WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«Московский Государственный Университет ВСЕМИРНЫЙ БАНК им. М.В. Ломоносова Факультет Государственного Управления РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ История попыток реформирования с 1992 по 2000 ...»

-- [ Страница 4 ] --

А) Демографическая ситуация в государственной службе Отсутствие целенаправленных действий по изменению аппарата, инерционность системы подготовки и переподготовки государствен ных служащих обусловили чрезвычайно негативные следствия для ка чественного состава кадров государственной службы. Так, по состоя нию на 1997—1999 гг. практически во всех министерствах и ведомствах наблюдался фоновый разрыв в стаже: основной контингент сотрудни ков либо работал более 15 лет, либо менее 5 лет. Поскольку средний стаж работы характерен для работников среднего возраста, то «провал» в средней продолжительности стажа служащих большинства минис терств и ведомств коррелировал с недостатком служащих среднего возраста. Исключениями являлись Госкомстат (небольшой подъем в группе от 41 до 50 лет) и Госналогслужба («провал» в группе от 51 года и старше). В большой группе министерств и ведомств работники в воз расте 51 года и старше составляли более 44% общей численности цен трального аппарата. В ряде министерств и ведомств доля работников предпенсионного и пенсионного возраста (старше 51 года) составляет около половины персонала (Минэкономики 55,1%, Минатом 49,3%, Минтопэнерго 49,5%, Минсотрудничество 46,1%, ВАК 62,7%).

Второй кадровой проблемой стал дефицит высококвалифициро ванных кадров: по всем ведомствам (кроме Минобразования и МИД, где многие служащие имеют ученую степень и/или специальное про фессиональное образование — так, в Минобразовании на конец 1997 г. работало 17% сотрудников с ученой степенью). Велик фоновый провал по показателю образования: почти нулевой процент служащих имели послевузовское профессиональное образование, при том, что около половины из них имели базовое техническое образование, поч ти никто не имел научных степеней и званий. И это для ведомств, оп ределяющих стратегическое направление развития своих областей!

Например, в ФКЦБ, осуществляющем разработку основных направ лений развития рынка ценных бумаг, на 127 сотрудников приходилось 3 кандидата наук.

Третьей кадровой проблемой ведомств стало наличие большого числа незаполненных вакансий, в среднем 12% от штатной численно сти, что в первую очередь связано с малой заработной платой и нео пределенностью дальнейшего существования многих ведомств. При этом число вакансий по ведомствам центрального аппарата, которые не удавалось заполнить — не менее 35 человек в каждом, а в ряде ве домств оно исчислялось сотнями (Минэкономики — 318, МИД —215, ФКЦБ — 165). Все это свидетельствовало о падении престижа госу дарственной службы.

Б) Нежелание молодых специалистов идти на государственную службу.

Образование и государственная служба: традиции и современное состояние Улучшение демографической ситуации в государственной служ бе, равно как и качественное изменение ее состава в сторону профес сионализации и привлечения молодых новых кадров, как показывает история, может быть произведено посредством развития сети специ ализированных образовательных учреждений. Следует сказать даже более жестко: реформы государства всегда сопровождались созданием (реформированием) системы подготовки государственных служащих.

Без такого «образовательного сопровождения» реформирование госу дарственной службы невозможно. Осознание данного факта стало од ним из движущих мотивов создания того проекта реформирования государственной службы, который был предложен Центром Страте гических разработок (ЦСР).

Поскольку акцент на образовательные мероприятия оказался ключевым в этом проекте, следует более подробно остановиться на роли образования для государственных служащих в проведении ре форм государственной службы и на отечественной традиции такого образования.

Уже при составлении первого проекта масштабной реформы го сударственной службы в России автор этого проекта, известный фи лософ Г. Лейбниц, предлагал Петру I создать адекватную этой задаче систему образования. Главной целью этой системы, по замыслу Лейбница, должна была стать подготовка будущих государственных служащих*. В соответствии с этим замыслом, реформирование госу дарственной службы сопровождалось появлением военных и мор ских школ (для подготовки кадров военной службы), Кадетского корпуса и Московской школы математических и навигацких наук (для подготовки кадров штатской и придворной службы). Была со здана двухъярусная система подготовки будущих государственных служащих: через коллегии и школы, а впоследствии она дополнилась и учебой в университетах, и обучением за границей. В XIX в. эти два вида подготовки постепенно стали дополнять друг друга, поскольку * Герье В. Отношения Лейбница к России и к Петру Великому по неиз данным бумагам Лейбница в Ганноверской библиотеке. СПб.: 1871. С.192.

сложилась традиция направлять преподавателей и отлично успеваю щих студентов (особенно после получения степени магистра) на дли тельные стажировки за рубеж. В то же время цели подготовки стали все более отклоняться от подготовки государственных служащих: ча стные потребности самой науки и системы образования, здравоохра нения, техники, национальной промышленности и торговли стали главенствующими в перечне образовательных специализаций и их выборе студентами.

После окончания советского периода истории России начал про исходить возврат к заложенной в эпоху Петра I традиции профессио нального образования для государственных служащих. Своеобразным переходным периодом к формированию новой (не идеологической) системы такого образования было создание в ноябре 1991 г. Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). На этот орган бы ла возложена организация подготовки специалистов для федераль ных, республиканских и местных органов власти, государственных предприятий и организаций, служб управления персоналом.

Новый курс по повышению профессионализма в подготовке, по вышению квалификации, стажировке и переподготовке кадров для государственной службы был продолжен и развит Указом Президента России от 6 июня 1994 г. «О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации». В числе прочих на Российскую академию государственной службы (РАГС) были возло жены задачи обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а также координации на учной и учебной работы региональных кадровых центров.

Повышение квалификации, стажировка и переквалификация го сударственных служащих в настоящее время проводятся как правило в «ведомственных» учебных заведениях, либо, чаще всего, в РАГСе и Академии народного хозяйства (АНХ). При большинстве минис терств имеются научно исследовательские институты, однако дефи цит высококвалифицированных кадров свидетельствует о том, что ве домственная система подготовки, переподготовки и повышения ква лификации плохо справляется со своими обязанностями. Кроме того, сведения о профессиональном образовании служащих, представлен ные в анкетах, полученных от министерств и ведомств, не коррелиру ют с суммарными ведомственными сведениями о повышении квали фикации. Это означает, что сами служащие не оценивают повышение квалификации в указанной системе как получение послевузовского профессионального образования.

Согласно действующим сейчас нормам, орган государственной власти заключает с образовательными учреждениями Российской Фе дерации договоры о повышении квалификации своих служащих на внеконкурсной основе, не будучи ограничен в самостоятельном под боре этих образовательных учреждений (естественно, предпочтение в таких условиях будет отдаваться своим, ведомственно подчиненным образовательным учреждениям). При этом отсутствует вневедомст венный контроль программ переподготовки. В случае государствен ного заказа на переподготовку и повышение квалификации федераль ных государственных служащих порядок формирования, размещения и использования прямого (внеконкурсного) заказа разрабатывают и утверждают соответствующие государственные органы, однако при этом возможность ведомственной подчиненности образовательных учреждений при размещении заказа не только не устранена, но и пря мо подразумевается (См. Указ Президиума Российской Федерации № 103 от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих», п. 4). По вышение квалификации и переподготовка только учитываются при аттестации, не являясь обязательными (см. Указ Президиума Россий ской Федерации № 983 от 3 августа 1997 г. «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих», п. 9). В Федеральном За коне «Об основах государственной службы Российской Федерации» упоминается о специализациях и необходимости соответствующего профессионального образования, но в отсутствие дополнительных нормативных правовых актов, конкретизирующих это положение (пп. 2 и 3 ст. 6 Закона), данное положение не работает.

Таким образом, произошло ведомственное присвоение функций подготовки и переподготовки государственных служащих, что объек тивно воспроизводит сложившуюся в 70 е гг. систему государственной службы, т.е. корпоративно патронажную государственную службу.

Исправить существующее положение дел, по мнению разработ чиков того проекта реформирования государственной службы, кото рый был представлен в ЦСР, возможно, если вернуться к замыслу ре формы государственного управления, предложенной еще Лейбницем, и возродить идею первичного профессионального высшего образова ния в независимых (вневедомственных) учебных заведениях как цен трах подготовки государственных служащих.

В 1993 г. началось создание таких учебных заведений. Были ут верждены новая специальность «Государственное и муниципальное управление», создано Учебно методическое объединение по специ альности, разработаны учебные планы. В 1997—1998 гг. первые выпу скники этих учебных заведений пришли на государственную службу, пополнив тем самым ряды молодых специалистов — экономистов, юристов, историков, психологов, социологов, политологов, филосо фов, представителей технических и естественнонаучных дисциплин, пополнявших кадровый состав государственной службы.

Отличие молодых специалистов по специальности «Государствен ное и муниципальное управление» от выпускников других специаль ностей, как неоднократно указывалось, заключается в многоаспектно сти (универсальности) их подготовки, в соединении в образовательной программе экономических, юридических, психологических, социоло гических и др. аспектов деятельности государственного служащего.

Однако вскоре выяснился и существенный «порок» имеющейся в Российской Федерации государственной службы, оказавшейся не в состоянии принять такие новые кадры и эффективно их использо вать. Например, более 80% выпускников факультета государственно го управления МГУ уже в течении трех годовых выпусков предпочи тают устраиваться на работу в другие сектора (отечественные и меж дународные компании, общественные организации), а не работать по прямому своему назначению в государственных органах власти. Те немногие «энтузиасты», которые все таки приходят на государствен ную службу, чаще всего остаются на ней менее года, а затем переходят в негосударственные сектора. Ценностные основы, прививаемые сту дентам — государственным управленцам, — дух общественного слу жения и просвещенный патриотизм — не выдерживают столкновения с реалиями современной государственной службы.

Основные причины такого «отторжения» молодых и профессио нально подготовленных кадров от системы государственной службы в первую очередь связаны с неконкурентоспособностью государствен ной службы в сравнении с другими секторами рынка труда. Не обес печены возможности должностного роста молодых специалистов на основании профессиональных и деловых качеств, а следовательно их профессионализм и эффективность работы не оцениваются должным образом. Является недостаточным денежное содержание государст венных служащих, а формы материального стимулирования архаич ны и не адекватны реальным (значимым) потребностям поощрения качественной службы. Низок уровень социальной защищенности го сударственных служащих, политические перемены и смена руковод ства как правило влекут за собой «перетряску» аппарата, что подавля ет его устойчивую работу и проявление инициативы.

Таким образом, в делающей первые шаги системе первичной подготовки кадров для государственной службы возник кризис, свя занный с отсутствием ее правильного (эффективного) использова ния, невостребованностью подготавливаемых кадров. По времени этот кризис совпал с 1998—1999 гг., первыми годами выпусков студен тов. Пути выхода из этого кризиса должны были стать важным эле ментом предлагаемой программы реформирования государственной службы, что и было реализовано в том ее варианте, который был пред ставлен Центру стратегических разработок.

Глава Предложения Центра стратегических разработок по реформированию государственной службы 2.1. Центр стратегических разработок как организационная структура для разработки проекта реформирования государственной службы Если рассматривать создание проекта реформирования государ ственной службы осенью 1999 — весной 2000 г. как элемент подготов ки предвыборных программ кандидатов в Президенты Российской Федерации, то нельзя обойтись без описания тех организационных структур, которые обеспечивали такую подготовку.

Наиболее развернутая предвыборная программа, равно как и ор ганизационные мероприятия по ее созданию, были предложены в Центре стратегических разработок («Центре Г. Грефа»), исполнявшем роль предвыборного штаба В.В. Путина как действующего Председа теля Правительства Российской Федерации. Здесь оказались соеди ненными вместе ресурсы и поддержка существующей системы власти с одной стороны, и знания и разработки экспертов, с другой. Так на зываемый «административный ресурс» присутствовал здесь и в виде прямого использования тех проектов реформ государственной служ бы, которые были разработаны под патронажем власти ранее. С осе ни 1999 г. в течение 2—3 месяцев в сжатые сроки был сформирован Совет ЦСР, определены основные направления и порядок его работы, подобраны группы экспертов и поставлены задания этим группам.

