WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
-- [ Страница 1 ] --

САВЮК ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ Учебник МОСКВА 2004 УДК ББК67.7(2Рос)я73+67.401.213(2Рос)я73 С13 доктор юридических наук, профессор Е. И.

кафедра уголовного процесса Московского Университета МВД России Савюк К.

С13 Правоохранительные органы: Учебник. — М.: Юристъ, ISBN 5-7975-0654-8 (в пер.) Учебник подготовлен в соответствии с требованиями государственного обра зовательного стандарта высшего профессионального образования по специаль ности «Юриспруденция». В нем рассматриваются предмет курса, его место в системе смежных юридических дисциплин, законы и подзаконные акты, регули рующие правоохранительную деятельность и устройство органов, ее осуществля ющих.

Автором освещаются правосудие и демократические основы, судебная система России;

государственные органы, обеспечивающие охрану порядка и безопасность;

органы предварительного расследования;

прокуратура РФ;

госу дарственные органы, негосударственные организации обеспечения правоохраны.

В приложении приведены материалы для тестового контроля.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факуль тетов.

УДК /347.96+351.74/(470X075.8) ББК 67.7(2Рос)я73+67.401.213(2Рос)я ISBN 5-7975-0654-8 © «Юристъ», ©Савюк ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ ТК — Таможенный кодекс РФ КоАП — Кодекс РФ об административных правонарушениях НК — Налоговый кодекс РФ СК — Семейный кодекс РФ УИК — Уголовно-исполнительный кодекс РФ УК — Уголовный кодекс РФ УПК — Уголовно-процессуальный кодекс РФ БНА (СССР, РСФСР, РФ) — Бюллетень нормативных актов минис терств и ведомств (СССР, РСФСР, РФ). С июля 1996 г. — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ) ВВАС — Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Ведомости Верховного Совета;

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ) ВКС — Вестник Конституционного Суда РФ САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства РФ СЗ РФ — Собрание законодательства РФ ПРЕДИСЛОВИЕ Настоящий учебник ориентирован на примерную программу данного курса, составленную в соответствии с требованиями госу дарственных образовательных стандартов по специальности «Юриспруденция», утвержденных 27 марта 2000 г. Министерст вом образования РФ1.

Несмотря на пропедевтический характер учебной дисциплины «Правоохранительные органы», т.е. содержащей предваритель ный, вводный круг знаний о деятельности указанных органов, его значимость трудно переоценить. Очевидно, для любого юриста правоохранительные органы на интуитивном уровне ассоцииру ются с механизмом государства, с их активным участием в реали зации законов и других правовых предписаний. Знания о них из начально нужны студенту-правоведу, будущему юристу как для осознанного и глубокого усвоения всего набора учебных дисцип лин юридического вуза, так и для будущей профессиональной практики независимо от места его работы по данной специальнос ти, в любом учреждении одной из трех ветвей власти — законода тельной, исполнительной или судебной.

Цель курса: ознакомление студентов с системой правоохрани тельных органов РФ, с тем, как они строятся и каковы их функ ции;

уяснение их места в государственном аппарате. В практичес кой деятельности правоведов нередко возникают затруднения в определении подведомственности тех или иных юридических во просов, с которыми граждане обращаются в конфликтных, слож ных ситуациях. Настоящий учебник предназначен для оказания выпускникам юридических вузов и факультетов помощи в разре шении таких проблем.

В результате изучения дисциплины студент должен:

иметь представление: о правосудии и его демократических принципах;

об истории становления и перспективах развития су Программа дисциплины «Правоохранительные органы» по направлению 521400 и специальности 021100 «Юриспруденция» для юридических вузов и фа культетов // Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Общие курсы: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.А. Суханова, Н.И. Побежимо вой. М., 2001. С. 553—563.

Предисловие дебной системы РФ;

об истории развития нормативной правовой базы правосудия в ее современном состоянии;

знать: систему правоохранительных органов, их место в госу дарственном аппарате и компетенцию;

уметь анализировать нормы Конституции РФ, законы, подза конные нормативные правовые акты, регулирующие организа цию и функционирование правоохранительных органов РФ и да вать им правовое толкование.

По своему содержанию данный курс — один из наиболее насы щенных в информационном отношении. Он касается задач, структур, составов и компетенции как государственных органов, относящихся к правоохранительным (суд, прокуратура, органы юстиции, МВД, ФСБ, СВР, ГТК, Госнаркоконтроль России и др.), правового положения должностных лиц, их представляющих, по рядка назначения и требований, предъявляемых к ним (судьям, следователям, нотариусам и др.), так и характеристик некоторых негосударственных организаций (адвокатуры, частных нотариу сов, частных детективных и охранных служб), поскольку их функции имеют непосредственное отношение к правоохранитель ной деятельности, обеспечению государством прав и свобод чело века и гражданина.

Изучение правоохранительной деятельности сопряжено с оп ределенными трудностями, обусловленными динамизмом про исходящих в этой сфере государственной и общественной жизни преобразований. В первую очередь это связано с судебной рефор мой, правовыми и организационными мерами по реорганизации других органов правоохранительной системы как необходимых условий обеспечения функционирования демократического пра вового государства. Развитие российской правовой системы, по стоянный процесс обновления законодательства, имеющего отно шение к осуществлению правоохранительной функции государст ва, и практики его применения — еще одно обстоятельство, ос ложняющее усвоение программного материала. Организация и функционирование правоохранительных органов, уже сейчас рег ламентируемые более чем пятьюдесятью правовыми актами раз личного уровня, начиная с общепризнанных принципов и норм международного права, Конституции РФ и заканчивая подзакон ными актами (приказами, положениями, инструкциями) соот ветствующих министерств и ведомств, очевидно, далеки от завер шения.

Учебная литература обязана отражать действительное поло жение дел в сфере освещаемых ею явлений и процессов, основы Предисловие ваться на точной и актуальной информации;

применительно к на стоящему курсу — на текущей редакции нормативных правовых актов. Поэтому, исходя из изложенных обстоятельств, при ис пользовании настоящей работы в учебном процессе следует учи тывать изменения в законодательстве о правоохранительных ор ганах, которые будут внесены после ее издания.

С целью повышения доступности материала научная полеми ка при обсуждении тех или иных проблем, вопросов курса сокра щена до целесообразного минимума. Из этих же соображений текстуальный материал наиболее значимых тем дополнен схема ми, являющимися наиболее краткой, наглядной и доходчивой формой изложения, позволяющими обучаемому не только попол нить знания, но и в условиях дефицита времени быстро повторить пройденный материал перед зачетами и экзаменами.

Кроме того, в настоящий учебник включены материалы для осуществления тестового контроля. Важная особенность тестиро вания заключается в том, что оно предоставляет возможность проводить сплошной опрос всех обучающихся за короткое время по различным проблемам курса.

Тесты имеют также познавательное значение и могут исполь зоваться студентами для самостоятельного изучения отдельных вопросов учебной дисциплины «Правоохранительные органы».

При помощи ключей, помещенных в учебнике, преподаватели могут оперативно провести оценку результатов тестирования.

Учащиеся, самостоятельно изучающие настоящий курс, могут использовать ключи для самоконтроля после предварительного выполнения тестов.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ Раздел I ВВЕДЕНИЕ В КУРС «ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Глава 1. Правоохранительная деятельность и общая характеристика ее осуществляющих § 1. Понятие правоохранительной деятельности Повышение роли и значения права, его господство, политичес кий и идеологический плюрализм, обеспечение прав человека суть нерасторжимые слагаемые демократии. Не может быть демо кратии в отсутствие уважения к правам человека. Очевидно и об ратное: утверждение демократии создает условия для обеспече ния прав человека.

Одновременно с процессом в национальное законодательство общечеловеческих стандартов прав и свобод личности в стране происходит процесс совершенствования инсти тутов их осуществления и защиты.

Конечно, сегодняшнее социально-экономическое положение страны затрудняет полномасштабное формирование демократи ческих институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав че ловека представляет собой один из ключевых факторов эффек тивного решения сложных задач переходного периода, созда ния гарантий демократического развития. В этой ситуации осо бое значение приобретает правоохранительная деятельность государства.

Правоохранительная деятельность является одним из видов государственной деятельности. Как форма активного и осознан ного отношения к окружающему миру всякая деятельность, в том числе и правоохранительная, включает в себя цель, средство, ре зультат и сам процесс деятельности.

(от лат. implere — выполнять, исполнять) — осуществле ние, исполнение государством международно-правовых норм.

12 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

Цель (задача) правоохранительной деятельности — охрана самого Право потребностями жизни общества на этапе его раннеклассового становления как нормативный способ регулиро вания производящей экономики. Люди поняли, что им лучше от казаться от какой-то части естественных прав и свобод, учредив государство и став его гражданами, тем самым признав, что суще ствует общий для всех интерес, для достижения которого необхо димо сознательное самоограничение личности. Государству было доверено ограничение лрав отдельных лиц, ставящих свои инте ресы выше общественных, вплоть до применения к ним мер при нуждения (теория общественного договора)2. Уже с самых ранних стадий его возникновения обнаруживается не только социальное предназначение права в экономической, политической и духов ной сферах жизни общества, но и его роль как нормативно-клас сового регулятора, т.е. инструмента регулирования обществен ных отношений экономически господствующего класса или всего общества. Право определяет и упорядочивает существующие об щественные отношения и порядки, соответствующие интересам граждан, общества и государства.

Выражается ли право в форме нормативных (ГК, например) или правоприменительных актов (судебное решение — приго вор, определение суда), осуществляется в общем (например, в соответствии со ст. 43 УК наказание есть мера государственно го принуждения, назначаемая по приговору суда) или конкрет ных правонарушениях (ч. 1 ст. 105 УК — убийство, т.е. умыш ленное причинение смерти другому человеку), устанавливает ли правовой статус, правосубъектность граждан (например, ч. 1 ст. 13 СК — брачный возраст устанавливается в восемнад цать лет), определяет ли компетенцию государственных орга Цель и задача — синонимы (см.: Александров Словарь синонимов рус ского языка. М., 1968. С. 147, 585). Цель толкуется как «то, к чему стремятся, что надо осуществить», задача — «то, что требует исполнения» (Лопатин В.В., Лопа тина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1980. С. 143, 661).

Между задачей и целью можно усмотреть лишь следующее незначительное разли чие: задача фиксирует должную деятельность, а цель — желаемый результат этой деятельности.

См.: Руссо Педагогические сочинения. М., 1981. С. 166—172;

Гоббс Т.

Сочинения. Т. 1. М., 1989. С. История политических и правовых учений / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1995. С. 269 и след.;

Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 198 и след.;

Петрухин И.Л. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). М., 1999. С. 99 и след.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности нов (раздел III Закона РФ «О милиции» — «Обязанности и права милиции») и юридических лиц (акционерного общества, производственного кооператива и др.) — во всех этих формах проявляется его основное социальное назначение — регулиро вание общественных отношений.

Вместе с тем с момента своего появления право становится одним из важнейших средств охраны общезначимых, наиболее важных экономических, политических, национальных и иных общественных отношений, их неприкосновенности. Сообразно этому право нацелено на вытеснение, искоренение нежелатель ных, чуждых обществу отношений1.

Важнейшее предназначение правоохранительной деятельнос ти — обеспечение в демократическом обществе режима закон ности — неукоснительного соблюдения и исполнения всех юриди ческих норм, прежде всего тех, которые содержатся в законах (от сюда ее название — «законность»), всех правовых предписаний гражданами, их объединениями, должностными лицами, госу дарственными органами. Результат действия режима законности, выражающий степень осуществления ее требований — незыбле мый правопорядок2.

Действия специальных учреждений по предупреждению пра вонарушений, их расследованию, привлечению к ответственности виновных — правоохранительная деятельность по охране права как величайшего достижения человеческой культуры является материальной гарантией соблюдения требований права, посколь ку это действие не самого права, а внешнего по отношению к нему фактора.

Выражая государственную волю в системе общеобязательных правил поведения, право — близкий, «родственный» институт го сударству, важнейший фактор реализации его власти. Государст во располагает специальными органами и способно делать свои веления обязательными для всего населения. Через правотворче ство3, свои законодательные органы государство оснащает необхо димыми полномочиями и надлежащими средствами воздействия См.: Т.Н. Функции права // Общая теория права. Курс лекций.

Н. Новгород, 1993. С. 277 и след.

См.: Алексеев Право: азбука — теория — философия. Опыт комплекс ного исследования. М., 1999. С. 38 и след.

Правотворчество — деятельность по подготовке проектов нормативных юридических актов, их принятию и изданию, официальное закрепление государ ственной воли в нормах права. Правотворческий процесс имеет научный характер и тесно связан с правоприменительной и правоохранительной деятельностью.

