WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

219 THE JOURNAL OF SOCIAL POLICY STUDIES ЖУРНАЛ ИССЛЕДОВАНИЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ:

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА М.Б. Горный В работе излагаются результаты сравнительного анализа зарубежного и российского законодательства, регулирующего процессы создания и деятельности НКО, их взаимодействия с органами власти. Законода тельство в российских регионах во многом соответствует норматив ным актам стран центральной и восточной Европы. В последнее вре мя некоторые российские региональные законодатели движутся по пути внедрения модели социального партнерства во взаимоотношени ях власти и НКО. В законодательстве и устоявшейся практике взаимо отношений НКО и власти преобладает патрон-клиентская модель в большинстве регионов нашей страны. Результаты анализа предпо лагается использовать для разработки нормативных актов субъекта РФ, в которых взаимодействие НКО и власти осуществлялось бы в рамках модели межсекторного социального партнерства.

Ключевые слова: некоммерческие организации, взаимодействие НКО и власти, межсекторное социальное партнерство, патрон-клиентская модель Введение Одной из форм участия граждан в формировании и реализации го сударственной политики в мире является деятельность ассоциаций граждан – общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (НКО). При этом НКО и власти успешно сотрудничают при разработке и осуществлении совместных проектов – тут государство и некоммерческие организации могут выступать как в роли партнеров, так и в роли заказчика (государство) и исполните ля (некоммерческие организации). Такое сотрудничество реализуется © Журнал исследований социальной политики, том 9, № Журнал исследований социальной политики 9 (2) в демократическом государстве, где имеется развитое гражданское об щество, реализуется верховенство закона и уважаются права человека.

Россия сегодня не вполне соответствует данным критериям, хотя в по следнее время появляется надежда, что ситуация начинает меняться 1.

Исследованиями взаимодействия институтов гражданского общества и власти на Западе занимаются давно (со второй половины ХХ века). От метим работы Ф. Шмиттера [Шмиттер, 1996], М. Мунро-Кларк [Munro Clark, 1992]. В документах Всемирного Банка специалисты выделяют эко номические и политические причины взаимодействия НКО и власти [World Bank, 2005]. Экономических причин несколько – например, многие международные организации (такие как Всемирный Банк, Международ ный Валютный Фонд) и западные доноры слабо верят в способности и воз можности национальных правительств или рыночные механизмы обес печить должный уровень социальных программ и проектов развития гражданского общества. Увеличиваются потребности в финансировании социальной сферы (образование, здравоохранение) и, одновременно, про исходит снижение доли государственных расходов, что приводит к жела нию органов государственной власти «разделить финансовую нагрузку».

Аналогичные процессы происходят и на местном уровне, так как для мест ных бюджетов получение ресурсов может оказаться даже более проблема тичным, в связи со снижением централизованного государственного фи нансирования. Мировой опыт сотрудничества государственного сектора с некоммерческим говорит о том, что привлечение НКО к участию в на циональных и местных проектах является более рентабельным и эконо мичным в особенности по сравнению с частным сектором экономики.

Обратимся теперь к политическим причинам взаимодействия некоммерческого сектора с государством. Укажем, в частности, на мощ ные макросоциальные сдвиги – речь идет о наступлении новой эры (в со временной политической теории – постконфликтной или новоад министративной) в выстраивании отношений между органами власти и гражданами, характеризуется усилением роли гражданского общества в вопросах управления государством и функционирования отдельных его институтов. Кроме того, нужно отметить то, что партнерство между гражданским обществом, частным сектором и государством восприни маются сегодня в качестве наиболее эффективных методов решения комплексных социально-экономических проблем. Воля и способность граждан принимать участие в общественно-политической жизни страны становятся необходимой предпосылкой и сопутствующим элементом для поддержания экономического роста и развития страны.

Участие российских НКО в контроле за органами власти, в формировании госу дарственной социальной политики можно связать с административной реформой (2006), законодательными актами, касающимися противодействия коррупции (2008–2010).

Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства В контексте анализа политических причин взаимодействия важно также отметить, что основной мотивацией общественного (добровольче ского) сектора является общественная польза, а не получение прибыли.

