WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

291 Финансы, кредит и финансовое право ПОНЯТИЕ “БЮДЖЕТНАЯ УСЛУГА” В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ © 2011 Р.А. Зеленкова Самарский государственный экономический университет Филиал

в г. Тольятти E-mail: raisazelenkova Исследуется сущность бюджетных услуг, соотношение понятий “бюджетная услуга”, “государствен ная (муниципальная) услуга”, “публичная услуга”. Предлагается модель публичных услуг в совре менных условиях.

Ключевые слова: бюджетная услуга, государственная (муниципальная) услуга, публичная услуга;

бюд жетирование, ориентированное на результат.

В Российской Федерации с 2004 г. осуществ- ции государственная власть отделена от мест ляется последовательное внедрение в бюджетный ного самоуправления, поэтому органы местного процесс инструментов среднесрочного планиро- самоуправления выполняют публичные задачи в вания и бюджетирования, ориентированного на своем масштабе. И государственная власть, и результат (БОР). В настоящее время внедрение местное самоуправление представляют собой нового метода началось и на муниципальном публичную власть, выполняя публичные функ уровне управления. ции1.

Из содержания метода БОР следует, что опре- В российской и в зарубежной экономической деление результата является неотъемлемой частью литературе нет общепринятого определения по процесса планирования и исполнения бюджета, нятия публичной услуги. В России теория пуб поэтому внедрение БОР требует четкого выделе- личных услуг выглядит скорее как концепция, ния единицы деятельности субъектов бюджетно- нежели как действительно разработанная теория.

го планирования как основы для оценки результа- В общем виде определение понятия “услу тивности и эффективности этой деятельности. В га” дано в Межгосударственном стандарте2. Ус качестве такой единицы выступает конкретная луга - результат непосредственного взаимодей услуга, оказываемая органами исполнительной ствия исполнителя и потребителя, а также соб власти и созданными ими учреждениями. ственной деятельности исполнителя по удовлет В теории и практике общественного сек- ворению потребности субъектов.

тора широко применяются как понятие “публич- Впервые термин “публичная услуга” упоми ная услуга”, так и понятия “государственная нается в Концепции реформирования государ (муниципальная) услуга”, “бюджетная услуга”. ственной службы РФ, утвержденной Указом Такая ситуация требует дальнейшей научной Президента РФ от 15 августа 2001 г., понятие разработки их содержания и выяснения соот- “государственная услуга” в России стало широ ношения понятий, поскольку в практической де- ко использоваться с 2005 г. в связи с началом ятельности органов власти всех уровней также реализации административной реформы. Поня отсутствует четкость их понимания и приме- тие “бюджетная услуга” используется во мно нения. Этап выяснения результата является, на гих законодательных и нормативных правовых наш взгляд, ключевым моментом БОР, посколь- актах, однако его содержание не раскрывается ку он определяет объем (содержание) услуги, ни в одном из них. Таким образом, в условиях ее стоимость, устанавливает стандарт каче- внедрения БОР в законодательстве нет единства ства. терминологии.

Сегодня очевидно, что основной задачей ци- К функциям федеральных органов исполни вилизованного государства выступает оказание тельной власти относятся: функции по выработ качественных публичных услуг своим гражданам. ке государственной политики и нормативно-пра Понятие “публичный” изначально связывается с вовому регулированию, функции контроля и над государством. Конституцией Российской Федера- зора, функции по оказанию государственных ус Вопросы экономики и права. 2011. № луг (выполнению работ) и управлению имуще- сударство берет на себя ответственность за их ством3. Исходя из этого, представляется, что ка- предоставление, регулирует и гарантирует его тегория “функция” шире категорий “услуга” и качество. В зависимости от субъекта оказания ус “работа”. луги могут быть государственными и муници Обобщая имеющиеся в российском законо- пальными, по источнику финансирования - бюд дательстве подходы к пониманию исследуемых жетными или внебюджетными, т.е. для получа нами услуг, необходимо отметить, что в настоя- теля бесплатными или платными10.

