WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

ВНЕДРЕНИЕ СРЕДНЕСРОЧНОГО ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Отчет подготовлен Центром фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США Контракт

OUT-PER-I-00-99-00003-00 МОСКВА-2002 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации...........................................................................................................1 Раздел 1. Введение.........................................................................................................................4 Экономическая, социальная и политическая стабильность и альтернативные стратегии ее достижения............................................................................................................................4 Многолетнее финансовое планирование как инструмент стабилизации............................5 Цели анализа и источники информации................................................................................. Структура отчета....................................................................................................................... Раздел 2. Многолетний финансовый план и многолетний бюджет: теоретический анализ.. 2.1. Основные определения и краткое изложение результатов раздела.............................. 2.2. Особенности бюджета как разновидности плана............................................................ 2.3. Многолетний финансовый план и многолетний бюджет. Основные понятия........... 2.4. Основные характеристики схем многолетнего планирования (бюджетирования) и спектр возможных решений................................................................................................... 2.4.1. Предварительные замечания.................................................................................... 2.4.2. Прогнозирование в рамках многолетнего планирования...................................... 2.4.3. Количественный характер многолетних финансовых планов и бюджетов......... 2.4.4. Иерархический характер многолетних бюджетов................................................. 2.4.5. Контрольная функция многолетних бюджетов...................................................... 2.4.6. Права получателей бюджетных средств................................................................. 2.4.7. Первичный характер расходов государства по отношению к доходам............... 2.5. Система критериев для описания схем многолетнего бюджетирования.................... Раздел 3. Элементы многолетнего финансового планирования и бюджетирования в российском бюджетном процессе.............................................................................................. 3.1. Предварительные замечания........................................................................................... 3.2. Элементы многолетнего бюджетирования в российском федеральном бюджетном законодательстве и бюджетном процессе............................................................................. 3.2.1. Перечень элементов многолетнего бюджетирования............................................ 3.2.2. Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ............................................................................................. 3.2.3. Концепции и программы социально-экономического развития РФ.................... 3.2.4. Разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в ходе подготовки проекта федерального бюджета....... 3.2.4. Федеральные долгосрочные целевые программы.................................................. 3.2.5. Программы, связанные с управлением государственным долгом и государственными кредитами............................................................................................ 3.2.6. Отдельные законодательные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений................................................................................................ Раздел 4. Предложения по применению многолетнего бюджетирования в России............. 4.1. Практические проблемы, связанные с внедрением многолетнего бюджетирования в России....................................................................................................................................... 4.2. Усовершенствование существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования.......................................................................................... 4.2.1. Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ............................................................................................. 4.2.2. Концепции и программы социально-экономического развития РФ.................... 4.2.3. Разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в ходе подготовки проекта федерального бюджета....... 3.2.4. Федеральные долгосрочные целевые программы.................................................. 4.2.5. Программы, связанные с управлением государственным долгом и государственными кредитами............................................................................................ 4.2.6. Отдельные законодательные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений................................................................................................ 4.2.6. Сводка основных изменений в законодательстве на этапе усовершенствования существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования.................................................................................................................. 4.3. Интеграция законодательного процесса с бюджетным процессом и применение бюджета принятых обязательств........................................................................................... 4.4. Переход к составлению многолетнего (среднесрочного) бюджета............................ Приложение 1. Описание системы многолетнего бюджетирования Австралии на базе системы критериев, построенной в разделе 2........................................................................... Приложение 2. Влияние внешнеэкономических факторов на ошибку макроэкономического прогноза................................................................................................. Приложение 3. Перспективный финансовый план на 2001-2003 годы.................................. Раздел 1. Введение.

Экономическая, социальная и политическая стабильность и альтернативные стратегии ее достижения.

Одной из главных целей внутренней политики российского государства в последние годы провозглашается создание и поддержание стабильности – социальной, политической и экономической. Но если в середине 90-х годов она в большей степени понималась как финансовая стабилизация, то в настоящее время речь идет об устойчивости всей социально-политической системы и об устойчивом экономическом росте. Эта эволюция целей экономической политики нашла отражение в содержании ежегодных бюджетных посланий Президента, а также ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию1.

Достижение социально-экономической и политической стабильности означает возможность для всех экономических субъектов – предприятий, финансовых организаций, государственных органов, домашних хозяйств – планировать свою деятельность вперед на достаточно продолжительный период времени2. Возможность для государственных органов, в частности, для федеральных органов власти, составлять и выполнять многолетние планы, включая финансовые планы и бюджеты, является естественным критерием достижения этой политической цели.

Однако помимо возможности естественным образом встает вопрос о целесообразности применения многолетних финансовых планов и/или бюджетов с точки зрения как цели достижения стабильности, так и иных целей экономической политики. И здесь государство встает перед следующей дилеммой.

У субъекта управления, стоящего перед задачей стабилизации объекта управления, как правило, имеются две возможные стратегии.

Первая управленческая стратегия – гибкое реагирование на состояние объекта.

Субъект управления отслеживает некоторый набор ключевых параметров объекта и, в случае отклонения от множества целевых значений, воздействует на управляющие параметры, возвращая систему к целевому состоянию. Такой подход по своей исключает долгосрочное планирование, т.к. субъект управления в любой момент должен иметь возможность оперативно отреагировать на изменившуюся ситуацию и поэтому не должен быть связан ранее составленными планами3.

Примером такой стратегии в макроэкономической политике может служить так называемая «тонкая настройка» (“fine tuning”) – использование макроэкономических регуляторов в целях поддержания полной занятости в условиях низкой инфляции.

«Фискальная политика» в узком смысле слова, т.е. как она понималась на протяжении большей части XX века, есть ничто иное, как реализация стратегии гибкого реагирования с помощью агрегированных показателей государственного бюджета. В случае экономического спада рекомендуется увеличивать государственные расходы и дефицит бюджета, а также снижать налоги;

в случае «перегрева» экономики, т.е. ускорения роста цен при высоком уровне занятости, даются противоположные рекомендации. При этом предполагается, что «перегрев» или спад экономической активности в значительной степени вызываются внешними по отношению к экономической политике факторами, а правительство своими действиями лишь компенсирует их влияние.

См., например, послание Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России» (16 февраля 1995), а также бюджетные послания на 2001 и 2003 гг.

См. послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию (18 апреля 2002 г.).

В технических дисциплинах системы управления, основанные на этом принципе, нередко называют «следящими системами».

Очевидное преимущество такой стратегии состоит в ее гибкости. Однако при всей интуитивной привлекательности, она имеет целый ряд серьезных недостатков.

Практический опыт последних десятилетий по применению «тонкой настройки» с помощью фискальной и кредитной политики в разных странах ясно продемонстрировал, что надежды, возлагавшиеся на этот подход в плане достижения социально экономической стабильности, в целом не оправдались4. Вот некоторые причины этого:

(a) в отличие от технических систем, народному хозяйству и обществу в целом свойственна высокая степень неопределенности, вследствие чего бывает весьма трудно предсказать последствия тех или иных управляющих воздействий;

(b) бюджетная политика влияет на экономическую ситуацию со значительным запаздыванием (временным лагом);

поэтому к тому времени, как воздействие тех или иных мер становится ощутимым, ситуация в экономике и в обществе нередко успевает серьезным образом измениться;

(c) в отличие от элементов технических систем, участники экономических процессов обладают разумом и волей;

они начинают учитывать в своих планах действия государства и, таким образом, могут нейтрализовать их влияние. Особенно этот фактор усилился в последнее время в связи с глобализацией и повышением гибкости финансовых рынков;

(d) «тонкая настройка» ограничивается максимально агрегированными показателями. Поэтому даже при достижении финансовой или макроэкономической стабильности может отсутствовать социально экономическая стабильность в более широком смысле, которая, в свою очередь, нередко существенным образом зависит от структуры доходов и расходов государственного бюджета в более подробной разбивке5. В то же время, практически невозможно осуществлять «тонкую настройку» в разрезе большого количества показателей.

Вторая управленческая стратегия – стабилизация управляющих параметров и долгосрочное планирование. Субъект управления фиксирует определенный набор управляющих параметров или изменяет их заранее заданным, предсказуемым образом.

Объект управления, после некоторого периода колебаний или существенных отклонений, приходит к целевому состоянию или выходит на заданную траекторию.

Применительно к народному хозяйству той или иной страны данный подход означает отказ от политики гибкого реагирования в пользу принятия средне- и долгосрочных программ обеспечения экономического роста, включающих фиксацию целевых показателей и управляющих воздействий на протяжении длительного планового периода.

Многолетнее финансовое планирование как инструмент стабилизации.

Использование многолетних финансовых планов и/или бюджетов соответствует второй из перечисленных стратегий – стабилизации управляющих параметров. При этом сами возможности составления такого рода планов расширяются по мере достижения все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации. Иными словами, данная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при достижении См., например: IMF, Press Release No. 58, October 6-8, 1998. Statement by the Hon. JACOB A. FRENKEL, Governor of the Bank for ISRAEL, at the Joint Annual Discussion;

Taylor, J.B. “Reassessing discretionary fiscal policy.” Journal of Economic Perspectives vol. 14 (2000), pp. 21-36.

Ярким примером может служить так называемая проблема иммиграции, которая является причиной растущей социальной нестабильности в странах Европы и Северной Америки. Она в значительной степени обусловлена величиной и характером государственных социальных пособий.

определенного уровня социально-экономической стабильности естественным образом встает задача расширения горизонта бюджетного планирования.

Многолетнее финансовое планирование и/или бюджетирование не только является важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, но позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

- проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

- обеспечения преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

- экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

Все эти задачи являются чрезвычайно актуальными для России на нынешнем этапе бюджетных реформ в России.

К недостаткам данного метода стабилизации можно отнести определенную негибкость. Правительство и другие государственные органы оказываются связанными прошлыми решениями, и их реакция на резко изменившиеся обстоятельства затруднена.

Но в рамках самого подхода имеются средства преодоления этого недостатка, в частности:

- создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;

- возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере приближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и скользящих бюджетов).

В ходе обсуждения в Российской Федерации проблем совершенствования бюджетного процесса часть противников перехода к многолетнему бюджетированию приводит аргументы, по сути дела сводящиеся к необходимости гибкого реагирования, к нежелательность «связывания рук» государству в его бюджетной политике6. Однако, в силу перечисленных недостатков, с учетом огромного масштаба и сложности задач, стоящих перед Россией, данный подход представляется малопригодным для российских условий.

Таковы доводы «за» и «против» многолетнего планирования и бюджетирования как способов достижения социально-экономической стабильности в обществе. С учетом современной ситуации и российской специфики представляется, что доводы «за» перевешивают. Не случайно в последнем бюджетном послании Президента РФ требование повышения качества среднесрочного бюджетного планирования следует сразу за постановкой задачи стабилизации:

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2003 году:

Бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности, проведению структурных преобразований, обеспечению социальной стабильности.

Должно повыситься качество среднесрочного бюджетного планирования. Следует предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений.

Цели анализа и источники информации.

См., например: В. Федорин, «Реформа реформ», Ведомости, 22.02.2002.

Широкое внедрение методов многолетнего финансового планирования и бюджетирования в бюджетный процесс Российской Федерации предполагает проведение предварительного анализа возникающих при этом теоретических и практических проблем.

Данный отчет подготовлен Центром фискальной политики в целях:

- выявления особенностей многолетних финансовых планов и многолетних бюджетов;

- характеристики элементов многолетнего финансового планировния и бюджетирования, предусмотренных российским бюджетным законодательством и применяемых в бюджетном процессе;

- выявления основных проблем, которые будет необходимо решить при широком внедрении методов многолетнего финансового планирования и бюджетирования;

- выработки конкретных рекомендаций по расширению практики перспективного финансового планирования и внедрению многолетнего бюджетирования с учетом российской специфики и международного опыта.