Кроме того, процесс плюралистического обсуждения и принятия реше ний признается в качестве необходимого инструмента в вопросах дости жения жизненно важных социальных соглашений (так называемый об щественный договор) в процессе обсуждения и претворения в жизнь политических реформ. Все эти экономические и политические причины позволяют нам описать отношения НКО и власти в демократических странах с помощью модели межсекторного социального партнерства.

Рассмотрим ситуацию в России. Среди зарубежных исследований, в которых в том числе рассматривается проблематика взаимоотношений гражданского общества и власти в России, можно выделить работы Л. Даймонда [Diamond, 1995], С. Хендерсон [Henderson, 2002], С. Салмен ниеми [Салменниеми, 2009]. Российские политологи также уделяли, хотя и в меньшей степени, внимание данной проблеме: отметим монографии С. Абакумова [Абакумов, 2005]. Интерес к ней резко возрос с 2006 года, когда Общественная палата РФ стала публиковать свои ежегодные до клады о состоянии гражданского общества в нашей стране. Среди мно гих работ можно указать на сборник «Неправительственные. Десятиле тие выживания» [Неправительственные… 2008], статью И. Задорина, Д. Зайцева и В. Римского [Задорин и др., 2009], работу Л. Проскуряковой [Проскурякова, 2006].

В современной России, к сожалению, ситуация отличается от раз витых демократических стран, где НКО и власть выступают как партне ры. В нашей стране согласно законодательству некоммерческие орга низации обязаны соблюдать законы и регулярно отчитываться о своей деятельности перед государством, государство должно: во-первых, обеспечивать реализацию права граждан на участие в решении общест венных дел (что, помимо выборов и членства в политических партиях проще всего осуществлять через работу в НКО) и, во-вторых, оказывать поддержку их деятельности.

Эти обязанности наше государство выполняет, но делает это доста точно избирательно. Участие в решении общественных дел (в формиро вании и реализации социальной политики) через институты граждан ского общества носит в основном декларативный характер и соответ ствует такой ступени общественного участия на лестнице Арнштайн, как «манипуляция» [Белокурова и др., 2004]. Поддерживает государство также далеко не все некоммерческие организации и не все виды их дея тельности. В последнее время существенно уменьшается грантовая под держка российских НКО со стороны зарубежных фондов. На смену ино странным деньгам приходят деньги, выделяемые российскими властны ми структурами всех уровней. Финансовая поддержка затрагивает, Журнал исследований социальной политики 9 (2) в первую очередь, организации, занимающиеся социальной работой и / или лояльные власти. Правозащитные инициативы, аналитические центры поддерживаются значительно слабее. Такие особенности харак терны для патрон-клиентской модели взаимодействия некоммерческих организаций и власти, которая преобладает в России сегодня [Горный, 2007]. Некоторые исследователи относят отношения НКО и власти в на шей стране к государственно-корпоратистским [Белокурова, 2001;

Тара сенко, 2010], что мало отличается от патрон-клиентских.

География и аспекты анализа В настоящей работе излагаются результаты сравнительного анализа зарубежного и российского законодательства, регулирующего процессы создания и деятельности некоммерческих организаций, их взаимодействия с органами власти. Результаты анализа предполагается использовать для разработки нормативных актов субъекта РФ, в которых взаимодействие НКО и власти осуществлялось бы в рамках модели социального партнер ства (общественно-государственного партнерства). Исходя из данной цели, основное внимание уделено законодательству стран Центральной и Вос точной Европы (ЦВЕ) и российскому региональному законодательству.

Проанализированы законы следующих стран западной Европы и США: Франции, Финляндии, США, Израиля, а также документы Со вета Европы, касающиеся НКО. Проанализированы законы шестнадцати стран ЦВЕ и бывшего СССР 1. При анализе законодательных актов изу чались такие аспекты организации и деятельности некоммерческих ор ганизаций, как их создание, регистрация, структура и руководящие ор ганы, отчетность, государственная поддержка и, наконец, их ликвида ция. Во всех странах Центральной и Восточной Европы взаимодействие организаций гражданского общества с органами власти соответствует документу Совета Европы, принятому в октябре 2007 года «Основопола гающие принципы статуса неправительственных организаций в Евро пе» [Рекомендации… 2007].