щее время существует ситуация, когда в ряде за- Во многих зарубежных странах государ конодательных актов и нормативных правовых ственные услуги - одна из основных форм отно актов органов исполнительной власти одновре- шений гражданина, юридического лица и влас менно используется как термин “бюджетная ус- ти, где государство рассматривается как “постав луга”, так и термин “государственная (муници- щик услуг”. Таким образом, появление термина пальная) услуга”. К ним относятся, в частности, “государственная услуга” связано с изменением Постановление Правительства РФ “О мерах по роли и задач государства в обществе, с утверж повышению результативности бюджетных расхо- дением новых ценностей и приоритетов11.

дов”4, бюджетные послания Президента РФ Фе- Определение “государственной (муници деральному Собранию5 и др. пальной) услуги (работы)” в Бюджетном кодек Вместе с тем в ряде правовых актов исполь- се РФ следующее: “…услуги (работы), оказы зуется только термин “бюджетная услуга”. К ним ваемые (выполняемые) органами государствен относится федеральный закон “Об общих прин- ной власти (органами местного самоуправле ципах организации местного самоуправления в ния), государственными (муниципальными) уч Российской Федерации”6, постановления Прави- реждениями и в случаях, установленных зако тельства РФ: “Об утверждении положения о пре- нодательством Российской Федерации, иными доставлении субсидий на реформирование реги- юридическими лицами”12. В новой редакции ональных и муниципальных финансов”7, “О ме- кодекса “бюджетные” учреждения заменены на рах по реализации указа Президента РФ от “государственные (муниципальные)” учрежде 28 июня 2007 г. № 825 “Об оценке эффективнос- ния, в состав которых теперь входят, кроме бюд ти деятельности органов исполнительной власти жетных учреждений в новом статусе, казенные субъектов РФ”8 и др. и автономные учреждения.

Таким образом, несмотря на то, что понятия В научной литературе встречаются различ “публичная услуга”, “государственная услуга”, ные определения бюджетных услуг. Однако во “муниципальная услуга”, “бюджетная услуга” всех подходах бюджетные услуги определяются используются как в научной литературе, так и в через выполнение государственных (муниципаль действующем законодательстве, их содержание ных) функций или осуществление деятельности требует дальнейших исследований. органами власти, источником финансирования Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Тере- которой выступает соответствующий уровень щенко считают, что понятие “публичная услуга” бюджета. Так, Д.В. Жигалов13 под бюджетной является более широким. К основным признакам услугой понимает деятельность органов власти публичных услуг они относят: всех уровней бюджетной системы Российской - обеспечивают деятельность общезначимой Федерации, государственных и муниципальных направленности;

учреждений и иных организаций, осуществляе - имеют неограниченный круг субъектов, мую в рамках компетенции и ответственности, пользующихся услугой;

финансируемую за счет средств соответсвующе - осуществляются либо органом государ- го бюджета и направленную на удовлетворение ственной и муниципальной власти, либо другим потребностей отдельных граждан, групп граждан, субъектом;

населения в целом, организаций в реализации их - основываются как на публичной, так и на конституционных, законных, уставных прав.

частной собственности9. По мнению В.В. Далина “бюджетная услуга Л.А. Мицкевич отмечает, что публичные ус- нематериальный результат деятельности сектора луги потому так и называются, что имеют пуб- органов государственного управления, связанный личный характер, являются общезначимыми, го- с выполнением законодательно установленных Финансы, кредит и финансовое право государственных (муниципальных) функций, про- Исходя из вышеизложенного представляет финансированных за счет бюджетных источни- ся, что для характеристики сущности бюджетной ков (включая средства внебюджетных фондов), и государственной (муниципальной) услуги еще и предоставленный как обществу в целом, так и одним важным признаком является принадлеж отдельным потребителям”14. ность имущества субъекта, ее оказывающего, той Для дальнейшего рассуждения нам необхо- или иной форме собственности: государственной димо обратиться к понятиям сектора государ- или муниципальной.

