ление». Соотношение между терминами “gover гии эмпирических исследований в сфере nance” и “management” такое же, как в случае государственного управления (авторы срав частного сектора (корпоративное управление и нивают различные эмпирические исследо- менеджмент).

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 60 И. Н. Баранов Парисон, 2003], одна из книг Д. Осборна, дений бюджетной сферы.6 Относится к ним написанная в том же жанре, что и «Пе- и знаменитая административная реформа рестройка правительства», но по итогам 2004 г., которую принято считать скорее его консультационных проектов 1990-х гг. неудачной. Стоит ли в этом винить НГМ или [Осборн, Пластрик, 2001]. Обзор дискус- же недостаточно проработанным и последо сий по концептуальным проблемам транс- вательным было воплощение реформы?

формации управления в общественном сек- Разделение органов управления, форми торе представлен в [Кениг, 2002] и [Смор- рующих политику (министерств), и агентств, гунов, 2003] и целом ряде других статей, организующих оказание услуг, безусловно, в частности в серии публикаций в ключе- является частью рекомендаций НГМ. Одна вом академическом журнале в этой обла- ко такое отделение должно балансировать сти «Вопросы государственного и муни- ся мерами, предотвращающими захват не ципального управления». Особенно много зависимых агентств отраслевыми группами публикаций по теме НМГ вышло в свет в специальных интересов, возможное укло связи с проведением административной нение агентств от выполнения возложен реформы 2004 г., построенной во многом ных на них функций (например, приори по рецептам НГМ [Клименко, 2005;

Ша- тетное использование ресурсов для разви ров, 2005;

Якобсон, 2005]. Стали появ- тия дополнительных платных форм услуг ляться публикации об опыте внедрения в ущерб бесплатным для населения) или, идей НГМ на уровне региональных орга- напротив, чрезмерно широкую трактовку нов власти (см., напр.: [Красильников, этих функций для расширения своего мас Троицкая, 2009]) и даже доклады о граж- штаба и влияния. Такие меры, как прави данских инициативах в этой области [Перм- ло, включают законодательное ограниче ский гражданский доклад..., 2009]. Наибо- ние сферы деятельности агентства, кон лее серьезное, по нашему мнению, иссле- троль его бюджета, политику назначений дование, содержащее критический анализ на руководящие посты и регулярную оцен положений НГМ и возможностей его при- ку лиц, их занимающих. Принципалом в менения в России, принадлежит В. Л. Там- таких вопросах чаще всего выступает за бовцеву [Тамбовцев, 2004]. конодательный орган власти и его комис Выше мы уже обращались к примерам сии. Слабость этой ветви власти в России идей НГМ, принятых на вооружение в про- приводит к невозможности исполнения ею цессе реформирования российского обще- этих функций, которые в этом случае воз ственного сектора. К ним можно отнести лагаются, официально либо неформально, введение наемных менеджеров топ-уровня на министерство и аппарат Правительства.

в некоторых муниципальных образовани- Рано или поздно возникает вопрос о том, ях («сити-менеджеры»), бюджетирование насколько независимы такие агентства и по результатам, переход на планирование нужно ли «городить огород» и плодить бюджетных расходов по программам, тре- трансакционные издержки взаимодействия бования к органам власти заявлять цели своей деятельности и ее результаты (докла- Этот перечень может быть как расширен, ды о результатах и основных направлени так и оспорен на том основании, что не все из ях деятельности, известные как ДРОНДы), перечисленных изменений действительно можно отнести к НГМ (истоки ряда идей, как, скажем, попытки интенсификации конкуренции в бюджетирование по результатам, можно найти сфере предоставления услуг, в том числе еще во второй половине 1940-х гг.). По нашему создание условий для этого путем пере мнению, однако, названные изменения могут быть хода к нормативному финансированию по обоснованы принципами НГМ, а их массовое при принципу «деньги следуют за клиентом» и менение в ряде стран было связано именно с иде изменения организационных форм учреж- ями нового государственного управления.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения министерства и агентства, если можно про- науки РФ (МОН) не заявляло о применении сто вернуться к «внутриминистерскому» методов НГМ как руководства к действию, (по аналогии с внутрикорпоративным) ока- уже известные нам принципы НГМ можно занию услуг. использовать для описания замысла ре Противодействие административной ре- форм. По мнению К. Сигман [Сигман, 2008], форме строилось и на широко распростра- реформа системы управления высшим об ненной точке зрения, что конкуренция в разованием является частью более широ сфере предоставления общественных услуг ких изменений в системе государственно стоит дорого и ее могут себе позволить не- го управления, целью которых является многие страны с целью повышения каче- создание «государства – предпринимателя ства обслуживания. Это мнение, высказы- во главе отраслевых трестов, призванных вавшееся и представителями российского стать конкурентоспособными на мировых правительства, достаточно спорно и тре- рынках» [Сигман, 2008, с. 4]. Дело читате бует эмпирического подтверждения. Надо, лей, соглашаться ли с этим обобщением, однако, признать, что сокращение затрат но задача повышения конкурентоспособ вовсе не является основной целью внедре- ности российской вузовской системы дей ния элементов НГМ. Предоставление пра- ствительно стоит на повестке дня. Каким ва выбора клиенту, стимулирование ин- образом можно этого достичь?

