WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 20 |

«Учебники Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова ТЕОРИИ Общие основы экономической теории. ...»

-- [ Страница 15 ] --

Данное соотношение имеет две стороны — отношение доходов консолидиро ванного бюджета к ВВП и отношение расходов бюджета к ВВП. Если первое отно шение характеризует степень аккумуляции финансовых ресурсов общества в бюд жете, то второе — возможности централизованных финансовых ресурсов государ ства удовлетворять потребности общества. Переходную экономику характеризуют отставание аккумуляции доходов в бюджете от потребностей и запросов на получе ние бюджетных средств от основных бюджетополучателей. В России отношение доходов консолидированного бюджета к ВВП составило в 1990 г. — 24,7%, в 1995 г. — 28,4%, в 1997 г. - 28,2%, в 1998 г. - 24,5%, в 1999 г. - 26,8%. В время доля рас ходов консолидированного бюджета по отношению к ВВП росла и составила в 1990 г. - 29,4%, в 1995 г. - 31,6%, в 1996 г. - 30,4%, в 1997 г. - 33%, в 1998 г. - 28,1%, г.-28,0%.

Если причиной снижения доли доходов была задолженность по налогам и сборам бюджетной системе Российской Федерации, то во втором случае обнару живается целый ряд противоречий экономики в целом и принципов расходова ния бюджетных средств в частности.

Доля государственных расходов в ВВП определяется не только общественны ми потребностями производства товаров и удовлетворения социальных нужд, но и реальной динамикой ВВП. В условиях кризиса экономики, падения производ ства ВВП и в основных отраслях народного хозяйства при законодательно закреп ленных социальных гарантиях объем расходов на социальные цели неизбежно тре бует увеличения доли государственных расходов в уменьшающемся бюджете. Име ют место и воспроизводятся и другие потребности общества, которые не могут быть ликвидированы и существенно уменьшены. Одновременно наблюдается ос трая потребность в низком уровне налогообложения, стимулирующем предпри нимательскую и инвестиционную активность, что может вызвать тенденцию к уменьшению возможных расходов бюджета. В то же время существует потребность приведения объема и характера распределения социальных благ в соответствие с реалиями рыночной экономики. Все это приводит к тому, что несбалансирован ность ресурсов и обязательств общества становится особенно острой в период пе реходной экономики и требует мер по осуществлению бюджетно-налоговой по литики в единстве с другими видами экономической деятельности государства.

Это предполагает снижение налоговой нагрузки на экономику, упорядочение го сударственных финансов, снижение зависимости бюджета от мировых цен и экс порта сырьевых ресурсов;

четкое определение приоритетных направлений и кон центрации на них ресурсов;

создание эффективной системы межбюджетных от ношений, а также рациональное управление бюджетным процессом.

Изменение доли ресурсов, перераспределяемых через бюджет, нельзя рас сматривать как прямое свидетельство снижения предпринимательской Часть III. Теоретические основы национальной экономики ти и напрямую связывать успехи развития рыночных отношений со снижением этой доли. На этапе преобразований необходимо определить меру перераспреде ления ресурсов через бюджет, позволяющую развить эффективную экономику на базе активного предпринимательства.

Требуют внимательного анализа и другие соотношения. В силу того, что бюд жетная сфера активно взаимодействует с денежно-кредитной системой, в пере ходной экономике формируется сложный механизм взаимозависимости между параметрами бюджетных расходов, бюджетного дефицита и государственного дол га и нормой процента (ставкой рефинансирования, процентными ставками денеж ного рынка), фондовым рынком, активами и пассивами коммерческих банков, ва лютным курсом и золотовалютными резервами страны.

Еще одно важное макроэкономическое соотношение — доля финансовых по токов, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система в переход ной экономике должна быть сориентирована на повышение роли и значимости факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.

Одним из обобщенных показателей устойчивости финансовых отношений, эффективности бюджетно-налоговой политики является соотношение доходов и расходов бюджета. В среднесрочном и долгосрочном плане дефицит бюджета (преобладание расходов над доходами) и профицит бюджета (преобладание дохо дов над расходами) служат важнейшими индикаторами эффективности экономи ческой политики государства в целом. В краткосрочном периоде бюджетный де фицит (профицит), характеризуя важнейшую бюджетную пропорцию, является ключевым показателем сбалансированности бюджетной системы. Наиболее рас пространена характеристика бюджетного дефицита через его отношение к ВВП.

Для российской переходной экономики вплоть до 2000 г. был характерен дефи цитный бюджет при устойчивом превышении расходов над доходами бюджета. По официальным данным он составил в 1990 г. — 1,3% от общего объема ВВП, в 1995 г. - 3,2%, в 1996 г. - 4,4%, в 1997 г. - 5,1%, в 1998 г. - 3,6%. В правительство стало проводить политику бездефицитности федерального бюдже та, решая проблему снижения инфляции.

В Российской Федерации бюджетный дефицит первоначально наблюдался преимущественно на уровне федерального бюджета, а в дальнейшем, в связи с де централизацией бюджетной системы, к дефицитному финансированию бюджетных расходов перешли субъекты Федерации и органы местного самоуправления, кото рые стали заимствовать финансовые ресурсы на ссудном рынке посредством вы пуска своих региональных и муниципальных ценных бумаг. Все это усложняет про тиворечия бюджетной системы и ведет к нарастанию государственного долга и уси лению проблем покрытия бюджетного дефицита. Эти проблемы должны рас сматриваться не только в аспекте текущей политики, но и с точки зрения долго срочной финансовой стратегии. В краткосрочном аспекте на первый план выхо дит проблема источников финансирования бюджетного дефицита, в долгосрочном аспекте — установление эффективной связи между бюджетным дефицитом и эко номическим ростом. В сложившихся в России условиях данный вопрос тесно свя зан с решением проблемы накопившегося государственного долга.

Межбюджетные отношения свойственны всем госу Межбюджетные дарствам, имеющим отношения ное деление. Российская Федерация в силу особенно и бюджетный стей государственного устройства имеет развитую си федерализм стему межбюджетных отношений федеративного типа.

Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения Межбюджетные отношения — это отношения между органами государствен ной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджет ных отношений.

Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономи ческой системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным от ношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне централь ного правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм пред полагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и боль шую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в прин ципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уров ням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъек тов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотноше ниях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуров невой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает соб ственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол номочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распреде ления бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджет ные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они вза имно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и на логовой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);

на логовый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;

блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации);

блок взаимных расчетов;

блок федеральных программ;

блок целевых бюджетных фондов;

блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации.

Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (рес публиканского, областного, краевого, окружного) к «полюсу» местных бюджетов Часть III. Теоретические основы национальной экономики (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюд жетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализ ма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отноше ний, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Консти туции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджет ного федерализма. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий расход ными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо больши ми, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюдже тов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сба лансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соот ветствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор;

во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбаланси рования. Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Феде рации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях раз личных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли суще ственные изменения. Осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим при знаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном госу дарстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя при числить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущ ности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюд жетной системы единого государства, единой финансовой и экономической систе мы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого регио на на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими системами рос сийский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений обладают рядом особенностей и противоречий:

• наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

• существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответ ственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

• ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения • отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравни вания между субъектами отношений и отечественного исторического опы та в этой области;

• существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой за нятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутстви ем развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание терри ториальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

• сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централиза цией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциа лов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за гг. с соотноше нием до 1:18, а по соотношению уровней доходов населения (зарпла та, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. Следовательно, в ус ловиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потен циалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного фе дерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансирован ность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федера лизма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюд жетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюд жетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встреч ных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от эко номической жизни и регулирования экономических процессов на всей террито рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функ ции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъек ты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современ ной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые отношения между федеральным центром и региона ми (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи ков и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообло жения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совмес тного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, вод Часть III. Теоретические основы национальной экономики и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды ре гионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаи модействие трех указанных выше налоговых подсистем (налоговый федерализм), а движение налогов к центру — не монополизировано.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути бюджетного федерализма, не имеют реального экономического содержания по нятия «регионы-доноры» и «регионы-реципиенты» (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфер тов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-«доноров» или регионов-«реципиентов». Регионы, передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доно ры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (ре ципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбеж но различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно по ставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и исполь зуют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исто рические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотех нологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Напри мер, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необхо димости трансфертов в Ивановский регион и т.д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в после дней части — реальных результатах деятельности — трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т.е. всего нацио нального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» ре ально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Фе дерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет регио нальных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (регулирующих федеральных налогов), находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответ ствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом эта пе реформирования на следующей основе:

• центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспе чению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

• региональные органы власти должны обладать в пределах своих террито рий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении фи нансово-экономической политики;

• субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюд жетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финан сово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимство ваний).

Основой решения данных вопросов должно являться более четкое разграни чение полномочий между уровнями государственной власти.

Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения i В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть поло жен принцип взаимоувязанности по и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной сис темы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответствен ности бюджетов всех уровней;

сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами;

изменение характера налоговых пол номочий в направлении более четкого определения и разграничения налогов раз ных уровней и расширения полномочий региональных и местных властей;

усо вершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предполагается создание в составе федераль ного бюджета нового Фонда компенсации).

Основные термины Бюджет переходной экономики Функции бюджета Бюджетный процесс Бюджетная система Консолидированный бюджет РФ Бюджеты субъектов РФ Бюджетный потенциал Основные бюджетные пропорции Межбюджетные отношения Бюджетный федерализм Бюджетное выравнивание Глава Налоги и налоговая система В современных экономических системах роль налогов исключительно вели ка. Они являются не только основным доходной части бюджета, но и включены во все основные звенья финансовой системы, формируют и опосреду ют основные финансовые отношения в общества. От продуманности и адекватно сти налоговой системы существующим экономическим условиям, экономическим принципам национальной экономики страны зависят эффективность деятельно сти основных звеньев экономики, развитие предпринимательской инициативы и удовлетворение основных потребностей государства. В переходной экономике роль налогов и налоговой системы особенно возрастает в связи с тем, что это один из немногих реальных рычагов регулирования экономических и социальных про цессов, которыми располагает государство в нестабильных условиях трансформа ции экономической системы.

Возникновение налогов обычно связывается с воз Содержание никновением государства: становление его институ и основные черты тов неизбежно потребовало формирования фондов налогов финансовых ресурсов и соответственно инструмен тов, посредством которых такие фонды могли бы быть сформированы. Таким ин струментом и стали налоги, главное предназначение которых изначально заклю чалось в формировании материальной базы (фондов финансовых ресурсов) для обеспечения функций государства. С развитием государства, расширением его функций роль налогов повышалась, однако их изначальное предназначение, смысл в своей основе сохраняются.

Налог как экономическая категория выражает постоянно существующие (во зобновляющиеся) экономические отношения между государством, с одной сто роны, и физическими и юридическими лицами, с другой стороны, возникающие в процессе перераспределения вновь созданного продукта и отчуждения в обяза тельном порядке части его стоимости в распоряжение государства. Объективная сторона налогов проявляется на практике при каждом единичном акте их уплаты и не зависит ни от того, на каком историческом и экономическом этапе развития находится государство, ни от того, какое конкретное государство взимает налоги, ни от каких-либо других факторов. Объективную сторону имеют и разновидности налогов, включенных в налоговую систему государства. Основные налоги имеют в качестве основы факторы экономической деятельности, а также индивидуаль ное воспроизводство.

Конкретные виды, уровень ставок, система льгот, распределение налогов по уровням государственной системы определяются условиями той или иной страны.

Особенно важное значение здесь имеют: социально-экономического раз вития страны, тип государственного устройства, масштабность и круг задач, стоящих перед обществом в данный период времени, наконец, традиции, оказывающие су щественное влияние на национальные «черты лица» налоговой системы государства.

Установление налогов производится путем принятия налогового законодательства, оп ределяющего понятие налогов, а также сборов, приравненных к налоговым платежам.