В качестве информационной базы анализа использовались:

- законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие бюджетный процесс в российской Федерации;

- законы о государственном бюджете Российской Федерации;

- документы и материалы, составлявшиеся одновременно с проектами законов о государственном бюджете Российской Федерации на 2001 и 2002 годы и представленные в Государственную Думу вместе с проектами этих законов;

- официальная статистика Госкомстата России;

- аналитические и иные материалы, выпускаемые международными финансовыми организациями;

- аналитические материалы отечественных и зарубежных исследовательских организаций;

- интервью с экспертами в сфере российского бюджетного процесса.

Структура отчета.

В разделе 2 кратко рассматриваются основные теоретические проблемы, связанные с многолетним финансовым планированием и бюджетированием, даются необходимые определения. В ней же предложена система критериев для описания и представления как существующих, так и вновь разрабатываемых систем многолетнего бюджетирования.

В разделе 3 рассматриваются элементы многолетнего финансового планирования и бюджетирования, имеющиеся в российском бюджетном процессе (на федеральном уровне) и предусмотренные российским бюджетным законодательством.

В разделе 4 перечисляются основные проблемы, которые будет необходимо решить при широком внедрении методов многолетнего бюджетирования в России, и даются конкретные рекомендации по расширению практики перспективного финансового планирования и внедрению многолетнего бюджетирования с учетом российской специфики и международного опыта Раздел 2. Многолетний финансовый план и многолетний бюджет: теоретический анализ.

В данном разделе дается краткий анализ основных теоретических проблем, связанных с многолетним финансовым планированием и бюджетированием. Хотя ознакомление с ним полезно для понимания дальнейшего материала, читатель, не интересующийся этими проблемами, может ограничиться знакомством с основными определениями и кратким изложением результатов раздела (п. 2.1), предлагаемым набором критериев для описания систем многолетнего финансового планирования и бюджетирования (п. 2.5), после чего перейти к разделу 3.

2.1. Основные определения и краткое изложение результатов раздела.

Многолетнее планирование – неотъемлемый элемент государственной политики.

Примерами многолетних планов могут служить средне- и долгосрочные программы и концепции социально-экономического развития, программы развития отраслей и регионов и т.д. Многолетние финансовые планы и многолетние бюджеты являются планами доходов, расходов и заимствований государства, рассчитанными на несколько лет вперед.

Хотя термины многолетний финансовый план и многолетний бюджет часто используют как синонимы, представляется целесообразным развести эти понятия.

Многолетний бюджет отличается от многолетнего финансового плана тем, что его принятие создает определенные юридические права и обязанности, а именно:

- многолетний бюджет создает межвременные иерархические отношения: решения, принятые законодательным (представительным) органом в рамках многолетнего бюджета должны в той или иной мере связывать как сам этот орган, так и органы, исполняющие бюджет, в рамках последующих бюджетных циклов, попадающих в горизонт планирования;

- многолетний бюджет создает права на получение бюджетных средств.

В большинстве стран, осуществляющих финансовое планирование на многолетнюю перспективу, составляются именно многолетние финансовые планы, но отсутствуют многолетние бюджеты в указанном смысле.

Применяемые на практике системы многолетнего финансового планирования и бюджетирования могут существенно отличаться друг от друга. В п. 2.5. приведена развернутая система критериев для их описания и представления.

В данном разделе вводятся термины, используемые в дальнейшем тексте доклада:

Момент планирования – это исторический (физический) момент времени, в который происходит принятие плана. В практике бюджетного процесса таковым является момент принятия законодательным (представительным) органом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. Однако на первом этапе обсуждения мы для простоты отождествляем момент планирования с началом очередного финансового года.

Плановый (бюджетный) период – календарный год или иной промежуток времени, в течение которого планирующий субъект не предполагает пересматривать план (бюджет) кроме, как в чрезвычайных обстоятельствах при помощи особой процедуры.

Горизонт планирования (бюджетирования) – количество плановых (бюджетных) периодов, охватываемых многолетним планом (бюджетом).

Пересмотр (коррекция) – изменение показателей плана, бюджета или прогноза на отдаленные плановые периоды по мере приближения к ним момента планирования.

Очередной плановый период – плановый период, непосредственно следующий за моментом планирования.

Удаленный плановый период – любой из плановых периодов, следующих за очередным.

2.2. Особенности бюджета как разновидности плана.

Согласно Бюджетному кодексу РФ «бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6), причем он имеет форму закона и составляется на один финансовый год (ст. 5. п. 2;

ст. 12). Возможны также разного рода промежуточные и смешанные трактовки. Но если для разработки методологии и технологии однолетнего бюджетирования в общем нет необходимости подробного терминологического и понятийного анализа, то при переходе к многолетней перспективе возникает целый ряд проблем, связанных особенностями бюджета как разновидности плана.

План является предельно широким экономическим и управленческим понятием и неразрывно связано с сущностью целенаправленной человеческой деятельности.

Планированием занимаются все экономические субъекты, от отдельного индивида до государства. Этот процесс может быть формализован в разной степени;

предельным случаем здесь является государственный план или бюджет, принятый в качестве закона.

Неотъемлемой частью любого плана является прогноз – суждение о будущем состоянии социально-экономической системы и отдельных ее характеристик, которые планирующий субъект не контролирует или контролирует лишь частично. Обычно прогнозируются два типа показателей или переменных:

- неконтролируемые переменные – те, на которые планирующий субъект не имеет никакого влияния;

например, для государства в лице правительства РФ таковыми являются мировые цены на некоторые виды ресурсов, показатели денежно-кредитной и бюджетной политики зарубежных государств и т.п.;

- частично контролируемые переменные – те, на которые планирующий субъект в той или иной степени способен оказать влияние;

например, для правительства РФ таковыми являются уровень инфляции, темпы роста (снижения) ВВП, уровень занятости и т.д.

Государственный (муниципальный) бюджет, отличается от любого другого типа планов следующими существенными характеристиками:

- количественный характер;

- иерархические отношения;

- контрольная функция;

- права на получение бюджетных средств;

- первичный характер расходов государства по отношению к доходам.

Количественный характер. «Бюджет представляет собой метод распределения ресурсов, охарактеризованных в количественной форме, для достижения целей, также представленных количественно»7. Наиболее распространенной количественной мерой является денежная, хотя возможно составление бюджетов любых других ресурсов (например, рабочего времени или офисных площадей). В традиционной практике составления государственных бюджетов как правило количественная формулировка целей совпадает с количественной характеристикой выделяемых денежных ресурсов. Иными словами, неявной целью составления и исполнения бюджета считается расходование определенных сумм в соответствии с заданным набором функций государства. Однако современной тенденцией в совершенствовании бюджетного процесса является внедрение программно-целевого бюджетирования, при котором в бюджетном документе не только Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф., Основы менеджмента (М.: Издательство «Дело», 1998), с.322.

задается распределение средств, но и формулируются определенные количественные показатели результативности и эффективности их использования8.

Иерархические отношения. Всегда существует сторона, составляющая проект и исполняющая бюджет, и сторона, его утверждающая и контролирующая исполнение.

Иными словами, бюджет, в отличие от обычного плана, подразумевает существование иерархических отношений. Это справедливо и для бюджетирования в частных организациях (например, бюджет может разрабатываться правлением компании или ее подразделениями для последующего утверждения советом директоров). Но тем более это справедливо для государственных и муниципальных бюджетов: проекты разрабатываются, а утвержденные бюджеты исполняются правительствами государств, субъектов федераций и администрациями муниципалитетов, а утверждаются законодательными (представительными) органами власти.

Контрольная функция. Ее наличие непосредственно связано с иерархическими отношениями, т.к. бюджет является инструментом контроля со стороны органа, утверждающего бюджет, за деятельностью органа, его исполняющего. Неисполнение бюджета влечет за собой санкции по отношению к исполнителю.

Права на получение бюджетных средств. Принятие государственного или муниципального бюджета создает для некоторых юридических и физических лиц (получателей бюджетных средств) права на получение средств из соответствующего бюджета в течение соответствующего планового периода.

Первичный характер расходов государства по отношению к доходам.

Уникальный характер государства состоит в его праве применять физическое принуждение, наказания и запреты, в том числе и в целях извлечения доходов. Эта особенность государства влечет за собой ряд фундаментальных различий в администрировании государственных и частных финансов, в том числе и в бюджетном процессе. В частности, источники его дохода в принципе ограничены лишь политическими возможностями по увеличению налогообложения. Таким образом, при финансовом планировании оно может исходить из своих потребностей, т.к. способно в достаточно широких пределах переложить свои издержки на граждан (подданных). Более того, в силу нерыночного характера оказываемых услуг, никаких других объективных ориентиров для него просто нет. На деле это означает, что расходы государственного бюджета имеют первичный характер по отношению к доходам9.

Эта особенность государственных финансов проявляет себя главным образом в долгосрочной перспективе. Это хорошо известно практикам, работающим в сфере бюджетного процесса: при составлении годового бюджета величина доходов считается заданным извне ограничением, но на продолжительных отрезках времени потребности государства начинают играть решающую роль. В условиях демократического государства резкое повышение налогов в течение одного финансового года, как правило, маловероятно по политическим причинам и в силу особенностей налогового законодательства. Однако на больших интервалах времени причинная зависимость доходов от общественно признанной потребности в расходах проявляет себя в полной мере10.

Подробнее см: Анализ теории и международной практики программно-целевого бюджетирования и разработка стратегии перехода к планированию и исполнению федерального бюджета РФ на основе программно-целевых принципов. Отчет, подготовленный Центром фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США (Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00), М., Mikesell J., Fiscal Administration. Fort Worth, etc.: Harcourt Brace College Publishers, 1999, p. 1, 38.

Первичным характером расходов объясняется неудача попыток радикального снижения федеральных налогов в США в 1981 и в 2001 гг., т.к. оно не сопровождалось столь же радикальным снижением государственных расходов.

2.3. Многолетний финансовый план и многолетний бюджет. Основные понятия.

Все экономические субъекты в той или иной форме осуществляют планирование на несколько плановых периодов (лет, месяцев, дней, часов) вперед. Каждый человек знает это из повседневного опыта планирования своего рабочего дня или семейного бюджета. И этот повседневный опыт ярко демонстрирует главную особенность планирования, рассчитанного на несколько периодов11 – постоянный пересмотр (коррекция) планов.

Отличительной особенностью многолетнего планирования (в частности, использования многолетних финансовых планов и бюджетов) является возможность пересмотра (коррекции) плана на последующие годы по мере их приближения.

Рассмотрим для примера процесс трехлетнего планирования. Он показан схематически на рис. 1.

1 2 3 4 5 0 Плановые периоды (будущее или ex ante время) 1 План 2 План 3 План Рис. 1.

Моменты планирования (историческое время) Вертикальная ось задает моменты планирования, сменяющие друг друга в ходе исторического (физического, календарного) времени. Горизонтальная ость описывает будущее время по отношению к моментам планирования, как оно представляется планирующему субъекту (государству, фирме, отдельному человеку и т.д.).

Трехлетние планы на рис. 1 представлены полужирными непрерывными отрезками. План 1 охватывает три плановых периода: [1-2], [2-3], [3-4], иными словами, отрезок времени [1-4]. Отрезки, описывающие последующие трехлетние планы, получаются сдвигом первого по диагонали вниз. Это обусловлено тем, что момент планирования поле окончания очередного года смещается вниз на одну единицу;

при этом прошедший год перестает быть плановым периодом, но справа (в удаленном будущем) добавляется еще один плановый период.