Проанализированы регулирующие взаимодействие общества и влас ти основные российские федеральные законодательные акты 2. Анализи Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Македония, Польша, Румыния, Сербия, Словакия, Словения, Хорватия, Черногория, Чехия, Беларусь, Латвия, Литва, Украина, Эстония.

Конституция РФ, Гражданский кодекс, ФЗ-№ 184 от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ-№ 82 от 19.05.95 «Об обществен ных объединениях», ФЗ-№ 7 от 12.01.96 «О некоммерческих организациях», ФЗ-№ 125 от 26.09.97 «О свободе совести и религиозных объединениях», Закон РФ № 3085-1 от 19.06. «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах) в Российской Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства ровались такие же аспекты, как и в законодательстве стран ЦВЕ, и, кроме этого, особое внимание уделялось нормативному регулированию взаимодействия с зарубежными организациями, прозрачности и ответ ственности НКО, их участию в решении государственных проблем и гос поддержке. Изучены региональные законодательные акты (уставы [кон ституции], законы [концепции] о взаимодействии некоммерческих орга низаций и органов власти, договоры о партнерстве, постановления и указы глав регионов и правительств [администраций]) двадцати семи субъектов Российской Федерации 1. Исследовались такие элементы взаи моотношений некоммерческих организаций и органов государственной власти, как регистрация НКО и статус юридического лица, прозрачность и ответственность, права и полномочия, формы и механизмы взаимодей ствия, государственная поддержка, особенности региона.

Законодательство, регулирующее процессы взаимодействия НКО и власти в странах Центральной и Восточной Европы Как было сказано выше, в странах с развитой демократией во взаи моотношениях институтов гражданского общества и власти реализуется модель межсекторного социального партнерства. Именно данная модель закреплена в законодательстве этих стан. В последние годы наблюдают ся определенные тенденции в законодательстве стран ЦВЕ, регулиру ющем деятельность некоммерческих организаций [Рекомендации… 2007;

Rutzen… 2007]. Отметим наиболее важные, которые, с нашей точ ки зрения, следует ввести в России.

Например, большинство стран допускает существование таких орга низационных правовых форм, как ассоциации и фонды. Тенденция состо ит в том, чтобы определять эти формы более гибко, что делает ненужным создание новых форм НКО 2. Так, в ряде стран признают право создавать Федерации», Федеральный закон от 15.06.96 «О товариществах собственников жилья», ФЗ-№ 95 от 11.07.01 «О политических партиях», Федеральный закон «О внесении изме нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», ФЗ-№ 40 от 05.04.10.).

Республика Башкортостан, Республика Карелия, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика Удмуртия, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Москва, Санкт-Петербург, Белгородская область, Брянская об ласть, Волгоградская область, Вологодская область, Иркутская область, Калининград ская область, Ленинградская область, Липецкая область, Новгородская область, Орен бургская область, Самарская область, Саратовская область, Томская область, Тульская область, Ярославская область, Корякский автономный округ.

Похожая тенденция существует и в России: в проекте нового Гражданского кодекса также предусмотрено в разы меньшее чем в настоящее время число организационных правовых форм НКО.

Журнал исследований социальной политики 9 (2) ассоциации без регистрации. Под ассоциацией понимается основанная на членстве организация, члены которой или их избранные представители об разуют высший руководящий орган. Целями создания ассоциации могут быть и реализация интересов ее членов, и общественная польза. Для фон дов характерно наличие собственности, предназначенной для определен ных целей. Фонды управляются постоянным и самообновляемым советом директоров (то есть такой совет директоров назначает своих преемников).

Ассоциации и фонды скрыто или открыто связаны «нераспределяе мым ограничением» (“non-distribution constraint”). В Албании применя ется так называемая «позитивная формулировка» (“positive formulation”):

некоммерческие организации должны использовать свой доход и соб ственность только на уставные цели. В Косово используется «негативная формулировка» (“negative formulation”): НКО не должна распределять доход среди любых физических лиц. Независимо от формулировки «не распределяемое ограничение» присуще именно некоммерческим орга низациям и является их основным отличием от коммерческих структур.