Налоговые отношения структурно входят в систему финансовых отношений, но как особый их вид имеют отличительные признаки, присущие именно нало гам. Такими признаками являются обязательность (принудительность) уплаты, без возмездность и Глава 51. Налоги и налоговая система Уплата налогов является обязанностью и не дает никаких оснований для предъявления налогоплательщиком прав на встречное исполнение обязательств со стороны государства. Не меняет сути налоговых отношений и то обстоятель ство, что суммы, уплаченные в бюджет в виде налогов, в конечном счете возвра щаются налогоплательщикам в той или иной форме (преимущественно в «неося заемой»), хотя это и создает видимость возмездности налогов. Даже в тех случаях, когда налогоплательщики получают денежные средства из бюджета, между обя занностью платить налоги и правом получения бюджетных средств не существует закономерно обусловленной взаимозависимости. О возмездности налогов можно говорить как о явлении, воспринимаемом общественным сознанием, а не как о реально существующих экономических отношениях.

Налоги, как правило, непосредственно не предполагают также и целевого характера их использования: основная их масса не имеет непосредственной при вязки к конкретным расходам бюджета. В российском законодательстве исклю чение составляют лишь налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и дорожный налог, играющие в общей сумме бюджетных доходов незначительную роль.

Нормативное определение налога содержится в Налоговом кодексе Российс кой Федерации (Часть первая, ст. 8).

1. Под налогом понимается обязательный, индивидуальный безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принад лежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности го сударства и (или) муниципальных образований.

2. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интере сах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуп равления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридичес ки значимых действий.

Данная трактовка налогов и сборов вызывает определенные замечания. Под определение налогов попадают штрафы за налоговые и административные право нарушения. Кроме того, часть налогов не идет прямо на финансовое обеспечение деятельности государства, формируя некоторые внебюджетные фонды. Возражения вызывают и ссылки на взимание налогов в форме отчуждения собственности. В пря мом смысле слова отчуждение собственности невозможно без решения суда. Из лишней представляется и детализация форм взимания налогов. Вызывает замеча ния разделение налогов и сборов. Из Налогового кодекса вытекает, что эти разли чия связаны с регулярным характером налогов и преимущественно разовым характером сборов. Следует отметить, что в других нормативных документах дается несколько иное определение налогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ определено, что «налоги — императивные денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд, без предоставления субъекту налога какого-либо эквивалента».

Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего уточнения нормативных оп ределений налога.

Несмотря на отличия налоговых систем различных Налоговая система государств, разнообразие задач, которые решает на и принципы логовая система в тот или иной период времени, на ее построения • логовые системы объединяют общие черты.

Налоговая система представляет собой совокупность налогов, установленных законом, а также принципов, форм и методов их установления, изменения и от мены;

систему мер, обеспечивающих выполнение налогового законодательства.

Главными органично связанными элементами налоговой системы являются сис темы налогов и налоговый механизм.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики Система налогов — это совокупность налогов, сборов, пошлин и других при равненных к налогам платежей, взимаемых на территории государства в тот или иной период времени. Основными налогами, посредством которых формируется преобладающая масса бюджетных доходов как в российской, так и в мировой прак тике, являются: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль (до ход) юридических лиц, подоходный налог с лиц, таможенные пошли ны, платежи в социальные фонды, налог с продаж, налог на недвижимость (или имущество).

Налоговый механизм представляет собой совокупность всех средств и мето дов организационно-правового характера, направленных на выполнение налого вого законодательства. Посредством налогового механизма реализуется налоговая политика государства, формируются основные количественные и качественные характеристики налоговой системы, ее целевая направленность на решение конк ретных социально-экономических задач.

Наиболее важную роль в налоговом механизме играет механизм налого обложения (уровни налоговых ставок, система льгот, порядок исчисления нало гооблагаемой базы, состав объектов налогообложения и другие элементы, свя занные с исчислением налогов). Посредством изменения механизма налогооб ложения (порядка исчисления того или иного налога) можно придать налоговой системе качественно новые черты, например, изменить ее структуру, не меняя при этом количественного и видового состава налогов. В самом простом случае это достигается путем изменения ставок наиболее значимых налогов. Однако в мировой практике обычно используется другой способ: система налогов и уров ни ставок меняются, как правило, лишь в случае крайней необходимости, одна ко достаточно часто пересматриваются системы налоговых льгот. Последние и устанавливаются на относительно короткий срок — на года, по истечении которых льготы перестают действовать автоматически, но могут быть и продле ны. Серьезная переориентация налоговой системы достигается также при изме нении налогооблагаемой базы за счет состава налогоплательщиков, объектов на логообложения и Общепризнанно выделение следующих принципов построения налоговых сис тем: принцип справедливости (равенства) налогообложения;

определенность и точ ность налогов (размер налогов, сроки, способ и порядок исчисления должны быть точно определены и понятны налогоплательщикам);

удобство сроков и способов уплаты;

экономичность (эффективность) сбора налогов (расходы по сбору и обслу живанию налогов должны быть как можно меньше относительно сумм, поступа ющих в доход государства в виде того или иного налога).

Одним из главных принципов налоговой системы является принцип справед ливости.

В настоящее время имеются две основные точки зрения на справедливость налогов. Первая состоит в том, что налоги должны определяться на основе верти кального и горизонтального равенства, то есть должны быть равными для всех на логоплательщиков независимо от объема и доходов, условий их получения и каких либо других факторов. Уровень налоговых ставок должен быть при этом минималь ным (низким, насколько это возможно), льготы также должны быть сведены к минимуму, а в идеале их не должно быть совсем. В соответствии с другой позицией, напротив, считается, что номинальный уровень налоговых ставок не имеет принци пиального значения (он может быть весьма высоким), но налоги должны содержать разветвленную сеть льгот и дифференциацию налоговых ставок в зависимости уровня дохода.

В соответствии с этими двумя позициями принцип справедливости формули руется в первом случае, как принцип вертикального и горизонтального равенства на Глава 51. Налоги и налоговая система логов, основанный на пропорциональном налогообложении доходов при постоян ной налоговой ставке, не зависящей от величины облагаемого дохода;

во втором случае — как сочетание двух принципов: принципа горизонтальной справедливости, в соответствии с которым субъекты, находящиеся в различных условиях, должны трак товаться налоговыми законами по-разному;

принцип горизонтальной справедливости — когда субъекты, находящиеся в одинаковых условиях, должны трактоваться на логовыми законами одинаково. Реализация этого принципа достигается путем про грессивного налогообложения, при котором налоговые ставки увеличиваются в за висимости от роста уровня облагаемого дохода налогоплательщика.

В практике развитых стран налоговые системы строятся большей частью на принципах вертикальной и горизонтальной справедливости. Дифференциация ста вок основных налогов — явление широко распространенное: в прямой форме — в виде прогрессивных налоговых ставок в зависимости от уровня доходов (как, на пример, взимаются основные подоходные налоги в США);

в скрытой форме — пре имущественно через систему льгот;

иногда — в прямой и скрытой форме одновре менно.

Наряду с общими (классическими) принципами построения налоговых сис тем в налоговой теории разработан ряд специальных (частных) принципов. В их чис ле: стабильность налогового законодательства;

однократность взимания налогов;

предъявление равных финансовых требований к налогоплательщикам независи мо от организационно-правовых форм хозяйствования и видов собственности;

оптимальный уровень налоговых ставок;

обоснованность системы налоговых льгот;

оптимальное сочетание налоговых функций (прямых и косвенных налогов в доходах бюджета) и др.

Для российской налоговой системы, как и для других налоговых систем, фун кционирующих в странах с федеративным типом государственного устройства, в особом ряду находится принцип единства налоговой системы: эта система должна быть в своих главных характеристиках единой на территории всего государства;

налоговые полномочия, предоставляемые региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, не должны приводить к формирова нию индивидуальных региональных налоговых систем и разрушению тем самым единого налогового пространства.

Принципы построения налоговой системы в своем ограниченном единстве должны создавать условия для эффективного выполнения налогами своих функций.

Налоговая система как единое целое и каждый от Функции дельный налог обладают рядом функций. Функции налоговой системы налоговой системы являются производными от объективных функций налогов. В налоговой теории однозначное признание по лучила прежде всего фискальная функция. По поводу других функций существуют различные мнения: от отрицания наличия каких-либо других функций, кроме фискальной и, в лучшем случае, контрольной, до чрезмерного увеличения их количества. Это связано с тем, что в современном мире функции государства значительно изменились: помимо традиционных общественно-политических функций, государство в той или иной форме регулирует основные социально экономические процессы. Наибольшее признание в этой связи получили сле дующие функции налоговой системы: уже отмеченная фискальная, макроэко номическая (регулирующая), распределительная, социальная, стимулирующая, контрольная.

Фискальная функция состоит в обеспечении доходов государственной бюд жетной системы и находится под особым контролем и воздействием государства, в центре его финансовой политики. Преобладающий интерес государства к реа Часть III. Теоретические основы национальной экономики лизации бюджетной (фискальной) функции естественным образом проявляется в стремлении максимально увеличить налоговые источники, что может привести к доминированию фискальной функции перед другими функциями и задачами на логовой системы и налоговой политики.

Регулирующая функция налогов и налоговой политики заключается в регули ровании макроэкономических процессов, совокупного спроса и предложения, темпов роста и занятости.

Распределительная функция налоговой системы проявляется в сложном взаи модействии с ценами, доходами, процентом, динамикой курсов акций и т.д. На логи выступают важным инструментом распределения и перераспределения на ционального дохода, доходов юридических и физических лиц. Распределительная функция налогов влияет на распределение не только доходов, но и капиталов, ин вестиционных ресурсов.

Социальная функция налогов носит многоаспектный характер. В условиях Российской Федерации социальная функция налоговой системы весьма суще ственна в силу того, что государство традиционно несло значительные обязатель ства перед населением. Многие социальные затраты, финансируемые в западных странах за счет частных средств, в России финансируются государством за счет налогов (образование, здравоохранение, пенсионные расходы, социальное стра хование и др.). Социальная функция налогов проявляется и непосредственно че рез механизм налоговых льгот и налоговых ставок, то есть входит во внутренний механизм действия налога (НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физи ческих и Стимулирующая функция налоговой системы является одной из важнейших, но в то же время это самая «трудонастраиваемая» функция. Ее также называют функцией микроэкономического регулирования, поскольку она непосредственно вза имодействует с экономическими интересами юридических и физических лиц. Как и любая другая функция, стимулирующая функция проявляется через специфи- | ческие формы и элементы налогового механизма: систему льгот и поощрений, зап ретительные и ограничивающие ставки и другие инструменты налогового меха низма.

Контрольная функция налогов выступает в качестве своего рода защитной функции: она обеспечивает воспроизводство налоговых отношений предприятий. Без контрольной функции другие функции налогов неосуществи мы или их реализация подрывается в своей основе. Контрольная функция нало гов, опираясь на правовые механизмы, может эффективно реализовываться толь ко на основе подчинения силе государственной власти и закону.

Нынешняя российская налоговая система была введена в действие в процес се рыночных преобразований экономики, органичной частью которых была ре форма финансовых взаимоотношений предприятий и государства. Предоставле ние предприятиям самостоятельности в осуществлении их финансово-хозяйствен ной деятельности потребовало изменения и системы их финансовых отношений с отраслевыми министерствами и ведомствами, осуществлявшихся ранее на основе централизованного финансового планирования и управления.

В декабре г. был принят ряд законов Российской Федерации: «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «О налоге на добавленную стоимость», «О подоходном налоге с физических лиц», и тем самым были заложены основы современной российской налоговой системы. В 1992—1999 гг. налоговая система не оставалась неизменной, а напротив, находилась в процессе постоянного реформирования. Процесс адапта ции предприятий к новому налоговому законодательству проходил в исключитель Глава 51. Налоги и налоговая система но сложных и противоречивых условиях. На начальном этапе функционирования российской налоговой системы (в 1992—1995 гг.) процесс изменения налогового за конодательства протекал особенно активно: вводились новые налоги и сборы, часто вносились изменения в законы по отдельным налогам. Этот процесс еще более активизировался с расширением законодательных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере налогов. Из-за противоречивости федерального налогового законодательства на региональном и местном уровнях стали прини маться законы о введении налогов, не предусмотренных Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Интен сивный процесс налоготворчества на региональном и местном уровнях нарушал принцип единства российской системы. В соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. региональные и местные органы власти должны были отме нить с 1997 года налоги, которые не содержались в федеральном налоговом зако нодательстве.