14 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

правоохранительные учреждения, органы юрисдикции1, право судия.

Правоохранительная деятельность как средство достижения указанной выше цели — это деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юриди ческой ответственности, рассмотрению дел в судах, других юрис дикционных органах, исполнению решений юрисдикционных ор ганов, проведению в жизнь карательных и правовосстановитель ных мер.

Когда говорят о правоохранительной деятельности как про цессе, имеют в виду ее планирование, координацию, осуществле ние принятых решений и контроль за их выполнением (управлен ческий аспект).

Итак, правоохранительная деятельность — это властно-ор ганизующая деятельность компетентных органов и лиц, на правленная на охрану прав и свобод граждан, обеспечение закон ности и правопорядка в обществе2.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж данина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Кон ституционным провозглашением прав и свобод человека как выс шей ценности Россия признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов меж дународного права, как Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Меж дународный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Оба пакта были приняты Генеральной Ассамблеей ООН декабря 1966 г. Вступление России в Совет Европы связано с подписанием и ратификацией федеральными законами ряда ев Органы юрисдикции, юрисдикционные органы — это органы, наделенные законом (или иным нормативным актом) правомочиями по разрешению правовых споров и решению дел о правонарушениях, т.е. правомочные оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юри дические санкции к правонарушителям.

В научной литературе есть и другие определения данного понятия, в част ности, как такой государственной деятельности, «которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклон ном соблюдении установленного им порядка» (см., например: К.Ф., Кова лев М.А. Природоохранительные органы. М., 2002. С. 9;

Гуляев А. П. Правоохра нительная деятельность (понятие, виды, субъекты). Лекция. М., 1999. С.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности ропейских конвенций1. Наиболее важной из них является Кон венция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, которые ратифицированы Федеральным законом от 30 марта 1998 г. и имеют обязательную силу для России2.

Конкретный перечень прав и свобод содержится в ст. 6, 7, 13, 15 гл. 1 и гл. 2 Конституции РФ. Их нынешний перечень — самый обширный из известных праву не только России, и большинства других стран мира. Ими обладают не только гражда не России, но и иные находящиеся на ее территории лица. Среди последних наиболее значительные следующие категории: ино странцы, лица без гражданства, беженцы, а также лица, получив шие политическое убежище в России. Иностранные граждане, в частности, пользуются в России правами и несут ответственность наравне с гражданами РФ, за изъятиями, установленными Феде ральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении ино странных граждан в Российской Федерации»3.

Государство обязывает все свои органы, учреждения, долж ностных лиц уважать и соблюдать законные права и свободы всех граждан, проживающих на его территории. Это позволяет гово рить о правоохранительной деятельности в широком и узком смысле слова.

В широком смысле — это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их цию, законность и правопорядок. Обеспечивая режим законнос ти, реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные го сударственные интересы, они тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, т.е. способствуют охране права от нарушений. Хотя это важная, но далеко не единствен ная сторона деятельности большинства государственных орга нов. У них на первом плане другие задачи — хозяйственные, культурные, социальные, для решения которых они и создаются.

Некоторые правоохранительные функции они выполняют наряду с осуществлением своих основных задач.

В узком смысле правоохранительная деятельность — это дея тельность специально орга См.: Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С.

СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514. Текст Конвенции и Протоколов к ней на анг лийском языке, их официальный перевод на русский язык см.: СЗ РФ. 1998.

№20. Ст. 2143.

РФ. 2002. Ст. 3032.

16 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

нов обеспечения законности и правопорядка, которые существу ют только или главным образом для выполнения таких задач, как выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, при менение различных санкций к правонарушителям и реализация мер воздействия (наказания).

Важно отметить, что сфера охраны права не ограничивается контролем над наиболее общественно опасными деяниями — преступлениями или административными правонарушениями.

Объявив государство правовым, Конституция РФ (ч. 1 ст. 1) по ставила его в зависимость от закона. По меньшей мере это про является в том, что права и свободы человека и гражданина обязательны для государства, и не только граждане, их объеди нения, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Кон ституцию и законы. В правовом государстве должен неукосни тельно соблюдаться конституционный принцип недопустимос ти злонамеренного осуществления прав (злоупотребления пра вом) в различных правовых отношениях, регулируемых отдель ными отраслями права (конституционного, гражданского, административного, уголовного, налогового и т.п.)1. Поэтому не менее решительно должны пресекаться не только преступле ния, но и любые иные проявления противоправности, ущемле ния или умаления любых прав и законных интересов, кому бы они ни принадлежали. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 27 Консти туции РФ каждый имеет право свободно передвигаться и выби рать место своего пребывания и жительства. Более подробно данный вопрос регулируется Законом РФ от 25 июня 1993 г.

«О праве граждан Российской Федерации на свободу передви жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос сийской Федерации»2. Закон отменил прописку, заменив ее ре В литературе предлагается даже классификация злоупотреблений правом:

правомерные (легальные), противоправные и промежуточные («законодательно ограничиваемые злоупотребления») (см.: АЛ. Злоупотребление пра вом (основы концепции). М., 2000. С. Его же. Злоупотребление правом:

теоретические аспекты // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 71 и след.).

Очевидно, что «правомерное злоупотребление правом» — это сочетание взаимоис ключающих явлений. Но если иметь в виду, что автор признает абсолютную без вредность данного вида злоупотребления по отношению к правам и интересам третьих лиц, то вызывает недоумение сам факт отнесения такого поведения к ка тегории злоупотребления правом (см.: Поротикова О. Формы злоупотребления гражданским правом // ЭЖ-Юрист. 2003. 23).

РФ. Ст. 1227.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности гистрацией. Принципиальное различие состоит в том, что про писка — это мера принудительного учета и регистрации, а на личие или отсутствие прописки автоматически влекло наличие или отсутствие прав (например, без прописки человек не мог устроиться на работу, его дети не могли посещать школу и т.п.). Что касается регистрации, то в соответствии со ст. вышеупомянутого Закона граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жи тельства в пределах России, однако регистрация или отсутст вие таковой не могут служить основанием или условием реали зации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ и законами субъектов Федерации.

Регистрация — не разрешительная, а уведомительная систе ма. Она имеет две функции. Первая состоит в том, что местная власть обязана знать, что за люди и в каком количестве находятся на ее территории (хотя бы для того, чтобы всех обеспечить жиз ненно необходимым — хлебом и другими продуктами, перевезти на транспорте, обеспечить их безопасность и т.д.). Вторая — кон троль за использованием рабочей силы (если речь идет о трудовой миграции)1.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положе нии иностранных граждан в Российской Федерации» определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоян ное проживание. На его основе вырабатываются согласованные управленческие решения по регулированию внешних мигра ционных потоков и противодействию незаконной иммиграции в Естественно, для решения этих и подобных им вопросов, на правленных на защиту прав и свобод российских граждан, ино странцев, лиц без гражданства, и нужна деятельность, именуемая правоохранительной в широком смысле этого слова.

В правовом государстве признается и право каждого граж данина защищать свои права и свободы всеми способами, не за Сегодня только в столице, по разным оценкам, от 600 тыс. до 1 млн незакон ных мигрантов. Эти люди живут на нелегальном положении — не регистрируют ся, не платят налоги и готовы на все ради добывания денег. С 1993 г. количество преступлений, совершенных иностранцами, возросло более чем в три раза. Из вестны случаи, когда наниматели относятся к рабочим как к рабам, используя их для извлечения с их помощью максимума прибыли (Вечерняя Москва. 2003.

19 сент.;

Российская газета. 2003. 22 сент.).

18 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

прещенными законом (например, жизнь или здоровье, собст венность путем реализации своего права на необходимую оборо ну (ст. 37 УК) от преступного посягательства на эти важнейшие ценности, естественные блага личности), активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом. А если иметь в виду, что Россия провозгласила себя социальным государством1, полити ка которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то становится очевидной значимость правоохранительной деятельности в его создании.

В юридической литературе указывается на ряд существенных признаков2 правоохранительной деятельности как вида государ ственной деятельности3.

Во-первых, такая деятельность реализуется в определенном порядке, установленном законом: контроль за соблюдением прав и свобод граждан и организаций, предупреждение, пресечение и выявление нарушений этих прав, принятие мер к устранению на рушений и их последствий, применение к виновным мер воздей ствия.

Во-вторых, такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государствен ного принуждения и взыскания, регламентируемые законом.

Так, в уголовном процессе таким государственным принужде нием являются меры процессуального принуждения — задер жание подозреваемого (ст. 91 УПК), личный обыск подозревае мого (ст. 93 УПК) и меры пресечения, например, подписка о невыезде (ст. 102 УПК), личное поручительство (ст. 103 УПК), Социальным является такое государство, в котором власть ограничена необ ходимостью подчинения правам человека и гражданина и установленный государ ственно-правовой порядок обеспечивает всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. В нем не допускается удовлетворение социально-экономичес ких прав одних членов общества в ущерб политической, экономической и духов ной свободе других. Элементами социальной государственности в Германии, на пример, считаются: а) достойный человека прожиточный минимум;

б) социальное равенство;

в) социальное обеспечение;

г) общий подъем благосостояния (Государ ственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С.

- Напомним: признак — это показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь (см.: Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 591).

См., например, Гуляев А.П. Указ. соч. С. 6, 7;

К.Ф., Ковалев М. А.

Указ. соч. С. 7—9.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности залог (ст. 106 УПК), заключение под стражу (ст. 108 УПК) и другие меры пресечения, применяемые для недопущения попы ток обвиняемого скрыться от дознания, предварительного след ствия или суда, продолжать заниматься преступной деятель ностью, угрожать свидетелю, иным участникам уголовного су допроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу;

в качестве меры административного наказания граждане за совершение соответствующего административного правонарушения могут быть лишены специальных прав — права управления транс портным средством — в случае вождения автомобиля в нетрез вом состоянии (ст. 12.8 КоАП ) или превышения установленной скорости движения транспортного средства на величину более 60 км/час (ч. 4 ст. 12.9 КоАП ), права охоты — в случае осу ществления ее без надлежащего на то разрешения или в запре щенных местах либо в запрещенные сроки, запрещенными ору диями или способами. Важное место среди мер юридического воздействия занимают и меры превентивного характера, на правленные на предупреждение антисоциального и противо правного поведения, допускаемые лишь в установленных зако ном пределах. К ним относятся в уголовном законодательстве, например, нормы о добровольном отказе от преступления и де ятельном раскаянии, о применении принудительных мер меди цинского характера к лицам, совершившим преступление и страдающим психическими расстройствами, не исключающи ми вменяемости или признанным нуждающимися в лечении от алкоголизма или наркомании.

В-третьих, атрибутивным признаком правоохранительной де ятельности является установленный законом исчерпывающий характер применяемых в процессе ее осуществления юридичес ких мер воздействия, т.е. они должны строго соответствовать предписаниям закона. Например, ст. 44 УК устанавливает обяза тельный для суда перечень видов наказаний, расположенных в определенном порядке с учетом их характера и сравнительной тя жести (от менее строгого к более строгому) и классифицируемых по определенным принципам (система наказаний). Суд в право применительной деятельности обязан неукоснительно строго при держиваться только этого перечня и не может выйти за пределы данной системы, произвольно изменив основания, условия или порядок назначения того или иного вида наказания, вида испра вительного учреждения. Статистические прогнозы свидетельст вуют о тенденции роста преступности в процессе демократичес 20 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

ких преобразований в стране1, однако нельзя допустить, чтобы ответной реакцией было ограничение прав человека, в том числе и совершившего преступление. В то же время указанные в законе виды наказаний позволяют суду на основе закона и с учетом опыта судебной практики эффективно использовать различные меры воздействия на подсудимого, сочетая имущественные лише ния, ограничения собственных личных неимущественных неотъ емлемых прав и интересов, воздействия на психологическую структуру личности, ограничения возможностей профессиональ ного и иного поведения в будущем2.

В-четвертых, не менее значимым является и тот признак, что правоохранительная деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных Например, ст. 240 УПК установлено требование непосредственности и устности исследования судом доказательств, подлежащее обязательному ис полнению. Нарушение установленных законом конкретных правил и процедур может повлечь отмену судебного решения.

Так, отменяя приговор Архангельского областного суда в от ношении Чернорицкого, осужденного по п. «в» ч. 3 ст. 131 УК за изнасилование лица, не достигшего 14-летнего возраста, Судеб ная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ указала, что в нарушение требований ст. 240 УПК РСФСР о непосредствен ном исследовании доказательств суд ограничился лишь допросом подсудимого, не признавшего свою вину в содеянном. Потерпев шая и свидетели в судебном заседании не допрашивались, вопрос о невозможности их явки в суд надлежащим образом не обсуж дался. Основанием для оглашения показаний указанных лиц стала телеграмма следователя прокуратуры о том, что потерпев шая и свидетели не могут явиться в суд из-за отсутствия средств3.