Тонкими непрерывными стрелками показаны действия по пересмотру планов на более удаленные (второй и третий) плановые периоды, а пунктирными стрелками – выполнение плана (например, исполнение бюджета) на ближайший (первый) плановый период. Таким образом, планы, относящиеся ко всем плановым периодам, кроме первых двух ([1-2] и [2-3]) подвергаются пересмотру дважды.

Схема, изображенная на рис. 1 ярко демонстрирует исключительную роль, которую играет процесс пересмотра планов по мере приближения соответствующих плановых периодов. Именно коррекция придает процессу многолетнего планирования (бюджетирования) необходимую связность и согласованность во времени.

Многолетнее планирование (multi-year planning) является частным случаем планирования на несколько периодов вперед (multi-period planning), отличительной особенностью которого является продолжительность планового периода.

Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.

Можно представить себе два крайних (вырожденных) случая:

(a) полный отказ от коррекции. В этом случае фактически плановый период кратно увеличивается, многолетнее планирование (бюджетирование) распадается на последовательность отдельных планов, рассчитанных на один (многолетний) плановый период, и отпадает необходимость планирования в промежуточные моменты времени. То есть, хотя план и является многолетним, он рассчитывается на один период и отличается от однолетнего только величиной планового периода12;

(b) полный пересмотр планов на весь горизонт планирования в каждый новый момент планирования. Иными словами, планирующий субъект никак не связывает себя прежними планами, и каждый новый многолетний план никак не зависит от предшествующих. На деле это означает полный отказ от процедуры пересмотра планов (непрерывные стрелки на рис. 1 исчезают). Примером является многолетний финансовый план в том виде, как он практикуется в бюджетном процессе Российской Федерации на федеральном уровне в настоящее время (см.

раздел 3 настоящего отчета).

На практике процедуры коррекции, используемые в различных системах многолетнего финансового планирования, как правило, занимают промежуточное положение между этими крайними случаями.

Следует отметить, что многолетнее планирование и/или бюджетирование может затрагивать не все, а только часть количественных показателей плана (бюджета). Другая часть показателей при этом планируется лишь на очередной год, назначается заново в каждый момент планирования и не проходит через процедуру пересмотра. В этих случаях уместно говорить об элементах многолетнего планирования или бюджетирования.

2.4. Основные характеристики схем многолетнего планирования (бюджетирования) и спектр возможных решений.

2.4.1. Предварительные замечания.

Все перечисленные в разделе 2.1 характеристики планов и бюджетов как особой разновидности планов существенно модифицируются при переходе к многолетнему планированию (бюджетированию). Возможность пересмотра показателей плана на удаленный плановый период по мере его приближения во времени создает возможность различных решений по поводу разных аспектов планирования и бюджетирования. В этом разделе мы рассмотрим основные дилеммы, возникающие в каждом из этих аспектов, а именно:

- прогнозирование в рамках планирования;

- количественный характер бюджетов;

- иерархичность бюджетов;

- контрольная функция бюджетов;

- порождение прав получателей бюджетных средств;

- первичный характер расходов государства по отношению к доходам.

Такой подход применяется в некоторых штатах США, где составляются бюджеты на двухлетний срок:

Многолетний бюджет: обзор мировой практики и возможностей ее применения в Российской Федерации.

Policy Research Center, Georgia State University, September 1997;

Biennial Budgeting. Hearings before the Committee on Rules, House of Representatives. February 16, March 10 and 16, 2000. Washington, D.C.: U.S.

Government Printing Office, 2000.

2.4.2. Прогнозирование в рамках многолетнего планирования.

Составление прогноза неконтролируемых или частично контролируемых параметров на несколько плановых периодов порождает процедуру коррекции прогнозов по мере приближения соответствующих периодов во времени. Принципиальным моментом является то, в какой степени учитывается при построении нового прогноза точность предшествующих прогнозов.

Таким образом, при описании или конструировании системы многолетнего планирования (бюджетирования) возникают следующие вопросы:

(1) кто (какой орган или организация) осуществляет прогнозирование;

(2) набор прогнозируемых параметров;

(3) методика составления прогноза;

(4) как при составлении прогноза учитываются результаты (точность) прогнозирования за прошедшие плановые периоды.

Первые три вопроса могут относиться и к однолетним планам (бюджетам).

Последний же вопрос относится к процедуре пересмотра прогноза и характерен именно для многолетнего контекста.

2.4.3. Количественный характер многолетних финансовых планов и бюджетов.

Задача количественного выражения (квантификации) многолетних планов и/или бюджетов, с одной стороны, может показаться тривиальной: все показатели выражаются в деньгах, а набор этих показателей задается бюджетной классификацией. Однако такой взгляд является серьезным упрощением и отражает «арифметический подход» к формированию бюджета, при котором «главное – это узнать «сколько» - сколько денег будет в бюджете следующего года, сколько денег потребуют себе разные департаменты […], сколько нужно «срезать» с этих заявок, чтобы не допустить перерасхода. Если у такого подхода к формированию бюджета и есть какая-то цель, то эта цель – сбалансировать доходы и расходы» 13.

Если исходить из определения понятия «бюджет», даваемого в российском законодательстве – «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ) – то арифметический подход представляется недостаточным. Альтернативой ему является стратегический подход к формированию бюджета, при котором за основу принимаются цели государственной политики (политики муниципалитета), в том числе и долгосрочного характера, в том числе потребности обеспечения постоянных функций государства и местного самоуправления14.

Очевидно, что государство в целом, субъекты федерации в федеративных государствах и муниципалитеты в лице своих политических лидеров всегда формулируют политические цели, достижение которых требует более длительных периодов, чем один год. Поэтому при стратегическом подходе к формированию бюджета неизбежно встает задача количественного выражения как целей, так и потребных и наличных ресурсов в многолетней перспективе15. При этом что оценка ресурсных потребностей для достижения тех или иных политических целей сама по себе может являться частным случаем квантификации соответствующих целей.

Кэйвено Дж., Килш. Дж., Стратегический подход к формированию бюджета. М.: RTI, Союз Российских городов, 1997, с. 4.

Там же, с. 5-6.

Общие проблемы количественного выражения (квантификации) целей государственной политики и соответствующих ресурсных потребностей в рамках бюджетного процесса рассматриваются в отчете Центра фискальной политики Разработка критериев оценки расходных потребностей бюджетополучателей (М., 2002).

Наиболее последовательно стратегический подход к формированию бюджетов реализуется в программно-целевом бюджетировании. Оно представляет систему бюджетного планирования призванную связать решения о произведении расходов с ожидаемой отдачей от этих расходов, их результативностью и эффективностью.

Поскольку достижение определенных социально-экономических результатов зачастую возможно лишь по истечении продолжительного времени, и сами цели носят долгосрочный характер, последовательное применение программно-целевого бюджетирования приводит к необходимости многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования16.

При описании или разработке систем многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования необходимо дать ответы на следующие вопросы:

(1) кто (какой орган или организация) формулирует средне- и долгосрочные цели государственной политики (осуществляет целеполагание) и каким образом эти цели доводятся до органов, разрабатывающих и принимающих бюджет;

(2) как осуществляется квантификация целей;

(3) какие показатели применяются для представления плана (бюджета);

(4) кто и каким образом оценивает потребность в ресурсах для достижения той или иной цели и для реализации тех или иных мер достижения этой цели;

(5) кто и каким образом оценивает объемы ресурсов, которыми будет располагать государство в средне- и долгосрочной перспективе;

(6) каким образом происходит пересмотр формулировок целей (в количественном и качественном выражении), а также оценок потребных ресурсов в удаленных плановых периодах, в случае, если в течение очередного планового периода произошел пересмотр целей государственной политики, добавление новых или отказ от достижения ранее поставленных целей.

Первые четыре вопроса имеют смысл и применительно к однолетним планам и/или бюджетам, последний же вопрос относится к процедуре пересмотра (коррекции) и специфичен для многолетнего случая.

2.4.4. Иерархический характер многолетних бюджетов.

Как и однолетние, многолетние бюджеты должны порождать иерархические отношения между субъектом (органом), принимающим их и контролирующим их исполнение, и субъектами (органами), их исполняющими. Однако в многолетнем случае эти отношения усложняются, так как помимо присутствующих в однолетнем бюджетном процессе институционально-иерархических, возникают два новых типа отношений:

- временная иерархия – последствия решений принимающего органа, принятых в предшествующие моменты планирования, для его же решений, принимаемых в текущий момент планирования (то есть, вопрос о том, в какой степени прежние решения принимающего органа ограничивают его же последующие решения).

- институционально-временная иерархия – последствия решений принимающего органа, принятых в предшествующие моменты планирования, для действий исполняющего органа в очередной плановый период (иными словами, вопрос о том, в каких случаях исполняющий орган руководствуется решениями принимающего органа, принятыми в ходе многолетнего планирования в предыдущие годы);

См: Анализ теории и международной практики программно-целевого бюджетирования и разработка стратегии перехода к планированию и исполнению федерального бюджета РФ на основе программно целевых принципов. Отчет, подготовленный Центром фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США (Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00), М., Структура иерархических отношений в бюджетном процессе в случае годового и многолетнего бюджетирования схематически показана на рис. 2. Стрелками показаны иерархические отношения (обязательность решений). Использованные в схеме наименования «парламент» и «правительство» являются условными, замещающими соответственно выражения «орган, принимающий бюджет» и «орган, исполняющий бюджет».

Новые разновидности иерархических отношений, возникающие при переходе к многолетнему случаю, требуют отдельного рассмотрения.

Временная иерархия. Вопрос о том, в какой степени финансовые решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, должны приниматься во внимание в ходе процедуры пересмотра, является одним из ключевых в многолетнем планировании (бюджетировании). Здесь возможны два крайних случая. Первый - когда ранее принятые решения никак не связывают орган, утверждающий бюджет;

соответствующие показатели юридически не имеют никакого значения. Другой крайний случай – когда бюджетные назначения, принятые в предыдущие моменты планирования, являются обязательными и не подлежат пересмотру.

1. Годовое бюджетирование.

1 2 Историческое время Парламент Парламент Парламент Правительство Правительство Правительство 2. Многолетнее бюджетирование 1 2 Историческое время Парламент Парламент Парламент Правительство Правительство Правительство Условные обозначения:

отношения институциональной иерархии отношения временной иерархии отношения институционально-временной иерархии Рис. 2.

Между этими крайними случаями находится все многообразие промежуточных решений. Например, может действовать правило, согласно которому пересмотр конкретных назначений в любую сторону допускается только в пределах определенного отклонения, заданного в процентах, причем величина этого отклонения зафиксирована в рамочном законе о бюджетном процессе (бюджетном кодексе). Другой гипотетический пример: орган принимающий бюджет, имеет право на любой пересмотр бюджетных назначений, но обязан в законе о бюджете формально обосновать причины такого пересмотра.

Проблема определения отношений временной иерархии в бюджетном процессе является частным случаем общей проблемы определения границ суверенной власти законодательного органа. Дело в том, что если законодательный орган обладает абсолютным суверенитетом, то он в принципе имеет власть в любой момент отменить или заменить любой из действующих законов. То есть, возникает постоянная угроза стабильности правовой системы и предсказуемости действий государства17.

Практика конституционного государственного строительства выработала целый ряд механизмов, позволяющих выстраивать боле или менее стабильные отношения временной иерархии. Главные из них – конституционное ограничение власти парламента и создание иерархии статусов законов и нормативно-правовых актов. Эти механизмы могут быть задействованы и в многолетнем бюджетном процессе.

Конституционное ограничение власти парламента. Современные конституции, как правило, провозглашают самые общие принципы формирования государственных доходов, расходов и обязательств, например, путем перечисления государственных социальных гарантий. Нам неизвестны случаи, чтобы конституция закрепляла обязанность парламента следовать своим ранее принятым бюджетным решениям. Однако в России известны случаи, когда Конституционный суд отменял решения Государственной Думы, ведущие к уменьшению размеров некоторых ранее действовавших социальных льгот (см. врезку 1).