Важнейший этап развития налоговой системы — разработка Налогового ко декса Российской Федерации. Первая (общая) часть кодекса была принята в июле 1998 года. Вторая часть Налогового кодекса в результате длительных обсуждений была принята в июле 2000 года (раздел Налоговый кодекс Российской Федерации Виды налогов (I часть) содержит 28 различных налогов и сборов, и их классификация в том числе:

Федеральные налоги и сборы:

• налог на добавленную стоимость;

• акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерально го сырья;

• налог на прибыль (доход) организаций;

• налог на доходы от капитала;

• подоходный налог с физических лиц;

• взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

• государственная пошлина;

• таможенные пошлины и таможенные сборы;

• налоги на пользование недрами;

• налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биоло гическими ресурсами;

• лесной налог;

• водный налог;

• экологический налог • федеральные лицензионные сборы.

Региональные налоги и сборы:

• налог на имущество организаций;

• налог на недвижимость;

• дорожный налог;

• транспортный налог;

• налог с продаж;

• налог на игорный бизнес;

• региональные лицензионные сборы.

Местные налоги и сборы:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

Часть III. Теоретические основы национальной экономики • налог на наследование и дарение;

• местные лицензионные сборы.

Для характеристики структуры налогов может быть использована налоговая классификация. В соответствии с ее принципами могут быть выделены следующие структурные деления налогов. В зависимости от объекта налогообложения — пря мые и косвенные;

от уровня взимания (звена системы) — федеральные, региональные и местные;

от субъекта уплаты — с физических и юридических лиц;

от целевого назначения — общие (без функциональной привязки к конкретным рас ходам бюджета) и целевые;

от источника уплаты — с доходов, прибыли и выручки от реализации (продаж);

от способа изъятия — у источника и с налоговой деклара ции. При необходимости каждая налоговая группа может быть детализирована по тем или иным признакам. Например, в составе прямых налогов могут быть выде лены подоходные, поимущественные, ресурсные (рентные);

в составе косвен ных — акцизы, которые, в свою очередь, подразделяются на индивидуальные для отдельных видов и товарных групп и универсальные и т.д.

Налоговая классификация позволяет выявить роль каждого налога и каждой налоговой группы в формировании доходов бюджета, что особенно важно с точки зрения эффективности и перспективности соответствующих налогов и их групп.

Она позволяет также определить целевую направленность налоговой системы. На пример, преобладание косвенных налогов обычно свидетельствует о ее нацелен ности на решение преимущественно фискальных задач, а также на соответствие налоговой системы мировым стандартам на основе сравнительного анализа ос новных пропорций налоговой системы.

Особое значение в структуре налогов имеет их деление на прямые и косвен ные. Прямые налоги имеют в качестве объекта налогообложения доход (прибыль) физических и юридических лиц, имущество, природные ресурсы и другие факто ры, способствующие получению доходов. К прямым налогам относятся." налог на прибыль (доход) организаций;

налог на доходы от капитала;

подоходный налог с физических лиц;

налог на пользование недрами;

налог на воспроизводство мине рально-сырьевой базы;

налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

лесной налог;

водный налог;

транспортный налог;

налог на имущество организа ций;

налог на недвижимость;

земельный налог;

налог на имущество физических лиц;

налог на наследование или дарение. Несмотря на то, что в количественном отношении они составляют половину перечня налоговой системы, роль этих на логов в современной российской практике налогообложения еще недостаточна.

Они составляют по данным за 1999 год около 44% всех бюджетных налоговых до ходов Российской Федерации.

Косвенные налоги взимаются с операций по реализации товаров, работ и ус луг, экспортно-импортных и тому подобных операций. Суммы налогов определя ются в виде надбавки к цене товара (по акцизам) или в процентах: к добавленной стоимости (по налогу на добавленную стоимость), к выручке от реализации или к выручке от продаж (по налогу с продаж). В налоговой теории отношение к кос венным налогам неоднозначно. Высокое косвенное налогообложение выступает фактором сдерживания спроса. Его излишняя тяжесть — одна из причин затяжно го спада российской экономики. Кроме того, эти налоги считаются несправедли выми, поскольку они через механизм цен в конечном счете перекладываются на население, которое и является реальным плательщиком косвенных налогов. В то же время признается, что косвенные налоги имеют ряд достоинств в качестве ис точника бюджетных доходов. Они значительно меньше, чем прямые налоги, зави сят от циклических колебаний конъюнктуры, состояния индивидуального воспро изводства, то есть являются более надежным бюджетным источником. Поэтому Глава 51. Налоги и налоговая система косвенные налоги широко применяются в мировой практике, они содержатся в налоговой системе каждой страны и играют в ней весьма существенную роль.

Наибольший удельный вес в структуре налоговых поступлений в консолиди рованный бюджет Российской Федерации в 1999 году занимал налог на добавлен ную стоимость (25,5%), затем налог на прибыль (доход) предприятий и организа ций (19,5%), подоходный налог с физических лиц (13,1%) и акцизы (11,4%) Эффективность В силу особого места, которое занимает налоговая налоговой системы система в финансовых отношениях и в решении за дач национальной экономики в целом, важнейшее значение приобретает проблема ее эффективности.

Под эффективностью налоговой системы в широком смысле понимается ее способность выполнять возложенные на нее функции. Это означает, что налого вая система может быть признана эффективной в том случае, если она обеспечи вает:

• поступление налогов в бюджет в объемах, достаточных для выполнения государством своих экономических, социальных и общественно-полити ческих функций;

• финансовые условия для возобновления воспроизводственных процессов на расширенной основе;

• решение наиболее важных общегосударственных задач, определенных в социально-экономической политике государства в качестве приоритетных и нашедших соответствующее отражение в налоговом законодательстве.

Для оценки эффективности налоговой системы требуется целый комплекс критериев. При этом практически не существует прямых показателей, однознач но характеризующих результативность налоговой системы. Поэтому при оценке эффективности используются косвенные макроэкономические показатели. В рас чет обычно принимается динамика удельного веса общей суммы налогов в вало вом внутреннем продукте;

уровень бюджетного дефицита по отношению к вало вому национальному продукту;

финансовые результаты в целом по экономике и по отраслям и т.д.

Эффективность в узком смысле — это оптимальные внутрисистемные харак теристики, свидетельствующие о наличии высоких потенциальных возможностей для выполнения налогами своих функций. Наиболее важными внутрисистемны ми характеристиками, предопределяющими эффективность или неэффективность налоговой системы, являются: общий уровень налогообложения (удельный вес налогов в валовом национальном продукте);

соотношения прямых и косвенных налогов и налогов с физических и юридических лиц;

устойчивость (стабильность) налогового законодательства;

роль отдельных видов налогов и налоговых групп в формировании доходов бюджета;

дифференциация ставок налогообложения и ее обоснованность;

система налоговых льгот и ее соответствие приоритетам соци ально-экономической политики государства и интересам налогоплательщиков;

характер системы санкций;

уровень сложности расчета налогооблагаемой базы;

наличие лазеек для ухода от налогообложения;

качественный уровень налогового законодательства и т.д.

Важной качественной характеристикой налоговой системы является тяжесть налогообложения, однако до сйх пор не имеется общепринятой методики ее ис числения. Существуют различные показатели, которые в косвенной форме могут давать представление о тяжести налогообложения. Среди этих показателей наибо лее широко используется отношение всех взысканных с налогоплательщиков на логов к объему полученного валового внутреннего продукта. Иногда данному по Часть III. Теоретические основы национальной экономики казателю придается и более широкое толкование — сумма всех платежей, которые выплачивают налогоплательщики. Оптимальный уровень налогообложения зада ется границами, возможностями и потребностями воспроизводства предприятий (индивидуальных функционирующих капиталов), крупных промышленно-финан совых структур и общественного хозяйства в чем меньше в императивном порядке изымается финансовых ресурсов из общего их объема, которым распола гает реальная экономика, тем больше возможностей для производственного эко номического роста. Однако в реальности необходимость в значительном перерас пределении финансовых ресурсов от предприятий диктуется самой экономикой.

Это вызывается не только политическими (потребности обороны, безопасности, управления), но и структурными производственными факторами, необходимос тью вложений в «человеческий капитал», территориально-региональными причи нами, социальными потребностями. Так, в настоящее время в России через бюд жет перераспределяются финансовые ресурсы на дотации и финансирование угольной промышленности, ряда отраслей агропромышленного комплекса, райо нов Крайнего Севера и т.д. Нужды ускоренного формирования производственной инфраструктуры, требующей огромной и быстрой концентрации капитала, также вызывают необходимость крупных перераспределительных процессов в экономи ческой системе страны.

Важным этапом на пути построения эффективной налоговой системы явля ется ее оптимизация — необходимость постоянной «настройки» налоговых инст рументов на решение тех или иных задач. Нельзя построить налоговый механизм, который в течение длительного времени мог бы оставаться без сколько-нибудь существенных изменений, действуя при этом в оптимальном режиме.

Ни среда, в которой функционирует налоговая система, ни сама система не могут оставаться в виде застывшей конструкции. Налоговые рычаги и стимулы как раз и применяются именно с целью изменения ситуации, сложившейся в тот или иной период времени. Своевременный и оптимальный набор средств позволяет пре дотвратить развитие негативных тенденций и активизировать желательные для об щества процессы в кратчайшие сроки.

При достижении этой цели, означающем переход объекта налогового регули рования в качественно новое состояние, действие прежних налоговых инструмен тов может оказаться неэффективным. Например, в рыночной экономике налоги по средством системы льгот активно используются для регулирования темпов эконо мического развития: расширение льгот создает достаточно сильные стимулы для повышения инвестиционной активности, однако при этом возникает опасность «пе регрева» экономической конъюнктуры, поэтому, как уже отмечалось выше, льготы предоставляются на короткий срок.

Несмотря на важную роль налогов в регулировании социально-экономи ческих процессов, не раз доказавших в ходе мировой практики свою эффектив ность, далеко не каждую экономическую проблему можно решить посредством налоговых мер. Существуют объективные границы сферы действия налогов, в рамках которых и необходимо использовать налоговые рычаги. Попытки искус ственного расширения этих границ окажутся в лучшем случае безрезультатны ми, более того — не решив одну проблему, можно спровоцировать возникнове ние целого ряда новых, как это подчас и бывает. Например, наиболее острой проблемой в современных российских условиях является восстановление фи нансового потенциала реального сектора экономики. Но решить эту проблему посредством одного только налогового механизма невозможно. Необходим ком плекс согласованных мер в области финансовой, кредитной, ценовой и валют ной политики, то есть использование всего арсенала средств и методов, имею щихся в руках государства.

Глава 51. Налоги и налоговая система Поведение хозяйствующих субъектов формируется под воздействием мно гих факторов, в числе которых налоги являются всего лишь одним и не всегда главным. С одной стороны, в любой производственно-экономической системе имеются высокорентабельные отрасли (нефтегазовая, спиртоводочная, табачная и т. д.). Хотя предприятия этих отраслей и несут в современной российской эко номике наибольшее налоговое бремя, именно эти отрасли остаются наиболее устойчивыми и привлекательными для отечественных и иностранных инвесто ров. С другой стороны, имеется целый ряд традиционно низкорентабельных (по объективным причинам) отраслей и соответственно менее привлекательных для инвесторов (сельское хозяйство, инфраструктура, некоторые добывающие от расли и др.), несмотря на то, что для этих отраслей предусматриваются наиболь шие налоговые льготы. Более того, во многих странах сохранение и развитие производства в этих отраслях оказывается возможным лишь при прямой под держке государства. Таким образом, на практике воздействие налогового меха низма может быть значительно ослаблено и даже полностью блокировано. Не маловажное значение имеют также природно-климатические, территориальные и геополитические факторы.

Недооценка и недоиспользование возможностей налоговой системы снижа ют ее эффективность, однако и абсолютизация возможностей и функций налогов и налоговой политики, приписывание им способности решения всех главных фи нансово-экономических проблем и задач при преодолении экономического кри зиса также не позволяют решать те проблемы, которые на них возлагаются. В на стоящее время в России большое внимание справедливо уделяется налоговой си стеме, однако требуют более эффективного использования и другие экономи ческие рычаги, применение которых объективно обусловлено, а также проведе ние эффективной промышленной политики.

Налоговое адми- В формировании эффективной налоговой системы нистрирование главная роль объективно принадлежит государству.