Представляется, что среди факторов, определивших успех В.В. Пути на, наряду с имевшимся ресурсом административной поддержки, был и фактор создания эффективно работающего предвыборного штаба как организационной структуры по созданию предвыборной про граммы и, что очень важно, по вовлечению значительного количества независимых экспертов в разработку этой программы. Это был меха низм профессиональной социализации кандидата в Президенты Рос сии, много более современный и привлекательный для общественно го мнения, нежели бюрократическая или партийная пропаганда дру гих предвыборных штабов.

Еще одной важной функцией ЦСР был подбор будущих полити ческих назначенцев в систему исполнительной власти. Кандидаты на назначения попадали здесь в составные коллективы разработчиков вместе лицами, прямо делегированными от Правительства и от В.В. Путина, вместе с исполнительным аппаратом ЦСР и с эксперта ми, в основном входившими в существовавшие экспертные коллек тивы и использовавшимися ранее для разработки проектов в Админи страции и в Правительстве. Этим кандидатам предоставлялась воз можность проявить себя в составе экспертных групп и участвовать в подготовке программ тех стратегических направлений, которые, не исключено, им предстояло курировать в дальнейшем.

Список направлений для разработки проектов, включаемых в предвыборную программу, определялся ЦСР в соответствии с наибо лее острыми общественными проблемами. Включение направления государственного строительства в число тем для разработки стратегии в ЦСР наряду с социальной политикой, образованием, экономикой, военной реформой стало закономерным итогом как тех попыток ре формирования в этом направлении, которые проводились ранее, так и отсутствия результатов этих попыток. Интерес общества к проблеме строения и функционирования государственной власти на фоне кри тики власти и ее явных неудач, существования неэффективной и ни щей бюрократии, не мог остаться без удовлетворения: предвыборная программа должна была быть составлена с учетом этого направления.

Организация работ по созданию проекта программы реформиро вания государственной службы в ЦСР осуществлялась следующим образом. На «верхнем ярусе» инициировалось создание Концепции государственного строительства (руководитель объединенной рабо чей группы по подготовке проекта реформы государственной служ бы — М.А. Краснов, общее организационное курирование осуществ лял Президент Фонда «Центр стратегических разработок» Д.Ф. Ме зенцев, а по текущим вопросам — сотрудник ЦСР Е.А. Кульков).

В рамках Концепции государственного строительства предпола галось создание нескольких программ, в том числе взаимосвязанных программ по административной реформе и по реформированию госу дарственной службы. Подгруппа экспертов по созданию программы реформирования государственной службы создавалась как по предло жениям руководителя группы по созданию Концепции государствен ного строительства М.А. Краснова, так и по согласованию с руковод ством ЦСР.

Наилучшей кандидатурой для руководства подгруппой был, по мнению участников группы, известный специалист по государствен ной службе, руководитель подгруппы по созданию концепции рефор мирования государственной службы Российской Федерации при Ад министрации Президента в 1997 г. А.В. Оболонский, однако из за дли тельного отсутствия в этот период времени было решено привлечь его к работе заочно, посредством согласования с ним создаваемых доку ментов. В состав подгруппы по созданию программы реформирования государственной службы вошли: А.Г. Барабашев (руководитель груп пы, Институт (ныне — факультет) государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова), А.В. Бутаков (Администрация Омской облас ти), М.Э. Дмитриев (Московский центр Карнеги), А.Ф. Ноздрачев (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Пра вительстве Российской Федерации), Л.А. Окуньков (Институт законо дательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос сийской Федерации), Е.С. Сапиро (РАГС при Президенте Российской Федерации), Д.С. Шмерлинг (Государственный университет — Выс шая школа экономики). К работе в подгруппе привлекались: Т.В. Зай цева (Институт (ныне — факультет) государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, для подготовки аналитического материала по особенностям современного реформирования государственной службы в некоторых странах), В.А. Козбаненко (Государственный университет управления, для анализа правовых аспектов реформиро вания государственной службы), Г.Л. Купряшин (Институт (ныне — факультет) государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, для подготовки цикла образовательных мероприятий программы).

Кроме того, при обсуждении материалов на семинарах ЦСР в февра ле — марте 2000 г. участвовали и внесли коррективы в окончательный текст программы: Е.М. Альбац (независимый журналист), П.М. Кудю кин (руководитель Центра проблем государственного управления Го сударственного университета — Высшей школы экономики), Прези дент Экспертного фонда трудовых исследований «Эльф» Е.Б. Шесто пал (в настоящее время — философский факультет МГУ) и др.

Две особенности подготовки программы обусловили недостаточ ную эффективность ее обсуждения. Во первых, излишняя закрытость заседаний семинара и затруднения в регистрации (допуске) для учас тия отсекли многих сильных потенциальных экспертов, в том числе и из государственных органов. Вообще, представительство государст венных органов было сведено к минимуму, что не способствовало ре ализации программы в будущем. Во вторых, в малой степени была использована возможность обнародования предложенных идей, хотя, казалось бы, такая возможность совпадала с требованиями широкого публичного обсуждения предвыборной программы в целом.

2.2. Основные параметры Концепции государственного строительства ЦСР Политические ориентиры для составления всего спектра концеп ций реформирования государственной власти были изложены в Кон цепции государственного строительства (тезисы), вобравшей в себя наработанные ранее, в особенности в период 1997—1998 гг., идеи. В указанных тезисах руководитель группы М.А. Краснов, вместе с руко водством ЦСР и, следует полагать, в соответствии с позицией дове ренных лиц и советников кандидата в Президенты, поставил ряд во просов о современном состоянии государственной власти в России и о возможных путях ее реформирования.

Главным вопросом тезисов был вопрос о том, нужна ли вообще реформа власти, и является ли имеющаяся неудовлетворенность раз ных слоев населения тем состоянием, в котором находится Россия, убедительной причиной для реформирования власти.

Ответ на этот вопрос, порождавший набор предложений (и после дующих вопросов) по всем аспектам реформирования государствен ной власти, складывался из анализа положения дел как во взаимоотно шениях власти и общества, так и отношений внутри системы власти.

В разделе «Власть и общество» была высказана и далее обоснова на гипотеза, что степень дисгармоничности отношений между влас тью и обществом велика и продолжает возрастать. Ни в статусе, ни в сознании россиян не произошло превращения из подданных власти в граждан. Со стороны власти не было импульсов, позволяющих людям совершить такой переворот в самосознании.

Указывалось, что общество не представляло ясно, каковы ценно сти и политические установки власти. Вследствие этого, оказалась размытой ответственность власти перед обществом, и общество стало воспринимать власть как чуждый институт, преследующий свои соб ственные интересы, о которых общество может только гадать. Отсю да — непредсказуемое, в том числе протестное и маргинальное пове дение избирателей.

Не была завершена попытка политико правовой самоидентифи кации страны: с одной стороны, принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. было актом разрыва с советской системой власти, а с другой стороны, Российская Федерация официально объявила се бя правопреемницей СССР. Начался симбиоз демократических и со ветских институтов власти, различных по своей идеологии и механиз мам функционирования. Это создает общую неустойчивость всего об щества и российской государственности в целом.

В Концепции подчеркивалось, что общество воспринимает госу дарственную власть как слабую, а доверие имеется лишь по отноше нию к отдельным политическим фигурам. В действительности, власт ные решения, отвечающие интересам групп влияния в аппарате и вне него, проводятся в жизнь достаточно быстро и жестко, а удовлетворе ние интересов общества, крупных социальных групп, защита прав граждан отходят на задний план. Власть либо бездействует, либо дей ствует запоздало и не координированно.

Негативным обстоятельством развития государства стало то, что стратегические цели общественного развития оказались подменен ными технологиями (методы обеспечения платежеспособного спро са, проведения аукционов, поддержания уровня занятости, отнесения части населения к среднему классу, формирования бюджета и т.д.).

Обществу не было ясно, зачем эти технологии и насколько власть за этими технологиями скрывает свой интерес. На основе технологий, а не действительных целей невозможно ни объединить общество, ни добиться его доверия к власти.

Оценивая степень готовности общества к переменам, в Концеп ции утверждалось, что общество готово расстаться с патерналистски ми ожиданиями и стереотипами в отношении власти, однако власть оказалась не готовой предъявить внятную стратегию построения со циального государства, и предпринимать последовательные шаги в рамках этой стратегии. В результате, общество в целом уверено, что социальная помощь есть завоевание и исключительная черта полити ки советской власти, и новая власть хотела бы социальную помощь ликвидировать, но «боится народа». Власть не заменила идею патер нализма другой государственной идеей — признанием и реализацией приоритетной функции демократического государства — защитой свободы граждан (политической, экономической, религиозной, идейной). Власть не отличает проявлений свободы от злоупотребле ний ею (иллюстрация — полная растерянность власти перед полити ческим экстремизмом).

В разделе «Отношения внутри системы власти» предполагалось и далее обосновывалось, что повышается степень несоответствия уст ройства и функционирования властных структур нормам, описываю щим основы конституционного строя Российской Федерации (демо кратическое, правовое, федеративное, социальное государство).

Именно этот раздел (в одной из своих частей) послужил основой Тех нического задания для составления Концепции реформирования го сударственной службы для ЦСР.

Констатировалось, что эффективность правовых рычагов управ ления чрезвычайно низка. Много более эффективны и чаще использу ются «теневые», «неформальные» рычаги для достижения неафиширу емых целей. Эти рычаги исторически были выстроены под иной обще ственный строй и предполагали главенство командно репрессивного управления, опору на мотив страха, тотальный государственно идео логический контроль за общественной жизнью, централизованную систему власти, производства и распределения. Соответственно, сис тема и структура институтов власти, территориальная организация го сударства, стереотипы и методы управления, костяк кадрового состава государственного аппарата остались в целом нетронутыми.

Утверждалось, что государственный аппарат не только воспроиз водит старую (советскую) систему управления, но и обладает значи тельной свободой для действий по усмотрению из за отсутствия рег ламентирования должностных обязанностей и четко сформулирован ного законодательства. При этом отсутствие политико правовой са моидентификации страны и наличие диаметрально противополож ных по базовым ценностям политических сил еще более увеличивают возможность аппарата действовать по усмотрению, преследуя свои интересы и лавируя между этими политическими силами. Отсюда проистекает и идейная раздробленность аппарата, отсутствие страте гического единства действий различных ведомств, формирование «кланов» в исполнительной власти, нестабильность государственного аппарата, частая ротация руководителей. Происходит смешение «ка рьерных» (профессиональных) должностей и должностей «политиче ского назначения», все должности государственной службы превра щаются в политические.

Опасным для российской государственности, согласно Концеп ции, стало нынешнее состояние федеративных отношений. Имеется несоответствие реального расселения и размещения производитель ных сил административно территориальному делению, существуют сложносоставные субъекты Российской Федерации. Стремление пол ностью унитаристски решать все региональные проблемы на феде ральном уровне в качестве противовеса постоянно порождает тенден ции к сепаратизму (не устраняемые обилием предметов совместного ведения при почти полном отсутствии механизмов их реализации).

Существенны территориальные различия в стандартах обеспечения прав личности и в трактовках этих прав. Назрела территориально ад министративная реформа, однако вследствие политической неуве ренности федеральной власти имеется страх даже перед обществен ным обсуждением такой реформы.

То же наблюдалось на уровне отношений между субъектами Рос сийской Федерации и местным самоуправлением. Местное самоуп равление подавлено субъектами Федерации и не защищено федераль ной властью. Местное самоуправление оказалось почти полностью лишенным своей доходной базы.

Продолжает сохраняться недоверие власти ко всему частному, не желание лишиться управленческих функций, передаваемых структу рам гражданского общества, бизнесу и т.д. при сохранении контроля за законностью реализации этих функций. Власть продолжает повсе местно и не без выгоды для аппарата вмешиваться в экономическую деятельность, ею активно используется разрешительный принцип та кой деятельности.