В большинстве стран иностранцам, а также юридическим лицам разре шается быть учредителем в них. В России имеются ограничения, как за конодательные, так и практические, на то, чтобы учредителями были иностранцы. Тенденция в разных странах такова, чтобы передать про цедуру регистрации НКО от министерств (главным образом, от Мини стерства внутренних дел) к менее политизированным структурам.

В России вопросами регистрации и отчетности занимается Министер ство юстиции – структура явно политизированная.

В большинстве стран некоммерческие организации не могут зани маться такой деятельностью, как выдвижение кандидатов на выборах, финансирование политических партий или кандидатов. НКО, однако, имеет право участвовать в публичной политике и в процессах продвиже ния и отстаивания интересов (advocacy activities). Они обязаны осущест влять финансовую отчетность в соответствии с налоговым законода тельством. Организации, которые получают налоговые льготы или большие общественные пожертвования, представляют также специаль ный отчет. Тенденция состоит в уменьшении требований к отчетности:

небольшие НКО часто освобождаются от отчетности либо представля ют отчеты в упрощенной форме. В России отчетность достаточно запу танная, непредоставление отчетов может являться (и часто является) причиной ликвидации некоммерческой организации.

Исследование показало, что во всех странах организации граждан ского общества получают в той или иной степени освобождение от на логов. Кроме того, все более возрастает их государственное финансиро вание: в виде прямого финансирования;

в виде передачи государствен ных ресурсов частным акторам, включая данные организации. Особое внимание уделяется прозрачности передачи этих ресурсов. Все большее Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства значение приобретает статус «организации общественной пользы».

В большинстве стран такие структуры получают государственную под держку, налоговые и иные льготы. В качестве одного из основных усло вий для получения упомянутого статуса в большинстве стран Централь ной и Восточной Европы является род деятельности организации. Спи сок видов деятельности достаточно широк и перекрывает практически все сферы, в которых работают НКО. Любопытно, что в данный список включены такие направления деятельности, как права человека, демо кратия, борьба с различными формами дискриминации (расовой, нацио нальной, религиозной), осуществление правительственных функций, социальное и / или экономическое развитие.

В апреле 2010 года в России принят закон, регулирующий госу дарственную поддержку социально-ориентированных некоммерческих организаций (ФЗ-№ 40). Такие структуры во многом похожи на органи зации общественной пользы, и при разработке российских региональ ных правовых актов, посвященных их государственной поддержке, це лесообразно учитывать опыт стран Центральной и Восточной Европы, по крайней мере, в определении сферы деятельности в регионах.

Цели реформы законодательства о некоммерческих организациях в странах ЦВЕ, на наш взгляд, состоят в первую очередь в пересмотре ос нов законодательства для обеспечения более четкой процедуры ре гистрации и повышения стандартов прозрачности и подотчетности. Кроме того, происходит улучшение законодательной базы для организаций об щественной пользы с целью поощрения их деятельности, налогового за конодательства для придания деятельности некоммерческих организаций большей стабильности, системы государственной поддержки НКО для обеспечения более качественного донесения ими общественных услуг.

Отметим то, что, как показывает мировой опыт [Проскурякова, 2006;

Baccaro, 2006], создание ясных, четко прописанных, прозрачных, эффективно работающих отношений между государством и обществен ным сектором приводит к вовлечению населения в процесс создания и развития гражданского общества, участию в разработке и реализации общественных и социальных инициатив, выстраиванию более тесных контактов и принципов обратной связи по отношению к органам власти.

Несмотря на то, что в каждой стране этот опыт имеет свои особенности и находит свое применение в самых разных областях, нам кажется, что он может быть крайне интересен и полезен для России.

Российское законодательство Федеральное законодательство в принципе предоставляет возмож ность реализации модели общественно-государственного партнерства при взаимоотношениях институтов гражданского общества с органами Журнал исследований социальной политики 9 (2) государственной власти. Конституция РФ гарантирует право граждан на объединение, гарантирует свободу общественных объединений, она уста навливает право граждан на участие в управлении делами государства, а Федеральный закон ФЗ-№ 184 «Об общих принципах организации за конодательных (представительных) и исполнительных органов государст венной власти субъектов Российской Федерации» конкретизирует формы такого участия и предписывает региональным органам государственной власти оказывать поддержку организациям гражданского общества.