Принятие адекватного потребностям экономики и финансовым интересам государства налогового законодательства — необходимое, но недостаточное условие. Другой не менее важной задачей является формирова ние механизма, обеспечивающего выполнение налогового законодательства. Для современной российской действительности эта проблема является чрезвычайно острой: масштабы уклонения от уплаты налогов достигли критического уровня.

В результате происходит подрыв доходной базы как федерального, так и консо лидированного бюджетов и резкое ослабление их способности к финансовому обеспечению функций государства, включая безопасность и оборону, защиту прав граждан, борьбу с преступностью, не говоря уже о прямых ассигнованиях в эконо мику как важнейшем факторе возобновления экономического роста.

Основными причинами уклонения от налогов являются высокий уровень налогообложения и наличие возможностей для сокрытия доходов. Поэтому важ нейшей задачей в решении проблемы сокращения масштабов уклонения от упла ты налогов является упорядочение налогового законодательства, устранение про тиворечий и неясностей, различного толкования вопросов, связан ных с налогообложением. Необходим также постоянный налоговый контроль. Он осуществляется специально учреждаемыми органами и представляет собой осно ву налогового администрирования.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в систему ор ганов государственной власти, осуществляющих непосредственное налоговое ад министрирование, включены:

Часть III. Теоретические основы национальной экономики • Государственная налоговая служба (министерство) и ее территориальные подразделения. При налогообложении экспортно-импортных операций полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы;

• Федеральная служба налоговой полиции РФ.

Органы, входящие в систему Государственной службы (министер ства), обязаны: обеспечивать контроль за соблюдением налогового законодатель ства и принятых в соответствии с ним нормативных актов;

вести учет налого плательщиков;

проводить разъяснительную работу по применению налогового законодательства, бесплатно информировать налогоплательщиков о действую щих налогах и сборах;

представлять формы установленной отчетности и разъяс нять порядок их заполнения;

соблюдать налоговую тайну и другие обязанности.

При этом налоговые органы вправе: требовать от налогоплательщика докумен ты по установленным формам для исчисления и уплаты налогов, а также другие документы, связанные с налогоисчислением;

проводить проверки в установлен ном Налоговым кодексом порядке;

приостанавливать операции по счетам в бан ках и налагать арест на имущество налогоплательщиков;

обследовать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода помещения и терри тории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику иму щества.

Функции органов налоговой полиции заключаются в предупреждении, выяв лении, пресечении и расследовании нарушений налогового законодательства, являющихся преступлениями или административными правонарушениями.

Органы налоговой полиции имеют полномочия на проведение дознания по делам о преступлениях, производство дознания по которым отнесено к ком петенции этих органов;

проведение предварительного следствия по делам о преступлениях, отнесенных к их ведению;

оперативно-розыскную деятель ность.

Налоговый контроль является важнейшим элементом в процессе обеспечения выполнения налогового законодательства. Налоговый контроль проводится дол жностными лицами налоговых органов путем проверок, получения объяснений от налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотра помеще ний и территорий.

В Налоговом кодексе сделана попытка некоторого уравнивания прав нало гоплательщиков и налоговых служб: введен ряд положений, защищающих инте ресы и права налогоплательщиков, наиболее важными из которых являются сле дующие.

Во-первых, дается понятие налоговой тайны, которую составляют любые полученные сведения о налогоплателыци ке, за исключением сведений, разгла шенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;

об идентифи кационном номере налогоплательщика;

об уставном фонде (уставном капитале) организации;

о нарушениях налогового законодательства и мерах ответствен ности за эти нарушения;

о сведениях, предоставляемых налоговым или пра воохранительным органам других государств в соответствии с международ ными договорами, одной из сторон которых является Российская Федера ция;

о взаимном сотрудничестве между налоговыми или правоохранительными органами.

Во-вторых, существенно ограничивается произвол налоговых органов в ча сти взыскания налоговых санкций, которые могут взыскиваться, при несогла сии налогоплательщика, только через арбитражный суд — с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или через суд общей юрисдикции — с фи зических Глава 51. Налоги и налоговая система Сформированная к настоящему времени российская Противоречия налоговая система остается системой переходного и основные направления совер- типа, и в этом своем качестве она соответствует со временному переходному состоянию экономичес шенствования кой системы в целом.

налоговой системы С одной стороны, действующая налоговая си стема по многим характеристикам (к которым, в частности, относятся: видо вой состав налогов, основные объекты налогообложения, уровни налоговых ставок и т.д.) соответствует основным положениям налоговой теории и совре менной мировой практике налогообложения. С другой стороны, она отражает реальное состояние экономики и социальной сферы, отклоняясь от мировых тенденций как в части общих масштабов перераспределительных отношений, осуществляемых посредством налогового механизма, так и в части его целевой ориентации, а также структуры налоговой системы. В частности, характерной чертой российской практики является более чем скромная роль налогов, упла чиваемых непосредственно с доходов физических лиц. Формирование подав ляющей массы бюджетных доходов — до 90%, как и в дореформенный период, происходит за счет платежей, уплачиваемых юридическими лицами, хотя ре альными налогоплательщиками косвенных налогов выступают потребители (население).

Несмотря на истекший почти десятилетний период постоянного реформи рования и совершенствования налоговой системы, а также внешне благоприят ные тенденции, проявившиеся в общем увеличении доходов бюджетной системы в последние годы, острой остается проблема формирования эффективной налого вой политики как важнейшего фактора и условия достижения реальной финансо вой стабилизации, обеспечения устойчивого экономического роста и необходи мого для страны уровня доходов бюджетной системы. Необходимость продолже ния реформирования налоговой системы и поиска оптимальных форм налогового механизма в переходной экономике вызывается наличием серьезных структурных диспропорций действующей налоговой системы, низкой эффективностью нало говых инструментов регулирования.

Среди основных недостатков существующей налоговой системы выделяются:

• чрезмерное бремя общей налоговой нагрузки на субъекты экономики, что неизбежно вызывает тенденцию к уходу от налогообложения;

• несправедливость налоговой системы, что выражается в наличии много численных необоснованных льгот и привилегий. По оценке только в ре зультате таких льгот прямые потери консолидированного бюджета в 2000 году составили 618 млрд. рублей, в том числе федерального бюдже та — 220 млрд. рублей;

• явно недостаточный уровень собираемости налогов на всех уровнях бюд жетной системы и с различных категорий налогоплательщиков, включая физических лиц с высокими доходами;

• преобладание в российской налоговой системе косвенных налогов и пла тежей налогового характера, взимаемых в зависимости не от финансовых результатов, а объемных (физических и стоимостных) производствен ных показателей. В условиях платежного и общего системного кризиса значительно усложняется механизм переложения косвенных налогов на потребителей, с обычно связываются главные недостатки косвенного налогообложения. Кроме того, при низком уровне рентабельности по объективным причинам действующий порядок налогоисчисления стано вится непосредственным фактором убыточности;

Часть III. Теоретические основы национальной экономики • уклонение от уплаты налогов и тесно связанные с ней вопросы формиро вания налоговой и налогооблагаемой (с учетом налоговых льгот) базы яв ляются одной из наиболее уязвимых сторон российской налоговой систе мы. Как известно, одной из «провоцирующих» причин ухода от налогооб ложения является противоречивость и запутанность действующего налогового законодательства, огромные возможности для ле гального и полулегального снижения налоговых платежей. В условиях мас сового уклонения от выполнения налоговых обязательств четкое законо дательное закрепление норм и положений, регламентирующих процесс на логоисчисления, становится задачей первостепенной важности;

• в условиях общего экономического кризиса и из-за наличия крупных системных недостатков налоговой системы происходит деформация ее функций.

Современное состояние и противоречия налоговой системы требуют ее ре формирования.

Общие направления совершенствования налоговой системы определяются целями экономической политики и необходимостью превращения налогов в фак тор экономического и социального прогресса страны, необходимостью ликвида ции накопившихся противоречий, тормозящих экономическое развитие. Среди этих направлений следует выделить:

• усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания усло вий налогообложения для всех налогоплательщиков, отмены неэффектив ных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную дея тельность налогов и сборов, исключения из самих механизмов примене ния налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание;

• ослабление общего налогового бремени на законопослушных налогопла тельщиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, продолжения начатого курса на дальнейшее постепенное снижение ставок по основным федеральным налогам и об легчения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

• упрощение налоговой системы за счет установления исчерпывающего пе речня налогов и сборов с сокращением их общего числа, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов;

• обеспечение стабильности налоговой системы, а также определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный пе риод;

• обеспечение роста поступлений налогов и сборов в доходы бюджетов всех уровней на основе существенного повышения уровня собираемости нало гов и сборов. Наделение органов, осуществляющих контроль за сбором налогов, необходимыми полномочиями и инструментами, позволяющи ми обеспечить эффективный контроль за уплатой налогов и сборов нало гоплательщиками.

Достижение этих целей — не единовременный акт, а процесс введения новых законодательных норм, принятия конкретных решений как в отношении всей на логовой системы, так и ее отдельных элементов.

Системное, целостное налоговое реформирование достигается путем приня тия и введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации в пол ном объеме. Введение в действие Части первой (общей) Налогового кодекса с 1 января года и некоторых глав Части второй Кодекса с 1 января 2001 года Глава 51. Налоги и налоговая система (раздел VIII) позволяет на современном этапе сочетать радикализм преобразова ний налоговой системы с их постепенностью.

Основные элементы новой фазы налоговой реформы: введение низкой «плос кой» ставки подоходного налога с физических лиц на уровне 13%, снижение со циальных начислений, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете налоговой базы налога на прибыль всех обоснованных издержек, а также либерализация амортизационной политики, снижение и унификация тамо женных пошлин. Налогообложение прибыли предприятий должно реально спо собствовать восстановлению инвестиционной деятельности в реальном секторе Одной из приоритетных задач первого этапа налоговой реформы становится облегчение налоговой нагрузки на экономику. По оценкам, она уменьшится на 1,5% от ВВП в 2001 году. Для того чтобы это не привело к значительному умень шению налоговых доходов, предусматриваются меры, направленные на общее рас ширение налоговой базы, в том числе за счет перекрытия имеющихся каналов ухо да от налогообложения и общего улучшения работы налоговых и других государ ственных органов по контролю за уплатой налогов и сборов.

Налоговый кодекс (глава 24) ввел единый социальный налог, зачисляемый в государственные внебюджетные фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд социаль ного страхования РФ и Фонд обязательного медицинского страхования. Макси мальная ставка единого социального налога в части платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации установлена в размере 28% к фонду оплаты труда, в Фонд социального страхования взимается 4% и в фонды обязательного медицинского страхования — 3,6%. В целях снижения налоговой нагрузки введена регрессивная шкала налогообложения с высоких сумм заработков. Реализация этих налоговых новшеств будет стимулировать легализацию теневых доходов и сокращение их ук рывательства от налогообложения.

Последующие шаги по углублению налоговой реформы в единстве с усиле нием действия других форм экономической политики создают условия для эконо мического роста и повышения эффективности экономической системы России.

В процессе перехода от централизованной плановой Особенности экономики к рыночным отношениям страны стал налоговой политики киваются с целым рядом качественно новых про в странах с пере блем. Среди них одной из наиболее важных являет ходной экономикой ся проведение эффективной налоговой политики.

Главной целью налоговой политики является обеспечение наиболее эффек тивных и справедливых способов сбора налогов, объем которых был бы достато чен для финансирования необходимого уровня общественных расходов. При этом страны с переходной экономикой вынуждены считаться как с объективными, так и субъективными ограничениями. Среди этих ограничений наиболее существен ными являются: относительно сложная структура определения и сбора некоторых видов налогов;

ограниченные возможности управления налоговой системой;

не достаток информации и, наконец, неподготовленность политический надстройки для формирования эффективной налоговой политики.