Или еще пример: известно, что после окончания судебных пре ний председательствующий предоставляет подсудимому послед В 2003 г. наметилась положительная тенденция — уровень преступности в России вернулся к уровню 1998 г.;

впервые за последние пять лет отмечено сниже ние количества зарегистрированных преступлений — 2,5 млн, что на 14,9% мень ше, чем в 2001 г. При этом нельзя забывать об объемах скрытой, латентной пре ступности, о фактах умышленного искажения отчетности и отказа в возбуждении уголовных дел. В 2002 г. органами внутренних дел было сокрыто более 116 тыс.

преступлений;

более 3 тыс. совершенных сотрудниками органов внутренних дел правонарушений были связаны с укрытием преступлений от учета. См.: Россий ская газета. 2003. 2 февр., 13 марта.

См.: Ветров Н.И. Уголовное право. Общая часть. М., 1999. С. 273.

РФ. 1999. С. 14.

§ Понятие правоохранительной деятельности нее слово (ст. 293 УПК);

в соответствии со ст. 233 УПК РФ рас смотрение уголовного дела в судебном заседании не может быть начато ранее семи суток с момента вручения подсудимому копии обвинительного заключения. Несоблюдение указанных процедур и сроков является существенным нарушением права на защиту и также может повлечь за собой признание судебного решения не законным и недействительным. Иначе говоря, отступление от предписаний закона даже с самыми благородными помыслами есть не что иное, как беззаконие, несовместимое с охраной прав и свобод человека и гражданина.

Следственная и судебная практика постсоветского периода сви детельствует о преобладании тенденции усиления контроля над пре ступностью, с одной стороны, и ослабления в уголовном судопро изводстве гарантий прав личности — с Причем это имеет место как в отношении рядовых граждан, так и должностных лиц, в том числе занимающих и высокие государственные должности1.

В целях исключения подобной тенденции ч. 3 ст. 7 УПК, конкрети зируя проявление принципа законности при производстве по уго ловному делу, устанавливает: «Нарушение норм настоящего Кодек са судом, прокурором, следователем, органом дознания или дознава телем в ходе уголовного судопроизводства влечет за собой признание недопустимыми полученных таким путем доказательств».

Даже преступник не может быть лишен прав человека2. Кроме того, обвиняемый (подсудимый) считается невиновным, пока его ви новность не будет доказана в предусмотренном федеральным зако ном порядке и не установлена вступившим в законную силу приго вором суда (презумпция невиновности — ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 УПК). Иначе говоря, речь можно вести только об ограничении прав человека, обвиняемого в совершении преступления, и то в ми нимально необходимых пределах, на основе закона и при строгом соблюдении установленной им процедуры. Ее нарушения, кроме прочего, как свидетельствуют и обращения граждан и социологи ческие опросы, влечет недоверие к правоохранительным органам.

Важным признаком правоохранительной деятельности явля ется и то, как уже отмечалось, что ее реализация возлагается См.: С. Эпоха модернизации: права человека и борьба с преступ ностью // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 9. М., 1997. С. 26.

Понятие «права характеризующее правовой статус лица по отно шению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах, появилось еще в эпоху буржуаз ных революций. Права человека носят естественный и неотчуждаемый характер.

22 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

прежде всего на специально уполномоченные государственные ор ганы — правоохранительные органы, наделенные властными полномочиями, исполнение которых обеспечивается принуди тельной силой государства. Правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в право охранительных органах1. Присвоение другими лицами права осу ществлять правоохранительную деятельность является недопус тимым и при определенных условиях может квалифицироваться как преступление (ст. 288, 330 УК ).

Являясь структурным элементом государственного аппарата, правоохранительные органы в своей деятельности в большей мере реализуют меры специального характера, которые прямо и непо средственно воздействуют на правонарушителей. Когда наруше ние прав и граждан связано с нарушением конкретных правовых норм о юридической ответственности (например, адми нистративной или уголовной), когда возникает необходимость пресечения таких действий, раскрытия преступлений, изобличе ния виновных и т.д., это могут осуществить соответствующим об разом подготовленные сотрудники, по большей части юристы, а также специалисты, обладающие познаниями в других отраслях науки и практики.

Эти меры связаны с деятельностью правоохранительных орга нов и иных организаций, осуществляющих контроль над право нарушениями (преступностью). Конечно, значительным потенци алом социального контроля над преступностью, в охране прав и свобод граждан обладают и предупредительные меры общесоци ального характера — крупномасштабные меры, реализующие по ступательное развитие общества, преследующие гораздо более об ширные цели, нежели воздействие на преступность. Но как бы попутно эти меры (экономические, политические, идеологичес кие, социально-психологические, правовые и др.) воздействуют и на детерминанты (причины и условия) преступности, как и на их проявления в ситуациях конкретных преступлений2.

Наконец, существенны и такие признаки правоохранительной деятельности, как обязательность решений и действий право охранительных органов, их должностных лиц, принятых в преде лах их компетенции и в соответствии с законом, для граждан, См.: ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государствен ной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

См.: Криминология / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. М., 1998.

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика правоохран. органов РФ органов и организаций, которым они адресованы;

возможность беспрепятственно обжаловать эти решения в установленном за коном порядке, в том числе и в суде, а также установленная зако ном ответственность должностных лиц правоохранительных органов за вред, причиненный гражданам или организациям сво ими неправомерными действиями, и компенсация причиненного ущерба (ст. 52 Конституции РФ, ч. 4 ст. УПК).

Близки к понятию «правоохранительная деятельность» такие понятия, как правоприменительная деятельность, применение права (закона). Принято считать, что правоприменительная дея тельность — это организационное выражение применения права, представляющее собой систему разнородных правоприменитель ных действий основного и вспомогательного характера, выражен ных в правоприменительных актах1. Применение норм права — это форма их реализации (использование, соблюдение и исполне ние), осуществляемая государством в лице своих органов приме нительно к конкретным случаям жизни. Применение права (за кона) — это особая деятельность, необходимость в которой возни кает в случаях, когда закон или другой нормативный правовой акт должен действовать с учетом тех или иных конкретных обсто ятельств, требующих установления факта и контроля (например, выдача водительского удостоверения, регистрация актов граж данского состояния, признание гражданина безвестно отсутству ющим или объявление его умершим;

когда есть спор о праве, пра вах и обязанностях;

в случаях, когда не исполняются обязаннос ти, имеются препятствия в осуществлении прав и совершаются правонарушения). Право применяют все юридические и физичес кие лица. Хотя к правоприменительным органам принято отно сить лишь государственные органы, включая и правоохранитель ные, к рассмотрению которых мы и переходим.

§ 2. Понятие, система и общая характеристика правоохранительных органов Российской Федерации Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной систе мы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне суще ствующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность См.: Алексеев Указ. соч. С. 367.

24 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, составляют в целом систему правоохранительных органов.

В российском законодательстве нет дефинитивной нормы1, со держащей определение правоохранительных органов, как, впро чем, отсутствует и законодательное определение понятия «право охранительная деятельность», что в определенной мере предопре деляет разнобой и в перечне государственных или негосударст венных органов, которые обоснованно можно было бы относить к правоохранительным2. Сами эти словосочетания давно широко используются юриспруденцией — практикой (в том числе и юри дическими актами) и наукой. Так, в соответствии со ст. 8 Феде рального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Гене ральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координи руют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов тамо женной службы и других правоохранительных органов. Таким образом, ведомственная принадлежность перечисленных органов приобрела законодательное закрепление. В таком контексте дан ная формулировка используется и в ряде других нормативных актов и официальных документов ненормативного характера (на пример, в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на гг., утвержденной Президентом РФ, в докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ «О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Феде рации» говорится о «правоохранительной системе», о «взаимо действии правоохранительных органов», о «соглашениях право охранительных органов стран СНГ»).

Нормы-дефиниции, или дефинитивные нормы, содержат определения пра вовых категорий и понятий. Таковыми являются, например, ст. 14 УК — дает определение преступления, 2.1 КоАП — понятие административного правона рушения, нормы, определяющие отдельные виды сделок, есть в ГК. К их числу можно отнести и ст. 5 УПК РФ, определяющую значение 60 основных понятий, используемых им.

Отчасти этот пробел восполнен дефинитивной нормой ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», определяю щей, что правоохранительная служба — это вид государственной службы, пред ставляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на долж ностях правоохранительной службы в государственных органах, служба в учреж дениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные § 2. Понятие, система и общ. характеристика органов РФ Правовую защиту граждан и организаций осуществляют, как отмечалось, органы государства всех ветвей власти: представи тельной — законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления, принимая справедливые законы и подзакон ные нормативные акты;

исполнительной — глава государства, глава Правительства, министерства, местные исполнительные ор ганы, неукоснительно их применяя;

судебной — Конституцион ный Суд, система органов правосудия, осуществляя высшую юрисдикционную деятельность по разрешению правовых кон фликтов от имени государства на основании Конституции, дейст вующего законодательства, что позволяет отнести их к субъек там правоохранительной деятельности.

Вместе с тем обязанность государства соблюдать права и свобо ды предусматривает его активную деятельность не только по созда нию условий для их реализации, но и специальных учреждений по охране прав и свобод. Последнее обстоятельство очень важно иметь в виду, поскольку есть, как отмечалось, достаточно широкая сфера государственной деятельности — правоохранительная, где во имя интересов общества зачастую приходится прибегать к некоторому ограничению (в порядке, установленном ч. 3 ст. 55 Конституции) основных прав и свобод личности. Это область социального (право вого) контроля над преступностью, в процессе которого право охранительным органам предоставлено право в установленном зако ном порядке вызывать любое лицо для допроса (ст. 188 УПК), произ водить опознания (ст. 193 УПК), осмотры (ст. УПК), обыс ки (ст. 182 УПК), в том числе и личный обыск (ст. 184 УПК), выемки (ст. 183 УПК), освидетельствования (ст. 179 УПК), другие следст венные действия. Должностные лица указанных органов вправе за ключать под стражу (ст. УПК), производить привод (ст.

УПК), задержания (ст. 91, 92 УПК), применять другие меры уголов но-процессуального принуждения. Оперативно-розыскные подраз деления МВД, ФСБ, СВР, государственной охраны и других спец служб обладают правом еще до возбуждения уголовного дела, на ос новании судебного решения, принимаемого в порядке, установлен ном ст. 165 УПК, прослушивать телефонные и иные переговоры граждан, контролировать частную переписку, тайно входить в жи лище и устанавливать там звуко-, кино-, видеозаписывающую аппа ратуру, проводить другие оперативно-розыскные действия, ограни чивающие конституционные права Подробнее см.: И.Л. Личные тайны (человек и власть). М., 1999.

С. 28—57.

26 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

Законодательный пробел в четком определении исчерпываю щего перечня государственных органов, занимающихся право охранительной деятельностью, восполняется юридической нау кой и практикой1. Ими выработан ряд критериев, находящихся в органической связи с признаками правоохранительной деятель ности, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было отнести к правоохранительным:

правоохранительный орган уполномочивается законом для осуществления этой деятельности;

чаще всего это закон, специ ально посвященный задачам, организации и компетенции этого органа;

правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных зако ном правил и процедур, за нарушение которых в отношении должностных лиц, их допустивших, установлена юридическая (материальная, дисциплинарная, административная или уголов ная) ответственность. Статья 52 Конституции РФ гарантирует по терпевшим от преступлений и злоупотреблений властью компен сацию причиненного ущерба2;

в процессе своей деятельности правоохранительные органы, используя властные полномочия, имеют право применять госу дарственное принуждение;

законные и обоснованные решения правоохранительных орга нов подлежат обязательному исполнению;

их неисполнение вле чет дополнительную юридическую ответственность.

Сообразно с указанными критериями, из числа государствен ных органов правоохранительным должны быть отнесены:

суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы и налоговой полиции, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции, нотариат (схема 1).

Определяя место правоохранительных органов в системе ор ганов государства, необходимо исходить из разделения власти, См.: АЛ., АнА. Правоохранительные органы: Вопросы и ответы. М., 1998. С. 5.

См.: постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 «О по рядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненно го незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» // СЗ РФ. 2002. 37.

Ст. 3529.

28 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

закрепленного в Конституции РФ, и как идеи (ст. 10), и как прин ципа организации и деятельности государственных органов (ст. 94, 110 и 118 Конституции РФ) как структурных элементов государственного аппарата, наделенных властными полномочия ми, исполнение которых обеспечивается государственным при нуждением1.