Врезка 1. Отмена Конституционным Судом РФ законодательных норм, ведущих к уменьшению социальных обязательств государства.

12 июня 2002 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности ряда изменений и дополнений, внесенных законодательной властью в закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и признал несоответствующими конституции некоторые нормы принятых законов. Принимая эти решения.

КС руководствовался следующими статьей 42 Конституции РФ, в соответствии с которой «каждый имеет право на […] возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением», и статьей 55 ч.2, которая гласит: «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Статья 55 Конституции фактически толковалась как ограничивающая право законодателя по пересмотру своих же ранее принятых, если этот пересмотр приводил к сокращению величины социальных обязательств государства.

Например, в п.3.2. постановления КС говорится:

При совершенствовании порядка и условий возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, недопустимо уменьшение ранее назначенного объема возмещения вреда. Следовательно, при переходе к новому способу определения размеров возмещения вреда законодатель не должен был снижать его объем для тех инвалидов - чернобыльцев, а в случае их смерти нетрудоспособных членов семьи, находившихся на их иждивении, которым оно было назначено ранее, учитывая при этом, что речь идет о суммах денежных компенсаций за реально причиненный вред здоровью.

Таким образом, введенное нормами частей первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года [об изменениях и дополнениях в базовый закон] ограничение максимальным размером в 10000 рублей сумм возмещения вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, нарушает стабильность длящихся конституционно - правовых отношений и понижает ранее установленный объем возмещения вреда, что означает умаление, а также ограничение права на возмещение вреда и, следовательно, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 42 и 55 (части 2 и 3).

Аналогичная аргументация применена КС для обоснования положения о введении нового Постсоветская Россия переживала подобную ситуацию в 1991-1993 гг., когда Верховный Совет имел способа определения сумм возмещения вреда здоровью (вместо величины утраченного заработка право произвольно изменять не только любые законы, но и конституцию. На каждой сессии парламента в принималось множество поправок к конституции, не говоря уж о постоянном изменении прочих законов.

новой редакция закона использовался твердый размер в зависимости от группы инвалидности).

Этот пример показывает, что в принципе возможно и конституционное ограничение власти законодателя по пересмотру ранее принятых решений, связанных с бюджетными расходами, хотя реализация такого подхода потребует внесения изменений в Конституцию. Кроме того, он еще раз демонстрирует необходимость использования перспективного финансового планирования при принятии законодательных решений.

Иерархия статусов нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты, в том числе принимаемые парламентом, могут различаться по тому, насколько легко в последствии их изменить или отменить, а также по тому, являются ли они основой, задающей «рамки» для других нормативно-правовых актов. Зачастую данное различие статусов формально не закреплено, но фактически соблюдается весьма жестко. Например, Бюджетный кодекс РФ и законы о бюджете на очередной год формально равны по своему статусу, т.е., являются законами, принимаемыми Государственной Думой. В принципе парламент мог бы ежегодно вносить поправки в кодекс, чтобы облегчить принятие тех или иных бюджетных решений. Однако этого не происходит, так как фактически БК является «рамочным» законом для бюджетного процесса, и изменить его на практике довольно затруднительно по политическим причинам.

Иерархия статусов нормативно-правовых актов отчасти задается иерархией статусов органов государственной власти в отношении нормотворческой деятельности. В российском конституционном праве эта иерархия выглядит следующим образом: народ – Федеральное Собрание – Президент – Правительство – министерства и ведомства. В некоторых странах между народом и верховной законодательной и исполнительной властью вводится еще один уровень, наделенный властью пересматривать конституцию (конституционное собрание).

Другая часть иерархических отношений между правовыми нормами явно задается конституцией государства. Например, российская Конституция предусматривает два статуса закона – конституционный закон и «обычный» закон (ст. 105 и 108 Конституции РФ). Однако список конституционных законов является закрытым и задается Конституцией. В этом списке нет законов, имеющих прямое отношение к бюджетному процессу.

Наконец, многие иерархические отношения в системе правовых норм не связаны с формальной иерархией государственных органов или законов. Такие различия обеспечиваются либо политическими ограничениями – например, различия между кодексом и «обычным» законом – либо процедурными ограничениями – например, в случае законов о внесении изменений в государственный бюджет текущего года.

Иерархия нормативных актов в сфере бюджетного законодательства РФ определяется ст. 2 БК, которая, в частности, утверждает, что эти акты не могут противоречить кодексу.

Но в принципе ничто не мешает законодателю принять противоречащий закон, отменив или приостановив действие данной статьи. Практическая невозможность таких действий объясняется политическими, а не юридическими причинами.

В принципе возможно построение отношений временной иерархии в бюджетном процессе на основе разделения статусов ранее принятых решений в рамках многолетнего бюджета и вновь принимаемых решений о показателях бюджета на очередной плановый период. Такое разделение статусов не потребует изменений Конституции, но для него необходима определенная политическая воля как законодательной, так и исполнительной власти. Возможны, например, следующие решения:

- некоторые показатели принятого ранее многолетнего бюджета могут выступать в роли «рамочного закона» при принятии годового бюджета на очередной год;

соответствующие положения записываются в сам закон о многолетнем бюджете;

- положения, обеспечивающие ту или иную степень обязательности ранее принятых бюджетных решений, вносятся в БК;

- в БК предусматриваются формальные процедуры коррекции показателей многолетнего бюджета (по аналогии с тем, как определены процедуры внесения изменений в годовой бюджет в ходе его исполнения).

Как бы то ни было, отношения временной иерархии с неизбежностью возникают в любой системе многолетнего бюджетирования, поэтому их необходимо специально выделять как при описании существующих систем, так и при проектировании новых.

Институционально-временная иерархия. Обязательность решений органа, принимающего многолетний бюджет, для исполняющих органов в удаленные плановые периоды также может иметь место в разной степени и в различных формах. Более того, она может не сопровождаться никакими ограничениями на последующие действия самого принимающего органа. Например, парламент может потребовать, чтобы правительство или министерства при планировании своей деятельности в удаленные периоды (когда они станут очередными) исходили из принятых ранее многолетних бюджетных проектировок.

При этом сам парламент может и не быть никак связанным предыдущими решениями.

Отношения институционально-временной иерархии могут быть чрезвычайно разнообразными. В данном отчете не рассматривается задача полного описания и классификации всех возможных форм. Тем не менее, эти отношения всегда присутствуют в системах многолетнего бюджетирования и поэтому каждый раз требуют отдельного описания.

В данном отчете предлагается считать наличие временных иерархических отношений (той или иной степени обязательности бюджетных решений законодательного органа на последующие периоды для него самого по мере приближения этих периодов) необходимой отличительной особенностью многолетнего бюджета от многолетнего финансового плана. Примеры отношений временной и институционально-временной иерархии, существующих в практике многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования зарубежных стран, приведены во врезке 2. Почти всех этих примерах (кроме США) отношения временной иерархии практически отсутствуют, а отношения институционально-временной иерархии сводятся к тому, что многолетние финансовые проектировки служат базой для министерств и ведомств при разработке бюджетных заявок на будущие годы. В этом фундаментальном отношении системы «многолетнего бюджетирования», принятые в зарубежных странах, принципиально не отличаются от многолетнего финансового плана, используемого в бюджетном процессе РФ на федеральном уровне.

Описание той или иной схемы многолетнего финансового планирования и бюджетирования должно содержать ответы на следующие вопросы:

(1) в какой степени решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, обязательны для принимающего органа в последующие моменты планирования, и каким образом осуществляется пересмотр соответствующих показателей бюджета;

(2) в какой степени решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, обязательны для органа, исполняющего бюджет, по мере того, как удаленные плановые периоды становятся очередными.

2.4.5. Контрольная функция многолетних бюджетов.

Контрольная функция бюджетов традиционно подразделяется на предварительный, текущий и последующий контроль (БК РФ, ст. 265). Предварительный контроль при многолетнем финансовом планировании и/или бюджетировании приобретает некоторые особенности и возможности, главная из которых – возможность «раннего предупреждения» о несоответствии тех или иных принимаемых мер или законов средне- и долгосрочным целями государственной политики, в том числе макроэкономической политики.

Контроль в смысле «раннего предупреждения» может сопутствовать всем трем типам иерархических отношений, характерным для многолетнего бюджетирования – институциональным, институционально-временным и временным. В последнем случае многолетний бюджет выступает инструментом «самоконтроля» законодательного органа.

Таким образом, например, может быть снижен риск безответственного раздувания социальных обязательств государства.

Врезка 2. Межвременные иерархические отношения в системах многолетнего бюджетирования некоторых зарубежных стран.

Австралия. Австралийское правительство представляет в парламент бюджетный документ, в котором содержатся бюджетные показатели на предстоящий финансовый год, плюс оценки доходов и расходов на три года, следующих за предстоящим. Парламент не утверждает многолетние оценки;

они представляют собой просто проекцию текущего положения дел на будущие годы. Бюджетные оценки первого года, следующего за бюджетным, на следующий год “сдвигаются” и становятся базой для формирования бюджета предстоящего года, с помощью которой правительство задает министерствам предельные величины расходов. Если только Кабинет не решит увеличить расходы, отраслевые министерства вынуждены искать финансирование для новых программ или для расширения старых в рамках своих бюджетов, размер которых определяется базовым планом расходов.

Австрия. Многолетний финансовый план разрабатывается вне рамок процесса формирования обычного годового бюджета и представляется в парламент исключительно в справочных целях. Эти оценки используются внутри правительства для нужд планирования.

Канада. Утвержденные показатели многолетнего бюджета (в нашей терминологии – финансового плана) задают министерствам и ведомствам финансовые ограничения при разработке своих бизнес-планов, рассчитанных на несколько лет.

Германия. Многолетний финансовый план представляется в парламент исключительно в справочных целях и парламентом не дебатируется и не утверждается. Фактически он используется как внутренний документ правительства при разработке очередного годового бюджета: его показатели устанавливают ограничения на величину бюджетных заявок министерств. Когда ожидаемые расходы превышают целевые показатели расходов по тому или иному году горизонта планирования, то Министерство финансов обязано подготовить свои предложения по поводу того, какие изменения в сторону уменьшения финансового плана оно считает возможным провести, и передать эти предложения соответствующему министерству.

США. Хотя в США многолетний бюджет не составляется, их бюджетный процесс содержит ряд элементов многолетнего бюджетирования.

Закон о бюджетной дисциплине (Budget Enforcement Act, 1990) проводит различие между двумя типами бюджетных расходов - дискреционными расходами (“расходами по собственному усмотрению”) и прямыми (обязательными) расходами. Дискреционные расходы утверждаются ежегодно и касаются таких статей, как оплата труда и текущие расходы правительства. Что же касается прямых или обязательных расходов, (например, на социальное обеспечение) то они устанавливаются отдельными законами, которые принимаются не ежегодно, а сразу на длительный период. В годовом бюджетном процессе эти расходы не рассматриваются, т.е., законодатель при составлении годового бюджета связан своими предыдущими решениями по этим расходам. Аналогичная ситуация имеет место в капитальном бюджетировании: по некоторым капитальным проектам в бюджет включаются многолетние бюджетные ассигнования, т.е. обычные ассигнования на очередной бюджетный год и авансовые ассигнования расходных полномочий на последующие годы.

Кроме того, бюджет США содержит агрегированные оценки расходов и доходов на предстоящий бюджетный год плюс еще четыре года. Эти оценки носят справочный характер, но неофициально служат для правительства базой для формирования бюджета следующего года.