В странах с переходной экономикой ставка налога на доход зачастую рассмат ривается как инструмент социальной справедливости, в силу чего большое внимание уделяется номинальной прогрессивности налога на доход, что от ражается в количестве «вилок», определяющих ставки налога. Однако довольно ча сто номинальная прогрессивность ставки налога нейтрализуется высоким необла гаемым «порогом», сумма которого может в два раза превышать доход на душу насе Часть III. Теоретические основы национальной экономики ления, и большим количеством различных льгот и вычетов для лиц, имеющих вы сокие доходы (в частности, освобождение от налогов на прирост капитала, вычет расходов на медицинское обслуживание и образование, льготное налогообложение финансовых доходов). Как показывает опыт различных стран, реальную прогрессив ность налога можно усилить, параллельно сократив количество «вилок» и номиналь ную прогрессивность, а также количество и вычетов.

Эффективность высоких предельных ставок налога на доход (и, следователь но, номинальная прогрессивность) невелика еще и потому, что количество лиц, подпадающих под эту ставку налога, как правило, бывает незначительным, при этом куда большая часть лиц уклоняется от уплаты налогов. Вместе с тем в странах с переходной экономикой, как правило, существует значительная разница между ставками подоходного налога и налога на прибыль: предельная ставка подоходно го налога превышает ставку налога на прибыль, что неизбежно и приводит к вы бору корпоративной формы предпринимательства исключительно с целью укло нения от уплаты налогов.

Подобное искажение невозможно ликвидировать даже при установлении на лога на дивиденды, так как в этом случае появляется возможность оттянуть рас пределение дивидендов и соответствующие выплаты налогов путем оформления определенных расходов. Следовательно, с точки зрения эффективной налоговой политики наилучшим решением может быть уменьшение разницы между ставка ми налога на доходы граждан и прибыль компаний.

Наряду с льготами и вычетами, приводящими к резкому сокращению про грессивности системы налогообложения, в переходных экономиках нередки слу чаи, когда нарушаются два основных принципа налоговой политики, а именно, пропорциональности и охвата. Принцип пропорциональности означает соответствие между выгодами и потерями данного источника доходов для целей налогообложе ния: если получаемые из данного источника выгоды облагаются налогом, то при налогообложении должны также учитываться и потери данного источника. Прин цип охвата предполагает налогообложение потока доходов в какой-то момент вре мени, то есть если у получателя дохода какой-либо платеж освобождается от упла ты налога, то ни при каких условиях эта сумма не должна считаться расходом, уменьшающим базу для плательщика.

В некоторых случаях возможны отклонения от принципов пропорциональ ности и охвата, тем не менее, они должны быть четко обоснованы с точки зрения целей проводимой политики, тогда как во многих странах с переходной экономи кой подобные отклонения являются просто следствиями искажений структуры налогов на доход. В частности, нередки случаи, когда отчисления в пенсионный фонд, расходы на выплату процентов, убытки от операций с капиталом, премии и пособия, выплачиваемые наемным работникам работодателями, вычитаются из налогооблагаемого дохода как расходы, связанные с предпринимательской дея тельностью, в то время как, с другой стороны, пенсии, процентные доходы, дохо ды от операций с капиталом и пособия и вознаграждения освобождаются от нало гообложения. В подобном случае имеются неограниченные возможности для ук лонения от уплаты налогов, поскольку перечисленные случаи требуют устранения либо вычетов, либо льгот (но не тех и других одновременно).

В области налога на прибыль страны с переходной экономикой также имеют значительные проблемы, большая часть которых так или иначе присутствует и в развитых странах. Однако две из них, а именно, определение ставок налога на до ход компаний в зависимости от их отраслевых признаков и установление нераци ональной системы амортизационных отчислений, особенно характерны для нало говых систем стран с переходной экономикой.

Глава 51. Налоги и налоговая система В этих странах, где еще помнят предыдущий опыт применения рычагов госу дарственного регулирования во всех отраслях экономики и, в частности, приня тия решений об отраслевых приоритетах в экономике, часто встречаются случаи установления дифференцированного налога на прибыль для различных отраслей.

Очевидно, что применение подобной практики само по себе препятствует функ ционированию рынка и предполагает снижение роли рыночных механизмов в рас пределении ресурсов.

Для определения стоимости капитала и доходности инвестиций очень важно установление амортизации основных средств, используемой в налогообложении.

В этой связи особенно важно формирование соответствующей системы амортиза ционных отчислений для создания благоприятного инвестиционного климата. Тем не менее, несмотря на важность привлечения инвестиций в страны с переходной экономикой, применяемые ими системы амортизационных отчислений достаточ но сложны, полны внутренних противоречий и в целом не стимулируют привле чение инвестиций.

Среди наиболее часто встречающихся недостатков при установлении систе мы амортизационных отчислений в странах с переходной экономикой можно вы делить: большое количество групп активов и соответствующих им норм амортиза ционных отчислений;

низкие нормы этих отчислений (длительный период амор тизации);

несоответствие структуры амортизационных отчислений относительным размерам износа различных категорий активов. Устранение этих недостатков дол жно быть приоритетным направлением в реформе налоговой политики стран с переходной экономикой.

При формировании эффективной системы амортизационных отчислений не обходимо принимать во внимание то, что почти во всех случаях для этого доста точна классификация активов по трем или четырем группам. Кроме того, как пра вило, необходимо устанавливать более высокие по сравнению с продолжительно стью жизни активов данной группы нормы амортизационных отчислений, что важно не только для стимулирования инвестиций, но и для сглаживания влияния инфляции. Что касается выбора различных методов амортизации, то в странах с переходной экономикой целесообразно применять метод убывающего остатка, при котором возможен расчет единых амортизационных отчислений для всех ак тивов данной группы (применение групповой амортизации). Подобный метод су щественно упрощает решение проблем учета и налогообложения доходов и убыт ков от реализации основных средств.

Опыт показывает, что в странах с переходной экономикой, как правило, при менение налоговых льгот осуществляется неэффективно. Во многих странах пре дусмотрены налоговые каникулы и снижение ставок налога, которые создают большие возможности для уклонения от уплаты налогов путем применения про стого механизма ценовых трансфертов от компаний, уплачивающих налоги на общих основаниях, компаниям, освобожденным от налогов. Важно также иметь в виду, что даже если ограниченные во времени налоговые каникулы и стимулиру ют инвестиции, то последние имеют преимущественно краткосрочный характер и, естественно, не оказывают такого влияния на экономику, как долгосрочные вло жения. Поэтому в ряде стран находят применение такие виды льгот, как налого вые кредиты и сокращение налогооблагаемой суммы на сумму инвестиций. Эта мера имеет преимущества, хотя и не лишена недостатков. Такие льготы для лирования отдельных видов инвестиций имеют адресный характер, а их доходные последствия более очевидны и более подконтрольны. В то же время их примене ние опять-таки стимулирует приобретение более краткосрочных активов, сдержи вая приобретение долгосрочных.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики С точки зрения косвенных налогов в странах с переходной экономикой наи более важным является применение налога на добавленную стоимость. Использу ются различные ставки налога на добавленную стоимость, наличие которых, не смотря на сложности с управлением, более привлекательно с политический точки зрения, поскольку создает иллюзию наличия социальной справедливости. В этой ситуации необходимо иметь в виду, что любое использрвание льгот, связанных с косвенными налогами, содержит в себе намного больше возможностей для нару шений, так как форму сделки, являющейся объектом льгот, могут использовать и те потребители (покупатели), для которых эта льгота не предназначена. За исклю чением некоторых единичных случаев, такие льготы трудно оправдать и с точки зрения налоговой политики. В частности, освобождение продуктов промежуточ ного потребления компании-налогоплательщика от налога на добавленную сто имость существенно не изменит ее конечное налоговое бремя по той простой при чине, что уплаченный за подобные товары налог на добавленную стоимость зас читывается в счет обязательств по налогу на добавленную стоимость. И если целью подобного освобождения является решение проблемы нехватки оборотных средств производителя, то в этом случае более эффективным являлось бы четкое установ ление механизма возврата излишне уплаченных сумм, чем использование льгот, дающих возможность для злоупотреблений.

Что касается другой большой составляющей косвенных налогов акцизного налога, то в странах с переходной экономикой основная задача состоит в вовлече нии широкого круга товаров для обложения акцизным налогом.

Создание эффективной и справедливой налоговой системы тесно связано с установлением принципа горизонтальной справедливости. Низкие ставки нало гообложения снижают склонность к получению различных налоговых льгот и ук лонению от налогов. Более того, ликвидация дискриминации в налогообложении как в отношении различных налогоплательщиков, так и в отношении облагаемых объектов (различных источников доходов), обязательно приведет к упрощению управления налоговой системой, налоговой дисциплине и повышению уровня уплаты налогов. Следовательно, соблюдение нейтральности налогообложения и горизонтальной справедливости само по себе приводит к другому важному прин ципу — обеспечению простоты и прозрачности налоговой системы. С точки зре ния определения направлений налоговых реформ нельзя также забывать задачу обеспечения наилучшего соотношения между принципами горизонтальной и вер тикальной справедливости налогообложения.

Изучение опыта стран с переходной экономикой свидетельствует о том, что в налоговые системы, обусловленные особенностями данных стран, не могут быть единственным инструментом в решении проблемы перераспределения дохо дов. Эффективным рычагом государственной политики также являются целевые (адресные) трансферты наиболее нуждающимся слоям населения, финансируемые за счет доходов, получаемых в результате эффективного и равного для всех дей ствия налоговой системы. И, наконец, на распределение доходов влияет не только собственно налоговая политика, но и налогово-бюджетная система в целом, то есть совокупность мер доходной и расходной политики государства. И если эф фективность одного из звеньев налоговой политики недостаточна, то решение за дачи перераспределения доходов требует использования другого рычага — поли тики расходов.

На практике вышеизложенное означает, что в странах с переходной эконо микой налоговая система может быть наиболее жизнеспособной, если в ее основе лежит обеспечение основополагающего уровня справедливости. Простые правила налогообложения обеспечивают достижение наиболее общей цели — справедли Глава 51. Налоги и налоговая система налогообложения — путем высокой налоговой дисциплины и ограничения возможностей уклонения от уплаты налогов.

Основные термины Налог Сбор Налоговая система Налоговый механизм Налоговая классификация Принципы налоговой системы Функции налоговой системы Виды налогов Налог на добавленную стоимость Акцизы Налог на прибыль Подоходный налог с физических лиц Налог на недвижимость Прямые и косвенные налоги Тяжесть налогообложения Налоговое администрирование Единый социальный налог Глава Фонды в структуре финансовых отношений Фонды — особая Формирование развитой системы фондов - свой финансовых ство современной экономики. Государственные и отношений негосударственные фонды, бюджетные и внебюд жетные, национальные и международные, феде ральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные — это далеко не полный перечень разновидностей фондов. Целый ряд фондов находится в составе федерального бюджета. Их размеры, источники пополнения и направления расходования утвер ждаются вместе с принятием бюджета страны. Наряду с бюджетными фондами существуют и развиваются многочисленные внебюджетные фонды. Несмотря на многообразие данных фондов, им присущи общие черты как особой форме фи нансовых отношений.

Во-первых, это форма перераспределительных отношений. Формирование и использование фондов связано с вторичным и третичным перераспределением финансовых ресурсов. Многообразие источников фондов имеет различное про исхождение и различную природу — от прямого поступления части налоговых от числений до благотворительной передачи части личных доходов, штрафов и т.д.

Во-вторых, цель, конечная задача фактически является творческой причиной создания фондов. Критерий, формирующий признак фондовых финансовых отно шений, связан, как правило, с целями и задачами, которые зачастую лежат непос редственно за пределами экономики, хотя деятельность фондов и имеет экономи ческую сторону (рациональное использование ресурсов и благ фонда). Многова риантность общественно полезных задач (от строительства дорог до конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие и многовариант ность фондов.

В-третьих, некоммерческий статус — цели деятельности фондов ориентиро ваны не на получение прибыли, а на выполнение задач, признанных общественно полезными и необходимыми. Некоммерческий статус вовсе не отрицает возмож ность получения фондом прибыли как таковой, но это не может быть его целевой задачей.

В-четвертых, специфический характер движения финансовых средств — пер вичен сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обяза тельности целевого характера расходования. При этом каждая из групп фондов имеет собственный набор источников формирования финансовых ресурсов. Раз личаются и правила распределения (расходования) средств фондов.

В-пятых, особое управление — наличие Попечительского совета, а также пуб личность отчетности об использовании своих средств.