новаций и повышение качества действи- В 1990-е гг. на протяжении целого ря тельно являются приоритетами. Но нельзя да лет государственные вузы были, по су априори говорить о дороговизне, если срав- ти, предоставлены сами себе в поиске спо нение идет с действующей системой необес- собов выживания и развития. В рамках печенных финансированием обязательств общих «правил игры» и ряда стандартов, государства. Эффективное внедрение НГМ заданных государством, высшие учебные (как и любой другой системы управления) заведения обрели существенную автономию требует предварительного приведения в в принятии организационных, кадровых и соответствие предоставленных населению финансовых решений. Одним из популяр гарантий и выделенного для обеспечения ных рецептов поддержки высшего обра финансирования. зования было сохранение автономии при Широко распространено представление, одновременном резком повышении финан что новый государственный менеджмент сирования со стороны федерального бюд предполагает децентрализацию системы жета. Нужно сказать, что примерно так и принятия решений и поиск резервов повы- развивались события в начале 2000-х гг.:

шения эффективности на уровне государ- средства выделялись во все большом объ ственных организаций или даже их под- еме без существенного «принуждения» ву разделений. Это верно лишь в той мере, зов к тому или иному типу поведения.

в какой децентрализация соотносится с За последние пять лет Президентом РФ административной координацией «свер- и федеральным правительством был пред ху-вниз» через предписывание подведом- принят ряд инициатив, которые можно со ственным организациям системы целевых отнести со стандартными рекомендациями индикаторов, задания правил бюджетного НГМ. Решалась задача создания примеров планирования и контроля, назначение ру- лучшей практики управления, сначала в ководителей этих организаций. рамках приоритетного национального про Одним из ярких иллюстраций этого в екта «Образование» (например, образование Российской Федерации является комплекс Сибирского и Южного федеральных уни изменений в управлении высшим образо- верситетов), которые затем могли бы быть ванием, реализуемый с 2006–2007 гг. Хотя использованы для создания сети федераль формально Министерство образования и ных и национальных исследовательских РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 62 И. Н. Баранов университетов. Предприняты попытки ре- го кризиса на реформы государственного ализации принципа «деньги следуют за сектора с использованием принципов НГМ, клиентом» (государственные именные фи- но предварительно комментаторы полага нансовые обязательства, как ваучеры на ют возможным усиление использования право получения высшего образования) и рыночных механизмов, систем стимули изменения сметных механизмов финанси- рования и предоставление большей авто рования. Ректоры вузов из выборных лиц номии учреждениям в принятии операци стали назначаемыми, причем каждое на- онных решений (см., напр.: [Levy, 2010]).

значение сопровождается утверждением Программы экономии и снижения госу программы развития вуза. Для вузов с осо- дарственных расходов, с одной стороны, бым статусом (МГУ, СПбГУ), федеральных сделали политически возможным привести и национальных исследовательских уни- в ряде случаев в соответствие обязатель верситетов МОН РФ предусматривает от- ства государства и объем финансирования носительно стандартный набор показателей (предпосылка внедрения принципов НГМ), оценки деятельности, включая параметры, а с другой стороны, не позволяют повы связанные с международной конкуренто- шать качество услуг путем увеличения их способностью. Пересмотрены отраслевые финансирования. Поиск же «внутренних стандарты в направлении описания харак- резервов» улучшений эффективен лишь теристик оказываемой услуги, вместо опи- при активном вовлечении самих государ сания процесса ее оказания через так на- ственных организаций и, соответственно, зываемые «дидактические единицы». наличии у них к этому стимулов.