При этом власть в России едина, так как ее единственным источником, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ России2. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осу ществление государственной власти. Осуществление государст венной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти орга ны самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией РФ и законами функций государственной власти. При последовательном проведении в жизнь принципа разделения властей государственные органы взаимодействуют, ограничивая друг друга, исключая всякую возможность при своения той или иной из них полномочий другой. Такая схема взаимоотношений часто называется системой «сдержек и про тивовесов»3.

Президент РФ является главой государства, гарантом Консти туции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государ ства. Президентская власть не включается в систему «сдержек и Теория разделения властей — политико-правовая доктрина, согласно кото рой государственная власть понимается как совокупность различных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной), осуществляемых незави симыми друг от друга органами. Идея разделения властей, высказывавшаяся еще античными и средневековыми мыслителями (Аристотель, Марсилий Падуанский и др.), впервые была сформулирована в качестве самостоятельного учения англий ским философом Дж. Локком развита французским просветителем Ш.Л. Монтескье (1632—1755).

Источник — то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь {Ожегов СИ., Шведова Толковый словарь русского языка. С. Со мнительно, что «сила (армия, полиция, служба безопасности), богатство (под держка олигархов, финансирование выборов и т.д.), знание (опытные, осведом ленные консультанты, служба информации и др.), средства массовой информации (имидж, поддержка)» являются источниками власти. Перечисленные институ ты — это средства, орудия осуществления власти, источник которой — народ.

Система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances) — утвердив шаяся в США вариация принципа разделения властей (см.: Маклаков В.В. Всту пительная статья к Конституции США // Конституции зарубежных государств.

М., 1996. С. 7).

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика правоохран. органов РФ противовесов» и в состоянии оказывать решающее влияние на каждую из трех названных властей. Обладая широкими полномо чиями, Президент РФ участвует во всех сферах жизнедеятельнос ти общества и в государственном управлении страной. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент РФ при зван действовать как лично, так и через своих представителей и, инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивает тем самым их согласованное функциониро вание и взаимодействие, позволяющее бесперебойно работать всему государственному механизму. В частности, Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполни тельной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или наруше ния прав и свобод человека и гражданина.

Президенту как главе государства предоставлено право поми лования (п. «в» ст. 89 Конституции РФ), которое осуществляется путем издания им указа о помиловании на основании письменно го личного ходатайства осужденного или лица, отбывшего назна ченное судом наказание и имеющего неснятую судимость. Катего рически не допускается отказ администрации учреждения, где отбывает наказание осужденный, в праве обратиться лично к главе своего государства с ходатайством о помиловании1. Регио нальные комиссии рекомендуют к помилованию около 20% из числа обратившихся с прошением о помиловании. Но прежде чем попасть на стол к Президенту РФ, прошение проходит еще не сколько инстанций. И далеко не каждая из них может согласить ся с мнением региональной комиссии и губернатора (по информа ции советника Президента РФ по вопросам помилования А. При ставкина, вопросами помилования в стране занимаются около ты сячи человек)2. Помилование применяется в отношении следующих категорий лиц: осужденных судами в РФ к наказани См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации и Поло жении о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федера ции» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5149.

Существующий порядок отбора кандидатов к помилованию через регио нальные комиссии предлагается расширить — параллельно, не спрашивая жела ния осужденного, возбуждать такое ходатайство федеральным органом — Минюс том России, а также расширить практику коллективных помилований (в частнос ти, на 8 Марта 2003 г. были помилованы 97 женщин). Таким путем во Франции, например, в 2003 г. были помилованы более 3 тыс. осужденных — около 14% всех осужденных (Российская газета. 2003. 2 окт.).

30 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

ям, предусмотренным уголовным законом, и отбывающих нака зание на территории РФ;

осужденных судами иностранного госу дарства, отбывающих наказание на территории РФ в соответст вии с международными договорами РФ;

отбывших назначенное судами наказание и имеющих неснятую судимость. Актом поми лования Президент РФ вправе: освободить лицо от отбывания ос тавшейся неотбытой части наказания;

сократить неотбытое зание на определенную часть;

заменить назначенное наказание или неотбытую часть наказания более мягкой мерой наказания (например, заменить смертную казнь лишением свободы на опре деленный срок);

снять судимость (ст. 85 УК С 1993 г. при Президенте РФ действует Комиссия по правам человека. Она содействует реализации Президентом его конститу ционных полномочий гаранта прав человека, добивается, чтобы законодатель принял важные для осуществления прав человека законы, оперативно реагирует, в том числе и с выездом в регио ны, на коллективные жалобы и заявления в связи с нарушением конституционных прав граждан2.

В выполнении возложенных на Президента функций помогает Совет Безопасности, который он на основании п. «ж» ст. 83 Кон ституции формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяется Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О В его состав по должности входят министры обороны, иностран ных дел, внутренних дел, юстиции, директор СВР, директор ФСБ и другие лица. Являясь совещательным органом, Безопас ности осуществляет подготовку решений по вопросам безопаснос ти личности, общества, государства. Кроме того, на совещаниях членов Совета Безопасности регулярно обсуждаются вопросы борьбы с преступностью. Решения Совета Безопасности оформля ются указами Президента.

Среди органов государственной власти, относящихся к право охранительным и не входящих ни в одну из трех ветвей властей, отдельное место занимает прокуратура — единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляю щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением За 2002 г. и два месяца 2003 г. Президент РФ помиловал 243 заключенных, 139 из них были сокращены сроки наказания // Российская газета. 2003. 1 марта.

- См.: Указ Президента РФ от 19 октября 2002 г. № 1208 «О составе Комис сии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002.

№42. Ст. 4109.

ВВС РФ. 1992. 15. Ст. 770;

1993. 2. Ст. 77.

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика органов РФ Конституции РФ и исполнением законов, действующих на терри тории РФ. Конституция РФ включила нормы о прокуратуре РФ (ст. 129) в гл. 7, посвященную судебной власти. Однако прокура тура не осуществляет судебную власть, хотя и тесно с ней взаимо действует. Важнейшими направлениями ее деятельности являют ся уголовное преследование в соответствии с полномочиями, уста новленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления, а также координация деятельности правоохрани тельных органов по борьбе с преступностью Во взаимоотношениях с другими государственными органами прокуратура независима. Главная функция прокуратуры РФ — прокурорский надзор, который составляют взаимосвязанные дей ствия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государствен ными, в том числе и правоохранительными (осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель ное следствие), и иными органами, должностными лицами. В от дельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением зако нов администрацией органов и учреждений, исполняющих нака зание и назначаемые судом меры принудительного характера, ад министрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Наряду с этим направлением надзорной деятельности важное место занимает надзор за соблюдением прав и свобод чело века и гражданина как государственными органами и должност ными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и органами управления и руководите лями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не могут вмешиваться в оперативно-хозяй ственную деятельность организаций, они не вправе подменять контрольные органы.

При характеристике субъектов правоохранительной деятель ности следует иметь в виду, что с 1998 г. в стране реально сущест вует новый институт — Уполномоченный по правам человека. Он предусмотрен Конституцией РФ 1993 г. (п. ч. 1 ст. 103). Феде ральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Упол номоченном по правам человека в Российской Федерации»1 за крепил статус Уполномоченного как дополнительное государст венное средство защиты прав и свобод граждан России, незави СЗРФ. 1997. №9. Ст. 1011.

32 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

симый и неподотчетный каким-либо государственным органам и должностным лицам. Согласно мировой практике, подобное должностное лицо1 оперативно защищает права личности прежде всего от злоупотреблений в сфере управления.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, находя щихся на ее территории иностранцев и лиц без гражданства. Ос нованием подачи жалобы является несогласие заявителя с реше нием по жалобе, которое принято ранее в судебном либо в адми нистративном порядке (ст. 16 Закона)2.

Жалоба возможна на решение или действия (бездействие) любых государственных органов, органов местного самоуправления и госу дарственных служащих, за исключением актов палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Очевидно, вне ведения Уполномоченного находятся жалобы на действия обще ственных и религиозных объединений, коммерческих организаций и соответствующих должностных лиц, а также жалобы на действия лиц, занимающих государственные должности3.

Деятельность Уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных слу чаях, но и выявлять общие недостатки в работе органов управле ния, информируя об этом в ежегодных посланиях Уполномочен ного парламенту ст. 33 указанного Закона)4.

Особенностью компетенции Уполномоченного по правам чело века является его право принятия мер по собственной инициати ве, которое возникает в особых случаях (массовые или грубые на рушения прав и свобод граждан и др.).

В зарубежных странах данный орган образуется, как и в России, парламен том и носит различные наименования: омбудсман — в Швеции (где впервые по явился еще в XIII в.), Намибии, других странах;

уполномоченный по граждан ским правам — в Польше;

адвокат народа — в Румынии;

парламентский комиссар по делам администрации — в Великобритании;

посредник —• во Франции;

защит ник народа — в Испании и др. (см.: Конституционное (государственное) право за рубежных стран. Т. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 556).

См.: Миронов МЛ. Обращение граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика. М., 2001.

Понятие и перечень государственных должностей определены ст. 1 Феде рального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Россий ской Федерации» (в ред. от 18 февраля 1999 г., от 7 ноября 2000 г., от 27 мая 2003 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990;

2000. № 41. Ст. 4537;

2003. № 22.

Ст. 2063).

См., например, Доклад о деятельности Уполномоченного по правам челове ка в Российской Федерации в 2001 г. М., 2002;

Доклад о деятельности Уполномо ченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 г. М., 2003.

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика органов РФ Уполномоченный обязан проверить принятую к рассмотрению жалобу. При этом в соответствии с законом он имеет право на по лучение информации от государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия и организации, право получать объяснения от должностных лиц и государствен ных служащих (кроме судей), право знакомиться с уголовными и иными делами, приговоры и решения по которым вступили в за конную силу и другие права.

Правовыми способами реагирования Уполномоченным по пра вам человека на нарушение прав и свобод человека являются: за ключение (имеющее рекомендательный характер), которое упол номоченный обязан направить нарушителю;

обращение в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод;

обращение в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисципли нарного или административного производства или уголовного дела;

ходатайство в суд или прокуратуру о проверке вступивше гов силу судебного решения и другие.

Действуя специфическими методами при осуществлении за щиты прав и свобод человека, Уполномоченный по правам чело века не дублирует деятельность прокуратуры, суда, иных право охранительных органов.

Законом предусмотрены правовые и материальные гарантии независимости Уполномоченного — он обладает неприкосновен ностью в течение всего срока полномочий (пять лет), объем кото рой равен депутатской неприкосновенности (особый порядок при влечения его к уголовной или административной ответственнос ти, налагаемой в судебном порядке, задержания, ареста, обыска или допроса).

Уместно отметить, что к настоящему времени институт Упол номоченного по правам человека — это своего рода незамкнутая вертикаль: омбудсманы пока есть только в 22 субъектах Россий ской Федерации1.

Иерархия правоохранительных органов и судов, изображен ная на схеме 1, не означает административного подчинения одних из них другим. Их соединяют отношения координации, которая, как отмечалось, возложена на Генерального прокурора РФ и под чиненных ему прокуроров. Она означает, что система правоохра ' См.: Мамаев Конституционная юстиция в субъектах Российской Феде рации (На примерах республик Южного федерального округа) // Государство и право. 2003. №4.

2 - 34 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

нительных органов обладает многоступенчатой защитой прав граждан и организаций от возможных нарушений в процессе правоохранительной деятельности, поскольку каждая последую щая стадия процесса является контрольной по отношению к предыдущей: прокурор, утверждая обвинительное заключение и выполняя другие надзорные функции, предупреждает и выявля ет ошибки дознания и следствия;

суд первой инстанции тоже вы являет ошибки дознания и следствия, а также прокурора;

апел ляционные и вышестоящие суды выявляют и устраняют ошибки нижестоящих судов.

Сердцевина правоохранительных органов, на которые законом возложено раскрытие преступлений, изобличение виновных, рас следование уголовных дел и их судебное разбирательство, — это органы уголовной юстиции. К ним относятся все органы и со ответствующие должностные лица, которые в основном или в значительной мере осуществляют социальный контроль над пре ступностью, в том числе: органы, уполномоченные вести опера тивно-розыскную деятельность (оперативные подразделения федеральных органов службы безопасности, учреждений уголов но-исполнительной системы, таможенной службы и др.)» органы дознания (милиция, подразделения и должностные лица тамо женной и пограничной служб, федеральных органов службы без опасности и др.);

следственные аппараты органов внутренних дел, прокуратуры, федеральных органов службы безопасности.

Не относятся к уголовной юстиции те правоохранительные орга ны, в юрисдикции которых реагирование только на дисциплинар ные, административные и гражданские правонарушения.