Необычайно плохо функционируют институты правосудия и поддержания правопорядка. Правосудие не стало доступным и эф фективным средством защиты прав и законных интересов людей. Не хватает судей, мало финансовых средств на судейскую деятельность, общество чувствует беззащитность от произвола. Деятельность право охранительных органов, а также спецслужб по прежнему носит боль ше репрессивный, нежели правозащитный характер. Их действия воспринимаются в первую очередь как демонстрация силы и устраше ния. Эти органы все более диверсифицируются, полномочия их дуб лируются, все большее количество государственных органов стремит ся обзавестись своими силовыми подразделениями. Правоохрани тельные органы все более превращаются в средство обеспечения неза конной конкуренции.

Стремительно происходит оформление кастовых бюрократичес ких интересов, именно бюрократия сама определяет структуру феде ральных органов исполнительной власти, дробя эту власть на удель ные «княжества». Государственный аппарат в целом (система государ ственной службы) не соответствует конституционным принципам и задачам российской государственности. Он стихийно растет и посто янно прилагает усилия по увеличению неэффективных расходов на свое содержание.

Положения для разработки раздела по реформированию государ ственной службы оказались, как видно, разбросанными по всему тек сту Концепции государственного строительства. Эти положения либо прямо содержались в тексте Концепции, либо следовали из описания недостатков имеющейся системы государственной власти в целом.

Если резюмировать эти положения в концентрированном виде, то в первую очередь следует отметить, что в Концепции государствен ного строительства было сформулировано основное политическое требование к параметрам реформы государственной службы. Эта ре форма должна была привести к созданию впервые в истории России службы, основанной на принятых и реально работающих во многих странах мира принципах кадровой политики, получивших название «merit system» («системы заслуг и достоинств»). Именно такая система государственной службы (точнее, гражданской службы) более всего отвечает потребностям гражданского общества, поскольку она ориен тирует чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на со действие реализации законных интересов и прав граждан и их объеди нений (клиентная ориентация), а также на принципиальную «про зрачность» государственной службы, т.е. на открытость и доступность несекретной информации.

Можно сказать, что в Концепции государственного строительст ва в части построения государственной службы делался акцент на гражданскую службу, и ее изменение полагалось как бы модельным для преобразования всей государственной службы Российской Феде рации. Если для обществ иных типов главными компонентами госу дарственной службы могут являться военная служба (например, для экстенсивных, т.е. насильственно расширяющих зоны влияния, ие рархических обществ), или правоохранительная служба (например, для обществ с неустойчивыми отношениями социальных групп или с нарушениями правоотношений), то для гражданского общества именно гражданская государственная служба наиболее полно связана с его структурами, является продолжением этих структур.

2.3. Техническое задание для составления Концепции реформирования государственной службы ЦСР и сама Концепция Вся «политика» изменений государственной службы была доста точно жестко «прописана» в Концепции государственного строитель ства, а технико инструментальные детали предлагалось осветить именно в Концепции реформирования государственной службы. На долю Концепции реформирования государственной службы остава лось следование политическим ориентирам, и в первую очередь — описание возможных мероприятий, их последовательности и воз можных сроков реализации.

Техническое задание для написания Концепции было задано в жесткой форме: указывалась последовательность и принципиальное содержание разделов (чему они должны были быть посвящены, ко нечно, без детализации и аргументации, без механизмов) и предпола гаемый объем (в процентах от общего текста). Главным условием Тех нического задания построения Концепции реформирования государ ственной службы в Российской Федерации было детально описать со временную ситуацию в государственной службе России, указать воз можные тенденции ее развития, выделить основные группы тенден ций, отметить желаемые и не желаемые тенденции, найти способы выбора желаемых тенденций и их реализации. Важнейшим условием Технического задания представлялось требование наметить необхо димые мероприятия по реформированию государственной службы в потребном направлении и оценить устойчивость (степень необрати мости) проводимых преобразований.

Хотя условие просчета стоимости мероприятий не входило в Тех ническое задание, по большинству основных параметров создаваемая Концепция была близка не к законопроекту, а к Программе реформи рования государственной сдужбы. Тем самым, в своей нацеленности на мероприятия она оказалась непосредственной предшественницей той Программы реформирования государственной службы Россий ской Федерации на 2003—2005 гг., которая принята в настоящее вре мя (Указ Президента Российской Федерации от19 ноября 2002 г.).

В первом разделе Технического задания (Концепции) реформиро вания государственной службы для ЦСР был представлен анализ си туации, включая характеристику современного состояния государст венной службы в России, важнейшие тенденции развития государст венной службы с указанием «развилок» (альтернативных вариантов принятия политических решений по реформированию государствен ной службы).

Анализ ситуации Важным уточнением выдвинутого в общей Концепции государ ственного строительства положения о дисгармоничности власти и об щества применительно к государственной службе и к государственно му аппарату как осуществляющему такую службу было условное раз деление этой дисгармоничности на четыре взаимосвязанных состав ляющих компонента:

а) функционирование государственной службы. В функционирова нии государственной службы в Российской Федерации, как указыва лось, к концу 1999 г. имелся ряд противоречий:

• с одной стороны, в соответствии с Конституцией Российской Фе дерации 1993 г. функции государственной службы изменены (госу дарственная служба призвана функционировать в демократичес ком, правовом, федеративном, гражданском обществе), а с другой стороны, она продолжает действовать и идентифицируется в тра дициях советской системы власти. Она остается «государевой службой»;

• декларируется принцип ответственности госаппарата перед обще ством, однако выполнение этого принципа остается формальным;

• цели для госаппарата не обозначены, будучи заменены технологи ями, что оставляет простор для реализации госаппаратом собст венных целей и использования «неформальных» рычагов управле ния. В результате госаппарат слабо защищает интересы общества, крупных социальных групп и хорошо защищает свои собственные ведомственные, «клановые», централистские или региональные интересы, интересы групп влияния. Поскольку коррупция высту пает в качестве следствия плохой организации работы аппарата, неопределенности должностных обязанностей, гипертрофирован но увеличенных его контрольных и разрешительных функций, то борьба с коррупцией государственных служащих не может заклю чаться в проведении самостоятельных антикоррупционных меро приятий. Это делает его подверженным коррупции, которая, та ким образом, может быть расценена как следствие изъянов функ ционирования госаппарата;

• государственная служба политизирована, а также имеются призна ки нарастания ее депрофессионализации. Неудовлетворителен уровень исполнительской дисциплины;

• госаппарат не способствует реализации свобод граждан и передаче ряда функций управления структурам гражданского общества, по ощряет патерналистские ожидания, однако он не в состоянии удовлетворить эти ожидания.

б) законодательство о государственной службе. Указывалось, что в законодательстве о государственной службе имеются неразвитые компоненты, нестыковки, противоречия, анахронизмы и пробелы:

• не закреплены основные принципы построения и функциониро вания единой системы государственной службы на федеральном и региональном уровнях;

• не синхронизировано взаимоотношение государственной и муни ципальной службы;

• часто используются подзаконные правовые акты — инструкции, приказы, разъяснения;

• в законодательстве о федеральной государственной службе имеют ся положения, которые в случае их реализации могли бы улучшить государственную службу, сделать ее кадры более динамичными и профессиональными (введение конкурсов на замещение вакант ных должностей;

декларируемая привязка результатов аттестации к выявлению профессиональных качеств государственных служа щих;

возможность вынесения дисциплинарных взысканий за слу жебные упущения и т.д.). Однако наряду с движением в направле нии «merit system», в федеральных нормативных правовых актах имеются тенденции укрепления корпоративизма и «государевой службы» (к ним можно отнести: выхолащивание конкурсной сис темы;

создание подконтрольных ведомствам систем повышения квалификации государственных служащих;

попытки возврата к положениям, схожим с положениями «Табели о рангах», и утверж дение карьерного роста по «выслуге лет» и т.д.);

• нет этических правил профессионального поведения государст венных служащих, что приводит к серьезным искажениям в ис полнении государственным служащими своих должностных обя занностей. В результате эффективность правовых рычагов форми рования и управления государственной службой мала. Это повы шает произвол в подборе и функционировании госаппарата, спо собствует тенденциям его корпоративизации, формированию и отстаиванию своих собственных интересов и целей.

в) материальное обеспечение государственной службы. Распоряже ние огромной госсобственностью и принятие решений, имеющих значительные материальные следствия, парадоксальным образом со четается с неудовлетворительным содержанием государственной службы:

• косвенные материальные стимулы (льготы и т.п.) занимают слиш ком большое место в общем объеме затрат на содержание госаппа рата. Косвенные материальные стимулы предоставляются глав ным образом небольшому количеству государственных служащих высших категорий, групп и разрядов, и в то же время большинство государственных служащих довольствуются нищенской оплатой труда. Сокращения госаппарата не меняют этот порочный порядок его содержания;

• существенны различия заработной платы государственных служа щих не только разных уровней, но и в различных госорганах с рав нозначным статусом;

• отсутствует материальная заинтересованность в повышении эф фективности трудовой деятельности по выполнению должностных обязанностей и материальная ответственность за ее низкий уро вень или ошибки, сбои, волокиту и т.д.;

• не разработана контрактная система формирования кадрового со става органов управления;

• не решены проблемы пенсионного обеспечения и вообще условий прекращения работы в госаппарате (в том числе увольнения), что способствует заблаговременному созданию государственным слу жащими «запасных аэродромов», включая скрытое лоббирование интересов будущего возможного работодателя;

• неэффективно используется государственная собственность, при званная обеспечивать функционирование госаппарата (госдачи, автопарки, здравницы и т.д.).

г) кадровые проблемы государственной службы. Состояние кадров государственной службы свидетельствует о негативных тенденциях в их подборе, расстановке и продвижении. Престиж государственной службы падает. Привлечь для государственной службы наиболее спо собных работников становится все более и более тяжелым. Наиболее острыми кадровыми проблемами государственной службы являются:

• бесконтрольное разрастание аппарата региональных представи тельств министерств и ведомств, что приводит к общему увеличе нию количества государственных служащих. Соотношение чис ленности региональных и федеральных служащих в регионах до стигает 1:10;

• принятие на работу и продвижение «угодных» для начальства слу жащих, вытеснение самостоятельных и инициативных работников;

• разделение типологий «карьерных» и «политических» должностей в государственной службе проведено по формальным критериям и количественно и качественно не развернуто;

• наличие фонового провала в стаже для министерств и ведомств:

основной контингент служащих либо работает более 15, либо ме нее 5 лет. Средний, самый продуктивный возраст, вымывается из системы государственной службы вследствие неудовлетвореннос ти своим положением и перспективами роста;

• повсеместный фоновый провал в образовании: почти нулевой процент имеют высшее образование по предусмотренным для ис полнения государственной службы специальностям;

краткосроч ные курсы повышения квалификации существенно превалируют над дипломами по второму высшему образованию;

в подавляю щем большинстве министерств и ведомств (за исключением Ми нобразования и Миннауки) почти отсутствуют служащие с науч ными степенями по специализации ведомств;

• явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и пе реподготовки кадров управленческого персонала;

• текучесть кадров;

• сведение функций отделов кадров к ведению личных дел, отсутст вие кадровой вертикали и единого федерального механизма селек ции кадров;

• отсутствие механизма привлечения экспертов и «бокового входа» для талантливых представителей других сфер деятельности в сис тему государственной службы.

Таким образом, был сделан вывод, что тенденции корпоративиза ции кадров и снижения профессионализма превалируют над тенден циями профессионализации и повышения престижа государственной службы.

Основные группы тенденций развития государственной службы Выделение основных групп тенденций развития государственной службы в Российской Федерации было необходимо для дальнейшего указания необходимых мероприятий по реформированию государст венной службы. Были обнаружены две различные группы тенденций.

С одной стороны, это определенное продвижение, в основном на уровне «деклараций о намерениях», в направлении демократической модернизации государственной службы. Это — демократические тен денции развития государственной службы, превращения ее в государ ственную службу гражданского общества. С другой стороны, налицо стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации со своими собственными целями и ценностями. Это — корпоративистские тенденции развития государ ственной службы. Другими словами, налицо противостояние тенден ций «гражданской службы» и «государевой службы».