Основными законами, регулирующими, в том числе, взаимодейст вие НКО с властями, являются федеральные законы об общественных объединениях и о некоммерческих организациях. Согласно этим зако нам для осуществления модели общественно-государственного парт нерства необходимо соблюдение определенных условий. Их четыре: во первых, деятельность организаций должна быть гласной, а информация об их документах (учредительных и программных) – общедоступной.

Во-вторых, вопросы, затрагивающие интересы НКО, должны решаться органами власти с их участием. В-третьих, все организации обязаны предоставлять соответствующим органам отчеты о своей деятельности.

И последнее – органы государственной власти оказывают поддержку (финансовую, организационную, информационную) некоммерческим организациям. Социально-ориентированным организациям выделяется государственная поддержка в первоочередном порядке.

Основными законами, регулирующими взаимоотношения НКО и власти на уровне субъектов РФ, являются уставы (конституции) субъектов РФ и региональные законы (концепции) о взаимодействии ор ганизаций гражданского общества и органов власти. Законодательные акты большинства регионов представляют собой копии друг друга и уделяют основное внимание нормам, описывающим государственную поддержку. Нормам, регулирующим реализацию права граждан на учас тие в управлении делами государства, уделено значительно меньше вни мания. Из данных норм можно выделить статьи о региональных общест венных палатах, призванных координировать взаимодействие НКО и органов государственной власти (в некоторых регионах общественные палаты наделены правом законодательной инициативы в парламентах соответствующих субъектов РФ).

Анализ показывает, что в большинстве российских регионов 1 реа лизована патрон-клиентская модель взаимоотношений некоммерческих Из числа проанализированных регионов это относится к республикам Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Краснодарскому и Приморскому краям, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Калининградской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Саратовской, Томской, Тульской и Ярославской областям, Корякскому автономному округу.

Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства организаций и власти. Так, элементы партнерской модели взаимоотно шений НКО и власти присутствуют в законодательных актах таких субъектов РФ, как Республика Карелия, Красноярский край, Пермский край, Москва, Санкт-Петербург, Самарская область. Главное отличие за конодательства данных регионов – присутствие норм, регулирующих отношения некоммерческих организаций и власти, как отношения партнеров, то есть возможности заключения договоров и соглашений друг с другом, возможности осуществлять контроль за деятельность друг друга и наличие у НКО (именно у отдельных организаций, а не толь ко у общественных палат) права законодательной инициативы.

Рассмотрим подробнее те положения региональных законов, кото рые определяют взаимодействие некоммерческих организаций и власти.

Обсудим сначала права НКО на участие в решении проблем региона.

В региональных законодательных актах признаются права таких орга низаций на обращение к органам власти с предложениями, участие в правотворческой деятельности, общественную экспертизу. Законом Республики Удмуртия специально оговаривается право присутствия НКО на открытых заседаниях Госсовета. Очень важным является право законодательной инициативы. Среди анализируемых законодательных актов таким правом обладают: в Республике Карелия – региональные общественные объединения и региональные отделения общероссийских общественных объединений, в Республике Мордовия – объединения профсоюзов, а в Республике Удмуртия – республиканские органы общественных объединений.

В Пермском крае правом законодательной инициативы наделен Со вет муниципальных образований: НКО могут вносить предложения в законопроект, если они поддержаны субъектом законодательной ини циативы, то вносятся в таблицу поправок;

в Приморском крае этим пра вом обладают региональные общественные объединения. В Белгород ской области право законодательной инициативы имеют общероссий ские, межрегиональные, региональные общественные объединения, в Калининградской области – общественная палата, в Оренбургской об ласти – общественная палата и профсоюзы;

в Самарской области – регио нальные общественные объединения, в Томской области – Совет общест венных инициатив при Государственной думе Томской области, в Туль ской области – общественная организация «Тульская федерация профсоюзов». Законодатели Корякского автономного округа предоста вили право законодательной инициативы общественным объединениям, представляющим интересы коренных малочисленных народов Севера.