В-шестых, особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ определе но, что фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культур ные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Преимущества фондов как особой экономической формы движения финан совых средств связаны прежде всего с их устойчивостью, относительной незави симостью. Это достигается, как правило, сочетанием конкретных взносов, взима емых с регулярной периодичностью, множественностью источников финансиро вания, смешанным финансовым участием целого ряда заинтересованных сторон Глава 52. Фонды в структуре финансовых отношений в реализации конкретных целей фонда. Отличается и инструментарий доходных источников фондов, который имеет существенные различия по сравнению, на пример, с бюджетными. Если основная доля доходов бюджетов формируется за счет обязательных налогов, то спектр доходных инструментов фондов значитель но разнообразнее и носит гораздо более добровольный характер. Это и платежи, близкие к налоговым, это обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели. Таким образом, источ ники формирования ресурсов фондов разнообразнее, поскольку, хотя в них и ис пользуются обязательные платежи, но гораздо в большей степени — экономичес кие, стимулирующие экономический интерес, а также добровольные, стимулиру ющие творческий, моральный интерес.

Что же касается распределения аккумулированных финансовых ресурсов, то и здесь фонды обладают рядом преимуществ, повышающих эффективность ис пользования финансовых средств. Во-первых, конкурентные начала. Распределе ние ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т.д.), как правило, осуществляется на конкурсной основе. Во-вторых, селективная поддержка наи более приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-тре тьих, это высокая степень адресности выделяемых ресурсов. Использование пере численных преимуществ фондового финансирования придает определенный ди намизм и гибкость управлению теми процессами, ради которых эти фонды создаются. Косвенным подтверждением такого вывода является быстрый и дина мичный рост фондов в самых различных отраслях и сферах деятельности — в об ласти государственного и муниципального управления, в страховании, в отраслях народного хозяйства и т.д.

Виды фондов Классификация и выделение разновидностей фон дов представляет определенную сложность. Это оп ределяется не только стремительным увеличением многообразия фондов, но и ха рактером их деятельности. Так как экономическая и социальная функции фондов тесно переплетены, любой из фондов, который создается для решения экономи ческих задач, занимаясь инвестиционной, инновационной либо другой чисто эко номической деятельностью, выполняет и социальную функцию — поддержание уровня занятости, доходов, создание новых рабочих мест и т.д. Это определяется уже тем, что некоммерческий статус любого фонда предполагает ориентацию не на коммерческий интерес — прибыль, а на общественно полезные, в первую оче редь, социальные цели, признанные и одобренные обществом. В «социальных» же фондах в силу двойственности их положения в рыночной экономике все боль шую значимость приобретает решение экономических проблем управления акти вами, грамотного инвестиционного поведения, обеспечения долгосрочной устой чивости фонда и т.д. Так, например, пенсионные фонды являются одновременно и крупнейшими долгосрочными инвесторами, и ключевыми инструментами пре доставления социальных гарантий пенсионного обеспечения.

В основу классификации фондов, действующих в настоящее время в России, могут быть положены самые различные критерии и их сочетание: по принадлежно сти — государственные, негосударственные, частные;

по территориальному прин ципу — федеральные, региональные, межрегиональные, местные;

по отраслевому принципу — отраслевые, межотраслевые;

по признаку места в финансовой систе ме — бюджетные, конкретному назначению — под целевую про грамму (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим гражданам, инвалидам, спортсменам);

по преимуществу вида деятель ности — экономические и социальные и т.д.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики С точки зрения финансовых отношений, основным делением фондов являет ся деление на бюджетные и внебюджетные фонды, которые в свою очередь делят ся на ряд видов.

А. Бюджетные фонды:

• целевые бюджетные фонды;

• фонды межбюджетного выравнивания и регионального развития;

• резервные фонды ( Президента РФ, Правительства РФ).

Б. Внебюджетные фонды:

1) социальные:

• государственные социальные;

• негосударственные социально-страховые фонды;

• благотворительные фонды;

• социальные инвестиционные фонды и другие;

2) социально-экономические:

• отраслевые, межотраслевые, специальные;

• фонды поддержки предпринимательства, развития конкуренции;

• фонды поддержки науки;

• паевые инвестиционные фонды и другие;

3) фонды федерального уровня и региональные фонды.

Ряд внебюджетных фондов (государственные социальные, отраслевые, фон ды поддержки предпринимательства, науки и т.д.) — это фонды федерального уров ня. На конец г. их насчитывалось более 60. Доходы этих фондов сопоставимы с двумя третями доходной части федерального бюджета. Таким образом, наряду и параллельно с федеральным бюджетом в России функционирует сопоставимая с ним по масштабам система внебюджетных фондов. На региональном уровне фор мируются внебюджетные фонды субъектов РФ, местные муниципальные фонды.

Бюджетные фонды Законодательной базой деятельности всех бюджет ных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете, где определяется перечень фондов на год, закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их рас ходы и целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о федераль ном бюджете в законодательные органы власти предполагает и детальную прора ботку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосу дарственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. В федеральном бюджете на 2000 год были выделены следующие целевые фонды:

• Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

• Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

• Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федера ции;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных био логических ресурсов;

• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

• Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Россий ской Федерации.

Глава 52. Фонды в структуре финансовых отношений Доходы данных целевых фондов составили в 2000 году более 60 млрд. рублей.

Крупнейшим из данной группы фондов является Федеральный дорожный фонд, в котором аккумулировалось 36 048,8 млн. рублей.

Формирование источников средств фондов определяется характером и целе вым назначением конкретного фонда. Для дорожного фонда, например, это преж де всего налоги на реализацию горюче-смазочных материалов и на пользователей автомобильных дорог, прочие доходы;

для экологического фонда — от числение от сумм, причитающихся к перечислению природопользователями в го сударственные экологические фонды, и прочие поступления;

для фонда конт рольно-ревизионных органов Минфина РФ — 30 процентов от сумм средств, по ступивших по результатам контрольной работы Минфина РФ, и т.д. Порядок использования средств целевых фондов устанавливается Правительством Россий ской Федерации.

В концепцию бюджета на 2001 г. внесено существенное изменение, связанное с принятием решения о ликвидации целевого статуса всех бюджетных фондов, за ис ключением фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии, и рас пределением средств целевых фондов по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Предлагается сокращение расходов по разделу «Целевые бюджетные фонды» с 60,6 млрд. руб. в 2000 году до 13,9 млрд. руб.

в 2001 году (или с 7,1 до 1,16% к общей сумме расходов).

Фонды межбюджетного выравнивания и регионального развития играют исклю чительно важную роль в реализации принципа выравнивания условий развития регионов и совершенствования межбюджетных отношений. Среди фондов данно го рода прежде всего следует выделить Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В 2000 году он составил 57,4 млрд. рублей. Фор мирование этого фонда осуществляется за счет аккумулирования законода тельно определяемой части общегосударственных доходов (в 2000 г. — 14% от объе ма налоговых поступлений в федеральный бюджет). Фонд финансовой поддерж ки субъектов РФ был создан с целью реализации принятой в 1994 г. новой системы регионального экономического выравнивания. Распределение ресурсов фонда осуществляется исходя из ряда критериев — принадлежности к конкретной эко номической группе регионов, среднедушевой бюджетной обеспеченности, сред недушевых бюджетных расходов экономического региона и т.д. ФФПР в соответ ствии с законом включает целевую помощь субъектам Российской Федерации для обеспечения ими выплат государственных пособий гражданам, имеющим детей, государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепро дуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и при равненные к ним местности, компенсацию тарифов на электроэнергию террито риям Дальнего Востока и Архангельской области, а также нецелевые трансферты субъектам РФ.

В числе фондов регионального регулирования — Фонд регионального разви тия, направляемый на финансирование федеральных программ развития и до полнительную помощь высокодотационным регионам, Фонд развития региональ ных финансов, образованный за счет кредита Международного банка реконст рукции и развития, направляемый на оздоровление региональных финансов, а также формируемые с 2001 г. Фонд компенсации для финансирования ряда важ нейших федеральных законов за счет централизации 15% НДС, ранее остаю щихся в региональных бюджетах в Федеральный бюджет, Фонд целевых субвен ций на дорожное хозяйство.

В Федеральном бюджете на 2001 г. значительно увеличены расходы по разде лу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» общему объе Часть III. Теоретические основы национальной экономики му расходов (или с 1,3 до 2,7% к ВВП). Существенное увеличение объемов финан совой помощи субъектам Федерации связано с усилением централизации бюджет ных средств и введением новых механизмов перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы.

Важнейшее значение для обеспечения социальной Внебюджетные устойчивости имеют социальные внебюд государственные жетные фонды федерального значения — государ социальные фонды ственные социальные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ). В настоящее время в них аккумулируется более 8,5% ВВП.

Возникновение данных фондов в начале рыночных преобразований было свя зано с поиском путей перехода к рыночным, небюджетным способам финансиро вания социальных затрат. Цель данных фондов — обеспечение реализации важ нейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, ока зание бесплатной медицинской помощи, обеспечение выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защита от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую деятельность, поддержка в сфере занятости, по тери трудоспособности и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда занятости населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредит ными учреждениями. Однако эта самостоятельность ограничена государством, Внебюджетные социальные фонды организуют процессы мобилизации и исполь зования средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Госу дарство определяет уровень страховых платежей, принимает решения об измене ниях структуры и уровня денежных социальных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.

Нормативно-законодательная база деятельности государственных внебюджет ных социальных фондов состоит из двух частей — нормативных актов по становле нию этих кредитно-денежных учреждений и ежегодно рассматриваемых вместе с законом о федеральном бюджете проектов бюджетов этих фондов, а также ежегод ным федеральным законом о размерах тарифов отчислений в государственные со циальные внебюджетные фонды. К сожалению, на сегодняшний день отсутствуют как федеральные законы по каждому из фондов, так и единый закон об этих фондах в целом, несмотря на их новую роль в обществе — и как важнейших инструментов реализации направлений социальной политики государства (осуществление обяза тельного пенсионного страхования, страхования от безработицы, медицинского страхования), и как крупных институциональных инвесторов. Контроль за деятель ностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняе мой ими роли ведется и исполнительной, и законодательной властями.

С 2001 года существенные изменения претерпевает режим уплаты взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Происходит передача сбора социально-страховых взносов в данные фонды Министерству по налогам и сборам в виде единого социального налога. При этом Государственный фонд занятости уп раздняется, снижен с 38,5% до 35,6% общий тариф социально-страховых отчисле ний (за счет снижения тарифов взносов в Фонд социального страхования с 5,4 до 4%, полной отмены взносов в Государственный фонд занятости при сохранении раз меров отчислений в Пенсионный фонд в размере 28%), а страховые взносы с граж дан в Пенсионный фонд в размере 1% отменены. Расходы, финансируемые из фон да занятости населения, предполагается предусматривать в федеральном бюджете.

Все перечисленные изменения не касаются действующего порядка использования средств государственных внебюджетных социально-страховых фондов.

Глава 52. Фонды в структуре финансовых отношений На первом месте по масштабам среди четырех государственных внебюджет ных социальных фондов находится Пенсионный фонд Российской Федерации. Он образован в соответствии с Федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ» Постановлением ВС РСФСР 22.12.90 для государственного управления фи нансами пенсионного обеспечения в РФ, является самостоятельным финансо во-кредитным учреждением. Фонд подотчетен Правительству РФ, имеет отделе ния в регионах страны, образующих федеральную систему вертикального подчи нения.

Средства ПФ до 2001 формировались за счет страховых взносов работаю щих граждан, работодателей, ассигнований из бюджета РФ на выплату государ ственных социальных пенсий и пособий военнослужащим и другим категориям, которые собирались Пенсионным фондом самостоятельно. Порядок, размеры и условия уплаты обязательных страховых взносов в ПФР устанавливаются ежегод но федеральными законами.

В 1995—2000 гг. действующий размер страхового тарифа был дифференциро ван для некоторых категорий плательщиков и составлял для ряда категорий: 28% — для работодателей-организаций, 20,6% — для сельхозпроизводителей, индивидуаль ных предпринимателей, 1% — для рабочих граждан.

Направления расходования средств ПФР определяются законами РФ, сред ства расходуются главным образом на выплату государственных трудовых пенсий;

пенсий по инвалидности;

компенсации неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами;

выплату ритуальных пособий и Пенсионный фонд управляется правлением и исполнительной дирекцией.