Наконец, в 2011 г. начался активный Пока не ясно, приведет ли затяжной процесс слияния вузов (помимо федераль- характер нынешнего экономического кри ных университетов) для создания более кон- зиса к пересмотру роли государства и ме курентоспособных организаций, при этом ханизмов ее воплощения в жизнь. Как сами вузы должны быть преобразованы в показывает опыт прошедшего столетия, новые организационные формы бюджетных переосмысление парадигмы государствен или автономных учреждений. Не обсуждая ного управления требовало не столько кри здесь результаты этих и других преобразо- зиса, сколько трансформации отношения ваний, отметим, что все они соответствуют к государству с изменением поколений.

рекомендациям нового государственного Возможно, такое изменение даст шанс НГМ менеджмента. На примере высшего обра- в России. Мы можем только присоединить зования видно, что идеи НГМ используют- ся к мысли ветерана изучения обществен ся в практике реформирования российско- ного сектора Дж. Фредериксона [Frederick го общественного сектора чаще, чем может son, 1996, p. 269]: «Новое поколение, без показаться сторонним наблюдателям. сомнения, создаст свою версию государ Еще предстоит дать оценку влияния ственного управления, которую будет счи продолжающегося с 2008 г. экономическо- тать новой парадигмой».

ЛИТЕРАТУРА Баранов И. Н. 2010. Стандарты третьего по- цепций, критерии и предпосылки поли коления и конкуренция в бизнес-образо- тики. Проблемы теории и практики управ вании. Вестник С.-Петербургского ун- ления (2): 34–40.

та. Серия Менеджмент (1): 166–183. Клименко A. B. 2005. Механизмы нового Кениг К. 2002. Управление в сфере государ- государственного управления и модер ственной администрации: критика кон- низированной бюрократии в концепции РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения административной реформы. ЧиновникЪ ритеты. Управленческое консультирова (5). Режим доступа: http://chinovnik.uapa. ние (4): 8–31.

ru Красильников Д. Г., Троицкая Е. А. 2009. Boyne G. 2002. Public and private manage Новый государственный менеджмент и ment: What’s the difference? Journal of административная реформа в Пермском Management Studies 39 (1): 97–122.

крае. Ars Administrandi (1): 74–84. Bozeman B. 1987. All Organizations are Pub Мэннинг Н., Парисон Н. 2003. Реформа го- lic. Jossey-Bass: London.

сударственного управления: международ- Dixit A. 1996. The Making of Economic Pol ный опыт. Пер. с англ. М.: Весь Мир. icy: A Transaction-Cost Politics Perspec Осборн Д., Пластрик П. 2001. Управление tive. The MIT Press: Cambridge, MA.

без бюрократов: пять стратегий обнов- Dunleavy P., Hood C. 1994. From old public ad ления государства. Пер. с англ. М.: Про- ministration to new public management. Pub гресс. lic Money and Management 14 (3): 9–16.

Пермский гражданский доклад «О качестве Frederickson H. G. 1996. Comparing the re власти». 2009. Пермь: Центр граждан- inventing government movement with the ского анализа и независимых исследова- new public administration. Public Admi ний ГРАНИ. nistration Review 56 (3): 263–270.

Сигман К. 2008. «Новый государственный Hirschman A. O. 1970. Exit, Voice, and Loy менеджмент» в российском высшем об- alty: Responses to Decline in Firms, Orga разовании. Russie. Nei. Visions No. 30. nizations, and States. Harvard University Париж: IFRI. Режим доступа: http://www. Press: Cambridge, MA.

ifri.org/index.php?page=our-e-notes&id_ Hood C. 1991. A public management for all sea pubcategorie=11 sons? Public Administration 69 (1): 3–19.

Сморгунов Л. В. 2003. Сравнительный анализ Levy R. 2010. New public management: End политико-административных реформ: от of an era? Public Policy and Administra нового государственного менеджмента к tion 25 (2): 234–240.

понятию «governance». Политические ис- Lynn L. E., Jr. 1998. The new public manage следования (Полис) (4): 50–58. ment: How to transform a theme into a Тамбовцев В. Л. 2004. Государственное ре- legacy. Public Administration Review гулирование государства: вопросы тео- (3): 231–237.

рии, международный опыт, российские Musselin C. 2008. Editorial. European Jour реформы. М.: Российско-Европейский nal of Education 43 (3): 261–263.

центр экономической политики. North D. C. 1990. A transaction cost theory Форбс М., Линн Л. 2011. Как государствен- of politics. Journal of Theoretical Politics ный менеджмент влияет на эффектив- 2 (4): 355–367.