Часто встречающимися в региональных законодательных актах полномочиями некоммерческих организаций во взаимоотношениях с властью называются: общественная экспертиза, аналитическая дея тельность, совместные мероприятия (в первую очередь – общественные Журнал исследований социальной политики 9 (2) слушания). Для наших целей наиболее значимыми являются полномо чия НКО участвовать в договорных отношениях с властью в качестве партнеров (договоры о партнерстве), а также полномочия осуществлять общественный контроль деятельности органов власти.

В договорах и соглашениях о партнерстве предусматривается обя занность властей привлекать неправительственные организации к уча стию в решении региональных проблем, в них закрепляются права, обя занности и ответственность сторон. Примеры таких договоров и соглаше ний имеются в законодательстве некоторых регионов, существует пусть пока и небольшая практика заключения договоров. В Москве городским законодательством предусмотрена система межпрофильных и межотрас левых соглашений и договоров. Имеются нормы, определяющие ответ ственность сторон за выполнение взятых на себя обязательств. В Иркут ске в соответствии с областным законодательством заключены договоры о партнерстве;

в Самарской и Саратовской областях заключаются догово ры и соглашения о сотрудничестве;

в Республике Карелия подписаны со глашения о социальном партнерстве между правительством, объеди нением профсоюзов и Союзом промышленников;

в Санкт-Петербурге подписано и действует трехстороннее соглашение (между властью, проф союзами и бизнесом), утверждены типовые договоры о партнерстве с Ко митетом по молодежной политике администрации города.

Возможность институтов гражданского общества контролировать деятельность органов государственной власти предусмотрена в законо дательстве ряда субъектов РФ, например в Республике Карелия, где Об щественная палата обеспечивает осуществление общественного контро ля за деятельностью органов исполнительной власти и местного са моуправления. В Пермском крае право осуществлять гражданский контроль деятельности органов государственной власти реализуется полномочием НКО требовать (запрос) и обязанностью властей предо ставлять необходимую информацию, а в Красноярском крае Граждан ская ассамблея Красноярского края вправе осуществлять общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти Краснояр ского края и органов местного самоуправления.

Законодательством г. Москвы органам государственной власти пре доставлена возможность создавать общественные советы, которые осу ществляют общественный контроль. В Волгоградской области предусмот рено развитие механизмов общественного мониторинга, включая общест венный контроль хода реализации национальных проектов, социальных реформ, в Самарской области осуществляется совместный общественно государственный контроль (экологический, в сфере образования, моло дежной политики, здравоохранения, антикоррупционной деятельности).

В региональных законодательных актах содержатся многочислен ные разнообразные формы и механизмы взаимодействия НКО и власти.

Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства Наиболее распространенными формами являются: совместные коллеги альные решения, совместные мероприятия, участие некоммерческих ор ганизаций в разработке проектов нормативных актов (законов, социаль ных программ), привлечение властями их представителей в качестве экспертов, советников, консультантов к работе органов власти, участие НКО в реализации социальных программ, общественная экспертиза, ин формационный обмен.

Наиболее распространенными механизмами являются: региональ ные общественные палаты, региональные форумы некоммерческого сек тора (социальные, гражданские), общественные, общественно-консуль тационные и координационные советы, комиссии, собрания, рабочие группы (наиболее развиты и эффективно действуют различные общест венные советы в Республике Карелия). Встречаются также конкурсы социально значимых программ и грантовых проектов некоммерческих организаций, фонды местных сообществ, региональные ярмарки соци альных проектов, общественные слушания, семинары, конференции, круглые столы. В Пермском крае рекомендации НКО, выработанные на совместных с властью общественных слушаниях, семинарах, конферен циях, круглых столах, подлежат обязательному рассмотрению.

Возможны и другие формы и механизмы взаимодействия. Напри мер, в законодательстве Республики Удмуртия присутствует такая форма взаимоотношений, как взаимное обучение организаций граждан ского общества и чиновников, в Самарской области предусмотрена ка дровая подготовка чиновников для работы с некоммерческими органи зациями. В Калининградской области и Санкт-Петербурге предусмотре но участие представителей общественных организаций в конкурсных комиссиях по выявлению победителей конкурсов грантов и социальных программ НКО.