Текущий и последующий контроль также приобретают новые черты в тех случаях, когда многолетняя перспектива связана с применением программно-целевого бюджетирования. В этом случае контроль не сводится к проверке целевого характера использования средств, но включает также анализ результативности и эффективности расходов в рамках соответствующих программ с использованием количественных и качественных показателей. Но результативность и эффективность программы зачастую можно оценить лишь в многолетней перспективе в силу самой природы социально экономических процессов, на которые она призвана оказать воздействие.

Поскольку контрольная функция всегда сопутствует иерархическим отношениям, при создании новой системы многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования или при описании действующей необходимо дать характеристику контрольной функции бюджета применительно ко всем терм типам этих отношений.

2.4.6. Права получателей бюджетных средств В странах с развитой рыночной экономикой порождение прав получателей бюджетных средств осуществляется как в рамках, так и вне рамок бюджетного процесса.

С одной стороны, существенная их часть возникает вследствие принятия тех или иных частных или «отраслевых» законов (например, социальных программ). Другая часть обязательств связана с погашением государственного долга и определяется конкретными долговыми контрактами. После принятия закона о бюджете на очередной год возникает окончательный набор обязательств, часть из которых вытекает из других законов, срок действия которых, как правило, не ограничивается очередным финансовым годом.

В российской практике в этой схеме присутствует еще одно звено – утверждение в рамках закона о бюджете списка законодательных актов (статей, пунктов и т.д.), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию (ст. 192, п. БК РФ).

Таким образом, даже в случае принятия законодательным органом решений долгосрочного характера, порождающих бюджетные обязательства, в каждый момент планирования происходит подтверждение или санкционирование соответствующих обязательств. То же самое имело бы место, если бы при принятии многолетнего финансового плана и/или бюджета были бы сформулированы некоторые обязательства долгосрочного характера. Поэтому многолетнее финансовое планирование и бюджетирование не привносит ничего принципиально нового в процесс порождения текущих обязательств государства перед получателями бюджетных средств.

В то же время, действующие в современных государствах принципы порождения бюджетных обязательств путем принятия отдельных «отраслевых законов», хотя и не являются частью бюджетного процесса, пор сути дела представляют собой элементы многолетнего планирования и бюджетирования. На основе всей совокупности этих законов может быть составлен расходный бюджет (реестр) принятых обязательств, т.е.

сумма обязательств с постатейной разбивкой на любое число лет вперед. При этом статьи бюджетной классификации должны соответствовать законам, порождающим обязательства.

Поэтому любая схема многолетнего бюджетирования с необходимостью должна включать способы интеграции законодательных актов, порождающих бюджетные обязательства, в бюджетный процесс. Одним из способов реализации этого требования является составление расходного бюджета (реестра) принятых обязательств.

2.4.7. Первичный характер расходов государства по отношению к доходам Первичный характер расходов государственных бюджетов и вытекающая из него институциональная асимметрия бюджетных доходов и расходов особенно отчетливо проявляется в многолетней перспективе, т.к. именно на протяженных интервалах выявляется стремление государства к относительной стабильности налогового законодательства (в том числе величины налоговых ставок и, вследствие этого, налогового бремени) по сравнению с расходными обязательствами, фиксируемыми в законах о бюджете.

Составляемый многолетний финансовый план и/или бюджет в идеале должен давать ответы на следующие вопросы:

(1) каков состав и величина бюджетных обязательств, зафиксированные на продолжительный срок (этот пункт фактически совпадает с составлением расходного бюджета (реестра) принятых обязательств);

(2) какая часть налогового законодательства будет оставаться стабильной в предстоящие плановые периоды, а какую планируется изменить;

(3) каким образом планируется балансировать возможные значительные расхождения между налоговыми поступлениями и бюджетными обязательствами, порожденные резкими колебаниями в величине налоговых поступлений.

2.5. Система критериев для описания схем многолетнего бюджетирования.

Характеристики схем многолетнего бюджетирования, описанные в разделе 2.2., могут быть сведены в единую систему, которая может использоваться:

- при описании существующих схем – как система критериев для классификации и оценки;

- при создании новых схем - как рабочий инструмент для обеспечения полноты и системности проекта.

Все характеристики, сформулированные в разделе 2.3., сведены в таблицу 1.

Таблица 1. Система критериев для описания схем многолетнего бюджетирования.

1. Временной горизонт планирования и прогнозирования.

2. Прогнозирование 2.1. Орган или организация, осуществляющая прогнозирование.

2.2. Набор прогнозируемых параметров 2.3. Методика составления прогноза 2.4. Способ учета результатов прогнозирования и точности прогнозов за прошедшие плановые периоды 3. Представление целей и ресурсных ограничений 3.1. Орган или должностное лицо, формулирующее средне- и долгосрочные цели государственной политики, и способ доведения целей до органов, разрабатывающих и принимающих бюджет.

3.2. Процедуры и методики квантификации целей.

3.3. Состав показателей, в которых формулируется бюджет.

3.4. Процедуры и методики оценки ресурсных потребностей для достижения целей на удаленные плановые периоды.

3.5. Процедуры и методики оценки ресурсных ограничений государства в удаленные плановые периоды (включая политические ограничения на величину налоговых изъятий).

3.6. Процедуры и методы пересмотра формулировок целей (в количественном и качественном выражении), а также оценок потребных ресурсов в удаленных плановых периодах, в случае, если в течение очередного планового периода произошел пересмотр целей государственной политики.

4. Иерархические отношения.

4.1. Степень, в которой решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, являются обязательными для принимающего органа в последующие моменты планирования, и способы их учета при пересмотре соответствующих показателей бюджета.

4.2. Степень обязательности решений, принятых по поводу удаленных плановых периодов, для органа, исполняющего бюджет, по мере того, как удаленные плановые периоды становятся очередными.

5. Контрольная функция.

5.1. Использование для контроля за соответствием последующих решений законодательного органа средне- и долгосрочным целями государственной политики 5.2. Использование для контроля за деятельностью органа, исполняющего бюджет.

6. Баланс прав и обязанностей получателей бюджетных средств и налогоплательщиков.

6.1. Способы интеграции в бюджетный процесс законодательных актов, порождающих бюджетные обязательства;

учет состава и величины бюджетных обязательств, зафиксированных на продолжительный срок.

6.2. Учет стабильной части налогового законодательства и ожидаемых изменений в нем.

6.3. Способы достижения баланса между налоговыми поступлениями и бюджетными обязательствами, в случае существенных расхождений, порожденных резкими колебаниями в величине налоговых поступлений.

В дальнейшем эта система критериев будет использована как для описания существующих в России элементов многолетнего бюджетирования, так и для формулирования предложений.

В приложении 1 приведен пример экспресс-анализа системы многолетнего бюджетирования, используемой в Австралии, с использованием сформулированных критериев.

Раздел 3. Элементы многолетнего финансового планирования и бюджетирования в российском бюджетном процессе.

3.1. Предварительные замечания.

В новейшей российской истории попытки внедрить многолетнее бюджетирование в бюджетный процесс на федеральном уровне предпринимались дважды. Первый раз такая попытка была предприняты в 1996-1998 гг., в период относительной макроэкономической стабилизации (как оказалось, иллюзорной).

Послание Президента РФ Правительству РФ о бюджетной политике в 1998 году.

«Начиная с 1998 года проект федерального бюджета будет разрабатываться на основе среднесрочного прогноза главных финансовых показателей. С учетом указанного прогноза - сформировать перспективную программу оптимизации структуры государственного долга, наметить основные параметры реформы межбюджетных отношений, инвестиционную программу на период до 2000 года. […] При последовательном осуществлении предусмотренных мероприятий удастся переломить негативные тенденции, заложить основы стабилизации бюджета в среднесрочной перспективе».

«Правительству необходимо:

[…] увязать составление бюджета на 1998 год со среднесрочным бюджетным планированием, ежегодно внося коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план».

В это период был разработан и принят Бюджетный кодекс РФ. По-видимому этим обусловлен принятие в его составе целого ряда норм, которые могут быть названы «элементами многолетнего бюджетирования».

Однако первая попытка внедрения многолетнего планирования и бюджетирования не увенчалась успехом. Главной причиной стал экономический кризис 1998 года, а также продолжительный период политической нестабильности 1998-1999 гг.

Вторая попытка перехода к многолетнему бюджетированию осуществляется в настоящее время. Соответствующие положения вошли в бюджетное послание Президента РФ.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2003 году:

Должно повыситься качество среднесрочного бюджетного планирования. Следует предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений.

Данная глава посвящена анализу элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования в российском бюджетном законодательстве и в российской практике. На этом этапе изучения мы ограничим объект рассмотрения федеральным уровнем государственной власти.

Во втором разделе этой главы дается анализ элементов многолетнего бюджетирования, содержащихся в федеральном бюджетном законодательстве, и оценка их практической значимости в бюджетном процессе. В третьем разделе будет дана характеристика основных проблем, с которыми сталкивается внедрение многолетнего бюджетирования в России.

3.2. Элементы многолетнего бюджетирования в российском федеральном бюджетном законодательстве и бюджетном процессе.

3.2.1. Перечень элементов многолетнего бюджетирования.

Российское законодательство, в первую очередь Бюджетный Кодекс РФ, предусматривает включение в бюджетный процесс целого ряда элементов, вводящих в процесс бюджетного планирования многолетнюю перспективу. К ним относятся:

- перспективный финансовый план;

- среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ;

- концепции и программы социально-экономического развития РФ;

- разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в Министерстве финансов одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год;

- федеральные целевые программы (включая Федеральную адресную инвестиционную программу и государственную программу вооружения);

- программы, связанные с управлением государственным долгом (программы государственных внешних и внутренних заимствований, предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям);

- отдельные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений.

Для каждого из этих элементов на основе имеющейся информации дается характеристика (1) правовой базы и соответствующего нормативного состояния (т.е. того, как данный элемент многолетнего бюджетирования должен работать в соответствии с имеющимися правовыми нормами и целями государственной политики);

(2) практики применения данного элемента многолетнего бюджетирования в бюджетном процессе РФ.

3.2.2. Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ.

Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ являются разными документами и играют разную роль в бюджетном процессе. Тем не менее, целесообразно рассматривать их вместе, так как они, по крайней мере, в идеале, тесно взаимосвязаны между собой.

Правовая база.

Перспективный финансовый план вводится следующей нормой БК РФ:

Статья 174. Перспективный финансовый план 1. Перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

2. Перспективный финансовый план законодательно не утверждается.

3. Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

4. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

первый год - это год, на который составляется бюджет;

следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

5. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально - экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период18 сдвигается на один год вперед.

6. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

Как следует из п. 1 этой статьи, основу для разработки перспективного финансового плана на федеральном уровне дает среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ. Процесс разработки этого прогноза регулируется соответствующими положениями Федерального закона РФ № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г.

«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Закон о прогнозировании).

Статья 4. Государственное прогнозирование и программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу 1. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

2. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации.

3. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежит опубликованию.

Статья 2. Система государственных прогнозов социально - экономического развития Российской Федерации 1. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации (далее - прогноз социально экономического развития) на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

[…] 5. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Нормативно-правовая база, сформулированная в законах, дополняется правительственными документами. Так Программа Правительства на 2001-2010 гг. в качестве из одного направлений совершенствования бюджетной политики выдвигает задачу максимально быстрого построения среднесрочного бюджетного планирования, «которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом». В своей среднесрочной программе социально-экономического развития Российской Федерации Правительство объявляет приоритет среднесрочного бюджетного планирования.

Таким образом, разработка среднесрочного прогноза и перспективного финансового плана, согласно соответствующим нормам законов, представляют собой некое единство, являющееся составной частью бюджетного процесса. Эта единая процедура может быть охарактеризована с помощью системы критериев, сформулированной в п. 2.4.