Состав Правления утверждается Федеральным Собранием РФ.

Фонд социального страхования РФ является специализированным финансо во-кредитным учреждением при Правительстве РФ, призванным управлять сред ствами государственного социального страхования РФ. Его основные задачи: обес печение выплаты гарантированных государством пособий по временной нетру доспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, санаторно-курортное обслуживание работников, оздоров ление детей, проведение научно-исследовательской работы по вопросам социаль ного страхования и охраны труда, страхование от несчастных случаев на произ водстве и профзаболеваний, другие цели, предусмотренные законодательством.

Средства фонда формируются за счет страховых взносов работодателей, до ходов от инвестирования части временно свободных средств, ассигнований из бюджета, добровольных взносов граждан и юридических лиц, прочих доходов.

Тариф отчислений в ФСС в 1995—2000 гг. составил 5,4% от фонда оплаты тру да, с 2001 г. предполагается его сокращение до 4% и ниже согласно шкале единого социального налога. Специфической чертой ФСС является то, что около 70% всех средств расходуется на уровне предприятий и организаций — непосредственных страхователей. Организации-плательщики перечисляют в региональные и отрасле вые отделения фонда социального страхования только разницу между начисленны ми страховыми взносами и фактическими выплатами на пособия, приобретение пу тевок, расходы на оздоровление детей и т.д.

Структура фонда включает федеральный уровень, региональные отделения, центральные отраслевые отделения и их филиалы. При фонде социального страхо вания образуется Правление, а в его отделениях — координационные советы. Чле ны Правления утверждаются Правительством РФ.

Государственный фонд занятости населения РФ был образован в г. в соот ветствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и явля ется государственным внебюджетным фондом, предназначенным для финанси Часть III. Теоретические основы национальной экономики рования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики заня тости населения. Фонд не является юридическим лицом, его средства являются федеральной собственностью РФ и переданы в оперативное управление Государ ственной службе занятости населения (включающей подведомственные террито риальные органы службы занятости).

Фонд занятости представляет собой федеральной части, регио нальных и местных фондов. Доходы фонда формируются преимущественно за счет обязательных страховых взносов работодателей, бюджетных ассигнований, дохо дов от размещения временно свободных средств, субсидий и субвенций вышесто ящих фондов занятости, добровольных взносов, других поступлений.

Средства Фонда занятости направляются на осуществление мероприятий ак тивной политики занятости на рынке труда, выплату пособий по безработице, мероприятия по сохранению и созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных рабочих мест для граждан, нуждающихся в со циальной защите, возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с назначе нием досрочных пенсий безработным, содержание государственной службы заня тости и др. С 1 января 2001 г. Фонд занятости упраздняется.

Размер тарифа страховых отчислений в 1995 г. составлял 2% по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям, с 1996 по 2000 г. — В после дние годы происходило снижение уровня собираемости взносов в данный фонд. Ве дущую роль здесь играет наблюдающаяся в последние годы тенденция к снижению доли денежных поступлений и возрастанию роли неденежных платежей — взаимо зачетов, натуральной продукции, оплаты коммунальных услуг, а также расчетов раз ными ценными бумагами (векселя и др.). Более половины средств фонда расходова лось на материальную поддержку безработных граждан, часть — на активные ме роприятия политики занятости: создание новых рабочих мест, перепрофилирование кадров, организацию общественных работ и т.д.

В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Рос сийской Федерации» образованы Федеральный и территориальные фонды обяза тельного медицинского страхования как самостоятельные государственные неком мерческие финансово-кредитные учреждения. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации является юридическим лицом, подотчетен Парламенту и Правительству РФ.

Основными задачами Федерального фонда являются: реализация государ ственной политики обязательного медицинского страхования, обеспечение прав граждан и достижение социальной справедливости в системе обязательного меди цинского страхования, осуществление мер финансовой устойчивости системы, в том числе за счет выравнивания условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхо вания, и Размер обязательного страхового тарифа был установлен в размере 3,6% от фонда оплаты труда для всех категорий плательщиков, причем в федеральный фонд — 0,2%, а в территориальные — 3,4 % (с 2001 г. разделение тарифа и его размер будут определяться согласно шкале единого социального налога).

Руководство деятельностью Федерального фонда осуществляется правлением, утверждаемым Парламентом РФ, и исполнительной дирекцией. Руководитель ис полнительной дирекции территориального фонда назначается правительством субъекта Федерации. Правления фондов не реже одного раза в год назначают ауди торскую проверку деятельности фондов. Отчеты заслушиваются соответствующи ми органами законодательной и исполнительной власти.

Одной из существенных проблем развития медицинского страхования в Рос сии является искусственное раздробление финансовых потоков для реализации защиты от социального риска утраты трудоспособности по болезни. Так, оплату Глава 52. Фонды в структуре финансовых отношений медицинских услуг, являющуюся функцией медицинского страхования, осуществ ляют фонды обязательного медицинского страхования, а близкие и пересекаю щиеся функции по оплате временной нетрудоспособности (больничных листов) и проведение оздоровительной работы на предприятиях (санаторно-курортное ле чение) возложены на фонды социального страхования.

Важным рыночным инструментом повышения эф Негосударственные социально-страхо- фективности социального обеспечения в развитых странах является использование механизма соци вые фонды ального страхования. Социальное страхование, ис пользуя принципы как обязательного, так и добровольного (негосударственного), как солидарного, так и накопительного страхования, позволяет одновременно ре шать две задачи. Первая из них связана с обеспечением приемлемых для трудяще гося человека стандартов потребления в случае утери трудоспособности и дохода по объективным социальным причинам — старости, болезни, безработице, рож дении детей. Вторая задача состоит в определенной реализации потребностей эко номики в инвестиционных ресурсах, как правило, долгосрочного характера. В со временной России происходят процессы перехода от традиционной системы со циального обеспечения к системам, основанным на принципах солидарного и накопительного страхования для трудоспособных и предоставления социальной помощи нуждающимся нетрудоспособным лицам.

Инструментом накопительного страхования социальных рисков и выступают негосударственные социально-страховые фонды. В силу необходимости предотв ращения неблагоприятных социальных последствий особенно важны формы го сударственного контроля за деятельностью данных фондов.

Среди этого вида фондов следует выделить негосударственные пенсионные фон ды, которые были образованы в соответствии с Указом Президента РФ «О негосу дарственных пенсионных фондах» г.). Был создан специализированный госу дарственный орган по контролю и регулированию их деятельности, а также компа ний по управлению активами НПФ. В г. принят Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах». Усиливается роль регионов в регулиро вании рынка негосударственного пенсионного обеспечения и его развитии — регио нальные нормативные акты приняты в ряде республик и большинстве регионов Рос сии, НПФ, имеющие лицензию инспекции НПФ, расположены в 50 субъектах РФ.

Если в октябре 1992 г. насчитывалось около 10 НПФ, то в 1998 г. в России было зарегистрировано около 1000 НПФ, а к августу 1998 г. реально действовало 340 НПФ. После кризиса их число сократилось до 270. В 2000 г. число участников НПФ составляло около 2,5 млн. чел.;

в различные сектора экономики, финансо вого и фондового рынка инвестировано 14,3 млрд. руб.

Благотворитель- Благотворительный фонд — весьма распространен ная в различных государствах форма неправитель ные и социальные ственной некоммерческой организации, управляе инвестиционные мой Советом попечителей или директоров, аккуму фонды • лирующей денежные средства и программы предоставления ресурсов (например, в виде грантов) для выполнения образова тельных, социальных, благотворительных, религиозных или других видов деятель ности, направленных на развитие общества. Этот вид фондов имеет глубокие ис торические корни, традиции, типичные для многих стран.

В настоящее время в США, например, более 32 тыс. благотворительных фон дов, осуществляющих программы предоставления грантов. В мире существует не Часть III. Теоретические основы национальной экономики сколько типов частных благотворительных фондов: ассоциированные фонды, ( нансируемые из средств корпораций;

фонды прямого действия, использующие свои ресурсы для финансирования собственных исследований или предоставления услуг (под конкретную программу);

местные фонды, создаваемые жителями конкретного населенного пункта для удовлетворения местных потребностей;

независимые фон ды, организуемые и финансируемые одним или несколькими частными лицами, семьей и т.д.

В 1995 г. в России был принят закон «О благотворительной де ятельности и благотворительных организациях». Аналогичные законы, которые создают основу для деятельности данного типа фондов, приняты в целом ряде ре гионов РФ.

Для России представляют определенный интерес социальные инвестиционные фонды.

Социальные инвестиционные фонды в других государствах возникли в кон це 80-х годов с целью сглаживания социально-экономических противоречий. Они позволяют государству осуществить ряд быстрых и наглядных акций и повысить проводимых структурных преобразований в глазах населения.

Механизм социальных инвестиций направлен на то, чтобы гибко и опера тивно обеспечивать ресурсами организации на местном уровне — местные прави тельства, местные сообщества, некоммерческие организации. Эти фонды финан сируют проекты, проинициированные на местном уровне на основе оценки и отбора необходимых направлений В Восточной Европе социальные инвестиционные фонды появились относи тельно недавно. Наиболее активно фонды данного вида функционируют в Румы нии, Албании, а в настоящее время и в СНГ — в Армении, Грузии, Молдове, Таджи кистане и Узбекистане (всего более чем в 35 странах мира).

Анализ показывает, что общими направлениями деятельности социальных фондов являются борьба с безработицей, обеспечение социальными услугами и поддержание социально-экономической инфраструктуры, поддержка малого и среднего бизнеса, как правило, на основе особых программ.

Финансирование программ строится на основе принципов смешанного финансового участия. Основными инвесторами, как правило, выступают крупные международные финансовые организации. В среднем международ ные финансовые организации обеспечивают финансирование от 40 до 100% стои мости проекта.

Инструментарий, используемый социально-инвестиционными фондами, представляет интерес, так в данных фондах достигается сочетание интересов госу дарства, бизнеса, некоммерческого сектора.

Большую группу фондов федерального значения со Отраслевые, ставляют внебюджетные отраслевые, межотраслевые межотраслевые и и специальные фонды, создаваемые министерства специальные фонды ми и ведомствами. Их более 50. Часть из них была образована по постановлению Правительства РФ в 1994 году (фонды федеральной службы лесного хозяйства, комитетов по рыболовству, металлургии, химической и нефтехимической промышленности, министерств связи, транспорта и т.д.), дру гие фонды — по отдельным постановлениям Правительства либо указам Прези дента РФ — фонды НИОКР Рослегпрома, Минтранса РФ, специальный Фонд де нежных средств Минобороны РФ, Единый фонд стабилизации и развития РАО «Газпром» и др.

Отчисления в отраслевые, межотраслевые и специальные фонды относятся, как правило, на себестоимость продукции. Фонды формируются за счет добро Глава 52. в структуре финансовых отношений вольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собствен ности в размере до 1,5% от объема реализуемой продукции, а суммы отчисленных средств относятся на себестоимость продукции.

Средства данных фондов собирают собственные сборщики, они распределя ются через коммерческие банки и часто служат весьма дешевыми кредитными ре сурсами. Ответственность за целевое использование средств внебюджетных от раслевых фондов возлагается на руководителей федеральных министерств, ве домств, Минфин РФ.

К числу фондов федерального уровня относится и Фонды поддержки ряд фондов, созданных в целях развития предпри предприниматель нимательства, конкуренции, поддержки науки. Сре ства, развития ди них необходимо выделить следующие. Федераль конкуренции, ный фонд поддержки малого предпринимательства при поддержки науки Правительстве РФ (имеются и аналогичные регио нальные фонды) создан в целях финансового обеспечения Федеральной програм мы государственной поддержки малого предпринимательства в соответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке малого предприниматель ства в Российской Федерации». Для этой группы фондов возможно использова ние нескольких доходных источников — бюджетных средств, средств, заработан ных фондом (плата за льготный кредит, экспертизу и т.д.), а также добровольных перечислений на нужды развития науки, малого бизнеса и т.д.