В законодательстве города Москвы предусмотрены такие механизмы взаимодействия, как «горячие линии», «переговорные площадки». В Мо скве также ведется реестр организаций, получивших государственную поддержку. В Самарской области имеются такие механизмы взаимодей ствия, как региональные фестивали, выставки. Созданы и действуют на областном уровне: Общественное собрание Самарской области, област ной и муниципальный центры социального партнерства, муниципаль ные дома молодежных организаций, областной Дом предпринимателей.

Все перечисленные формы и механизмы важны, кроме того, для ре ализации модели межсекторного социального партнерства. Наиболее значимыми являются следующие формы: совместные коллегиальные решения, участие НКО в разработке проектов, общественная эксперти за, участие организаций в реализации социальных программ. Весьма перспективными являются механизмы, реализованные в виде общест венных палат, общественных советов, общественных слушаний. Хотя Журнал исследований социальной политики 9 (2) данные формы и механизмы отражены в нормативных актах большин ства регионов, и перечисленные механизмы реализуются в них на прак тике, к сожалению, совместные коллегиальные решения, общественная экспертиза, участие некоммерческих организаций в разработке проек тов частично реализуются лишь в Москве и Санкт-Петербурге, Респу блике Карелия, Красноярском и Пермском краях, Самарской области.

Государственная поддержка – это самый распространенный вид взаимодействия некоммерческих организаций и власти. Однако если взаимодействие сводится только к государственной поддержке, то пре обладает патрон-клиентская модель взаимоотношений. Законодатель ные акты практически всех изучаемых регионов содержат такие виды государственной поддержки, как экономическая поддержка (социаль ный заказ, налоговые льготы, гранты, целевое финансирование про грамм), информационная поддержка (информирование НКО о собствен ной деятельности, информирование жителей о деятельности некоммер ческих организаций), методическая поддержка (издание и приобретение методических материалов для этих организаций, проведение консульта ций, обучающих семинаров, исследований), организационная поддерж ка. В Москве, а также в Оренбургской области для НКО, кроме этого, могут быть установлены льготы по арендной плате на землю, на оплату коммунальных платежей, введение квоты площадей на первых этажах новостроек для передачи их некоммерческим организациям. Федераль ный закон ФЗ-№ 40 устанавливает, что государственная поддержка в первую очередь предоставляется социально ориентированным органи зациям, что, безусловно, должно сподвигнуть региональных законодате лей к принятию в самое ближайшее время законов субъектов РФ, опре деляющих такую поддержку на региональном уровне.

* * * Таким образом, сравнивая законодательство в российских регионах с нормативными актами стран Центральной и Восточной Европы, мож но видеть то, что они отличаются не слишком сильно, и что в последнее время (после 2008 года) российские законодатели в некоторых субъектах РФ движутся по пути внедрения модели социального партнерства во взаимоотношения власти и институтов гражданского общества. Приня тые в самом начале 2006 года федеральные нормативные акты, ужесто чающие контроль за деятельностью НКО со стороны государства, прак тически не применяются;

такой орган, как Росрегистрация, вообще прекратил существование. При внедрении опыта стран Центральной и Восточной Европы и ряда регионов (Москва, Санкт-Петербург, Респуб лика Карелия, Красноярский край, Пермский край, Самарская область) наше региональное законодательство будет соответствовать модели межсекторного социального партнерства.

Горный • Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти:

сравнительный анализ законодательства Однако закон (ФЗ-№ 40), регулирующий государственную поддерж ку социально-ориентированных некоммерческих организаций, приня тый в апреле 2010 года, сводит все взаимодействие НКО и власти лишь к государственной поддержке, оставляя в стороне их участие в решении вопросов государства, и, закрепляя, таким образом, патрон-клиентскую модель в нашей стране. Надо полагать, что принимаемые в соответствии с данным законом региональные нормативные акты также не будут со держать норм, регулирующих участие неправительственных организа ций в решении проблем региона 1.