ственного (муниципального) управления и госу- Вместе с тем не все организации, имущество дарственного (муниципального) сектора. В рос- которых находится в муниципальной собствен сийской и зарубежной экономической литерату- ности, получают бюджетные ассигнования, а не ре, в том числе финансовой, государство, или го- которые получают их частично. Например, часть сударственный сектор, рассматривается как муниципальных унитарных предприятий в сфе субъект финансовых отношений. В классифика- ре ЖКХ, транспорта получает субсидии на те или торе институциональных единиц по секторам иные цели, а часть предприятий осуществляет экономики (КИЕС)15 нет государственного секто- свою деятельность без бюджетного финансиро ра, а есть сектор государственного управления, вания, лишь на основе муниципального имуще который включает в себя подсектор “органы ме- ства. Муниципальные же учреждения находятся стного самоуправления”. Таким образом, органы в муниципальной собственности и получают бюд местного самоуправления отнесены к единицам жетные ассигнования на оказание услуг из мест сектора государственного управления, хотя по ного бюджета полностью или частично. Таким Конституции РФ муниципальная власть не отно- образом, признаком бюджетной услуги всегда сится к государственной власти. Можно полагать, является финансирование из соответствующего что было бы логичнее выделить в самостоятель- уровня бюджета, тогда как государственная (му ный сектор муниципальное управление. ниципальная) услуга оказывается организациями, В сектор государственного управления входят имущество которых находится в муниципальной два типа институциональных единиц: 1) органы собственности, а финансирование из бюджета государственной власти и управления всех уров- может отсутствовать.

ней - министерства, ведомства, службы, агентства, Для казенных, бюджетных и автономных уч а также государственные внебюджетные фонды и реждений формируется и доводится муниципаль т.п.;

2) нерыночные некоммерческие организации, ное задание на оказание услуг, в рамках которого финансируемые и контролируемые государством осуществляется бюджетное финансирование.

(школы, больницы, организации культуры и т.п.). Другим производителям товаров, работ, услуг Но эти два типа институциональных единиц ха- финансирование из бюджета осуществляется в рактерны и для органов местного самоуправления. виде субсидий в целях возмещения затрат или В экономической литературе16 используется недополученных доходов. Порядок предоставле и термин “сектор муниципального управления”, ния субсидий определяется представительным и термин “муниципальный сектор”. С организа- органом местного самоуправления.

ционно-правовой точки зрения под сектором му- На наш взгляд, если в традиционном приме ниципального управления понимается совокуп- нении термина “бюджетная услуга” в него зало ность организаций и ресурсов, контролируемых жен признак финансирования субъекта, ее ока муниципальным образованием. С экономической зывающего, из бюджета, то в определении “му точки зрения сектор муниципального управления ниципальная услуга” заложен признак, во-пер характеризуется через объем и структуру оказы- вых, принадлежности имущества субъекта, ока ваемых им услуг. К муниципальному же сектору зывающего услугу, к муниципальной форме соб относятся организации сектора муниципального ственности, во-вторых, того, что субъект создан управления и институциональные единицы, не органом местного самоуправления, осуществля входящие в сектор муниципального управления, ющим свои функции в целях реализации расход но находящиеся в муниципальной собственнос- ных обязательств муниципального образования.

ти, например муниципальные унитарные пред- Рассмотрим исходя из вышеизложенного со приятия17 (МУП), другие коммерческие органи- отношение понятий бюджетной услуги и муни зации под контролем муниципалитета. ципальной услуги (рис. 1).

Вопросы экономики и права. 2011. № Муниципальная Бюджетная услуга Услуги институциональных единиц, услуга = (бюджетные, автономные, + не относящихся к сектору муниципального казенные учреждения, управления, но находящиеся в муниципальной органы местного самоуп- собственности (МУПы и другие коммерческие равления - сектор муни- организации под контролем муниципалитета ципального управления) и др.) Рис. 1. Соотношение понятий “бюджетная услуга” и “муниципальная услуга” Возвращаясь к сущности и признакам пуб- власти, или организации, имеющие право на по личной услуги, рассмотренным нами ранее, и лучение соответствующей услуги);

учитывая структуру муниципального сектора, - услуга непосредственно влияет на измене можно вывести соотношение между муниципаль- ние состояния целевой группы (социально-эко ной и публичной услугами (рис. 2). номический результат или эффект).