Все большее распространение в ходе экономических реформ приобретают фондовые формы финансирования российской науки. В настоящее время действу ют как российские фонды поддержки науки, так и международные. В числе наи более крупных российских фондов назовем Российский фонд фундаментальных ис следований (РФФИ), Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), Фонд со действия развитию малых предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития. Фонды развития науки финансируются преимуще ственно за счет средств бюджета (от 4 до % от ассигнований, выделенных в феде ральном бюджете на финансирование науки). Фонд содействия развитию малых предприятий в научно-технической сфере финансирует инновационные проекты в малом и среднем предпринимательстве. Он выдает на возвратной основе под льготные условия кредитные ресурсы под перспективные проекты. Клиенты фонда имеют доступ к краткосрочным займам для закупки необходимого сы рья и материалов, могут получить оборудование в лизинг, а также безвозмезд ные ресурсы для проведения выставок, на подготовку кадров, информацион ное обеспечение.

Инвестиционные фонды (взаимные фонды, трасты, Паевые инвестиционные компании и др.) активно развива инвестиционные ются в странах развитой рыночной экономики.

фонды Паевые инвестиционные фонды — сравнитель но новое явление на российском фондовом рынке. Их задача — помочь выйти на рынок ценных бумаг мелким Правительство РФ в г. предложило проект организации паевых инвестиционных фондов для привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики и создания надежного и понятного мел ким вкладчикам инвестиционного института. 26 июля 1995 г. вышел Указ Прези дента РФ «О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестици онной политики Российской Федерации», где излагались основные принципы деятельности паевых фондов.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики Паевые фонды не являются юридическими лицами, основываются на дове рительном управлении и предполагают наличие элементов рыночной инфраструк туры — депозитарное обслуживание, институты регистраторов и независимых оценщиков, аудит. По структуре большинство действующих паевых фондов явля ются фондами открытого типа (вкладчик может изъять свои деньги в любой мо мент). Часть фондов — интервальные, в изъятие вложенных средств возмож но раз в год или чаще, но в строго оговоренные даты.

Не будучи юридическим лицом, паевой фонд не платит налог на прирост ка питала, схема движения денег достаточно прозрачна, размеры вознаграждения управляющей компании, расходы на управление, надбавки и скидки к стоимости пая оговорены в правилах и проспекте эмиссии каждого фонда.

Эти фонды работают на рынке как государственных, так и корпоративных ценных бумаг. Инвесторы — юридические и физические лица. Вместе с тем отри цательный опыт чековых инвестиционных фондов финансовых пирамид, банк ротство банков, перманентные финансовые кризисы не позволяют в настоящее время осуществлять активное развитие данного вида фондов.

В целом ряде российских регионов широко исполь Фонды субъектов зуются возможности по формированию и использо РФ и местные ванию внебюджетных фондов субъектов РФ. Число внебюджетные таких фондов значительно варьируется по регионам.

фонды Так, в Республике Коми 7 внебюджетных фондов, в Волгоградской области — 10, в Москве в 1999 г. насчитывалось свыше 20 фондов.

Большинство внебюджетных фондов субъектов РФ не являлись юридическими ли цами, а существовали в виде субсчетов, контролируемых соответствующими де партаментами регионального правительства. Среди наиболее крупных фондов Москвы можно выделить внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд, вне бюджетный фонд финансовых ресурсов для социальной защиты населения Моск вы, фонд финансовой поддержки промышленности г. Москвы, фонд развития культуры и искусства и т.д.

Общей линией развития этой группы внебюджетных фондов является их пос ледовательная консолидация в субфедеральные бюджеты. Бюджетным кодексом РФ предусматривается формирование лишь государственных внебюджетных фон дов, а также целевых бюджетных фондов.

Основные термины Фонды Принципы классификации фондов Виды фондов Бюджетные фонды Внебюджетные фонды Глава Государственный долг и бюджетный дефицит в переходной экономике Одной из ключевых и острых проблем переходной Критерии классификации экономики России и других государств является уп государственного равление государственным долгом. Это обусловле долга но не только большими его размерами, но и тесной взаимосвязью государственного долга с бюджетным дефицитом и другими параметрами макроэкономической политики. С увеличе нием задолженности растут текущие расходы правительства на обслуживание го сударственного долга и, соответственно, усиливается долговая «нагрузка» на буду щие бюджеты. С этой точки зрения не имеет большого значения происхождение государственного долга, а именно — внутренний он или внешний, так как обслу живание и того, и другого отвлекает экономические ресурсы из реального сектора экономики, косвенно ограничивая возможности экономического роста.

В переходных экономиках вопрос о критериях классификации государствен ного долга на внутренний и внешний оказывается еще более проблематичным в связи с тем, что, например, в России внутренний долг классифицируется по инст рументальному и институциональному признакам, а внешний долг — по истории возникновения и типу кредитов. Это означает, что четкие границы между внешним государственным долгом, как долгом перед нерезидентами, и внутренним госу дарственным долгом, как долгом перед резидентами, оказываются размытыми.

Так, Закон Российской Федерации «О государственном внутреннем долге РФ», принятый в 1992 г., закрепил деление долга на внутренний и внешний в соответ ствии с валютным критерием. Таким образом, в российской бюджетной практике рублевые долговые обязательства относятся к внутреннему долгу, а валютные — к внешнему.

Однако указанные критерии деления долга на внутренний и внешний по принципу и совпадали только до тех пор, пока рубль был «деревянным» и все внешнеэкономические операции России осу ществлялись в конвертируемой валюте, а внутриэкономические — в рублях. По мере либерализации экономики и снятия ограничений на проведение валютных операций несовершенство этой классификации становится все более очевидным, что затрудняет управление государственной задолженностью.

Частично данная проблема была разрешена с принятием в 1994 году Феде рального закона «О государственных внешних заимствованиях Российской Феде рации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организа циям». В соответствии с этим законом внешними заимствованиями являются кре диты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают госу дарственные финансовые обязательства России. Таким образом, объем внешних заимствований оказывается поставленным под контроль, однако данный закон слабо согласуется с нормами закона о государственном внутреннем долге.

Более того, и в индустриальных, и в переходных экономках могут возникать объективные противоречия между и ЦБ в процессе регулирова ния отношений, связанных с осуществлением государственных заимствований.

Часть III. Теоретические основы национальной экономики ЦБ проводит собственную денежно-кредитную политику, относительно незави симую от бюджетно-налоговой политики правительства. Поэтому для ЦБ, под держивающего стабильность национальной валюты, выступающего одновремен но в качестве органа валютного регулирования и органа контроля, первостепен ное значение приобретает деление государственного долга по валютному критерию (то есть деление на рублевую и валютную части в конкретном случае России). Для правительства же, наоборот, приоритетным направлением в области управления задолженностью является контроль взаимосвязи государственного долга (как внут реннего, так и внешнего) с бюджетным дефицитом и источниками его финанси рования.

Одним из следствий внутреннего долгового финан Внутреннее сирования бюджетного дефицита является эффект долговое вытеснения частного сектора. Он сопровождает мо финансирование нетизацию дефицита государственного бюджета бюджетного только в случае целенаправленных активных огра дефицита ничений Центральным Банком роста денежной мас сы и возникает также при стабильном денежном предложении. Если правитель ство выпускает в целях финансирования своих расходов облигации государствен ных займов, то спрос на кредитные ресурсы возрастает, что, при стабильной денежной массе, приводит к увеличению средних рыночных ставок процента. Если внутренние процентные ставки изменяются свободно, то их увеличение может быть достаточно значительным, чтобы отвлечь банковские кредиты от негосудар ственного сектора. В результате частные внутренние инвестиции, чистый экспорт и, частично, потребительские расходы снижаются. Таким образом, рост государ ственных расходов и их долговое финансирование «вытесняют» все виды негосу дарственных расходов: в ответ на увеличение государственного спроса относитель но снижается потребительский и инвестиционный спрос, а также спрос на чис тый экспорт, что значительно ослабляет стимулирующий потенциал бюджетно-налоговой экспансии в любой экономике — как в индустриальной, так и в переходной. При этом «вытеснение» потребительских расходов оказывается тем значительнее, чем сильнее повышаются ставки процента по потребительско му кредиту в условиях долгового финансирования бюджетного дефицита, с одной стороны, и чем большая доля потребительских расходов финансируется через си стему потребительского кредита — с другой.

В условиях долгового финансирования бюджетного дефицита поведение ин вестиционного спроса также может оказаться различным. С одной стороны, част ные инвестиции сокращаются («вытесняются») из-за повышения процентных ста вок. С другой стороны, если экономика в момент осуществления фискальной эк спансии находится в состоянии глубокого спада, то рост государственных расходов будет оказывать на нее стимулирующее воздействие с эффектом мультипликато ра. Это может улучшить ожидания прибылей у частного бизнеса, особенно в об становке доверия к курсу стабилизационной политики правительства. На фоне оптимистических ожиданий может увеличиться инвестиционный спрос, что час тично или даже полностью элиминирует эффект вытеснения инвестиций, возник ший вследствие повышения процентных ставок.

Таким образом, если Правительство и ЦБ в условиях спада проводят после довательную макроэкономическую политику, сопровождающуюся ростом доверия к курсу стабилизации, то один и тот же экономический инструмент — внутреннее долговое финансирование дефицита государственного бюджета — может одновре менно как вызывать «эффект вытеснения», так и элиминировать его.

Глава 53. Государственный долг и бюджетный дефицит в переходной экономике В переходных экономиках, где уровень доверия к стабилизационной страте гии низок, ожидания прибылей в частном секторе не столь оптимистичны, а сово купное предложение малоэластично (в том числе и потому, что экономика близка к состоянию полной занятости ресурсов), «эффект вытеснения» внутренних инвести ций вследствие долгового финансирования бюджетного дефицита может оказаться очень значительным. Так, например, в России суммарное отвлечение финансовых ресурсов для обслуживания государственного долга повысилось с 1,5% ВВП в г.

до 3,6% ВВП в 1995 г. и до 4,4% ВВП в 1996 г. На погашение внутреннего государ ственного долга ушло, соответственно, более 5% ВВП в 1995 г., более 12% ВВП в 1996 г. и более 20% ВВП в 1997 г.

Удельный вес отвлеченных таким образом ресурсов в общем объеме всех инве стиций в российскую экономику возрос с 9,6% в 1993 г. до 24% в 1995 г. и до 37,4% в 1996 г. Отношение этих отвлеченных ресурсов к общим национальным инвестици ям (все инвестиции за вычетом иностранных) возросло до 25% в 1995 г. и почти до 40% в 1996 г.

Если при внутреннем долговом финансировании бюджетных расходов внут ренний рынок капиталов слабо развит, процентные ставки относительно фик сированы и возможности размещения облигаций среди населения ограничены, что типично для многих переходных экономик, то растущий частный сектор внутри страны обычно предъявляет повышенный спрос на иностранные акти вы, что неизбежно нарушает равновесие платежного баланса по финансовому счету. Более того, если правительство намерено финансировать значительную часть своего бюджетного дефицита через продажу облигаций, то оно не может одновременно проводить жесткую антиинфляционную политику. Облигации будут пользоваться спросом только при достаточно привлекательном уровне дохода по ним. Если же этот доход будет низким (или отрицательным), то воз можности внутреннего долгового финансирования бюджетного дефицита силь но уменьшаются даже вне зависимости от степени развития внутреннего рынка капитала. В этом случае экономические агенты будут стремиться приобрести не государственные облигации, а товары, или вложить свои финансовые средства за рубежом, ограничивая тем самым возможности правительства финансировать бюджетный дефицит из внутренних небанковских источников и ухудшая состо яние платежного баланса.

Эта диспропорция может усиливаться на фоне ожиданий девальвации наци ональной валюты (особенно в обстановке недоверия к политике правительства и ЦБ), что способствует нарушению равновесия счета текущих операций и создает угрозу кризиса платежного баланса. С этой точки зрения внутреннее долговое финансирование дефицита госбюджета оказывает более сильное негативное воз действие на платежный баланс при относительной стабильности внутренних ста вок процента, чем при их повышении, хотя в последнем случае «эффект вытесне ния» оказывается более значительным.

Более того, при высоком уровне процентных ставок и значительных разме рах дефицита государственного бюджета со временем неизбежно происходит рез кое увеличение доли государственного внутреннего долга в ВВП, особенно при низких (и тем более — отрицательных) темпах экономического роста, что было характерно для многих переходных экономик (в том числе и для России).

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 20 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.