Наконец, проблема взаимодействия гражданского общества и влас ти не сводится только к законодательному регулированию их отноше ний. Огромную роль играет правоприменительная практика и, в боль шей степени, устоявшаяся практика взаимоотношений некоммерческих организаций и власти. К сожалению, НКО не желают быть равноправны ми партнерами властей, большинство из них вполне устраивает роль просителя и получателя государственной поддержки [Устойчивость НКО… 2010], с одной стороны. С другой стороны, результаты недавних социологических опросов говорят о том, что региональные и местные власти не видят, да и не желают видеть в организациях гражданского общества партнеров [СНИЦ… 2009]. Исследование этой проблемы очень важно, но выходит за рамки данной статьи.

Список литературы Абакумов С. Государство и власть: противники или партнеры? Книга V. М.:

Галерия, 2005.

Абакумов С. От Гражданского Форума до создания Общественной палаты РФ. Книга VI. М.: Галерия, 2005.

Белокурова Е. В. Государство и благотворительные организации: трансфор мация моделей взаимодействия // Благотворительность в России. 2001: Со циальные и исторические исследования / Под общ. ред. О. Л. Лейкинда.

СПб.: Лики России, 2001. C. 675–688.

Белокурова Е., Ноженко М., Яргомская Н. Почему НКО и власти нужны друг другу? Модели взаимодействия в регионах Северо-запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / Под ред.

М. Горного. СПб.: Норма, 2004. С. 52–147.

Горный М. Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга // Публичная политика-2007. СПб.: Норма, 2007. С. 9–23.

Задорин И., Зайцев Д., Римский В. Гражданское общество в России в ближай шем будущем: результаты экспертного исследования // Полития. 2009. № 4.

С. 143–157.

Принятые в конце 2010 года законы Новгородской и Вологодской областей подтверж дают это.

Неправительственные. Десятилетие выживания / Под ред. Д. А. Колбасина.

Казань: Отечество, 2008.

Проскурякова Л. Н. Выстраивание действенной политики взаимодействия с общественностью Всемирным банком, Европейским банком реконструк ции и развития и российскими органами исполнительной власти. СПб.: Нор ма, 2006.

Рекомендация СМ/Rec 14 Комитета Министров государств-членов о право вом статусе неправительственных организаций в Европе. Принята Комите том Министров 10.10.2007.

СНИЦ. Аналитический отчет по теме «Проблемы взаимодействия обще ственных объединений и иных негосударственных некоммерческих органи заций с исполнительными органами государственной власти Санкт-Петер бурга и пути повышения эффективности взаимодействия в реализации ан тикризисной программы правительства Санкт-Петербурга», август 2009.

Салменниеми С. Теория гражданского общества и постсоциализм // Журнал исследований социальной политики. 2009. Т. 7. № 4. С. 439–464.

Тарасенко А. Инкорпорирование некоммерческих организаций в процесс го сударственного управления России. Пути модернизации: траектории, раз вилки и тупики. СПб.: Изд-во Европ. ун-та в С.-Петербурге, 2010. С. 382–401.

Устойчивость НКО Петербурга глазами экспертов // Неравнодушный Пе тербург. 2010. Июнь. С. 41–43.

Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демо кратии // Полис. 1996. № 5. С. 16–27.

Baccaro L. Civil Society Meets the State: Towards Associational Democracy? // Socio-Economic Review. 2006. № 4. P. 185–208.

Citizen Participation in Government / M. Munro-Clark (Ed.). Hale and Iremonger:

University of Sydney, 1992.

Diamond L. Promoting Democracy in the 1990s: Actors an Instruments, Issues and Imperatives. N. Y.: Carnegie Corporation of New York, 1995.

Henderson S. Selling Civil Society: Western Aid and the NGOs Sector in Russia // Comparative Political Studies. 2002. № 2. P. 139–167.

Issues and Options for Improving Engagement Between the World Bank and Civil Society Organizations. The World Bank. March 2005.

Rutzen D., Moore D., Durham M. The Legal Framework for Not-for-profit Organizations in Central and East Europe // CEE Overview, ICNL. 2007.

September. P. 1–39.

Михаил Бениаминович Горный канд. физ.-мат. наук, доцент кафедры прикладной политологии СПб филиала НИУ – ВШЭ, Санкт-Петербург электронная почта: mg@strategy-spb.ru




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.