Публичная Муниципальная Услуги институциональных единиц, не относящиеся услуга = услуга + к муниципальному сектору, но оказывающие услуги по договору с органом местного самоуправления (некоторые виды НКО, коммерческие организации) Рис. 2. Соотношение понятий “муниципальная услуга” и “публичная услуга” По нашему мнению, бюджетная услуга - дея- Нам представляется, что понятие “муници тельность органов государственной власти (орга- пальная услуга” шире, чем понятие “бюджетная нов местного самоуправления) и созданных ими услуга”. Муниципальная услуга - деятельность государственных (муниципальных) учреждений по органов местного самоуправления, созданных реализации их полномочий, осуществляемая в со- ими муниципальных учреждений и предприятий ответствии с государственным (муниципальным) по реализации их полномочий, финансируемая заданием, финансируемая полностью или частич- полностью или частично за счет бюджетных но за счет бюджетных средств и направленная на средств и направленная на удовлетворение по удовлетворение потребностей отдельных граждан, требностей отдельных граждан, групп граждан групп граждан и населения в целом, а также орга- и населения в целом, а также организаций в реа низаций в реализации их конституционных, закон- лизации их конституционных, законных, устав ных, уставных и иных прав, установленных соот- ных и иных прав, установленных соответствую ветствующими нормативными правовыми актами. щими нормативными правовыми актами.

В соответствии с предложенным определением Исходя из проведенного исследования сущ можно выделить следующие основные критерии ности услуг в общественном секторе нами пред (сущностные характеристики) бюджетной услуги: лагается следующая модель публичных услуг в - произведенное благо обладает свойством современных условиях для муниципального сек услуги - нематериальный характер, услуга по- тора (рис. 3).

требляется в процессе ее оказания (как правило, Сложившаяся на настоящий момент модель при непосредственном взаимодействии получа- предоставления бюджетных услуг порождает се теля услуги с исполнителем);

рьезные проблемы, вызывающие недостаточную - финансирование осуществляется за счет эффективность использования бюджетных средств соответствующего бюджета бюджетной средств, в частности:

системы Российской Федерации в рамках госу- - нерациональное распределение средств дарственного (муниципального) задания;

внутри бюджетных учреждений;

- существует институциональная принадлеж- - отсутствие связи между объемами расходов ность субъекта, оказывающего услугу, к сектору и результатами деятельности бюджетных учреж государственного (муниципального) управления;

дений;

- услуга предоставляется по нормативно-пра- - ограничение права потребителей на выбор вовым основаниям;

поставщика услуг.

- имеется целевая группа получателей услу- Таким образом, одной из основополагающих ги (категория граждан, на удовлетворение потреб- задач общественного сектора в современной эко ностей которой направлена деятельность органов номике является достижение устойчивого разви Финансы, кредит и финансовое право П О У С Л У Г А М ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА ВИД УСЛУГИ МУНИЦИПАЛЬНАЯ УСЛУГА БЮДЖЕТНАЯ УСЛУГА ОСНОВАНИЕ Порядок, Порядок, ДЛЯ Установленный МУНИЦИПАЛЬНОЕ установленный ОКАЗАНИЯ органом местного ЗАДАНИЕ органом местного УСЛУГ самоуправления самоуправления МУНИЦИПАЛЬНЫЕ Институциональ КТО УЧРЕЖДЕНИЯ: МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ные единицы, ОКАЗЫВАЕТ КАЗЕННЫЕ, УНИТАРНЫЕ не относящиеся УСЛУГИ БЮДЖЕТНЫЕ, ПРЕДПРИЯТИЯ к муниципаль-ному (ОКОФ) АВТОНОМНЫЕ сектору СЕКТОР СЕКТОР НЕФИНАНСОВЫХ НЕФИНАНСОВЫХ СЕКТОР СЕКТОР КОРПОРАЦИЙ КОРПОРАЦИЙ, МУНИЦИПАЛЬНОГО ЭКОНОМИКИ ПОДСЕКТОР кроме подсектора УПРАВЛЕНИЯ (КИЕС) МУНИЦИПАЛЬНЫХ муниципальных НЕФИНАНСОВЫХ нефинансовых КОРОПОРАЦИЙ корпораций МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЕКТОР ФОРМА ЧАСТНАЯ СОБСТВЕН МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕН НОСТИ НОСТЬ (ОКФС) Р Е С Т Р У К Т У Р И З А Ц И Я Рис. 3. Модель публичных услуг в современных условиях тия и эффективного распределения ресурсов, а а также передача оказания некоторых видов ус также организация предоставления качественных луг частному сектору. Этому должно способство бюджетных услуг населению. На создание сис- вать четкое выделение и разграничение понятий темы, способной решать эти задачи, нацелены услуг в общественном секторе.