Спорным является мнение об отнесении к указанным органам таких негосударственных организаций, как адвокатура, част ные охранные и службы. В настоящем учебнике рассмотрению их деятельности уделено определенное внимание (см. гл. 19, 20), поскольку адвокатура, частные охранные и детек тивные службы играют значительную роль в защите охраняемых государством интересов граждан и организаций, хотя они и не соответствуют приведенным выше критериям и в первую очередь не имеют права применять меры государственного принуждения.

Так, в ст. 1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»1 указано, что граждане, осуществляющие частную детективную и охранную РФ. 1992. Ст.

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика правоохран. органов РФ деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохрани тельного органа. Что касается института адвокатуры, он в соот ветствии со ст. 1 Федерального закона «Об адвокатской деятель ности и адвокатуре в Российской Федерации»1 ориентирован на оказание квалифицированной юридической помощи на профес сиональной основе физическим и юридическим лицам в целях за щиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

С позиции разделения властей место правоохранительных ор ганов в системе органов определяется разнооб разием функций (направлений) данного вида государственной де ятельности, обеспечивающих выполнение стоящих перед ними задач: защита личности — ее прав и свобод;

общества — его мате риальных и духовных ценностей;

государства — его конституци онного строя, суверенитета и территориальной целостности. Не смотря на то что названные ценности в той или иной мере охраня ются всеми государственными органами, для правоохранитель ных органов эта задача является важнейшей, чем и определяется их место в системе государственных органов. Эти задачи нацеле ны на достижение конкретных «своих» результатов каждым субъектом правоохранительной -деятельности: обеспечение кон ституционной законности путем устранения нарушений предпи саний Конституции РФ, проверки конституционности законода тельных и иных нормативных актов;

справедливое разбиратель ство и разрешение гражданских, административных и уголовных дел;

выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского надзора и поддержания обвинения;

рас крытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совер шении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде;

исполнение приговоров и иных судебных решений;

пред упреждение преступлений и иных правонарушений;

предоставле ние всем, кому это необходимо, квалифицированной юридичес кой помощи, особенно лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг.

Эти результаты достигаются реализацией соответствующих функций правоохранительных органов: конституционный (устав ный) контроль;

правосудие и судебный контроль;

прокурорский надзор;

выявление и расследование преступлений;

исполнение су дебных решений;

предупреждение преступлений и иных правонару СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2002.

36 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

шений;

оказание юридической помощи гражданам и организаци ям1. Наличие или отсутствие функции обусловливает наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа, его место в системе органов власти и управления, в определенной степе ни структуру органа. Например, в связи с проводимой в стране су дебной реформой, возросшим объемом работы судов, необходи мостью освобождения их от несвойственных им задач, организаци онного обеспечения и создания материальных гарантий для полного и независимого осуществления правосудия Федеральным законом от 8 января 1998 г. при Верховном Суде РФ образован Судебный де партамент. Видимо, в связи с этим видный российский криминалист К.Ф. Гуценко перечень функций правоохранительных органов до полнил еще одной — организационным обеспечением деятельности судов (см. § 5 гл. 8 настоящего учебника)2.

Провозглашая народ носителем суверенитета и единственным источником власти, ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что свою власть он осуществляет непосредственно, в том числе и путем само стоятельного решения населением вопросов местного значения, т.е.

местного самоуправления. При этом местное самоуправление как автономия малых территориальных единиц — муниципальных об разований (по некоторым данным, их в стране насчитывалось более 13 300 — это городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и т.д.) в рамках общих для всего государства законов означает не свободу от государ ства, а свободу внутри него3.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федера ции»4 в рассматриваемой сфере относит к вопросам местного зна чения, решаемым муниципальными образованиями, охрану об щественного порядка, организацию и содержание муниципаль ных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муни ципальной пожарной службы. Для выполнения этих задач на тер ' Гуляев добавляет к перечисленным функциям еще административный контроль и охрану (физическую и техническую), считая их в целом видами право охранительной деятельности (см.: Гуляев Указ. соч. С. 7).

- См.: Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ. Указ. соч. С. 11.

См.: Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 349.

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506;

№ 12. Ст. 1378;

2003. № 12. Ст. 1093.

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика правоохран. органов РФ ритории муниципального образования органы местного самоуп равления могут быть наделены некоторыми правоохранительны ми полномочиями1. Выполняемые правоохранительными органа ми функции определяют их важное место и определяющую роль в решении указанных задач местного значения непосредственно гражданами по месту их жительства или через территориальные общины и создаваемые ими органы2.

Некоторые правоохранительные органы призваны осущест влять только одну функцию. Например, Конституционный Суд РФ осуществляет функцию конституционного контроля, т.е. про верки федеральных законов, других актов на предмет их соответ ствия Конституции РФ. Других функций он не выполняет. На против, на другие органы возлагается несколько функций. Так, органы внутренних дел осуществляют административную дея тельность, расследование преступлений, предупреждение пре ступлений и иных правонарушений и др. При этом последнюю функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы. Оперативно-розыскная деятель ность осуществляется и органами внутренних дел, и органами ФСБ, органами налоговой полиции и некоторыми другими. А вы полнение функции прокурорского надзора могут осуществлять только органы прокуратуры. Ряд функций тесно взаимосвязаны, зависят одна от другой. В частности, функция выявления и рас следования преступлений предшествует осуществлению правосу дия, функция исполнения приговоров и иных судебных решений следует только после судопроизводства.

Уместно вспомнить, что сосредоточение в одном органе не скольких правоохранительных функций, как свидетельствует горький опыт репрессий в нашей стране, отрицательно сказыва См.: Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. «О Московской городской народ ной дружине», Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка» // Вестник Мэрии и Правительства Москвы.

2002. №31;

2001. №19.

1 января 2006 г. вступит в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации» (за исключением переходных положений, для которых установ лены иные сроки и порядок вступления в силу). Он существенно повышает гаран тии качества услуг, оказываемых населению органами муниципальных образова ний. Расширяются их финансовые возможности в осуществлении предоставлен ных полномочий. Закрепляется право любого гражданина обратиться в суд с иском к конкретному органу или должностному лицу, а не к абстрактной власти, с реальными возможностями защиты своих прав (Российская газета. 2003.

38 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

ется на укреплении правопорядка и законности, охране прав граждан1.

В последние годы наблюдается тенденция перераспределения правоохранительных функций между различными органами. Так произошло с функцией исполнения судебных решений по уголов ным делам, по которым назначено наказание в виде лишения сво боды, — она передана из ведения МВД России в систему Минюста Особенно активно обсуждается вопрос о сосредоточении след ственных задач в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например создание единого следственного аппарата, организаци онно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ2.

Подробнее вопрос о структуре и функциях конкретных право охранительных органов будет рассмотрен в последующих главах.

Наиболее значимой является функция правосудия. Соответст венно и суд занимает в системе правоохранительных органов осо бое место3. Судебная власть — это самостоятельная ветвь государ ственной власти, суд, в сущности, это тоже правоохранительный орган, применяющий и защищающий право. Правосудие же — высшая юрисдикционная деятельность, осуществляемая непо средственно судами от имени государства на основании Конститу ции, действующего законодательства. Многие иные функции яв ляются обслуживающими ее. Правосудие выходит за рамки про стого «применения права». Как правильно отмечает Алексе ев, оно имеет значение: в согласии с Конституцией и законом правосудие само решает жизненные слу чаи «по праву». По своей сути судебные решения являются «живым правом». В области права правосудие играет «юридичес ки органичную, основательную, качественно своеобразную, неза менимую роль». Именно суду принадлежит право принимать на основании закона окончательные решения по уголовным и граж данским делам. Но их деятельность не сковывается жестким про крустовым ложем одного лишь применения права в точном значе См.: Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000. В но вейшее время Конституционный Суд РФ признал антиконституционным слияние Министерства внутренних дел и Министерства безопасности (январь 1991 г.).

См. об этом: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С.

До недавнего времени считалось, что включение судов в систему правоохра нительных органов способствовало их терпимому отношению к серьезным недо статкам следствия и прокурорского надзора, лишало их независимости. Мы не разделяем такие сомнения (см. разд. II настоящего учебника).

§ 2. Понятие, система и общ. характеристика правоохран. органов РФ нии этого понятия. По мнению Алексеева, это не механичес кое претворение в жизнь писаных юридических предписаний, а само живое право. Сказанное патриархом российского правоведе ния не следует толковать как желание выдать судебные акты за источник права. В целях защиты конституционных прав и закон ных интересов граждан уголовные и гражданские дела должны рассматриваться в строгом соответствии с правилами судопро изводства. Руководствуясь в своей деятельности, наряду с зако ном, основополагающими принципами права, органы правосудия призваны прежде всего утверждать дух права, глубокие правовые начала1. Кроме того, следует иметь в виду, что правосудие осу ществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, являющимися составной частью ее пра вовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 УПК).

В заключение рассмотрим вопрос о деполитизации (департи зации) правоохранительных органов. Действующая Конститу ция РФ провозглашает идеологическое многообразие, стоит на позиции запрета государственной идеологии, в отличие от преж него закрепления требует многопартийности (ст. 13). Это означа ет: равное положение всех идеологий (демократических, право славно-идеологических, коммунистических и др.), наличие в стране нескольких партий, участие их в осуществлении государ ственной власти. Очевидно, в новой ситуации недопустимо, чтобы правоохранительные органы оказались под влиянием какой-то одной идеологии или партии, или даже нескольких партий (из вестно, что парламент России включает в себя представителей не скольких партий, что является проявлением многопартийности, а всего только на федеральном уровне зарегистрировано свыше 80 партий). В противном случае они стали бы заложниками в по литической борьбе, потеряли бы способность выполнять возло женные на них функции. Поэтому законодательно правоохрани тельные органы деполитизированы, т.е. их сотрудникам запре щается членство в общественных объединениях (партиях, движе ниях), преследующих политические цели, недопустимо создание и организация таких объединений в этих органах2. Правоохрани тельные органы должны служить народу и руководствоваться в своей деятельности Конституцией РФ и законами.

Алексеев Указ. соч. С. 366.

См.: Федеральный закон «О политических партиях» (ст. 9), Закон РФ «О милиции» (ст. 20), Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федера ции» (ст. 4), Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 3) и др.

40 Глава 1. Правоохранительная деятельность...

ПРОВЕРЬТЕ СВОИ ЗНАНИЯ 1. Сформулируйте определение понятия «правоохранительная деятельность» и охарактеризуйте ее основные признаки.

2. Назовите и кратко охарактеризуйте основные функции пра воохранительной деятельности и перечислите эти органы.

3. Обозначьте круг правоохранительных органов.

4. Охарактеризуйте место правоохранительных органов в сис теме других органов государства.

5. Объясните особую роль правосудия с позиции принципа разделения властей.

6. Аргументируйте целесообразность (департи зации) правоохранительных органов.

РЕКОМЕНДУЕМЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА Конституция РФ. Ст. 2, ч.1 ст. 17, ст. 45, п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72, п. «д», «е» ч. 1 ст. 114.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституцион ном Суде Российской Федерации». Ст. 1.

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Ст.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной сис теме Российской Федерации». Ст. 1 и 4.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномо ченном по правам человека в Российской Федерации». Ст.

Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федера ции». Ст. 1.

Закон РФ Ст. 1 и 10.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Ст. 1 и 13.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». Ст. 9.

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. П. 3 и 5 1999 г.

Бсрнхард Р. Европейский суд по правам человека в Страсбурге: новый этап, новые проблемы // Государство и право. 1999. № 8.

Гуляев А.П. Правоохранительная деятельность (понятие, виды, субъекты):

Лекция. М., 1999.

Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2002.

Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федера ции // Государство и право. 1999. № 9.

Беседа главного редактора журнала «Государство и право» Ковлера с "Уполномоченным по правам человека Российской Федерации, доктором юриди ческих наук, профессором О.О. Мироновым // Государство и право. 2000. № 2.

Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000.

Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. Кар ташкин, Е.А. Лукашева. 2-е изд., доп. М., 2002.

Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1999.

§ 1. Предмет и система дисциплины «Правоохранительные органы» Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002.

А.П. Правоохранительные органы: Учебник для вузов. М., 2001.

Туманов ВЛ. Европейский суд по правам человека. Очерки организации и деятельности. М., 2001.

Фоков А.П. Особенности института омбудсмана в США // Право и политика.

2001. №2.

Глава 2. Предмет дисциплины «Правоохранительные органы Российской Федерации» и ее место системе смежных юридических дисциплин § 1. Предмет и система дисциплины «Правоохранительные органы» Для студентов дисциплина «Правоохранительные органы» предстает в качестве учебного курса, который является частью публичного права1.