В БК РФ термин «плановый период» понимается иначе, нежели в настоящем докладе и соответствует введенному в главе 2 термину «горизонт планирования».

(1) Временной горизонт планирования и прогнозирования. Для планирования – года. Прогнозирование возможно на срок от 3 до 5 лет.

(2) Прогнозирование.

(2.1) Орган или организация, осуществляющая прогнозирование. Правительство РФ «обеспечивает» разработку прогнозов. Фактически в настоящее время эту работу выполняет Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ). По-видимому, при этом используются материалы независимых исследовательских организаций, но этот процесс никак не регламентирован.

(2.2) Набор прогнозируемых параметров. В законодательстве определен в довольно общих терминах (см. выше, ст. 2 п. 5. Закона о прогнозировании). Конкретный набор показателей может варьироваться в зависимости от позиции Правительства и МЭРТ.

(2.3) Методика составления прогноза. Законодательно не определена. Информация о методике составления прогнозов является практически закрытой. По имеющимся сведениям, эконометрические модели при этом не используются;

прогнозирование ограничивается небольшим набором макроэкономических показателей и основано на (1) экстраполяции сложившихся тенденций, (2) экспертных оценках динамики некоторых показателей и (3) простейших балансовых соотношениях19.

(2.4) Способ учета результатов прогнозирования и точности прогнозов за прошедшие плановые периоды. Система прогнозов состоит из долгосрочного прогноза на десять лет, разрабатываемого раз в пять лет. На основе данного прогноза формируется концепция социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.

Концепция ложится в основу среднесрочного прогноза с горизонтом в 3–5 лет. Этот прогноз подлежит ежегодной корректировке на основании фактических данных о социально-экономическом развитии страны. На основе среднесрочного прогноза ежегодно составляется краткосрочный прогноз на очередной год. Конкретный способ учета результатов прогнозирования и точности прогнозов за предыдущие периоды законодательно не регламентирован. О фактически применяемых способах информация отсутствует.

(3) Представление целей и ресурсных ограничений.

(3.1) Орган или должностное лицо, формулирующее цели государственной политики, и способ доведения целей до органов, разрабатывающих и принимающих бюджет. В законах отсутствует норма, определяющая субъект целеполагания для перспективного финансового плана. Более того, в соответствии со статьей БК РФ, посвященной этому документу, он вообще не предусматривает формулировки целей. Это отчасти могло бы компенсироваться тем, что целеполагание предусмотрено в программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (см. ниже, п. 3.2.3), однако последние недостаточно интегрированы в бюджетный процесс и фактически могут не учитываться при составлении перспективного финансового плана.

(3.2) Процедуры и методики квантификации целей. Отсутствуют в силу отсутствия целеполагания.

(3.3) Состав показателей, в которых формулируется перспективный финансовый план. Укрупненные показатели бюджетной классификации (ст. 174 п. 6 БК РФ). При этом в законе о бюджетной классификации отсутствует определение понятия «укрупненные показатели» (см. также врезку 3).

(3.4) Процедуры и методики оценки ресурсных потребностей для достижения целей на удаленные плановые периоды. Отсутствуют в силу отсутствия формального целеполагания. Для оценки ресурсных потребностей на основе неявно принятой системы политических целей Правительства и его структурных подразделений в принципе могут Интервью с заместителем председателя Комитета Государственной Думы по налогам и бюджету М.М. Задорновым, 21.06.2002.

быть использованы проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, составляемые министерством финансов на основе данных министерств и ведомств в ходе подготовки проекта федерального бюджета на очередной год (см. ниже, п. 3.2.4.). Однако мы не располагаем сведениями о том, в какой степени они учитываются при разработке перспективного финансового плана.

(3.5) Процедуры и методики оценки ресурсных ограничений государства в удаленные плановые периоды (включая политические ограничения на величину налоговых изъятий). Нет информации.

(3.6) Процедуры и методы пересмотра формулировок целей (в количественном и качественном выражении), а также оценок потребных ресурсов в удаленных плановых периодах, в случае, если в течение очередного планового периода произошел пересмотр целей государственной политики. Согласно ст. 174 п. 5 БК РФ «перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Однако какими-либо сведениями о конкретных процедурах корректировки мы не располагаем.

(4) Иерархические отношения.

(4.1) Степень, в которой решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, являются обязательными для принимающего органа в последующие моменты планирования, и способы их учета при пересмотре соответствующих показателей перспективного финансового плана. Перспективный финансовый план, составленный в определенном году (т.е., относящийся к определенному моменту планирования) не влечет никаких последствий для финансовых планов, составляемых в последующие годы и Врезка 3. Показатели, использованные при составлении перспективного финансового плана на 2001-2003 годы.

В перспективном финансовом плане на 2001-2003 годы, представленном Правительством в Государственную Думу вместе с проектом закона о федеральном бюджете на 2001 год, использованы следующие показатели (см. приложение 2):

- доходы (всего), в том числе:

- доходы целевых бюджетных фондов, - налоговые, - неналоговые;

- расходы (всего), в том числе:

- непроцентные расходы, - процентные расходы;

- источники (всего), в том числе:

- внутренние, - внешние.

Показатели доходов соответствуют бюджетной классификации (доходы целевых бюджетных фондов – код 4000000, налоговые – 1000000, неналоговые – 2000000). Из показателей расходов показатель «процентные расходы» можно считать соответствующим показателю «выплата процентов» экономической классификации (код 120000). Показатель «непроцентные расходы» в бюджетной классификации отсутствует.

может никак не учитываться при их составлении.

(4.2) Степень обязательности решений, принятых по поводу удаленных плановых периодов, для органа, исполняющего бюджет, по мере того, как удаленные плановые периоды становятся очередными. Поскольку перспективный финансовый план законодательно не утверждается (ст. 174, п. 2 БК РФ), его составление не создает никаких юридических обязанностей у органа, исполняющего бюджет ни в очередном, ни в последующих плановых периодах.

(5) Контрольная функция.

(5.1) Использование для контроля за соответствием последующих решений законодательного органа средне- и долгосрочным целями государственной политики.

Контроль этого типа («самоконтроль» законодательного органа) зафиксирован в качестве цели составления перспективного финансового плана: «перспективный финансовый план разрабатывается в целях […] комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов» (ст. 174, п. 3 БК РФ). Однако никаких конкретных механизмов осуществления данной функции в законодательстве не предусмотрено. Более того, многолетний финансовый план отсутствует в перечне документов, обязательных для представления одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (ст. 192, п. 1 БК РФ).

(5.2) Использование для контроля за деятельностью органа, исполняющего бюджет. Прямых формулировок в законе нет, однако некоторые цели перспективного финансового плана могут интерпретироваться как контроль за деятельностью Правительства: «перспективный финансовый план разрабатывается в целях […] выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер». Как и в предыдущем случае, конкретные способы использования данного инструмента контроля в законодательстве не сформулированы.

(6) Баланс прав и обязанностей получателей бюджетных средств и налогоплательщиков.

(6.1) Способы интеграции в бюджетный процесс законодательных актов, порождающих бюджетные обязательства;

учет состава и величины бюджетных обязательств, зафиксированных на продолжительный срок. Отсутствуют в рамках составления перспективного финансового плана.

(6.2) Учет стабильной части налогового законодательства и ожидаемых изменений в нем. Отсутствует.

(6.3) Способы достижения баланса между налоговыми поступлениями и бюджетными обязательствами, в случае существенных расхождений, порожденных резкими колебаниями в величине налоговых поступлений. Отсутствуют в рамках составления перспективного финансового плана.

Практика применения.

Составление перспективного финансового плана подразумевает наличие экономического и фискального прогноза. При этом Бюджетный Кодекс предъявляет достаточно жесткие требования к прогнозированию. Статья 37 «Принцип достоверности бюджета» прямо указывает на необходимость обеспечения надежности показателей прогноза и реалистичность расчета расходов и доходов бюджета.

Вместе с тем, сегодня точность делаемых прогнозов нельзя считать удовлетворительной. Особенно наглядно это видно на примере изменения уровня инфляции, который наряду с валовым внутренним продуктом закреплен Бюджетным кодексом в качестве исходного макроэкономического показателя для составления проекта бюджета.

Данные таблицы 2 характеризуют отклонение фактических данных за 2001 год по ключевым бюджетообразующим показателям от прогнозируемых, а также масштабы корректировки прогноза, сделанного при подготовке бюджета на 2001 г и в ходе последующего бюджетного цикла.

Как видно из приведенных данных, в 2001 году фактические значения ни по одному из приведенных показателей не попали в вилку прогноза. В проектировках к бюджету на 2001 год, как по росту ВВП, так и уровню инфляции был заложен оптимистический первый вариант прогноза, хотя во многих странах для обеспечения устойчивости бюджета используется пессимистический вариант. Таким образом, по приросту ВВП отклонение от прогноза, заложенного в бюджет, составило 1% пункт, что в принципе находится в пределах допустимой ошибки. По уровню инфляции – свыше 6 % пунктов. А это означает, что предусмотренные бюджетом номинальные расходы не обеспечивали в полной мере текущей деятельности бюджетополучателей исходя из фактического сложившегося уровня цен в 2001 году.

Можно привести примеры неудачного прогноза на 2001 год и по другим показателям. Так фактические показатели прироста розничного товарооборота превысили оптимистический вариант прогноза почти на 6% пунктов, инвестиции в основной капитал – на 2% пункта. С другой стороны существенно ниже прогнозируемого оказалось производство водки и ликероводочных изделий, добыча газа и некоторых других видов подакцизной продукции.

Таблица 2. Сравнение фактических темпов прироста важнейших макроэкономических показателей (в % к предыдущему году) от прогнозируемых Правительством РФ по среднесрочному прогнозу.

Прогноз 2000г Прогноз 2001г Факт Показатель 2001 г.

2001 г. 2002 г. 2003 г. 2002 г. 2003 г.

ВВП, 1 вариант 104 104,8 105,3 104,3 2 вариант 102 103 103,5 103,5 102, Индекс потребительских цен 1 вариант 112 110 108 111-113 111- 118, 2 вариант 118 112 109 111-113 111- Отклонение фактических данных от прогнозируемых потребовало уточнения прогноза на 2002 и 2003 годы, сделанного при подготовке бюджета на 2001 год. При этом обращает на себя внимание не сам размер корректировки, а изменение в оценке тенденций. Так, например, если первоначальный прогноз предусматривал постепенное снижение инфляции, то уточненный прогноз, как минимум демонстрирует неуверенность в том, что в течение ближайших двух лет она будет сокращаться.

Переходя к перспективному финансовому плану, отметим, что проектировки по доходам и расходам также подвергаются существенному пересмотру. Например, значительному уточнению подвергся прогноз доходов и расходов на 2002 г, сделанный при разработке перспективного финансового плана, что видно из таблицы 3.

Таблица 3. Доходы и расходы федерального бюджета на 2002 г. по перспективному финансовому плану и по проекту бюджета.

По перспективному финансовому плану По проекту бюджета на 2002 г Показатель (проектировки 2000 г.) (проектировки 2001 г.) млрд. руб. % к ВВП млрд. руб. % к ВВП Доходы (без ЕСН) 1340,1 14,7 1740,9 16, Расходы (без ЕСН) 1059,8 11,6 1614,4 15, процентные 227,8 2,5 289,7 2, непроцентные 832,0 9,1 1324,7 12, Таким образом, доходная и расходные части в проекте бюджета на 2002 г. были пересмотрены в сторону увеличения почти на треть. Произошла и переоценка роли государства в перераспределении ВВП. При таких корректировках говорить о том, что абсолютные показатели перспективного финансового плана могут лечь в основу проекта бюджета на предстоящий год, не приходится.