Исходное ветвление и критическая точка выбора Выводом предшествующего анализа состояния и тенденций раз вития государственной службы в Российской Федерации было ут верждение, что в настоящий момент государственная служба находи лась в состоянии выбора между этими двумя группами тенденций, причем отсутствие программы действий власти по поддержанию де мократической модернизации автоматически приведет к тому, что реализуется доминирующая (т.е. самореализующаяся) группа тенден ций — тенденция установления корпоративистской разновидности «государевой службы». Соответственно, отсутствие политического решения и программы действий по преобразованию государствен ной службы в службу «гражданского общества» также является реше нием, решением в пользу противоположных тенденций. Это первая и важнейшая «точка ветвления», которую мы в настоящее время уже проходим.

Прогноз развития государственной службы был таков: в случае, если и далее события будут происходить естественным путем, без «вмешательства», т.е. без принятия программы действий по закрепле нию гражданской государственной службы, возникнет ряд последую щих критических точек и развилок развития корпоративистской «го сударевой службы». Однако, последующие предложения исходили из Концепции государственного строительства, в которой предполагает ся выбор (первая развилка) в пользу установления государственной службы гражданского общества.

Принятие политического решения и публичное декларирование намерений изменить государственную службу (возможно, даже обна родование контуров программы и проведение первых «показатель ных» акций, способных вызвать общественный резонанс), преобразо вывать ее в государственную службу гражданского общества, являет ся первым шагом в формировании желаемого сценария развития го сударственной службы.

Если упустить данную возможность, то это будет воспринято как согласие с естественными корпоративистскими тенденциями разви тия государственной службы. Позже потребуются серьезные допол нительные усилия, чтобы переломить инерцию корпоративизации.

Во втором разделе Технического задания (Концепции) реформи рования государственной службы для ЦСР были даны характеристи ка целей, описание возможных сценариев развития и обоснование выбора лучшего сценария развития государственной службы в Рос сийской Федерации.

Желаемое направление развития государственной службы В Концепции государственного строительства была поставлена задача трансформирования государственной службы в Российской Федерации в направлении «merit system» (публичной государственной службы, построенной на основе «системы заслуг и достоинств»). При этом следует понимать, что такое строение государственной службы не является раз и навсегда определенным: представление о публичной государственной службе, о критериях ее эффективности и професси онализма совершенствуется и изменяется по мере эволюции демокра тического, правового гражданского общества.

Для удобства выявления и сравнения возможных сценариев пере хода к публичной государственной службе ее характерные признаки были распределены по четырем группам, аналогичным тем группам признаков, которые выделены в разделе 1 «Технического задания»:

А) Как должна функционировать государственная служба Функционирование государственной службы должно опираться на принципы, обеспечивающие ее ответственность перед обществом и ориентацию на служение обществу, прозрачность, профессиона лизм, защищенность от произвола, этичность. Эти принципы таковы:

• ответственность государственной службы перед обществом, ее на целенность на решение проблем граждан и поддержку правового гражданского общества;

• прозрачность государственной службы, ее открытость для общест венного контроля;

• приоритет профессиональных качеств для «карьерных» государст венных служащих (наличия положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях) пе ред их способностями угождать личным желаниям начальства и удовлетворять корпоративные интересы;

• защищенность от произвола начальства, от нерегламентированно го вмешательства в исполнение должностных обязанностей и ино го давления со стороны заинтересованных лиц. В то же время должно быть обеспечено участие общества в принятии управлен ческих решений. Это означает привлечение к экспертизе управ ленческих решений представителей общественных объединений граждан, научных и образовательных учреждений, а также децент рализацию государственной службы и развитие ее временных функциональных подразделений;

• недопустимость профессионально неэтичного поведения.

Б) Как должно выглядеть законодательство о государственной службе Законодательство о государственной службе должно обеспечи вать единство системы государственной службы на федеральном и ре гиональном уровнях Российской Федерации и ее взаимодействие с системой муниципальной службы, а также должно способствовать исполнению названных ранее принципов функционирования госу дарственной службы. Это подразумевает:

• принятие Кодекса государственной службы, закрепляющего ос новные принципы построения и функционирования единой сис темы государственной службы на федеральном и региональном уровнях. Признание муниципальной службы разновидностью го сударственной службы (поскольку органы местного самоуправле ния призваны к осуществлению значительной части государствен ных функций) и включение в Кодекс о государственной службе раздела, регламентирующего функционирование, обеспечение и кадровую политику муниципальной службы;

• создание правового режима, обеспечивающего как жесткую (в том числе судебную) «рамочную» ответственность государственных служащих и повышение исполнительской дисциплины, так и за щищенность государственных служащих от произвола, давления сверху, некомпетентности. Наличие эффективного (оперативно работающего) порядка отстранения от занимаемой должности и увольнения должностных лиц за непринятие решений, бюрокра тизм, волокиту, нарушение прав человека и т.п.;

• наличие законодательных норм и эффективных процедур, обеспе чивающих прозрачность государственной службы, права граждан и организаций на получение любой информации о деятельности государственных служащих, затрагивающей права и законные ин тересы граждан и организаций (исключения на получение любой информации формулируются в виде строго определенного зако ном перечня постоянно или временно закрытой информации при возложении на самих государственных служащих обязанности в спорных случаях доказывать необходимость закрытия информа ции в суде);

• регламентацию должностных обязанностей на основе соблюдения компетенции (административной деятельности, выполняемой строго в рамках установленных предметов ведения и сфер ответст венности, функций и соответствующих им полномочий), в том числе для служащих, работающих в функциональных органах уп равления, в «плоских структурах» (временные комитеты, агентства и т.д.);

• наличие развернутой типологии «политических» и «карьерных» должностей, должностей «бокового входа» с привязкой этой типо логии к системе органов власти и включающей разделение их пра вового статуса, принципов назначения и освобождения от службы;

• наличие процедур при осуществлении административной деятель ности;

• повышенное внимание к вопросам административной культуры и морали с целью оживления понятий деловой репутации и служеб ной этики. Наличие Этического кодекса государственной службы;

В) Как должно строиться материальное обеспечение государственной службы Материальное обеспечение государственной службы должно обеспечивать ее функционирование, поддерживать престиж этого ро да деятельности в обществе и его конкурентоспособность на рынке труда. Одновременно должна обеспечиваться эффективность затрат на госаппарат посредством вынесения части функций государствен ного управления в «кванго», ряда позиций по содержанию госаппара та на конкурс (коммерциализация содержания), посредством устра нения дублирующих структур, сокращения численности и удешевле ния госаппарата. Это подразумевает:

• рационализацию затрат на содержание госаппарата через карди нальное изменение соотношения прямых и косвенных материаль ных стимулов государственных служащих в пользу увеличения удельного веса первых;

• наличие особого рода синтетического гражданско правового и тру дового контрактного механизма для кадрового («карьерного») со става органов государственного управления (найм государственного служащего на определенный период времени с целью выполнения определенных функций и решения задач на договорных условиях и при соблюдении основных конституционных прав личности);

• наличие гарантий достойной оплаты при должном исполнении служебных обязанностей и создание материальных стимулов для наилучшего исполнения обязанностей и потребности в карьерном росте. Наличие системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих;

• «позолоченные шлепанцы» и «позолоченный парашют»: наличие достойного уровня материального обеспечения «карьерных» госу дарственных служащих после их выхода на пенсию по выслуге лет (прогрессирующе — по стажу работы) при отсутствии взысканий, а также наличие компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности;

• предоставление смет на содержание госаппарата (по министерст вам и ведомствам), осуществляющего политико управленческие функции;

• «менеджеризацию»: программно целевое планирование и финан сирование аппарата (с внедрением финансовых нормативов и ин дикаторов, детальных балансовых методов учета и отчетности, бю джетно финансового контроля, приближенных к требованиям как для негосударственных организаций и предприятий, так и к внут ренним требованиям в негосударственных организациях и пред приятиях) для государственных агентств, предоставляющих обще ственные услуги;

• «маркетизацию»: обслуживание и обеспечение деятельности госу дарственной службы на коммерческой, конкурсной основе, пре вращение части государственных служб в независимые самоокупа емые организации;

• задание рамок экономической деятельности государственных слу жащих посредством замены ненормативных запретов процессу альными нормами. Эти нормы могут быть собраны в Законе о до верительном управлении государственной собственностью, в ко тором определяются основания и порядок мандатного управления государственным служащими от имени государства госпакетами акций в акционерных обществах с наличием госсобственности, и в Законе о поддержке (лоббировании) экономики, в котором опре деляются основания и порядок предоставления льгот, привилегий, исключений, эксклюзивных имущественных и иных прав и т.д.

Г) Как должна осуществляться кадровая политика Кадровая политика должна способствовать созданию профессио нального и нацеленного на служение обществу аппарата. Обучение кадров, отбор лучших и продвижение по службе в соответствии с про фессиональными достоинствами, создание кадровой вертикали и ме ханизмов ротации кадров, усиление аналитической составляющей ка дровой работы должны быть основой кадровой политики. Кадровая политика должна включать в себя:

• наличие вертикали кадровых служб, включающих в себя аналити ческие подразделения и привлекающих (по представлению этих аналитических подразделений) независимых экспертов в состав комиссий (на ротационной основе);

• гибкие и менее ориентированные на иерархию механизмы форми рования и обновления государственного аппарата вместо реанима ции «Табели о рангах», включая проведение открытых конкурсов на вакансии;

• наличие процедур для занятия достаточно высоких должностей людьми, привлеченными из других сфер и не проходившими по ступеням должностной карьеры (возможность «бокового входа» в госаппарат и занятия ряда заранее определенных позиций в го саппарате);

• наличие процедур увольнения и апелляций (через апелляционные комиссии), наличие разрешительного порядка для перехода госу дарственного служащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с государственной службы;

• контроль за исполнением принципа разделения «политических» и «карьерных» должностей, специфицировано по должностным по зициям в органах власти;

• наличие конкурентной и ведомственно независимой системы под готовки и переподготовки кадров государственной службы;

• наличие специализированных изданий (журнала) под условным названием «Вестник государственной службы» с основными раз делами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей;

открывающиеся вакансии, по кото рым объявлен конкурс;

методические указания по приему на госу дарственную службу и аттестации;

статьи и сообщения о государ ственной службе — как отечественной, так и зарубежной.

Сценарии перехода к публичной государственной службе гражданского общества Важным достижением того проекта реформирования государст венной службы Российской федерации, который был представлен ЦСР, стало составление возможных сценариев такого реформирования (последовательности процессов перехода к публичной государствен ной службе). Окончательное установление публичной государственной службы гражданского общества означало бы, что необратимые измене ния произошли во всех ее звеньях — в функционировании, в законода тельном и материальном обеспечении, в кадровой политике. Траекто рии движения к публичной государственной службе могут быть разны ми. Естественно было бы сгруппировать сценарии в соответствии с те ми «архимедовыми рычагами», главными звеньями государственной службы, «потянув» за которые можно преобразовать всю государствен ную службу в необходимом направлении. Соответственно, сценарии перехода к публичной государственной службе разделялись в проекте на группы в зависимости от того, какие звенья считать главными.

В принципе, указывалось в «Техническом задании», возможны четыре исходные группы сценариев, по числу тех звеньев государст венной службы, которые могут быть взяты за основные. Это:

1) сценарии улучшения функционирования государственной службы — быстро или медленно реализуемые, с привлечением мягких или жестких административных, а также правовых средств;

2) сценарии законодательных инициатив и принятия новых зако нов. Реализация этих сценариев зависит от взаимоотношения законо дательной и исполнительной власти и от соотношения политических сил в органах законодательной власти;

3) сценарии совершенствования материального обеспечения го сударственной службы, связанные как с бюджетным и законодатель ным процессом, так и с принятием мер по линии исполнительной власти;

4) сценарии изменения кадровой политики государственной служ бы, усиления ее аналитического и профессионального содержания, со здания и поддержки системы подготовки и переподготовки кадров.

Кроме того, возможны:

5) синтетические сценарии, в которых все звенья государствен ной службы трансформируются одновременно, без выделения основ ных («наступление по всему фронту»);

6) локальные сценарии — выделение одного двух отдельных важ ных параметров государственной службы и стремление изменить си туацию только с этими параметрами (например, коррупции и уровня оплаты как критических экономических параметров государственной службы) или же проведение «пилотных» проектов по реорганизации государственной службы в отдельно взятых регионах, министерствах и ведомствах, по отдельно взятым параметрам и т.д.