Предмет любой учебной дисциплины обычно сводят к тем об щественным отношениям, кругу вопросов и которые изучаются в ее рамках, составляют ее содержание. Юридическая основа настоящего курса не ограничивается какой-то одной от раслью права, например, уголовного или гражданского, консти туционного или административного, что чаще всего свойственно другим юридическим дисциплинам. Курс «Правоохранительные органы» — это синтезированная юридическая дисциплина, обоб щающая под определенным углом зрения нормы и юридические институты различных по содержанию, источникам отраслей права и правоприменительных актов. Этим ракурсом является в первую очередь устройство, организация, основы деятельности правоохранительных органов как в отдельности, так и в качестве составных звеньев той или иной системы, а также направления действий, функции и компетенция, которой они наделены для ре Делению права на частное и публичное мы обязаны римскому юристу Уль пиану (ок. гг.). Публичное право состоит из отраслей права, которые касаются общества в целом, отражают интересы государства. К ним, в частности, относятся такие отрасли права, как конституционное (государственное), админи стративное, уголовное и др. Частное право охватывает те отрасли права, которые затрагивают личные (имущественные или неимущественные) отношения людей.

Это прежде всего гражданское, трудовое, предпринимательское право.

42 Глава 2. Предмет дисциплины «Правоохранительные органы РФ» тения стоящих перед ними задач в области охраны прав и свобод человека и гражданина.

Действительно, без знания того, как устроены, как организу ются суды, прокуратура, следственные аппараты и т.д., какова их структура, взаимосвязи и соподчиненности, главные полномочия и задачи, очень затруднительно будет в дальнейшем при изуче нии процессуальных и материальных отраслей права уяснить по рядок их деятельности, взаимодействие, взаимоотношение друг с другом и со всем государственным механизмом. В курсе рассмат риваются и такие вопросы, как состав, порядок подбора и расста новки кадров соответствующих органов, требования, предъявляе мые к кандидатам на должность судьи, прокурора, следователя, их ответственность.

С учетом изложенного дисциплина «Правоохранительные ор ганы» определяется как совокупность юридических знаний, в рамках которой изучаются устройство, организация и наиболее существенные направления и задачи деятельности этих орга нов, их взаимодействие друг с другом и иными органами государ ства в охраны прав и свобод человека и гражданина, ук репления законности, Дисциплины, вводящие начинающих студентов-юристов в юриспруденцию, издавна включаются в учебные планы как сред них специальных, так и высших учебных заведений юридическо го профиля. Они дают исходные данные о судах, прокуратуре, ор ганах юстиции и внутренних дел, о задачах и целях, поставлен ных перед правоохранительными органами, организации выявле ния и расследования преступлений, обеспечении безопасности и общих вопросам работы на этом направлении спецслужб, нота риате, адвокатуре и некоторых других учреждениях и организа циях, в том числе и негосударственных, связанных с осуществле нием функций, направленных на укрепление законности и право порядка, охраны прав и свобод.

В настоящем наименовании эта учебная дисциплина стала изучаться с 1988 г. Процесс ее становления восходит к дореволю ционным (1917 г.) временам, когда общие сведения о судах и иных связанных с ними органами, их основных полномочиях сту денты получали в рамках других дисциплин — гражданского и уголовного процесса, административного (полицейского) права.

Тогда же предпринимались попытки ввести для изучения данных См.: К.Ф., Ковалев Указ. соч. С. 20.

§ 1. Предмет и система дисциплины «Правоохранительные органы» такого рода самостоятельную учебную дисциплину под наимено ванием «Судоустройство». С первых лет советской власти и до 50-х годов дисциплина с таким названием имела широкое распро странение. Затем в 50-е годы был введен курс «Организация суда и прокуратуры», а в 70-е — курс «Суд и Существующее наименование курса предпочтительней, во первых, потому, что тем самым подчеркивается необходимость изучения в его рамках деятельности не только суда и прокурату ры, но и других правоохранительных органов;

во-вторых, естест венное расширение его содержания за счет появления в последние годы как государственных (Конституционный Суд РФ, арбитраж ные суды, которые ранее находились при органах управления), так и негосударственных (частные детективные и охранные служ бы) охватывается им;

в-третьих, такое название обусловливает включение в рассматриваемую учебную дисциплину достаточно полных сведений не только об одном или двух правоохранитель ных органах — судах и прокуратуре, но и обо всех, поскольку все они, как правильно отмечают ученые, взаимосвязаны2.

Традиционно, учитывая значительный «удельный вес» в пра вовом регулировании правоохранительной деятельности законо дательных актов криминалистического комплекса (уголовное право, уголовно-исполнительное, уголовный процесс), йастоящая учебная дисциплина обеспечивается кафедрами (циклами) этого направления. Но по существу правоохранитель ная деятельность в широком смысле, как отмечалось выше, в не меньшей мере покоится на нормах и институтах и конституцион ного (государственного), гражданского и административного, как материального, так и процессуального права и т.д. Участие спе циалистов этих и других отраслей права в обеспечении учебной дисциплины «Правоохранительные органы» менее заметно, хотя правоохранительная деятельность не ограничивается государст венно-правовым контролем (деятельность по раскрытию преступ лений, осуществляемая на основе и в рамках установленной зако ном процедуры) над преступностью. Мы исходим из более широ кого понятия — социальный контроль над правонарушениями, осуществляемый гражданским обществом и его отдельными ин См.: СА., Судоустройство. М., 1946;

Организация суда и прокуратуры в СССР. М., 1966;

Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. М., 1976;

Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации / Под ред. В.И. Швецова. М., 1997. Гл. 1.

См.: К.Ф., Ковалев МЛ. Указ. соч. С. 22.

44 Глава 2. Предмет дисциплины «Правоохранительные органы РФ» ститутами (гражданами, их объединениями, средствами массовой информации и Поскольку не менее, чем преступность, опа сен и чиновничий произвол, непомерные как федеральные, так и местные налоги, поборы, протекционизм, семейственность в госу дарственных структурах и т.д., с чем должны бороться в большей мере контролирующие органы, работа которых регулируется за конодательными актами многих других отраслей права.

Предмет курса «Правоохранительные органы» определяет и его содержание. упорядочено в определенной системе. Курс условно можно разделить на две части — Общую и Особенную.

Общая часть включает два раздела: введение в курс;

правосу дие и его демократические основы. Они охватывают шесть глав, в которых освещаются такие вопросы, как понятие правоохрани тельной деятельности и правоохранительных органов, предмет и система курса, законодательные и иные правовые акты о право охранительных органах в РФ, понятие и содержание судебной власти, правосудия, конституционные принципы его организа ции и осуществления.

Особенная часть включает шесть разделов, в каждом из кото рых параграфов. В них рассматриваются судебная система России;

государственные органы обеспечения охраны порядка и безопасности;

органы предварительного расследования;

прокура тура РФ;

органы по правовому обеспечению и правовой помощи;

негосударственные организации обеспечения правоохраны.

Естественно, что на первое место в учебной программе курса «Правоохранительные органы» и соответственно в данном учеб нике поставлено раскрытие понятия правосудия и его демократи ческих основ (принципов), изложение сведений о построении су дебной системы в целом, характеристика организации и главных полномочий всех звеньев общих (гражданских), военных и арбит ражных судов, Конституционного Суда РФ. Тем самым подчерки вается признание государством, ставшим на путь построения пра вого, особой роли и высокой миссии правосудия.

§ 2. Соотношение дисциплины «Правоохранительные органы» с другими юридическими дисциплинами Уяснение сущности и предмета учебной дисциплины «Правоо хранительные органы» будет неполным, если хотя бы в самых общих чертах не рассмотреть ее взаимоотношения и связи с дру гими дисциплинами и отраслями специальных знаний, место в системе современного правоведения.

§ 2. Соотношение дисциплины органы» с др. юр. дисципл. Понятие «место» дисциплины в системе других дисциплин включает два аспекта: во-первых, рассмотрение вопроса с его структурной стороны, т.е. совокупности всех связей и отноше ний между данным курсом и непосредственно с ним соприкасаю щимися учебными дисциплинами, предусмотренных общими требованиями государственных образовательных стандартов по специальности «Юриспруденция», утвержденных 27 марта 2000 г. Министерством образования РФ. Эта связь очевидна. Курс «Правоохранительные органы» — это общепрофессиональная дис циплина, своего рода введение в специальность, в юриспруден цию: науку, практику, образование, своеобразный пролог в изу чение других юридических дисциплин, и находится он в нераз рывной связи с ними. В нем, как уже отмечалось, излагаются ис ходные сведения о правоохранительной деятельности и осуществляющих ее государственных органах и иных учреждени ях. Изучив настоящий учебный курс как сплав отношений, регу лируемых перечисленными и многими другими отраслями права, студенты получают представление как об их месте в государствен ном механизме, организации и устройстве, функциях и основных направлениях деятельности, так и о правовом регулировании ста туса — прав и обязанностей указанных органов, что будет способ ствовать более глубокому усвоению других профилирующих предметов. Во-вторых, рассмотрение вопроса с исторической сто роны представляет определенную ступень развития самого курса «Правоохранительные органы», отражающую соответствующую ступень развития государства и его механизмов, тем самым его связь с непосредственно примыкающими к нему дисциплинами.

Этот аспект выяснения места данного курса связан с рассмотрени ем соотношения правоприменительной деятельности и норм права, а также специальных знаний, которые применяются соот ветствующими правоохранительными органами для государст венно-правового контроля над преступностью и другими правона рушениями. С этих позиций и определяется связь данного курса с другими дисциплинами и соответствующими отраслями право вой науки, которые изучаются студентами юридических высших учебных заведений по специальности «Правоведение».

Органична связь названного курса с (госу дарственным) правом России — основой правовой системы стра ны, дающей жизнь всем другим отраслям права. Как часть пуб личного права оно, в частности, имеет предметом своего правово го регулирования принципы организации и порядок функциони рования институтов государственной власти, правовое положение 46 Глава 2. Предмет дисциплины «Правоохранительные органы РФ» граждан и их взаимоотношения с государством. В конституцион ном праве, основным источником которого является сама Консти туция РФ, определяется роль и место правоохранительных орга нов в государственном механизме, закрепляются взаимосвязи между ними, устанавливаются конституционные принципы их организации и функционирования, а также конституционно-пра вовой статус человека в России — гражданство, правосубъект ность, конституционные права, свободы и обязанности, их обеспе чение законной деятельностью правоохранительных органов.

Курс «Правоохранительные органы» связан с администра тивным правом, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распоря дительной деятельности государственного управления в различ ных сферах государственной жизни, в том числе и в сфере обеспе чения безопасности и охраны общественного порядка. Такие пра воохранительные органы, как МВД России и Минюст России, и их структуры на местах осуществляют свои правоохранительные функции, включая контроль над преступностью и другими право нарушениями, одновременно с функциями управленческими (внутриорганизационными и внешними), в рамках которых непо средственно реализуется исполнительная власть. Кроме того, пра воохранительные органы повсеместно применяют нормы админи стративного права при посягательстве на собственность, общест венный порядок, безопасность дорожного движения и т.д.

Трудно переоценить тесную связь рассматриваемого курса с правом как системой правовых норм, устанавливающих порядок производства по уголовным делам (уголовное судопроизводство) и регулирующих деятельность ор ганов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда по возбуждению, расследованию и судебному разбирательству уголовных дел, по разрешению процессуальных вопросов испол нения приговора. Именно в нем установлены права подозревае мых, обвиняемых и подсудимых, потерпевших, других лиц, ока завшихся в сфере уголовного процесса и корреспондирующиеся обязанности соответствующих должностных лиц правоохрани тельных органов по их соблюдению.

Необходимо иметь в виду, что структура и система каждого правоохранительного органа строятся зависимости от задач и содержания выполняемой им деятельности, а содержание дея тельности зависит от решения организационных вопросов. Поэто му задачи и порядок (процедура) осуществления уголовно-про цессуальной деятельности в значительной мере определяют по § 2. Соотношение дисциплины «Правоохранит. органы» с др. юр. строение судебной системы, прокуратуры, органов предваритель ного следствия, органов дознания, адвокатуры.

«Правоохранительные органы» как учебный курс тесно сопри касается с гражданским процессуальным правом, которое уста навливает порядок разбирательства и разрешения судом граж данских дел об имущественных и некоторых неимущественных спорах, а также порядок исполнения постановлений судов и неко торых других органов;

его нормы регламентируют деятельность суда, судебного исполнителя и всех участников процесса. Этот курс, в свою очередь, связан с учебной дисциплиной, в рамках которой изучается порядок судопроизводства в арбитражных судах в РФ при разрешении экономических споров и рассмотре нии иных дел, отнесенных к их компетенции.