На сегодня качество прогнозирования резко ограничивает возможности перспективного финансового плана, по существу, сохранив за ним лишь функцию информирования о намерениях государства в среднесрочной перспективе.

Недостаточный уровень прогнозирования обусловлен рядом объективных причин, к числу которых относятся переходный характер Российской экономики, а также ее зависимость от внешних факторов, находящихся за пределами влияния национального правительства (см. приложение №2). К субъективным факторам можно отнести неотработанность методик прогнозирования, закрытость информации о них, недостаточное привлечение независимых исследовательских организаций и экспертов.

Следует отметить, что проблема составления надежного среднесрочного прогноза актуальна не только для России. В такой благополучной стране как Германия из-за трудностей прогнозирования на практике бюджеты не ориентируются на долгосрочный финансовый план. Наоборот, с каждым новым бюджетом представляется также и новый финансовый план. Как констатируют представители Немецкого института экономических исследований «планирование финансов, как инструмент экономической политики, потеряло свое значение. Устанавливаются только тенденции, а обсуждение политических задач и приоритетов – на что первоначально возлагалась надежда – не происходит»20.

Поскольку перспективный финансовый план не входит в число документов, обязательных для представления вместе с проектом годового бюджета, он то появляется в этом пакете, то исчезает из него. В нашем распоряжении имеется перспективный финансовый план, представленный в Государственную Думу при подготовке бюджета на 2001 г. (см. приложение №3) В том виде, в котором он был представлен, данный документ лишь частично соответствует целям, которые ставит перед перспективным финансовым планом Бюджетный Кодекс и среднесрочная программа Правительства. Из него можно увидеть лишь изменение отдельных макропропорций, связанных с проводимой Правительством экономической и бюджетной политикой. Укрупненный формат документа не позволяет проследить, как отразится на финансах государства проведение военной, судебной и других реформ.

Выводы.

Анализ правовой базы и практики применения такого элемента многолетнего бюджетирования, как перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ, позволяет сделать следующие выводы:

(i) перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ не являются целостной и детально проработанной системой многолетнего финансового планирования и бюджетирования;

(ii) в силу особенностей нормативной базы они слабо интегрированы в бюджетный процесс РФ на федеральному уровне;

(iii) перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз не позволяют эффективно контролировать долгосрочные последствия принимаемых законодательных и политических решений;

(iv) методическая база перспективного финансового плана и среднесрочного прогноза является непрозрачной и не поддается контролю и оценке со стороны законодательной власти, заинтересованных лиц и общественности;

(v) качество прогнозирования является довольно низким, что затрудняет эффективное использование данных инструментов в бюджетном процессе;

(vi) состав показателей, применяемых в настоящее время при составлении перспективного финансового плана не позволяет эффективно достигать целей, которые перед ним ставит Бюджетный кодекс.

Многолетний бюджет: обзор мировой практики и возможностей ее применения в Российской Федерации. Policy Research Center, Georgia State University, September 1997 (???).

3.2.3. Концепции и программы социально-экономического развития РФ.

Разработка программ социально-экономического развития РФ регулируется Законом о прогнозировании:

Статья 1. Основные понятия […] 2. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

3. Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Концепция социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается Правительством на основе долгосрочного прогноза. В ней «конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей» (ст. 3).

Разработка программы среднесрочного развития включает следующие этапы (ст. 4):

(1) формулирование концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в первом после вступления в должность Президента РФ послании Федеральному собранию. В специальном разделе послания, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

(2) разработка Правительством РФ программы социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента;

(3) представление программы в Государственную Думу и Совет Федерации.

В соответствии со ст.4 п.8 в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены:

- оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;

- концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- макроэкономическая политика;

- институциональные преобразования;

- инвестиционная и структурная политика;

- аграрная политика;

- экологическая политика;

- социальная политика;

- региональная экономическая политика;

- внешнеэкономическая политика.

Роль среднесрочных программ в бюджетном процессе регулируется следующей статей БК РФ:

Статья 184. Порядок составления проекта федерального бюджета […] 4. Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

Этими нормами, по сути дела, исчерпывается законодательная база концепций и программ социально-экономического развития РФ и их роли в бюджетном процессе. Ее дополняют такие правительственные документы, как среднесрочная Программа правительства РФ, которая указывает на приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления экономической политики и прямо требует, чтобы все намеченные в программе преобразования были увязаны со среднесрочными параметрами государственного бюджета.

Законодательство практически никак не регламентирует следующие вопросы:

- каким образом проектировки среднесрочных программ должны учитываться при разработке бюджетов на очередной год;

- в какой степени проектировки некоторых укрупненных показателей бюджета, содержащиеся в среднесрочных программах (в частности, в разделах «макроэкономическая политика», «социальная политика» «внешнеэкономическая политика») становятся обязательными при разработке очередных проектов годовых бюджетов после официального представления программы в Государственную Думу.

По своей политической роли концепции и программы социально-экономического развития являются документами, сфера приложения которых намного шире, нежели бюджетное планирование. Тем не менее, в бюджетном процессе их влияние является минимальным21, что естественно при нынешнем состоянии нормативно-правовой базы.

Выводы:

(i) концепции и среднесрочные программы социально экономического развития РФ слабо увязаны с бюджетным процессом;

(ii) их потенциал в качестве инструмента бюджетного процесса используется в минимальной степени.

3.2.4. Разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в ходе подготовки проекта федерального бюджета.

Статья 184 Бюджетного кодекса РФ «Порядок составления проекта федерального бюджета» предусматривает подготовку проектировок на среднесрочную перспективу министерствами и ведомствами, а также Министерством финансов. Согласно п. 3 и Минфин организует их разработку «на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации». На первом этапе разработки проекта бюджета, помимо прочего, производятся следующие действия:

5. […] На основании выбранного Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Министерство финансов Российской Федерации осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Интервью с заместителем председателя Комитета Государственной Думы по налогам и бюджету М.М. Задорновым, 21.06. Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством Российской Федерации рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

На этом же этапе Минфин уведомляет органы исполнительной власти субъектов федерации о методике формирования межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу (п. 6).

На практике сбором среднесрочных проектировок и предложений от министерств и ведомств и сведение их в среднесрочные бюджетные проектировки осуществляет бюджетный департамент Минфина. Информация о конкретных методиках и способах оценки предложений является в высшей степени закрытой не только для внешних заинтересованных лиц, но и для многих подразделений самого Минфина22.

На втором этапе, после утверждения Правительством основных параметров проекта бюджета, «уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу» (п.7).

Наконец, «несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов» (п. 8).

Предписываемая Бюджетным кодексом процедура имеет черты сходства с процедурами составления многолетних бюджетов, применяемыми в ряде стран, в частности в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Германии, Австрии и др.. В то же время целый ряд важных аспектов в законе не прописан, что позволяет сделать следующие выводы.

Выводы.

(i) методика учета предложений о социальных параметрах бюджета (соотношение между прожиточным минимумом и минимальным размером оплаты труда и т.д.) является совершенно непрозрачной;

(ii) планирование расходов функциональных министерств на среднесрочную перспективу сводится к рассмотрению предложений только по одной статье – расходам на заработную плату;

(iii) не предусмотрено никакого механизма увязки в среднесрочной перспективе расходов, осуществляемых министерствами и ведомствами, с результатами их деятельности;

(iv) никак не регламентирован учет обязательств государства, вытекающих из действующих и вновь принимаемых законодательных актов, в проектировках показателей бюджета на среднесрочную перспективу;

(v) не определено, какие показатели, проектируемые на среднесрочную перспективу, должны войти в перспективный финансовый план;

(vi) не предусмотрено никакой процедуры сопоставления предложений министерств и ведомств с их же предложениями на среднесрочную перспективу, выдвинутыми в ходе подготовки бюджетов предыдущих лет (т.е., отсутствует процедура пересмотра проектировок на удаленные плановые периоды).

Анонимное интервью с сотрудником Министерства финансов, январь 2002 г.

3.2.4. Федеральные долгосрочные целевые программы Согласно Бюджетному Кодексу одной из основ составления проектов бюджетов являются долгосрочные целевые программы. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется Постановлением Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 г.. Решение о разработке федеральной целевой программы принимает Правительство РФ, о чем принимается соответствующее постановление. После того, как программа подготовлена, она утверждается постановлением Правительства.

Разработка и формирование перечня федеральных целевых программ в ходе подготовки проекта бюджета на очередной год осуществляется органом исполнительной власти на основе прогноза социально-экономического развития страны.

Статья 179. Долгосрочные целевые программы 1. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

2. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

4. Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

Следует специально отметить, что долгосрочная целевая программа, финансируемая за счет бюджетных средств, должна содержать сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам. Это требование по существу вносит элемент многолетнего бюджетирования в бюджетный процесс. Кроме того, Правительство своим постановлении о разработке проекта бюджета на 2003 год прямо обязывает государственных заказчиков федеральных целевых программ увязывать объемы финансирования мероприятий, намеченных к реализации в 2003 году, с параметрами перспективного финансового плана на период до2004 года.

Однако Кодекс не предусматривает стабильности финансирования программ:

Статья 197. Внесение федеральных целевых программ на рассмотрение Государственной Думы 1. Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2. В проектах федеральных целевых программ, утвержденных в составе бюджетов в предшествующие финансовые годы, финансирование которых было открыто в годы, предшествующие очередному финансовому году, указываются:

объем финансирования на очередной финансовый год согласно распределению средств федерального бюджета, принятому при утверждении каждой указанной программы;

объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством Российской Федерации в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

объем финансирования за предшествующие годы, а также за текущий финансовый год согласно расписанию, принятому при утверждении каждой указанной программы;

объем фактического финансирования за предшествующие годы, а также ожидаемое финансирование в текущем финансовом году;

объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовым годом, согласно расписанию, принятому при утверждении каждой указанной программы;

объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовым годом.

3. В проектах федеральных целевых программ, впервые предлагаемых для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, указываются:

[…] объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством Российской Федерации в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы […].

Положения этой статьи по существу допускает возможность недофинансирования программ, срыв их выполнения и замораживание уже вложенных бюджетных средств. В этом отношении целевые программы аналогичны «отраслевым» законам, обязательства по которым могут произвольным образом приостанавливаться законодателем.

Положения БК о федеральных целевых программах не вносит дополнительных иерархических отношений в бюджетный процесс, кроме тех, которые создаются годовым бюджетом. Принятие программы не накладывает никаких дополнительных ограничений на последующие действия Государственной Думы;

в частности финансирование программы может быть изменено или отменено произвольно, и никакого обоснования не требуется. С другой стороны, единственное обязательство, возникающее у исполнительной власти в принятием программ – необходимость учитывать ее при подготовке бюджетных проектировок на очередной год и на среднесрочную перспективу (ст. 184 п. 7), но при этом она обладает практически неограниченной степенью свободы:

«уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу».

Заложенные в законодательстве возможности для произвольного изменения объемов финансирования целевых программ полностью реализуются на практике.

Реальные объемы финансирования ряда целевых программ оказываются на порядок меньше заложенных при их принятии. На деле целевые программы зачастую являются скорее инструментом лоббирования со стороны узких заинтересованных групп, нежели способом средне- и долгосрочного финансового планирования деятельности государства.

Учитывая произвольность назначения объемов финансирования на очередной год, в программу закладываются максимально возможные финансовые требования в расчете, что будет выделена лишь часть. По мнению опрошенных экспертов, именно это, а не реальные потребности финансирования для достижения того или иного результата, становится главным мотивом при составлении и утверждении программ. Сам факт сокращения количества программ в 2002 г. со 133 до 48 при одновременном увеличении ассигнований на их реализацию в 2 раза говорит о том, что перечень этих программ был сформирован произвольно, исходя из способности заинтересованных сторон лоббировать свои интересы. Причем, по мнению экспертов, это сокращение зачастую проводилось путем механического объединения и переименования, а не содержательного пересмотра.