Каждая из названных четырех основных и двух дополнительных групп сценариев, как указывалось, может реализовываться в разном темпе, с разной последовательностью мероприятий и с разной степе нью жесткости в зависимости от того, как будет складываться полити ческая, экономическая и социальная ситуация в России в ближайшие два три года после выборов Президента.

Сравнение сценариев и выбор оптимального сценария перехода к публичной государственной службе гражданского общества В «Техническом задании» были выделены общие критерии опти мальности сценария реформирования государственной службы. А именно: сценарий следует считать оптимальным, если он удовлетво ряет ряду требований: должны быть воля власти к проведению изме нений и прочность позиций власти, заинтересованность и поддержка общества, лояльное отношение большинства госаппарата и наличие прямых сторонников преобразований государственной службы в его среде, наличие материальных ресурсов, устойчивость проведенных преобразований. Указывалось, что не все возможные сценарии в рав ной степени соответствуют этим требованиям.

Была проведена оценка названных в предыдущем пункте групп сценариев с целью выделения оптимальных сценариев.

В частности, утверждалось, что самыми сложными для реализа ции являются синтетические сценарии. Такие сценарии может при нять либо очень сильная исполнительная власть, обладающая опреде ляющими позициями на всех уровнях и во всех других ветвях власти, имеющая значительный материальный ресурс и поддержку общества, либо исполнительная власть с неограниченным запасом времени на проведение реформ. Ни материальных ресурсов для действий «по все му фронту», ни единого позитивного отношения общества к измене нию государственной службы (из за наличия патерналистских наст роений) в настоящее время, утверждали авторы, исполнительная власть не имеет. Не идентифицируемы в этом случае и группы союз ников изменений в самом госаппарате, поскольку в совокупном объ еме преобразования создадут атмосферу неуверенности для всех кате горий государственных служащих. Как результат возможен глобаль ный «откат назад». В то же время достоинство синтетических сцена риев заключается в масштабности и быстроте перемен.

Сценарии улучшения функционирования государственной служ бы, в свою очередь, самостоятельно не реализуемы — аргументирова лось, что они могут выступать только как следствие осуществления мероприятий по законодательному и кадровому обеспечению госу дарственной службы, поскольку вне правового регулирования и оцен ки профессиональной деятельности кадров все требования к функци онированию государственной службы превращаются в благие поже лания и аппарат начинает работать в соответствии с правилами кор поративного поведения, преследовать свои интересы. В то же время достоинство этих сценариев состоит в том, что они в наибольшей сте пени учитывают непосредственные чаяния общества в отношении го саппарата. Поэтому был сделан вывод, что присутствие элементов «сценариев функционирования» необходимо в любом претендующем на успех сценарии в той его части, которая связана с пиаром.

Локальные сценарии, по мнению разработчиков, доступны для исполнения и могли выступать в качестве «пробного камня» в прове дении более масштабных цепочек мероприятий по изменению госу дарственной службы. В то же время локальные сценарии в принципе не могут изменить положение с государственной службой в целом, и их реализация не придает государственной службе необратимого им пульса развития. Например, антикоррупционные меры (если не по нимать их расширительно, как меры по изменению всей системы го сударственной службы) и параллельное повышение оплаты государ ственных служащих («чтобы не воровали») сами по себе будут посто янно подтачиваться отсутствием регламентации должностных обя занностей, а также норм и процедур, обеспечивающих прозрачность государственной службы и т.д. — т.е. мер, относящихся к правовым и кадровым аспектам государственной службы.

Сценарии материального обеспечения государственной службы также могут быть только локальными и включать небольшое количе ство мероприятий, поскольку материальный ресурс власти в данный момент времени был значительно ограничен, а опыт других стран по казывает, что достойное госуправление требует значительных средств.

Рассчитывать на самоокупаемость государственной службы через вве дение смет на содержание госаппарата, менеджеризацию и маркети зацию ряда служб, через другие указанные ранее мероприятия не сле довало. Однако использовать потенциал возможных для реализации мероприятий по мнению разработчиков необходимо, и наращивать их объем следует по мере улучшения общей экономической ситуации.

Сценарии, в которых основное место принадлежит выдвижению законодательных инициатив и принятию новых законов, должны бы ли, согласно Концепции, максимально присутствовать в оптималь ном сценарии, поскольку без правового закрепления введение пуб личной государственной службы невозможно. Однако принятие мно гих законов, затрагивающих государственную службу, затруднено и затянуто по времени вследствие значительного расхождения позиций депутатского корпуса, что отражает отсутствие общественного согла сия по проблемам предназначения и роли государства в обществе.

Только те законопроекты обладают шансами на принятие, которые имеют широкую социальную поддержку. Именно эти законопроекты следовало включать в оптимальный сценарий. Естественно, улучше ние взаимодействия исполнительной и законодательной власти мог ло в таком случае привести к существенному расширению законода тельной деятельности по реформированию государственной службы (именно этот вариант и реализовался позднее).

Критически важным для построения системы мероприятий по реформированию государственной службы был тезис о том, что осно ву оптимального сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики.

Этот тезис был аргументирован следующим образом:

• во первых, «человеческая составляющая» государственной служ бы (т.е. госаппарат, кадры государственной службы) является тем «фокусом», в котором пересекаются все возможные мероприятия по созданию публичной государственной службы. Именно чинов ники обеспечивают функционирование государственной службы, именно на совершенствование их работы нацелено изменение ма териального обеспечения государственной службы, именно их ра боту призваны регулировать правовые нормативные акты. Плохие (непрофессиональные, корыстные, ставящие угождение начальст ву во главу своей деятельности) чиновники могут извратить любые хорошие законы;

любое материальное обеспечение будет казаться им малым и они найдут способы личного обогащения;

они восста новят граждан против себя и дискредитируют власть. Наоборот, «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще воз можно» (О. Бисмарк);

• во вторых, вложение основных усилий и средств непосредственно в людей является элементом социальной политики, и именно это вложение может найти наибольшее количество союзников как в среде госаппарата, так и в других слоях общества. Все наиболее ус пешные реформы государственной власти в истории России и дру гих стран начинались с кадровых реформ. Здесь будет легче всего установить новые правила взаимоотношения государственной службы и общества. Начинать следует с установления правил «merit system»;

• в третьих, среди всех факторов развития общества «человеческий фактор» является самым гибким (самодеятельным), ибо люди в от личие от всех иных факторов (природные ресурсы, технические средства и технологии) не ограничены в функционировании. Они способны ставить новые цели и выходить за пределы ресурсных ограничений и имеющихся технических возможностей. Они обла дают инициативой. Соответственно, профессиональная, наделен ная механизмами общенациональной селекции организационных талантов и совершенствования во благо общественных интересов бюрократия может стать главным шансом России на достойное бу дущее. Вложение в бюрократию — это лучшее вложение в будущее России.

Указывалось, что представленные аргументы имеют политичес кий характер, и их наполнение может происходить в двух направлени ях — в пиар акциях, и в социологических исследованиях (для коррек ции и оценки пиара).

Второе ветвление и критическая точка выбора Ясно, что выбор оптимального сценария подразумевает приня тие решения об обнародовании программы мероприятий по реорга низации государственной службы в соответствии с избранным опти мальным сценарием. Тем самым разработчики предлагали как мож но скорее создать Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации и принять ее как особый норматив ный правовой акт, свидетельствующий об определенности намере ний нового политического руководства в этом направлении реформ.

Отсутствие выбора одновременно с продолжением заинтересован ности политического руководства в трансформации государствен ной службы, полагалось, приведет к хаотическим усилиям по пере ходу к публичной государственной службе и может дискредитиро вать все попытки, на достаточно долгий период времени затормо зить столь остро необходимое обществу изменение государственной службы.

В третьем разделе Технического задания, занявшем наибольший объем во всей Концепции реформирования государственной службы, давалось описание необходимых мероприятий и этапов их реализа ции в рамках оптимального сценария отдельно по двум группам: дей ствия федеральной исполнительной власти и совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти. Поскольку именно этот раздел являлся центром всего «Технического задания» и не потерял своей актуальности до сих пор, в данной работе его целе сообразно привести полностью.

Перечень необходимых мероприятий и их этапов Перечень и этапы проводимых мероприятий определялись из бранным оптимальным сценарием, хотя вследствие развития кон цепции публичной государственной службы (продолжающегося ее совершенствования в теории и практике государственного строи тельства) оптимальный сценарий не мог быть задан исчерпываю щим образом.

Предлагаемые согласно оптимальному сценарию мероприятия подразделялись на главные (кадровые) и вспомогательные (правовые, материального обеспечения, организационно пропагандистские).

Главные (кадровые) мероприятия В состав данного раздела были включены блоки мероприятий по повышению статуса кадровых служб и построению кадровой верти кали, мероприятий по повышению профессионализма и улучшению аналитической составляющей госаппарата, мероприятий по созда нию независимых аттестационных, апелляционных комиссий и ко миссий по служебной этике, мероприятий по подготовке и перепод готовке, повышению квалификации кадров государственных служа щих. В эти мероприятия включены предложения по созданию регла ментирующих документов, не требующих принятия законов (т.е. не требующих прохождения через законодательные органы). Кадровые мероприятия были представлены в порядке их «трудоемкости» (сложности их реализации), а не в порядке их временной последова тельности.

А. Реорганизация кадровых служб и усиление аналитической кадро вой работы — предлагалось семь мероприятий, затрагивающих следу ющие аспекты: кадровые службы — аналитические подразделения ка дровых служб — независимые аттестационные (экспертные) советы — апелляционные (экспертные) комиссии — комиссии по служебной этике — специализированный журнал по проблемам государственной службы.

(А.1) Построение кадровой вертикали, замыкающейся наверху в соответствующих органах Администрации Президента Российской Федерации (Управление кадровой политикой — Совет по вопросам кадровой политики) и Правительства Российской Федерации (воз можно, в виде Госкомитета по делам государственной службы). Уста новление соотнесенности кадровой вертикали и других органов госу дарственного управления. В кадровую вертикаль должны быть вклю чены кадровые службы министерств и ведомств, кадровые службы при главах регионов и представителях Президента Российской Феде рации, муниципальные кадровые службы.

Этапы: подготовка Указа Президента Российской Федерации о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о зада чах и функциях кадровых служб;

«запуск» работы головных ведомств кадровой вертикали (наделение в соответствии с Указом и Положени ем Управления и Совета полномочиями построения вертикали, созда ние Госкомитета по делам государственной службы и наделение его полномочиями построения вертикали);

«запуск» работы остальных служб кадровой вертикали (включение в кадровую вертикаль — изме нение подчиненности кадровых служб министерств и ведомств, кад ровых служб в регионах, муниципальных кадровых служб).

(А.2) Включение в состав кадровых служб аналитических подраз делений.

Этапы: создание типового Положения о составе (включая требу емый уровень квалификации) и функциях аналитических подразделе ний кадровых служб, об их подчинении по вертикали кадровых служб;

практическое создание аналитических подразделений кадро вых служб поочередно на уровнях кадровой вертикали: федераль ном — региональном — муниципальном.

(А.3) Создание на базе аналитических подразделений кадровых служб аттестационных (экспертных) комиссий, состоящих из незави симых экспертов с включением в их состав представителей общест венных объединений граждан, научных и образовательных учрежде ний соответствующего профиля (на ротационной основе).

Этапы: разработка и принятие Положения об аттестационных (экспертных) комиссиях аналитических подразделений кадровых служб, о круге их обязанностей (разработка общих критериев и квали фикационных требований к государственным служащим по сферам управленческой деятельности;

маркетинг персонала;

кадровый ме неджмент;

формирование конкурсных заказов на подготовку и пере подготовку государственных служащих;

проведение отборочных тес тов, формирование аттестационных требований и организация аттес таций, квалификационных экзаменов и конкурсов;

помощь служа щим и контроль за прохождением испытательного срока;

анализ лич ностных и деловых качеств служащих;

составление списков кандида тов на должности в аппарате;

анализ соблюдения компетенции госу дарственным служащими;

анализ эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы);

представление предло жений экспертными аттестационными комиссиями по кругу их обя занностей;

утверждение предложений;

создание графиков аттестаций государственных служащих.