Нормы гражданского и уголовного права — эффективный и ши роко применяемый инструмент правоохранительной деятельности.

Они позволяют определять признаки уголовных преступлений и гражданских правонарушений, делать вывод о наличии или отсут ствии последних и необходимости приведения в действие механизма соответственно гражданско-правовой или уголовной ответственнос ти, о видах воздействия, наказания или иных мерах уголовно-право вого характера за совершение преступления, о возмещении ущерба, причиненного правонарушением. От этого зависит законность дея тельности правоохранительных органов.

Второй аспект взаимодействия на этом направлении вытекает из проникновения многих видов общеуголовных преступлений за границы государств. Преступность, особенно организованная, ма фиозная, террористической направленности и т.д. границ не при знает. Преступления, становящиеся опасными для международ ного сообщества, — международное мошенничество, хищения и контрабанда цветных, редких металлов, незаконные банковские операции, в том числе с использованием фальшивых документов, компьютерная преступность — приняли опасные тенденции.

Вторжение «русской мафии» поставило в тупик полицию многих стран не только ближнего, но и дальнего зарубежья. В то же время на территорию постсоветского пространства, в Россию осо бенно, двинулась масса преступников со всего мира, обостряя и без того не простую криминогенную ситуацию. Это обусловливает необходимость тесного сотрудничества государств в направлении определения круга деяний, которые в равной степени нарушают интересы каждого из них, использование рекомендаций ООН, ре гулярно собирающей представителей правоохранительных орга нов для обсуждения проблем борьбы с общеуголовной преступ 48 Глава 2. Предмет дисциплины «Правоохранительные органы РФ» ностью, в том числе и через Интерпол, Европол, разработки ком плексного института выдачи (экстрадиции) преступников. Отсю да актуальность взаимного проникновения настоящего курса и зарождающейся (пока в виде спецкурсов) учебной международного уголовного права1.

Легко просматривается связь настоящего курса и с такими юридическими дисциплинами, как теория государства и права и история отечественного государства и права. Они дают исход ные сведения о закономерностях возникновения, развития и функционирования государства и права, об основополагающих понятиях, применяемых в правоохранительной деятельности (за конность, правосознание, сущность, типы, формы, функции, структура и механизм действия государства и права), о примене нии права, правовой системе, о соотношении права и его источни ков, права и судебной практики и др. Учитывая, что изучение во просов организации и деятельности многих правоохранительных органов требует рассмотрения их в развитии, на фоне историчес ких событий, в сравнении с опытом как отечественным, так и за рубежным, как в пространстве, так и во времени, становится по нятной Существенна связь правоохранительной деятельности и рас сматриваемого курса с правовой статистикой и криминологией.

Предоставляя соответствующие данные о количественных и каче ственных параметрах преступности, их изменении во времени и пространстве, о работе органов уголовной юстиции, правосудия, статистика способствует тем самым развитию правоведения, его постоянной связи с правоохранительной деятельностью.

Что касается криминологии, то проводимое ею изучение пре ступности — это всегда статистико-криминологическое исследо вание, на базе которого анализируются и оцениваются особеннос ти криминальной ситуации в каждый конкретный период. Они призваны обнаруживать рассогласование между количественны ми и особенно качественными характеристиками преступности и уголовно-правовой политикой государства, реализуемой деятель ностью правоохранительных органов. Уголовно-правовая полити ка является отражением скорее внутренней политики государст ва, чем тенденций современной преступности. Статистико-крими нологические показатели — надежные индикаторы, предупреж См.: Международное уголовное право: Учеб. пособие / Под общей ред.

Кудрявцева. М., 1999. С. 6;

Панов В.П. Международное уголовное право. М., 1997;

Решетов ЮЛ. Борьба с международными преступлениями. М., 1983.

§ 2. Соотношение дисциплины органы» с др. юр. дисципл. дающие общество о том, что существующие нормы закона уже не адекватны требованиям современного общества и нужна их соот ветствующая корректировка.

В условиях резко изменившейся ситуации в стране стратеги ческие задачи, стоящие перед уголовно-правовой политикой, ос таются неизменными и требуют лишь скорейшего осуществле ния: через разработку общенациональной программы государст венного контроля над преступностью, системную реформу зако нодательства криминального комплекса, коренную перестройку органов уголовной юстиции и судебной системы — переход к ка чественно иным, более надежным и цивилизованным формам уго ловно-правового контроля над преступностью.

На достижение этих результатов можно рассчитывать лишь при условии, если наметится «прорыв» в решении основополага ющих политических и социально-экономических проблем, агони зирующий казарменный социализм уступит дорогу новым отно шениям и на этой основе сформируется общественное согласие, которое и потребует соответствующего правового обеспечения1.

Конечно, не менее содержательна связь учебного курса «Пра воохранительные органы» и с такими отраслями права, как уго ловно-исполнительное, финансовое, налоговое, земельное, водное, воздушное, таможенное, международное и др., а также с такой важной дисциплиной, как криминалистика. Эти вопросы могут быть предметом самостоятельного изучения.

ПРОВЕРЬТЕ СВОИ ЗНАНИЯ 1. Дайте определение предмета и системы изучаемой дисцип лины.

2. Укажите основные этапы возникновения и становления дисциплины «Правоохранительные органы».

Какое место в системе юридических дисциплин занимает курс «Правоохранительные органы Российской Федерации»?

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред.

Божьева. М., 2000. Гл. 1.

К.Ф., Ковалев ВЛ. Правоохранительные органы. М., 2002. Гл. 1.

Правоохранительные органы: для вузов. М., 2001.

См.: Коробеев А.И., А.В., Ю.В. Уголовно-правовая политика: тен денции и перспективы. Красноярск, 1991. С. 238;

Савюк JI.K. Правовая статисти ка. М., 2000. С. 101.

50 Глава 3. Законы и подзакон. акты, регулирующие Глава 3. Законы и подзаконные акты, регулирующие правоохранительную деятельность и устройство органов, ее осуществляющих § 1. Общая характеристика и классификация нормативных правовых актов о правоохранительных органах и их деятельности Правовой акт как один из основных источников права1 — это властное предписание государственных органов, которое устанав ливает, изменяет или отменяет нормы права.

Выделяются нормативные правовые акты и правовые акты индивидуального характера.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа госу дарственной власти, органа местного самоуправления или долж ностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила пове дения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан ные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Нормативные правовые акты рассчитаны на многократность применения, содержат основания (нормы права) для разрешения индивидуальных дел. Так, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федера ции»2 Правительство РФ 23 мая 2000 г. приняло постановление № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государствен ные нормативные требования охраны труда», имеющие важное значение в указанной сфере общественных отношений3. В другом случае в соответствии с УК и Федеральным законом «Об информа ции, информатизации и защите информации»4, Законом РФ «О ми лиции» 1 ноября 2001 г. МВД России издало приказ № 965 «Об ут верждении Инструкции о порядке предоставления гражданам спра вок о наличии (отсутствии) у них судимости»5.

Различают еще такие источники права, как правовой обычай, прецедент, договор нормативного содержания.

СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702;

2002. № 21. Ст. 1916.

РФ. 2000. Ст. 2314.

СЗ РФ. 1995. № 6009.

№3.

§ 1. Общая характеристика и классификация правовых актов... Под правовым актом индивидуального характера понимает ся акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Таковым, например, является Указ Президента РФ от 26 апреля 2001 г. № 486 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» (в ред. от января 2002 г.

Нормативные правовые акты образуют систему, основанную на их юридической силе (схема 2).

Очевидно, система нормативных правовых актов о правоохра нительных органах — это совокупная субординационная связь 52 Глава 3. Законы и подзакон. акты, регулирующие правоохранит. деят-ность властных предписаний государства, основанная на их юридичес кой силе.

Учитывая федеративное устройство нашего государства, схема может быть расширена за счет нормативных правовых актов о пра воохранительной деятельности, изданных региональными властя ми — государственными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления1. Однако необходимо исходить из сопод чиненности нормативных правовых актов, предметов исключитель ного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ и их соб ственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов в рассматриваемой нами сфере государственной деятельности. Наиболее значимые, принципиаль ные вопросы правоохранительной деятельности, функциониро вания государственных органов, ее осуществляющих, как будет показано ниже, регулируются нормативными правовыми актами федерального уровня, т.е. отнесенными в соответствии со ст. 71 Кон ституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации.

Особенности современной системы нормативных правовых актов о правоохранительной деятельности и органах, ее осущест вляющих, производны от системы нормативных актов в целом, которые, по мнению специалистов, сводятся к следующему: они находятся в соподчинении (субординационной связи) между собой;

эта форма связи между ними определяется их юридичес кой силой;

место и роль нормативного правового акта в системе властных предписаний государства официально выражается в их наименовании (конституция, закон, указ, постановление и т.д.).

Вместе с тем целостность системы нормативных правовых актов о правоохранительных органах обусловливает их различие тремя обстоятельствами: содержанием (предметом) разрешаемых ими вопросов;

различием в юридической природе или юридичес кой силе (значении);

различиями в процедуре принятия норма тивных правовых актов2.

Такая классификация массива нормативных правовых актов — по юридической силе и по предмету (содержанию) неза ' Важно иметь в виду, что нормативные правовые акты субъектов РФ, в част ности по предметам совместного ведения с РФ, нередко не только адаптируют фе деральное законодательство к своим территориальным особенностям, но и в ряде случаев восполняют пробелы, нерасторопность федерального законодателя, а также выступают своеобразным полигоном апробирования новых правовых реше ний, в том числе и в сфере правоохранительной деятельности.

См.: Теория государства и права: Схемы. Комментарии. М., 1999. С. 41.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов... висимо от их юридической природы позитивна в двух аспектах.

Во-первых, учитывая продолжающийся активно процесс совер шенствования нормативной правовой базы о правоохранительной деятельности и органах, ее осуществляющих, она способствует определению пробельности законодательного регулирования, приоритетов этой деятельности. Во-вторых, в учебно-методичес ких целях предложенная классификация облегчает в целом изу чение юридической базы, которой руководствуются в своей дея тельности правоохранительные органы.

В заключение отметим: накопление информации, правовой в том числе, происходит едва ли не в геометрической прогрессии. В целях унификации банка данных правовой информации, а также обеспе чения автоматизированного обмена ею между федеральными орга нами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами прокуратуры РФ и органами местного самоуправления Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. 511 (в ред. от 5 октября 2002 г.) одобрен классификатор правовых актов1.

К работе над ним были привлечены федеральные органы государст венной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, орга ны прокуратуры и судебные власти, научно-исследовательские ор ганизации и образовательные учреждения юридического профиля, ведущие ученые-юристы России. Классификатор построен в соот ветствии с Конституцией РФ, кодексами РФ и другими основопола гающими федеральными законами. Все термины классификатора согласуются с существующей правовой терминологией. Важно и то обстоятельство, что заинтересованные органы и организации могут его самостоятельно расширять и дополнять при необходимости до четвертого и пятого уровней.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов о правоохранительных органах по их юридической силе Как отмечено, нормативные правовые акты о правоохрани тельной деятельности и органах, ее осуществляющих, как и госу дарственные акты по другим сферам жизни государства и общест ва, выстраиваются в четкую иерархическую структуру.

Высшая юридическая сила, а поэтому главенствующая роль в системе нормативных правовых актов вообще и регулирующих правоохранительную деятельность в частности принадлежит за СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260;

2002. № 40. Ст. 3905.

54 Глава 3. Законы и акты, регулирующие деят-ность кону. Законы РФ являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества.

Важнейшим среди законов и универсальным нормативным правовым актом, относящимся ко всем правовым дисциплинами, является конституция.

Конституция представляет собой основной закон государст ва. Это государственнообразующий закон, закрепляющий полагающие общественные и экономические отношения. Консти туция обладает высшей юридической силой, юридической базой всего законодательства. Все другие законы РФ должны ей соот ветствовать, не противоречить. Это касается не только актов феде рального уровня, но и законодательства органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуп равления. Конституция, распространяя свое действие на всю тер риторию РФ, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.

Действующая Конституция РФ принята на всенародном рефе рендуме декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества на рубеже 90-х годов XX сто летия. В Конституции РФ закреплено новое государственное уст ройство.

В ней (гл. 7), исходя из принципа разделения властей, опреде лены место и роль в государственном механизме, порядок образо вания и формирования Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, требования к канди датам на должность судьи, закреплены организация и основные принципы правосудия. В этой же главе определены принципы ор ганизации и деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности Генерального прокурора РФ и подчиненных ему про куроров.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей цен ностью, Конституция РФ (ст. 2) определила обязанностью госу дарства защищать их. При этом гражданские права и обязаннос ти признаются и гарантируются теперь не только в соответствии с Конституцией РФ, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 4 ст. 15).