Отсутствуют формально определенные критерии отбора программ. Вызывает сомнение и надежность экономического обоснования программ. Естественно, при таких изменениях спланировать на среднесрочную перспективу инвестиционные расходы бюджета достаточно сложно.

К числу долгосрочных целевых программ может быть также отнесена государственная программа вооружения, утверждаемая Президентом Российской Федерации на десятилетний период (ст. 192 БК РФ). Это секретный документ, информация по которому недоступна. Однако, по экспертным оценкам, он вполне мог бы служить инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Тем не менее, при подготовке оборонной части государственного бюджета, как правило, средне- и долгосрочная перспектива учитывается лишь в слабой степени. Причиной этого являются особенности российского ВПК, связанные с устаревшей экономической структурой и системой управления отраслью, излишне большим количеством предприятий и т.д.

Выводы.

(i) наличие долгосрочных целевых программ вносит элемент многолетнего бюджетирования в современный бюджетный процесс РФ;

(ii) действующее законодательство о долгосрочных целевых программах практически не создает иерархических временных отношений в бюджетном процессе (т.е. обязательности ранее принятых решений для законодательной и исполнительной власти в последующие моменты планирования), из-за чего потенциал многолетнего бюджетирования, содержащийся в институте долгосрочных целевых программ, на практике реализуется лишь в незначительной степени.

3.2.5. Программы, связанные с управлением государственным долгом и государственными кредитами.

К числу программ, связанных с управлением государственным долгом, относятся:

- программа государственных внешних заимствований (ст. 108 БК РФ);

- программа государственных внутренних заимствований (ст. 110 БК РФ);

- программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (ст. 125 БК РФ).

Эти программы на каждый очередной год включаются в качестве приложений в загон о федеральном бюджете и содержат данные, относящиеся только к этому году.

Однако само составление этих программ предполагает «межгодовую увязку», т.к. многие конкретные долговые контракты и ценные бумаги являются многолетними.

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации [...] 5. В Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [...] 3. В программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Статья 125. Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям […] В случае неутверждения программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год в указанный срок действие ранее утвержденной программы предоставления Российской Федерации государственных кредитов продлевается на очередной финансовый год до утверждения новой Программы.

Управление государственным долгом является той сферой государственных финансов, которая легче всего поддается переходу на многолетнее планирование. Это объясняется тем, что размеры обязательств государства устанавливаются в долговых контрактах в номинальном измерении. Поэтому, например, для прогнозирования величины выплат по долгам в принципе достаточно просто просуммировать графики погашения по всем имеющимся контрактам. Собственно говоря, это и делается каждый раз при составлении проектов федерального бюджета, хотя в закон о бюджете вписывается программа выплат только на очередной финансовый год.

Более того, именно необходимость эффективного управления государственном долгом является одним из главных мотивов внедрения многолетнего финансового планирования и бюджетирования23.

Выводы.

(i) управление государственными заимствованиями, а также государственными средне- и долгосрочными кредитами с необходимостью привносят элемент многолетнего финансового планирования и бюджетирования;

(ii) этот элемент недостаточно отражен в нормативной базе и недостаточно интегрирован в бюджетный процесс.

3.2.6. Отдельные законодательные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений Бюджетный кодекс РФ включает целый ряд норм, связанных с регулированием межбюджетных отношений, которые для своего претворения в жизнь требуют не только разработки перспективного финансового плана, но и принятия Федеральным Собранием решений, обязательных для него самого и для Правительства в будущие периоды (т.е., эти нормы создают временные и институционально-временные иерархические отношения).

Статья 48. Регулирующие доходы бюджетов Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета К налоговым доходам федерального бюджета относятся:

федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации […].

Статья 52. Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Эти формулировки создают весьма жесткие иерархические отношения в том, что касается нормативов распределения регулирующих налогов. Их пересмотр в сторону уменьшения возможен только за три года до предполагаемого уменьшения, причем этот пересмотр имеет лишь потенциальный характер: в последующие годы фактический норматив может все равно оказаться выше, чем уменьшенная ранее нижняя граница.

Возможность пересмотра обусловлена изменениями в налоговом законодательстве (правда, не оговорено, какими изменениями, что в принципе дает возможность маневра).

«Эффективное управление долгом и инвестициями требует […] подготовки интегрированного многолетнего финансового плана как части бюджетного цикла, с включением всех текущих потоков, долга и инвестиций, на весь срок действия долговых и инвестиционных обязательств» (Добсон Э., Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.: ИЭПП, 2000).

Естественно, что в условиях общей неурегулированности межбюджетных отношений, отсутствия четкого разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы реализация данных норм практически не возможно. На деле они и не соблюдаются. В настоящее время несколько депутатов Государственной Думы внесли законопроект, предусматривающий исключение соответствующей нормы из статьи 50 и отмену статьи 5224.

Вывод.

(i) нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие долгосрочные нормативы распределения регулирующих доходов бюджетов между уровнями бюджетной системы, при нынешнем состоянии межбюджетных отношений являются неработоспособными.

Интервью с заместителем председателя Комитета Государственной Думы по налогам и бюджету М.М. Задорновым, 21.06.2002.

Раздел 4. Предложения по применению многолетнего бюджетирования в России 4.1. Практические проблемы, связанные с внедрением многолетнего бюджетирования в России.

Анализ действующего бюджетного законодательства и практики применения элементов многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования позволяет выявить основные проблемы, с которыми сталкивается и будет сталкиваться их применение.

Внедрение многолетнего планирования в бюджетный процесс в Российской Федерации имеет политический и организационно-технический аспекты. К политической стороне можно отнести вопросы, связанные с разработкой экономической и фискальной политики, определением места исполнительной и законодательной власти в процессе подготовки и принятия многолетнего финансового плана или бюджета, возникающими в результате его принятия правами и обязанностями, межбюджетными отношениями. К организационно-технической - вопросы, связанные с определением круга участников и роли каждого в процессе подготовки многолетнего финансового плана или бюджета, совершенствованием методов прогнозирования и освоением технологий его составления.

От решения этих вопросов во многом будет зависеть, не только скорость и масштабы внедрения многолетнего финансового планирования и/или бюджетирования в практику бюджетного процесса Российской Федерации, но и перечень задач, решаемых с помощью этого метода.

Влияние политических факторов может вызвать осторожное отношение к внедрению многолетнего бюджетирования как со стороны законодательной, так и исполнительной власти.

Сегодня Государственная Дума РФ достаточно сильно дифференцирована по взглядам на проводимую экономическую политику. Различия касаются масштабов государственного вмешательства в экономику, структурной политики, способов погашения внешнего долга и других важнейших пропорций, которые фиксирует многолетний бюджет. Закрепление в многолетнем бюджете на среднесрочную перспективу пропорций, связанных с реализацией той или иной экономической политики, связывает в какой-то степени политические силы, лишает их маневра при рассмотрении годовых бюджетов. Это обстоятельство затрудняет выработку согласованного решения по многолетнему бюджету в сегодняшнем российском парламенте и может усложнить и без того нелегкий процесс принятия годового бюджета, который должен органически вписываться в многолетний. Таким образом, одно из преимуществ многолетнего бюджетирования – облегчение процесса прохождения годового бюджета через утверждение законодательным органом – в России может превратиться в свою противоположность.

С другой стороны, исполнительная власть также проявляет осторожность с внедрением многолетнего бюджетирования. Ее опасения связаны с тем, что многолетний бюджет закрепит расходные обязательства Правительства при неустойчивом характере получения соответствующих доходов для их покрытия.

В странах, применяющих многолетнее бюджетирование, эти проблемы частично решаются тем, что многолетний бюджет не утверждается парламентом в качестве закона, а направляется туда как справочный материал, то есть, в терминологии настоящего доклада, является не бюджетом, а многолетним финансовым планом. Это облегчает процедуру пересмотра заданных в нем параметров и позволяет избежать излишних политических дебатов. Исключение составляют Англия и США. При этом в Англии многолетний бюджет утверждается парламентом, но, тем не менее, его правовые последствия в будущем сводятся к тому, что проектировки на перспективу являются базой для разработки очередного годового бюджета правительством и его подразделениями (см.

врезку 2).

Еще одной важной политической проблемой является неурегулированность взаимоотношений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Пока не закончена реформа федеративных отношений и местного самоуправления, в ходе которой должны быть четко разграничены доходные и расходные полномочия всех уровней бюджетной системы, большое количество показателей бюджета не могут эффективно прогнозироваться и планироваться на несколько лет вперед.

Важнейшим организационно-техническим фактором является то, что построение перспективного финансового плана - достаточно трудоемкий процесс. В целом ряде стран он строится в детальной разбивке по функциональной, экономической и ведомственной классификации. Так, например, в Германии доходы приводятся в разбивке по статьям, расходы – по 8000 статьям, в Австралии расходная часть бюджета охватывает свыше 4000 статей. В Германии, где многолетний бюджет строится в наиболее детализированном виде, только в федеральном Министерстве финансов работой по составлению и корректировке многолетнего бюджета занято порядка 250 человек25.

Некоторые страны, чтобы снизить трудозатраты по составлению многолетнего бюджета детально разрабатывают только его расходную часть, а доходную часть дают в обобщенном виде. Однако такое решение не всегда эффективно, так как повышенные затраты на разработку многолетнего бюджета в полном объеме окупаются снижением затрат времени на подготовку годовых бюджетов, попадающих в горизонт планирования.

Степень детализации перспективного финансового плана в России, а значит и трудозатраты на его составление и количество министерств и ведомств, привлекаемых к этой работе, будут определяться объемом задач, которые исполнительная власть хочет решить с его помощью. Правительство должно решить какие цели оно ставит перед многолетним финансовым планированием, а также оценить имеющиеся ресурсы для их реализации.

Внедрение многолетнего финансового планирования (бюджетирования) в Российскую практику в полном объеме потребует количественного и качественного укрепления штата министерств и ведомств, причастных к его составлению и текущему сопровождению. В противном случае, составление многолетнего бюджета ляжет дополнительной нагрузкой на действующих сотрудников, что может сказаться на уровне проработки перспективного финансового плана.

В странах, применяющих многолетнее бюджетирование, существуют разные подходы к составу участников разработки перспективного финансового плана. Одним из них является централизация всех работ в министерстве финансов. Сторонники такого решения мотивируют его тем, что в этом случае обеспечивается единство методологии всех расчетов, объективное определение лимитов расходов по министерствам. В то же время, это резко увеличивает аппарат министерства и нередко приводит к излишнему дублированию функций. Здесь нет общей формулы, пригодной для всех стран и времен.

Необходимый баланс между централизацией и децентрализацией может быть найден только в ходе конкретной технической проработки общих решений.

Наличие целого ряда серьезных политических и организационно-технических проблем, с которыми сталкивается внедрение многолетнего бюджетирования, требует постепенности в ходе его реализации. В Российской Федерации (на федеральном уровне) предлагается проводить его в три этапа:

- первый этап – усовершенствование существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования, описанных в предыдущей главе;

Многолетний бюджет: обзор мировой практики и возможностей ее применения в Российской Федерации. Policy Research Center, Georgia State University, September 1997.

- второй этап – интеграция законодательного процесса с бюджетным процессом и применение бюджета (реестра) принятых обязательств;

- третий этап – переход к составлению многолетнего (среднесрочного) бюджета Последовательность этапов обусловлена следующими соображениями:

- реализация каждого этапа является организационно-технической предпосылкой для следующего;

- именно такая последовательность этапов вносит в процесс внедрения многолетнего бюджетирования необходимую степень постепенности, что делает весь процесс более приемлемым политически;

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.