(А.4) Создание на базе аналитических подразделений кадровых служб апелляционных комиссий, состоящих из независимых экспер тов с включением в их состав представителей общественных объеди нений граждан, представителей научных и образовательных учрежде ний соответствующего профиля (на ротационной основе).

Этапы: составление списков экспертного резерва апелляцион ных комиссий поочередно на федеральном — региональном — муни ципальном уровнях;

утверждение списков экспертного резерва ана литическими подразделениями кадровых служб и самими кадровыми службами по вертикали (в соответствии с уровнями);

определение ме ханизмов ротации экспертов, включая сроки ротации.

(А.5) Создание на базе аналитических подразделений кадровых служб комиссий по служебной этике, состоящих из независимых экс пертов с включением в их состав представителей других органов госу дарственной власти, общественных объединений граждан, научных и образовательных учреждений соответствующего профиля (на ротаци онной основе).

Этапы: составление списков экспертного резерва комиссий по служебной этике поочередно на федеральном — региональном — му ниципальном уровнях;

утверждение списков экспертного резерва аналитическими подразделениями кадровых служб и самими кадро выми службами по вертикали (в соответствии с уровнями);

определе ние механизмов ротации экспертов, включая сроки ротации.

(А.6) Составление аттестационными (экспертными) комиссиями и утверждение аналитическими подразделениями кадровых служб списков экспертного резерва с разделением по уровням для последу ющих ротаций аттестационных (экспертных) комиссий. То же отдель но — для апелляционных (экспертных) комиссий.

Этапы: формирование заказов аттестационным и апелляцион ным комиссиям на составление списков их экспертного резерва;

собственно составление списков экспертного резерва поочередно на федеральном — региональном — муниципальном уровнях;

утверж дение списков экспертного резерва аналитическими подразделени ями кадровых служб и самими кадровыми службами по вертикали (в соответствии с уровнями);

сбор списков и составление баз данных экспертов;

определение механизмов ротации экспертов, включая сроки ротации;

регулярное обновление баз данных экспертов.

(А.7) Возобновление выпуска журнала под условным названием «Вестник государственной службы».

Этапы: формирование редколлегии журнала и определение его учредителей;

комплектование основных рубрик журнала;

вменение в обязанность публикации в журнале всех принимаемых стандартов го сударственной службы (квалификационных и аттестационных требо ваний, тестов, экзаменов и т.д.), объявлений о конкурсах и вакансиях как необходимого условия вступления этих стандартов, конкурсов и т.д. в действие;

начало регулярного выпуска журнала.

Б. Реорганизация кадрового состава госаппарата — предлагалось одиннадцать мероприятий, затрагивающих следующие аспекты: аттес тация — конкурсный прием и продвижение по службе — открытость решений по кадровым перемещениям — ротация кадров — статус вре менных должностей — определение позиций «политических назна ченцев» — сокращение кадрового состава и переход в коммерческие структуры — увольнение.

(Б.1) Проведение аттестации всех профессиональных («карьер ных») государственных служащих аттестационными комиссиями ана литических подразделений кадровых служб на основе разработанных этими комиссиями критериев.

Этапы: подготовка аттестационных материалов (критериев, ква лификационных требований, отборочных тестов и т.д.);

определение порядка работы аттестационных (экспертных) комиссий;

широкое ин формирование государственных служащих о сроках и порядке аттеста ции;

поэтапное проведение аттестации по уровням (федеральный — региональный — муниципальный), совмещенное с переходом к кон трактной системе.

(Б.2) Создание «актива реформы государственной службы» из числа лучших по результатам аттестаций государственных служащих.

Этапы: создание банков данных по результатам аттестаций;

вы деление «актива»;

проведение мероприятий для «актива» (учебы, се минары, стажировки и т.д.).

(Б.3) Начало осуществления приема на государственную службу преимущественно на конкурсной основе (за исключением случаев отсутствия конкурса на вакантные места, и не для должностей «по литического назначения») и по результатам оценок аттестационных комиссий. Подготовка и введение открытых конкурсов на освобож дающиеся вакансии по «карьерным» должностям государственной службы.

Этапы: установление типов открытых конкурсов (заочные;

оч ные собеседования;

тесты и экзамены;

многоступенчатые испыта ния, включая прием с испытательным сроком, и т.д.);

подготовка к объявлению открытых конкурсов по приему на государственную службу и по вакансиям государственной службы и утверждение паке тов конкурсных материалов (анкет для потенциальных участников и перечней дополнительных подаваемых на конкурс документов);

от работка механизма объявления открытых конкурсов кадровыми службами (включая сроки предварительного объявления о начале конкурсов и помещение объявлений в заранее оговоренных и до ступных для граждан средствах массовой информации);

собственно проведение конкурсов.

(Б.4) Обеспечение открытости принимаемых решений о должно стном росте и увольнении (через работу аттестационных и апелляци онных комиссий).

Этапы: принятие положения о «Типовом порядке обеспечения открытости решений о должностном росте и увольнении»;

начало действий в соответствии с этим положением (в том числе, помеще ние в заранее оговоренных и общедоступных средствах массовой информации результатов конкурсных испытаний (принятие на госу дарственную службу и занятие «карьерных» должностей по решению аттестационных (экспертных) комиссий;

предоставление не про шедшим открытый конкурс по их запросу официальной информа ции о мотивах отказа;

возможность обращения к апелляционным комиссиям, выносящим окончательное заключение по апелляцион ному запросу).

(Б.5) Обновление госаппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по «спирали» регио ны — центр — регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности («боковой вход») людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

Этапы: разработка и утверждение Положения о ротации кадров государственной службы и Положения о должностях и процедурах «бокового входа» (временные сроки и интервалы ротации;

ротируе мые и эквивалентные должности;

последовательность занятия долж ностей с перерывами на повышение квалификации;

перечни должно стей «бокового входа» и сроки пребывания на этих должностях;

пере ход с должностей «бокового входа» на «карьерные» должности и про фессиональные условия такого перехода);

составление банков данных по ротируемым кадрам и кандидатам на должности «бокового входа» аттестационными (экспертными) комиссиями;

непосредственное осуществление процедур ротации и «бокового входа».

(Б.6) Создание поминистерской и поведомственной сетки пози ций «политических назначенцев» и принятие Положения о процеду рах их назначения на должность.

Этапы: разработка и утверждение Положения о квотах «полити ческих» должностей государственной службы по органам исполни тельной власти, о перечне позиций (должностей) и процедурах «поли тического назначения» на государственную службу (включая сроки пребывания на этих должностях, переход с «политических» должнос тей на «карьерные» должности и профессиональные условия такого перехода);

непосредственное осуществление процедур политического назначения с контролем за исполнением этих процедур со стороны кадровых служб.

(Б.7) Определение статуса временных должностей государствен ной службы в рамках временно создаваемых функциональных под разделений.

Этапы: определение порядка создания временных функциональ ных подразделений органов государственного управления;

определе ние порядка перевода (назначения) государственных служащих для работы в этих органах;

определение порядка гарантий обратного пе ревода государственных служащих и эквивалентных должностей по сле прекращения деятельности временных функциональных подраз делений.

(Б.8) Сокращение кадрового состава государственной службы за счет «менеджеризации» (программно целевого планирования и фи нансирования) тех подразделений госаппарата, которые предоставля ют общественные услуги (перевод в госагентства).

Этапы: разработка Положения о статусе служащего «государст венного агентства» и заключаемого с ним типового контракта;

пере вод предоставляющих общественные услуги государственных уч реждений в категорию госагентств и заключение контрактов с их служащими;

определение кадрового состава госагентств их кадро выми службами (с обязательным включением механизма эксперт ных аттестационных и апелляционных комиссий, комиссий по слу жебной этике).

(Б.9) Сокращение кадрового состава государственной службы за счет ее «маркетизации», выведения из нее технических и других обес печивающих служб с переводом их на «хозрасчет» с элементами кон курсного отбора или полного выведения за штат государственной службы с преобразованием их в независимые самоокупаемые орга низации.

Этапы: создание Положения о выведении за штат государствен ной службы;

контроль назначаемых кадровых служб государственных органов и их аналитических подразделений (включая экспертные ко миссии) за исполнением этого Положения и заключением трудовых соглашений с работниками указанных служб со стороны вновь обра зуемых самоокупаемых организаций.

(Б.10) Введение разрешительного порядка для перехода государ ственных служащих на работу в коммерческие структуры, связанные с их прежней деятельностью, в течение двух лет после увольнения с государственной службы.

Этапы: принятие Положения о заблаговременном уведомлении кадровых служб о переходе на работу в коммерческие структуры в те чение двухлетнего срока после прекращения государственной службы и включении в это Положение нормы о лишении льгот и выходных пособий государственного служащего в случае нарушения условий Положения;

поручение исполнения Положения аттестационным (экспертным) комиссиям;

поручение разбора апелляций апелляцион ным (экспертным) комиссиям.

(Б.11) Введение такого порядка увольнения и выхода на пенсию по выслуге лет, по сокращению штатов и другим причинам (раздель но для «карьерных» государственных служащих и «политических на значенцев»), который учитывает специфику государственной службы.

Этапы: данный порядок можно ввести единовременно.

В. Реорганизация системы переподготовки и повышения квалифика ции государственных служащих — предлагалось пять мероприятий, за трагивающих следующие аспекты: вневедомственный статус учрежде ний и программ переподготовки и повышения квалификации — кон курс на выполнение госзаказа — повышение квалификации «полити ческих назначенцев» и работников кадровых служб — обязательность участия в программах повышения квалификации для карьерного рос та. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(В.1) Коренное улучшение системы переподготовки и повыше ния квалификации управленческих кадров посредством выведения этой системы из ведомственного подчинения и уравнивание ее стату са со статусом других высших учебных заведений.

(В.2) Конкурсное распределение госзаказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в соответ ствии с условиями, формируемыми аналитическими подразделе ниями кадровых служб органов государственного и муниципально го управления и утверждаемыми совместными решениями руко водства этих органов и вышестоящих кадровых служб по кадровой вертикали.

(В.3) Ускоренное прохождение переподготовки (создание спе циальных курсов повышения квалификации и их отбор на конкурс ной основе, аналогично механизму в предыдущем пункте) ведущи ми управленческими кадрами, особенно «политическими назна ченцами».

(В.4) Организация профессиональной переподготовки работни ков кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу).

(В.5) Увязывание продвижения по службе для «карьерных» госу дарственных служащих с переподготовкой и повышением квалифи кации по специализациям государственной службы.

Г. Организация системы подготовки (образования) государственных служащих — предлагалось семь мероприятий, затрагивающих следую щие аспекты: реформа госстандарта при участии ведущих органов ка дровой вертикали государственной службы — создание общественной Ассоциации учебных учреждений по этой специальности (как допол няющей имеющуюся общественно государственную структуру — секцию ГиМУ УМО «менеджмент») — создание по согласованию с органами кадровой вертикали учебных специализаций — создание специальности ВАК — госзаказ на конкурсной основе — назначение государственных именных стипендий для студентов и аспирантов — поддержка научных исследований государственного управления — образовательные преференции при приеме на государственную служ бу для выпускников по специальности и специализациям государст венного и муниципального управления. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(Г.1) Коренное улучшение системы подготовки управленческих кадров посредством улучшения госстандарта по специальности «Госу дарственное и муниципальное управление» с участием кадровых служб органов государственного управления («заказчиков») и созда ние объединения учебных учреждений, готовящих студентов по этой специальности.

(Г.2) Разработка и утверждение системы специализаций и их учебных планов в рамках специальности «Государственное и муници пальное управление».

(Г.3) Создание специальности ВАК по государственному и муни ципальному управлению.

(Г.4) Формирование сбалансированной системы госзаказа на подготовку государственных служащих на конкурсной основе, поощ рение образовательных учреждений к участию в конкурсах на получе ние госзаказа.

(Г.5) Создание государственного научного фонда, поддерживаю щего разработку научных исследований государственной службы (по направлениям и на конкурсной основе в виде грантов).