ность исполнительных органов власти? Osborne D., Gaebler T. 1992. Reinventing Go Результаты международных исследова- vernment: How the Entrepreneurial Spirit ний. Российский журнал менеджмента is Transforming the Public Sector. Addi 10 (1): 85–116. son-Wesley: Reading, MA.

Худ К., Питерс Г. 2011. Средний возраст но- Peters T., Waterman R. 1982. In Search of вого государственного менеджмента: вре- Excellence — Lessons from America’s Best мя парадоксов? Российский журнал ме- Run Companies. HarperCollins Publishers:

неджмента 10 (1): 65–84. London.

Шаров A. B. 2005. Об основных элементах Shadish W. R., Cook T. D., Cambell D. T. 2002.

административной реформы. Журнал рос- Experimental and Quasi-Experimental De сийского права (4): 19–28. signs for Generalized Causal Inference.

Якобсон Л. И. 2005. Реформа государствен- Wadsworth Publishing, Cengage Learning:

ной службы: замыслы, интересы и прио- Belmont, CA.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012) 64 И. Н. Баранов Shleifer A. 1985. A theory of yardstick com- Wilson J. Q. 1989. Bureaucracy: What Govern petition. The RAND Journal of Economics ment Agencies Do and Why They Do It.

16 (3): 319–327. Basic Books: N. Y.

Латинская транслитерация литературы, набранной на кириллице The List of References in Cyrillic Transliterated into Latin Alphabet Baranov I. N. 2010. Standarty tret’ego pokoleniya i konkurentsiya v biznes-obrazovanii.

Vestnik S.-Peterburgskogo un-ta. Seriya Menedzhment (1): 166–183.

Koenig K. 2002. Upravlenie v sfere gosudarstvennoj administratsii: kritika kontseptsij, kriterii i predposylki politiki. Problemy teorii i praktiki upravleniya (2): 34–40.

Klimenko A. B. 2005. Mekhanizmy novogo gosudarstvennogo upravleniya i modernizirovan noj byurokratii v kontseptsii administrativnoj reformy. Chinovnik (5). http://chinovnik.

uapa.ru Krasil’nikov D. G., Troitskaya E. А. 2009. Novyj gosudarstvennyj menedzhment i admini strativnaya reforma v Permskom krae. Ars Administrandi (1): 74–84.

Manning N., Parison N. 2003. Reforma gosudarstvennogo upravleniya: mezhdunarodnyj opyt. Per. s angl. M.: Ves’ Mir.

Osborne D., Plastrik P. 2001. Upravlenie bez byurokratov: pyat’ strategij obnovleniya gosudarstva. Per. s angl. M.: Progress.

Permskij grazhdanskij doklad «O kachestve vlasti». 2009. Perm’: TSentr grazhdanskogo analiza i nezavisimykh issledovanij GRАNI.

Sigman K. 2008. «Novyj gosudarstvennyj menedzhment» v rossijskom vysshem obrazo vanii. Russie.Nei.Visions No. 30. Parizh: IFRI. Rezhim dostupa: http://www.ifri.org/ index.php?page=our-e-notes&id_pubcategorie= Smorgunov L. V. 2003. Sravnitel’nyj analiz politiko-administrativnykh reform: ot novogo gosudarstvennogo menedzhmenta k ponyatiyu «governance». Politicheskie issledova niya (Polis) (4): 50–58.

Tambovtsev V. L. 2004. Gosudarstvennoe regulirovanie gosudarstva: voprosy teorii, mezh dunarodnyj opyt, rossijskie reformy. M.: Rossijsko-Evropejskij tsentr ekonomicheskoj politiki.

Forbes M., Lynn L. 2011. Kak gosudarstvennyj menedzhment vliyaet na effektivnost’ ispolnitel’nykh organov vlasti? Rezul’taty mezhdunarodnykh issledovanij. Rossijskij zhurnal menedzhmenta 10 (1): 85–116.

Hood K., Peters G. 2011. Srednij vozrast novogo gosudarstvennogo menedzhmenta: vremya paradoksov? Rossijskij zhurnal menedzhmenta 10 (1): 65–84.

Sharov A. B. 2005. Ob osnovnykh ehlementakh administrativnoj reformy. Zhurnal rossij skogo prava (4): 19–28.

Yakobson L. I. 2005. Reforma gosudarstvennoj sluzhby: zamysly, interesy i prioritety.

Upravlencheskoe konsul’tirovanie (4): 8–31.

Статья поступила в редакцию 16 февраля 2012 г.

РЖМ 10 (1): 51–64 (2012)




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.