проводимые реформы в государственном и му Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функ ниципальном секторе Российской Федерации, в ции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6.

частности, внедрение модели БОР и реструкру С. 3.

ризация18 существующей сети бюджетных учреж ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94. Услуги населе дений, создание условий для возможности кон нию. Термины и определения. Утв. постановлени куренции за предоставление услуг потребителям, Б Ю Д Ж Е Т Р О В А Н И Е Б Ю Д Ж Е Т Н О Й С Е Т И Вопросы экономики и права. 2011. № ем Госстандарта России от 21 февр. 1994 г. № 34. Дос- См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Указ. соч. С. 4;

туп из справ. правовой системы “Гарант”. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, О системе и структуре федеральных органов ис- социальные // Журн. рос. права. 2004. № 10. С. 16.

полнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта Мицкевич Л.А. Предоставление публичных ус 2004 г. № 314 // Собр. законодательства Российской луг как вид государственного управления // Публич Федерации. 2004. № 11. Ст. 945. ные услуги: правовое регулирование (российский и за Концепция реформирования бюджетного про- рубежный опыт): сб. / под общ. ред. Е.В. Гриценко, цесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 28.

одобрена Постановлением Правительства Российской Терещенко Л.К. Указ. соч. С. 15-24.

Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 “О мерах по повы- Бюджетный кодекс Российской Федерации: фе шению результативности бюджетных расходов” (с из- дер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Доступ из менениями от 23 декабря 2004 г.). Доступ из справ. справ. правовой системы “Гарант”.

правовой системы “Гарант”.

Жигалов Д.В., Коваленко Е.А. Оценка полной См.: О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах: стоимости государственных и муниципальных услуг:

бюджетное послание Президента Российской Федера- методология, практический опыт и прикладной ции Федеральному Собранию Российской Федерации инструментарий. М., 2008. С. 7.

от 9 марта 2007 г. Доступ из справ. правовой системы Далин В.В. Бюджетирование, ориентированное “Гарант”;

О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах: на результаты: определение, измерение и учет бюджетное послание Президента Российской Федера- бюджетных услуг // Бюджетная услуга: определение, ции Федеральному Собранию Российской Федерации измерение, учет: материалы семинара 23 дек. 2004 г., от 25 мая 2009 г. Доступ из справ. правовой системы Москва. URL: http: // www.frcenter.ru.

“Гарант”.

Классификатор институциональных единиц по Об общих принципах организации местного са- секторам экономики (КИЕС):[утв. Приказом Федераль моуправлении в Российской Федерации: федер.закон ной службы государственной статистики от 2 авг.

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с посл. изм. и доп.) // 2004 г. № 110]. Доступ из справ. правовой системы “Га Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. рант”.

№ 40. Ст. 3822. Экономика муниципального сектора: учеб. по Об утверждении положения о предоставлении собие для вузов / под ред. А.В. Пикулькина. М., 2008.

субсидий на реформирование региональных и муни- С. 13.

ципальных финансов: постановление Правительства Статья 2 федерального закона: О государствен Российской Федерации от 12 дек. 2007 г. № 859. Дос- ных и муниципальных унитарных предприятиях: фе туп из справ. правовой системы “Гарант”. дер. закон от 14 нояб. 2002 г. № 161-ФЗ: [с посл. изм.

О мерах по реализации Указа Президента Рос- и доп.]. Доступ из справ. правовой системы “Гарант”.

сийской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 “Об оцен- О внесении изменений в отдельные законода ке эффективности деятельности органов исполнитель- тельные акты Российской Федерации в связи с совер ной власти субъектов Российской Федерации”: поста- шенствованием правового положения государствен новление Правительства Российской Федерации от ных (муниципальных) учреждений: федер. закон от 15 апр. 2009 г. № 322. Доступ из справ. правовой сис- 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. Доступ из справ. правовой си темы “Гарант”. стемы “Гарант”.

Поступила в редакцию 03.03.2011 г.




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.