(Г.6) Назначение государственных именных стипендий (имени видных государственных деятелей России) для лучших студентов и ас пирантов по специальности «Государственное и муниципальное уп равление».

(Г.7) Установление преимуществ в приеме на младшие должност ные разряды (предоставление «бонуса» на один разряд) для лиц, полу чивших дипломы по специальности «Государственное и муниципаль ное управление».

Вспомогательные (правовые, материальные, организационно пропагандистские) мероприятия Указывались те мероприятия, которые обеспечивают выполне ние кадровых мероприятий. Перечень мероприятий давался в соот ветствии с их «трудоемкостью».

Д. Законодательное обеспечение кадровых мероприятий — предла галось одно общее и семь частных мероприятий. Частные мероприятия могут быть расценены как этапы реализации общего мероприятия.

(Д.1) Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принци пы трансформации государственной службы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также меха низмы создания и функционирования в РФ государственной службы, отвечающей современным и перспективным потребностям общест венного развития. Интересно отметить, что разобщенность групп раз работчиков привела к тому, что разработчики ЦСР не знали о той ра боте по созданию проекта Кодекса государственной службы, которая велась параллельной Комиссией в 1997 г.!

Этапы: в рамках подготовки Кодекса о государственной службе, либо параллельно с его подготовкой следует разработать и принять ряд законов.

(Д.1.1) Разработка и принятие Закона об ответственности и про зрачности государственной службы (устанавливающего регламента цию должностных обязанностей государственных служащих на ос нове соблюдения компетенции, а также прав граждан и организаций на получение несекретных материалов о деятельности государствен ных служащих, затрагивающей их права и законные интересы), включающего: а) «рамочную» ответственность государственных слу жащих вместе с повышением защищенности государственных слу жащих от произвола, давления сверху, некомпетентности;

б) упро щенную процедуру отстранения от занимаемой должности и уволь нения в случаях непринятия решений, бюрократизма, волокиты, на рушения прав человека и т.д.;

в) процедуры запросов и получения материалов, перечень постоянно или временно закрытых материа лов;

г) процедуры апелляции по поводу отказов в предоставлении материалов.

(Д.1.2) Разработка и принятие Закона о доверительном управлении государственной собственностью, в котором определяются основания и порядок мандатного управления государственными служащими от име ни государства госпакетами акций в акционерных обществах с наличи ем госсобственности, ответственность государственных служащих.

(Д.1.3) Разработка и принятие Закона о поддержке (лоббирова нии) экономики, в котором определяются основания и порядок пре доставления льгот, привилегий, исключений, эксклюзивных имуще ственных и иных прав и т.д., ответственность государственных служа щих за незарегистрированное (с нарушением порядка и оснований) лоббирование.

(Д.1.4) Разработка и принятие Закона (возможно, Указа) о «поли тических должностях» государственной службы («политические на значения»), регламентирующего статус, условия принятия и увольне ния с государственной службы лиц, занимающих эти должности.

(Д.1.5) Разработка и принятие Закона о признании работников кадровых служб государственной службы государственным служащи ми с распространением на них всего комплекса прав и обязанностей государственных служащих, их обеспечения и функционирования.

(Д.1.6) Разработка и принятие Закона, максимально синхронизи рующего порядок, образовательные, кадровые аспекты государствен ной службы и службы в муниципальных органах.

(Д.1.7) Разработка, широкое обсуждение и принятие Этического кодекса государственного служащего.

Е. Материальное обеспечение кадровых мероприятий — предлага лось семь мероприятий, затрагивающих следующие аспекты создания системы материальных стимулов для привлечения и удержания пер спективных кадров: контракты и гибкие схемы оплаты труда с устра нением косвенных стимулов — учет эффективности труда — компен сации по увольнению и уровень пенсий — госагентства и самоокупа емость части служб — обеспечение кадровых служб и экспертных ко миссий — обеспечение журнала. Этапы данных мероприятий не были расписаны.

(Е.1) Подготовка и постепенный поэтапный перевод государст венных служащих на контрактную систему. Отказ от жестких схем штатного расписания, ставок и окладов в пользу расширения сво боды руководителей учреждений и организаций в определении по требной численности работников, а также размеров оплаты труда (с учетом тенденций, складывающихся на локальных рынках труда).

Минимизация использования косвенных материальных стиму лов — льгот, возможностей бесплатного или почти бесплатного ис пользования госсобственности и т.д. — в пользу прямых материаль ных стимулов.

(Е.2) Введение (экспериментальное) системы учета затрат време ни (time cards) и эффективности труда государственных служащих.

(Е.3) Определение компенсаций для увольняемых с государст венной службы лиц, занимавших политические должности. Опреде ление материального обеспечения «карьерных» служащих после их выхода на пенсию по выслуге лет (80% от средней зарплаты в послед ние 5 лет стажа и по прогрессирующему стажу работы).

(Е.4) Введение программно целевых методов планирования и финансирования государственных учреждений и организаций. Опре деление государственных органов, которые возможно перевести в ранг «государственных агентств» с применением указанных методов.

(Е.5) Выведение вспомогательных хозяйственных и техничес ких служб, обеспечивающих деятельность государственных учреж дений и организаций, из состава этих государственных учреждений и организаций. Перевод их в самоокупаемые структуры, взаимо действующие с государственными учреждениями и организациями на условиях открытого конкурсного получения заказов на обслу живание.

(Е.6) Обеспечение кадровых служб кадровой вертикали и экс пертных комиссий за счет компенсируемого сокращения кадрового состава (государственных служащих) органов исполнительной влас ти, перевода части служб и госорганизаций в режим госагентств («ме неджеризация») и полной маркетизации (выведения из состава госу дарственной службы) вспомогательных обеспечивающих служб, за счет рационального использования госсобственности.

(Е.7) Обеспечение материальной базы и частичное обеспечение (вплоть до достижения самоокупаемости) издания журнала под услов ным названием «Вестник государственной службы».

Ж. Мероприятия по информации и пропаганде реформы государст венной службы.

В «Техническом задании» необходимость этих мероприятий толь ко обозначалась. Перечень мероприятий должны были сформировать специалисты по пиару.

Очередность мероприятий (таблица с вариантами) Указывалось, что в рамках оптимального сценария очередность мероприятий может в определенной степени варьироваться. Различ ные варианты очередности мероприятий были представлены в виде таблиц последовательности номеров мероприятий. Каждая таблица представляет вариант очередности мероприятий. Мероприятия оди наковой очереди реализации расположены в одной строке таблицы.

Таблицы сгруппированы так, чтобы изменения в последовательности мероприятий от таблицы к таблице нарастали. Таким образом, поря док строк в каждой таблице является последовательностью точек кри тического выбора, а последовательность таблиц очередности меро приятий заодно является таблицей ветвлений, т.е. вариантов реализа ции оптимального сценария.

Таблицы были ранжированы так, чтобы сверху стояли менее «ра дикальные» варианты оптимального сценария. А именно: в верхних таблицах предполагалось начинать с образовательных мероприятий и мероприятий переподготовки и повышения квалификации (меропри ятий долговременной реализации, легко внедряемых, малозатратных, необратимых действий, идущих в русле сильной социальной (образо вательной) политики) и далее по мере необходимости задействовать остальные мероприятия (реорганизации кадровых служб и усиления аналитической кадровой работы, затем реорганизации кадрового со става, затем материального обеспечения госаппарата, затем законода тельного обеспечения кадровых мероприятий). Появление дополни тельных ресурсов взаимодействия исполнительной и законодательной власти, дополнительных материальных ресурсов означало бы возмож ность «радикализовать» очередность и сразу подойти к вариантам, рас положенным в нижней части. Это ускорило бы исполнение оптималь ного сценария.

В данном издании мы приводим одну из четырех таблиц, предло женных в Техническом задании.

Таблица 1 (самое медленное и осторожное продвижение):

Этап 1: Именные стипендии студентам и аспирантам (Г.6) — фонд с предо ставлением грантов на исследования по государственной службе (Г.5) — специальность ВАК (Г.3) — начало разработки этического кодекса государ ственного служащего (Д.1.7) — пиар Этап 2: Вывод из подчинения министерств и ведомств учебных заведений по переподготовке и повышению квалификации государственных служа щих (В.1) — пиар Этап 3: Аналитические подразделения в кадровых службах (А.2) — перера ботка госстандарта с участием кадровых служб и создание Ассоциации обра зовательных учреждений по специальности «Государственное и муници пальное управление» наряду с секцией УМО (Г.1) — пиар Этап 4: Журнал «Вестник государственной службы» (А.7) — обеспечение его материальной базы (Е.7) — пиар Этап 5: Менеджеризация части ведомств (перевод в госагентства) (Б.8) — маркетизация вспомогательных служб (перевод в самоокупаемые структу ры) (Б.9) — введение системы планирования и финансирования госагентств (Е.4) — введение самоокупаемости и конкурсного финансирования (Е.5) — использование высвобожденных средств для обеспечения экспертных ко миссий (Е.6) — аттестационные (экспертные) комиссии (А.3) — апелляци онные (экспертные) комиссии (А.4) — комиссии по служебной этике (экс пертные) (А.5) — списки экспертного резерва по уровням (А.6) — пиар Этап 6: Построение вертикали кадровых служб (А.1) — пиар Этап 7: Аттестация «карьерных» государственных служащих (Б.1) — введе ние контрактной системы и замена косвенных стимулов на прямые (Е.1) — пиар Этап 8: Создание актива по результатам аттестации (Б.2) — конкурсный прием на государственную службу (Б.3) — открытость решений о должност ном росте и увольнении (Б.4) — ротация государственных служащих «по спирали» и начало «бокового входа» (Б.5) — утверждение перечня позиций для «политических назначенцев» и процедур их назначения (Б.6) — статус временных должностей государственной службы (Б.7) — создание порядка увольнения и выхода на пенсию (Б.11) — курсы переподготовки и повыше ния квалификации для «политических назначенцев» (В.3) — курсы перепод готовки работников кадровых служб (В.4) — конкурсный госзаказ на пере подготовку и повышение квалификации государственных служащих (В.2) — поощрение образовательных учреждений на участие в конкурсе на перепод готовку и повышение квалификации (Г.4) — введение системы учета и за трат времени (эффективности) труда государственных служащих (Е.2) — введение принципов «позолоченного парашюта» и «позолоченных шлепан цев» (Е.3) — пиар Этап 9: Разрешительный порядок для перехода на работу в коммерческие структуры определенного типа (Б.10) — увязывание карьеры с повышени ем квалификации (В.5) — прием на работу с «бонусом» в один разряд (Г.7) — пиар Этап 10: Закон о муниципальной службе как разновидности государствен ной службы (Д.1.6) — Закон о кадровой службе как государственной службе (Д.1.5) — Закон о «политических назначенцах» (Д.1.4) — Закон о лоббирова нии (Д.1.3) — Закон о доверительном управлении госсобственностью (Д.1.2) — Закон об ответственности и прозрачности государственной служ бы (Д.1.1) — Кодекс государственной службы (Д.1) — пиар Основная стратегия реформирования государственной службы Российской Федерации согласно проекту ЦСР Из истории создания проекта ЦСР реформирования государст венной службы Российской Федерации видно, что отрицательный опыт реализации предшествующих предложений, и в первую очередь попытки принятия программы реформирования в 1997 г., понизил уровень «притязаний» разработчиков, хотя в целом направление ре формирования государственной службы в сторону профессиональной государственной службы, действующей в интересах гражданского де мократического общества осталось. Даже терминология была измене на: разработчики предпочитали использовать термин «модернизация государственной службы» вместо термина «реформирование государ ственной службы». В «Техническом задании» была предложена неза тратная, медленная, с немедленным началом действий после выборов нового Президента Российской Федерации, с акцентом на кадровых и образовательных мероприятиях, с детальной проработкой содержа ния мероприятий (но не их финансирования) стратегия реформ.