Особой заботы со стороны государства, его правоохранитель ных органов требуют личные права и свободы граждан в двух сфе рах — неприкосновенности личности и неприкосновенности част ной (личной) жизни каждого человека. Это комплексные инсти туты конституционного права, имеющие «выход» на отраслевое, чаще — уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов... Институт неприкосновенности личности включает следующие правомочия: право на жизнь, телесную неприкосновенность, по ловую свободу и их защиту государством (ст. 20, ч. 2 ст. 21, ч. ст. 22 Конституции, гл. 16 УК), право человека на честь и досто инство, нравственную свободу, психическую неприкосновенность (ст. 21 Конституции РФ, ст. 9—11 УПК, ст. 127—130 УК), право человека на индивидуальную свободу и личную неприкосновен ность (ст. 22 Конституции, ст. 301, 302 УК) — полностью или час тично реализуется в судопроизводстве, являясь достоянием всех его участников.

Закрепленное Конституцией РФ право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23) включает ряд следующих полномочий: тайна интимной и иной личной жизни граждан (ст. 9 УПК) сохраняется при ведении уголовных дел;

свобода уединения, свобода общения (ст. 46, 47 УПК);

вра чебная тайна (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здо ровья);

адвокатская тайна (ст. 8 Федерального закона «Об адво катской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»);

соблюдение тайны усыновления (ст. 155 УК, ст. 273 ГПК) — при надлежит всем участникам процесса. Нарушение тайны перепис ки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных со общений (ч. 2 ст. 23 Конституции), проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25 Конституции) — до пускается только на основании судебного решения.

К ним примыкает группа конституционно-процессуальных и уголовно-правовых конституционных прав личности (ст.

54 Конституции), обязанность защищать которые, как и перечис ленные личные права и свободы граждан, лежит на всех государ ственных органах, в том числе и на правоохранительных как части государственного Большинство принципов правосудия (осуществление правосу дия только судом, презумпция невиновности, независимость судей, участие граждан в осуществлении правосудия и др. — см. гл. 5 на стоящего учебника) получили свое развитие в других законах.

Конституция РФ имеет прямое действие (ч. 1 ст. Оно про является по-разному: нормы-принципы и бланкетные нормы ус танавливают обязательные для государственных органов и долж ностных лиц ориентиры поведения (принятие законов —«ст. 124, Подробнее см.: И.Л. Личные тайны (человек и власть). С. 95 138;

он же. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). С.

56 Глава 3. Законы и подзакон. акты, регулирующие правоохранит. деят-ность создание органов — ч. 3 ст. 128 и другие нормы подлежат непосредственному применению, порождая конкретные консти туционно-правовые отношения (ч. 7 ст. 125). Прямое действие Конституции РФ обязывает суды, другие государственные орга ны обосновывать свои акты и действия прежде всего ее нормами.

На практике, к сожалению, это еще не получило широкого рас пространения. В целях восполнения указанного упущения Пле нум Верховного Суда РФ в своем постановлении дал судам на этот счет специальное разъяснение1. Например, нет никаких препят ствий к прямому применению положения о том, что «каждый за держанный, заключенный под стражу, обвиняемый в соверше нии преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения» (ч. 2 ст. 48). То же самое касается применения ст. 51 Конституции РФ, согласно ко торой никто не обязан свидетельствовать против своего супруга и близких родственников. В связи с вступлением в действие нового УПК данные конституционные положения нашли в нем свою реа лизацию в ст. 49 о допуске защитника с указанных моментов, п. 49 ст. 5, ч. 4 ст. 56 о свидетельском иммунитете и др.

Федеральные конституционные законы принимаются по во просам, прямо предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 88, 103, 108, 114, 118, 128, 135, 136, 137).

Чаще всего они носят комплексный характер. Некоторые из них уже приняты, например, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, об арбитражных судах, о военных судах, о чрезвычай ном положении, другие на очереди.

Третью ступень занимают федеральные законы РФ, которые по своей значимости и сфере регулирования правоохранительной дея тельности существенно различаются, но ко всем им предъявляется общее требование — они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. К ним относятся отраслевые кодексы — АПК, ГК, ГПК, ТК, КоАП, УИК, УК, УПК, СК, а также Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Водный, Воздушный, Градостроительный и Лесной кодексы, а также такие законы комплексного характера, как о милиции, о прокуратуре, о статусе судей и другие более индивидуа лизированные, например Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжало вании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан ».

См.: РФ. 1996. № 1.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов...

Значительное место в иерархии законов занимают так назы ваемые текущие, или обычные, законы, которыми вносятся «то чечного» характера изменения и дополнения в действующие ко дифицированные или комплексные нормативные правовые акты.

К последним относится, например, Закон РФ от 18 марта 1999 г.

«О внесении изменения в статью 237 Уголовного кодекса Россий ской Федерации»1. Практикуется, к сожалению, такие измене ния и дополнения вносить как бы вдогонку уже принятым, но еще не введенным в действие федеральные законам. Примером «запоздалой мудрости» законодателя является Федеральный закон от 29 мая 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»2 объ емом более двух газетных полос.

Все федеральные законы (федеральные конституционные, феде ральные и текущие), как и Конституция РФ, имеют верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в случае коллизии законов (взаимного несоответствия правовых норм, регулирующих одинако вые общественные отношения) федерального уровня и субъектов РФ действуют первые3. Акты этого уровня регулируют важнейшие во просы организации осуществления всех функций правоохранитель ной деятельности. Авторитет принимаемых правоохранительными органами решений подкрепляется авторитетом закона. Противоре чия законов федерального уровня Конституции РФ и внутри них призван разрешать Конституционный Суд РФ в пользу Конститу ции РФ. Другим судам дано право не применять при рассмотрении конкретных дел законы, в том числе и федеральные, если, по мне нию судов, они (законы) не соответствуют императивам (т.е. безус ловным требованиям, повелениям, не допускающим выбора иного варианта действия) Конституции РФ4.

РФ. 1999. №12. Ст. 1407.

СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2027;

2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2706.

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Федерации — федеральный регистр нормативных пра вовых актов субъектов Федерации. Его ведение возложено на Министерство юсти ции РФ (см.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. 1486 «О дополнитель ных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федера ции» // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356).

См.: постановление Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О неко торых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осу ществлении правосудия» // РФ. 1996. 1.

58 Глава 3. Законы и акты, регулирующие правоохранит. деят-ность Близок к законам и такой акт сводного характера, содержа щий важнейшие основополагающие нормы соответствующей от расли права, как основы законодательства. Они служат норма тивной правовой базой регулирования общественных отношений в определенной области и издаются по предметам совместного ве дения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции). К числу таких нор мативных правовых актов относятся в интересующей нас сфере деятельности, например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере.

Так, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие указанные основы законодательства о нотариате или по вопросам организации адвокатуры.

Важно отметить, что иногда нормативный характер носят и постановления высшего законодательного и представительного органа РФ. В правоохранительной сфере таким примером могут служить постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г.

«Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне годов»2 и от 28 июня 2000 г.

«О изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне годов»3. В связи с поступавшими с мест запро сами правоохранительных органов и жалобами граждан о поряд ке применения указанных постановлений они стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Аргументируя свою позицию в части признания ряда пунктов указанных постановле ний Государственной Думы не соответствующим Конституции РФ, Суд отметил, что «все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обес печить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.

ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357;

СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030.

2000. Ст. 2027.

2000. Ст. 2818.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов... Нарушение общеправовых требований при проведении амнис тии, повлекшее определенные неблагоприятные последствия, яв ляется основанием для решения вопроса о правовых компенсатор ных средствах и механизмах — как в формах, предусмотренных действующим законодательством, так и в формах, установление которых возможно на основе специального регулирования»1.

Следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность, — указы распоряжения Президента РФ. В отличие от закона, который всегда является нормативным правовым актом, указы Президен та РФ могут носить и ненормативный характер.

Они занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государст ва. Нормативные указы Президента РФ — подзаконные акты и, со гласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны противо речить ей и федеральным законам. Чаще всего применительно к рас сматриваемой сфере правового регулирования Президент РФ при нимает указы в целях обеспечения тех или иных законов, регулирующих деятельность тех правоохранительных органов, ко торые входят в состав исполнительной ветви власти. Например, Указом от 22 ноября 1994 г. № 2106 Президент РФ создал в системе ФСБ (тогда ФСК — Федеральная служба контрразведки) следствен ное управление, а в подчиненных ей органах — следственные под разделения2, а Указом от 11 июня 1998 г. № «Об утверждении положения и структуры Федеральной службы безопасности» утвер дил этот документ и структуру данного правоохранительного орга на3. Значительный импульс в совершенствование правоохранитель ной деятельности внесен Указом Президента РФ от 30 марта 1998 г.

№ 328 «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений»4. Другим Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Феде Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. «По делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года 492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3059.

РФ. №31. Ст. 3255.

РФ. 1998. Ст. 3320.

РФ. 1998. Ст. 1544.

60 Глава 3. Законы и подзакон. акты, регулирующие правоохранит.

рации», которым разрешено иметь в Минюсте России коллегию в количестве человек, утверждено положение о Министерстве юс тиции Российской Федерации1. Указами Президента РФ утвержде ны положения о милиции общественной безопасности, о координа ции деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступ ностью и др. Индивидуальными (ненормативного характера) указа ми Президент РФ назначает на государственную должность в правоохранительных органах, например, министров, их заместите лей, судей федеральных судов, за исключением судей Конституци онного Суда РФ.

К нормативной базе курса относятся также и постановления Правительства РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Согласно ст. Конституции РФ Прави тельство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и норматив ных актов Президента РФ. К примеру, постановлением Прави тельства РФ от 7 октября 1996 г. № 1177 утверждена концепция реформирования органов и учреждений юстиции РФ2.

К подзаконным нормативным правовым актам относятся реше ния коллегий, приказы, инструкции, инструктивные письма, по становления и распоряжения министерств и ведомств (комите тов) Российской Федерации — издаваемые Генеральным прокуро ром, министрами внутренних дел, юстиции, Директором ФСБ и др.

Они касаются конкретизации действий сотрудников этих органов при применении каких-либо норм закона. Примерами нормативных актов данного уровня могут служить приказ прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за ис полнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражда нина», приказ министра юстиции от 24 марта 1999 г. № 56, утвер дивший Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, и др. В отдельных случаях ведомственные акты утверждаются со вместно руководителями нескольких правоохранительных орга нов и других органов. Примерами могут служить Инструкция о едином учете преступлений, Правила судебно-медицинской экс пертизы тяжести вреда здоровью и по вопросам работы с вещест венными доказательствами в судах и других правоохрани СЗ РФ. 1999. № 32;

Ст. 4043;

2000. № 24. Ст. 2546;

2001. № 51. Ст. 4872.

1996. Ст. 4806.

БНА РФ. 1999. № 17;

2000. № 48;

№ 10.

§ 2. Классификация нормативных правовых актов... тельных органах. Такие акты принято называть межведомствен ными.

Возрастающую роль в регламентации правоохранительной дея тельности и органов, ее осуществляющих, занимают решения (по становления определения) Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории РФ и для всех органов государст венной власти и должностных лиц. Конституционный Суд РФ реша ет исключительно вопросы права, воздерживаясь от исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в ком петенцию других судов и иных органов. Его решения могут повлечь за собой приостановление акта, противоречащего Конституции РФ, и понуждение компетентного органа отменить его или изменить.

Такое решение может коснуться и нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную деятельность. Так, поста новлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающейся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое по мещение, включая и правила прописки, нормативные акты о про писке были определены как недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции РФ является непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на территории Российской Феде рации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства1.

В правоохранительной деятельности, в том числе и при отправле нии правосудия, нередки затруднения в применении норм закона.

Верховный Суд РФ изучает и обобщает судебную практику, анали зирует судебную статистику. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ на него возложена обязанность по даче разъяснений по вопросам судебной практики. Они имеют существенное значение как для пра восудия, так и для органов расследования, прокуроров. В этом можно убедиться, ознакомившись с постановлениями Пленума Вер ховного Суда РФ, например, от 31 октября г. «О некоторых во просах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 27 января и 11 июня 1999 г.

«О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК)», «О прак тике назначения судами уголовного наказания» и др. Считается, что содержащиеся в постановлении Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства, осно РФ. 1995. Ст. 1708.

РФ. №1;

1999. №3,8.

62 Глава 3. Законы и подзакон. акты, регулирующие деят-ность ванные на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики в масштабах страны, представляют собой своеобразную форму судебного прецедента и являются ориентиром, подлежащим обязательному учету в целях вынесения законных и обоснованных приговоров, решений, определений и постановлений1.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.