Только в случае успеха реформ, и (или) появления дополнительных ресурсов и политической воли предлагалось изменить очередность и скорость исполнения мероприятий. Кроме того, разработчики не претендовали на финансовый просчет «цены» мероприятий, посколь ку без активного участия органов исполнительной власти этот про счет было невозможно сделать. Наконец, необходимость обнародова ния программы действий и оценки имеющейся ситуации с государст венной службой была только упомянута как предложение включить этот сюжет в предвыборную программу В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации.

Судьба проекта ЦСР и причины торможения предложенных мероприятий После череды обсуждений проекта и принятия его ЦСР весной 2000 г. наступил период затишья. Сначала это затишье объяснялось перерывом на выборы, затем необходимостью утвердить новые ры чаги управления и решить накопившиеся оперативные вопросы. Од нако к осени 2000 г. стала проясняться действительная причина оче редного торможения реформирования государственной службы: от сутствие позиционированной заинтересованности аппарата и недо статок политической воли к немедленному началу преобразований.

Другие задачи были выбраны как основные приоритеты власти: ук репление вертикали власти и федеративных отношений, налажива ние рабочих контактов с Государственной думой, изменение верхней палаты Федерального собрания, разработка и принятие законов экономического и социального блока. Конечно, все эти задачи дей ствительно были неотложными, но эффективность их решения все равно была снижена из за малой результативности и незаинтересо ванности, непрофессиональности и неконсолидированности аппа ратного исполнения. Таким образом, реформа была в очередной раз отложена, но ее необходимость оставалась высокой. Следовало ожи дать, что реформу государственной службы все равно придется осу ществлять, причем в намеченном направлении, используя уже нара ботанные попытки и проекты реформ, и в условиях дальнейшего обострения всех проблем и продолжающегося ухудшения состояния государственной службы.

В.А. Козбаненко Часть IV Формирование Законодательства о государственной службе Российской Федерации (опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989—2002 гг.) Глава Политическая потребность законодательного урегулирования государственной службы — законопроекты СССР Начиная со второй половины 1980 х гг. все более очевидным ста ло понимание роли отечественной бюрократии как ведущего инстру мента осуществления всех преобразований, провозглашенных совет ским политическим руководством, возглавляемым М.С. Горбачевым.

К этому же времени в широких общественных кругах возобладало мнение о необходимости дебюрократизации государственного аппа рата, способного проводить в жизнь глобальные замыслы «перестрой ки» советского общества. Теоретико правовая мысль получила, нако нец, возможность реализовать высказывавшиеся ранее в трудах неко торых советских юристов идеи создания общесоюзного закона о госу дарственной службе.

Дело в том, что в СССР закона о государственной службе не су ществовало и по идеологическим причинам он даже не разрабаты вался. Приход к власти большевиков в результате октябрьской рево люции 1917 г. ознаменовал слом государственной службы царской России и положил начало государственной службы России совет ской. По своим качественным характеристикам, принципам органи зации и функционирования советская модель государственной службы была противоположна профессиональному чиновничеству дореволюционного времени. Одним из первых Декретов советской власти от 10 (23) ноября 1917 г. были упразднены сословия и граж данские чины. В 1918 г. для служащих советского государственного аппарата были установлены равные ежегодные отпуска, они были приравнены ко всем другим работникам в отношении социального обеспечения, продолжительности рабочего дня, на них было рас пространено единое трудовое законодательство.

Основатель советского государства В. И. Ленин в работах «Удер жат ли большевики государственную власть?» и «Очередные задачи Советской власти» высказал следующие мысли: «Овладеть государст венным аппаратом и привести его в движение пролетариат не может.

Но он может разбить все, что есть угнетательского, рутинного, неис правимо буржуазного в старом государственном аппарате, поставив на его место свой, новый аппарат. Этот аппарат и есть Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». И далее: «Целью нашей являет ся бесплатное выполнение государственных обязанностей каждым трудящимся». Воплощение этих идей привело к тому, что в СССР, где был ликвидирован государственный аппарат Российской империи, го сударственные гражданские служащие, в отличие от кадровых военно служащих, не имели профессиональной основы. Однако продеклари рованный слом царской бюрократии как особой касты, стоящей над народом и властвующей над ним, вскоре выявил утопические пред ставления о том, что управлять государством сможет «каждый трудя щийся», да притом и на общественных началах. Выдвинутый теорети ками большевизма тезис о сломе старой государственной машины на ходился в тесной связи с тем, что в их среде господствовали представ ления о быстром отмирании государства, о необходимости слияния в органах представительной власти функций законодательства и адми нистрирования (государственного управления).

Законодательство Советского Союза детально регулировало только военную службу в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Государственная гражданская служба специального законода тельного урегулирования так и не получила, а ее нормативно право вое обеспечение было несистемным и преимущественно моноотрас левым. В силу того, что государственными гражданскими служащими признавались все категории работников, занятых не только в органах власти, но также и в организациях, предприятиях, учреждениях, на них распространялись нормы трудового права. Официальная точка зрения на государственную гражданскую службу нашла отражение в Большой советской энциклопедии: «Государственная служба — вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществле нии государственных функций работниками государственного аппа рата, занимающими по выборам, по назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающих от государ ства вознаграждение за свой труд»*. Военная служба определялась в том же источнике как «вид государственной службы, состоящей в ис полнении гражданами воинских обязанностей в составе частей и уч реждений Вооруженных Сил и воинских формирований»**.

Уже на закате советской власти, происходившие в конце 1980 х — начале 1990 х гг. кардинальные политические, социально экономиче ские и правовые перемены в обществе и государстве со всей очевид ностью обнаружили потребность в реформировании государственно го аппарата и государственной службы. На повестку законопроектных работ встала задача разработки законодательного акта о государствен ной службе, которая должна была отвечать новым потребностям об щественного развития. С этих пор начинаются законопроектные ра боты в области государственной службы. В 1989 г. была образована ра бочая группа по подготовке проекта закона «О государственной служ бе в СССР» под руководством первого заместителя министра юсти ции СССР И.С. Самощенко. В ее состав были включены представите ли союзных органов государственной власти и управления, а также научных заведений, в число которых вошли доктора юридических на ук Г. В. Атаманчук и Ю.А. Розенбаум. Подготовленный этой группой проект был представлен на рассмотрение Совета Министров СССР и Государственной комиссии Совета Министров СССР по экономичес кой реформе. Одновременно в Институте государства и права Акаде мии наук СССР, где работал профессор Ю.А. Розенбаум, нашел под держку подготовленный им в авторской редакции одноименный за конопроект***. Но этим замыслам не суждено было воплотиться в действующем законодательстве. Драматические события августа 1991 г. и последовавший за ними распад СССР ознаменовали началь ный период современной российской государственности, открыв но вую страницу в истории становления государственной службы Рос сийской Федерации.

* Большая советская энциклопедия. Изд. 3 е. М., 1972. Т. 7. С. 155.

** Там же. Т. 5. С. 214.

*** Последняя редакция авторского законопроекта Ю.А. Розенбаума «О государственной службе в СССР» была опубликована в июньском выпуске журнала «Вестник государственной службы» за 1991 г. — Примеч. авт.

Итак, в 1987 г. был начат и в декабре 1991 г. завершен демонтаж партийно государственной машины СССР. Партийный аппарат ком мунистов был ликвидирован, аппарат органов законодательной и главным образом исполнительной власти был подвергнут радикаль ной трансформации. Начавшиеся реформы системы государственно го управления потребовали соответствующего правового обеспече ния, в том числе и государственной службы, что напрямую взаимо связано с административно политическими и социально экономиче скими преобразованиями.

Глава Разреботка нормативно правовых актов о государственной службе в начале 1990 х гг.

Первоначальное становление новых институтов российской го сударственности проходило в условиях жесткого противостояния двух ветвей государственной власти: с одной стороны, исполнительной в лице первого Президента России Б.Н. Ельцина и руководимого им Правительства, а с другой, — представительной, олицетворяемой Съездом народных депутатов и Верховным Советом, возглавляемым Р.И. Хасбулатовым. Противостояние отразилось и на законотворчес ком процессе в сфере государственной службы. Проявилось оно в том, что законопроектные работы велись параллельно представителя ми обеих ветвей власти.

Основы законодательства Российской Федерации о государст венной службе разрабатывались Верховным Советом РСФСР в 1992 г.

Для этого была создана рабочая группа, координатором которой вы ступал В.П. Сердюков, председатель подкомитета государственной службы Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 ноября 1991 г.

№ 16 (официально не опубликовано) был образован Департамент го сударственной службы РСФСР. Но спустя всего лишь несколько дней Указом Президента России «О реорганизации центральных ор ганов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г.

№ 242 он был преобразован в Главное управление по подготовке ка дров для государственной службы при Правительстве РСФСР (Рос кадры), которое было включено в структуру центральных органов уп равления РСФСР*. Положение о Роскадрах было утверждено Поста новлением Совмина России «Вопросы Главного управления по под готовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ» от 6 марта 1992 г. № 145**. Основные функции, возложенные на Рос кадры, заключались в организации системы профессиональной под готовки кадрового состава государственной службы и координации различных форм обучения государственных служащих. В этих целях в ведение данного органа передавались имущество упраздненного Государственного агентства СССР по подготовке руководящих кад ров и региональные кадровые центры, бывшие ранее высшими пар тийными школами регионального значения. Среди прочего Роскад ры вели экспертно аналитическую, организационно методическую деятельность, занимались координацией планов министерств и ве домств по повышению квалификации и переподготовки государст венных служащих. Одним из важных направлений их деятельности было участие в формировании правового обеспечения государствен ной службы.

Роскадры фактически возобновили подготовку закона о государ ственной службе, использовав наработанные в советское время про екты. Специалисты Роскадров приступили к формированию концеп ции реформы государственной службы и закона о ней. Вскоре были подготовлены «Основные положения концепции развития государст венной службы в Российской Федерации» и появились варианты За кона «О государственной службе в Российской Федерации». Несо мненное значение имело то, что формированию законодательства о государственной службе придавалось серьезное значение, многооб разные аспекты широко обсуждались в кругах научной общественно сти с привлечением возможно большего числа как отечественных, так и зарубежных специалистов и государственных служащих высокого ранга из США, Канады, ФРГ, Франции, Великобритании и других стран. Актуальные проблемы обсуждались в обстановке гласности, для чего были организованы различные совещания, научные семина ры и международные конференции. Такой подход позволил аккуму лировать идеи, высказывавшиеся практиками и научным сообщест вом, специалистами в области государственного управления и права, истории, политологии, экономики, социологии, психологии и дру * Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.

** Вестник государственной службы. 1992. С. 24—28.

гих. При Роскадрах действовали семь экспертных советов, включив ших в свой состав более 70 ученых различных отраслей гуманитарно го знания. Результатом многочисленных обсуждений и экспертно аналитической работы Роскадров явился проект «Основные начала государственной службы в Российской Федерации», который был на правлен Президенту РФ 10 июля 1992 г. за № 612*.

Руководителем Администрации Президента России Ю.В. Петро вым было принято решение о необходимости согласования положений законопроекта на межведомственном уровне. После этого Распоряже нием Первого заместителя Председателя Правительства России В.Ф. Шумейко от 21 августа 1992 г. № 1547 р была образована комиссия специально для разработки нормативных актов в сфере правового регу лирования государственной службы, в числе которых наибольшее зна чение в данный период придавалось проекту Закона Российской Феде рации о государственной службе**. Роскадрам вменялось в обязан ность обеспечивать работу этой межведомственной комиссии. Вскоре комиссия, которую возглавлял Заместитель Председателя Правитель ства России Б.Г. Салтыков, в основном поддержала проект, подготов ленный специалистами Роскадров в качестве варианта, исходящего от исполнительной власти. Наряду с этим сложилось понимание того, что без взаимодействия и согласования позиций обеих ветвей власти, пред ставители которых самостоятельно готовили свои законопроекты, ни одному из них невозможно будет придать силу закона. В этой связи воз никло предложение об объединении усилий специалистов Верховного Совета и Правительства. Так была создана общая рабочая группа для подготовки единого законопроекта, объединяющего обе концепции.

Руководителем группы стал заместитель председателя Комитета Вер ховного Совета России по вопросам работы Советов и развитию само управления Ю.И. Жильцов, а в ее состав вошли В.А. Сердюков, замес титель начальника Роскадров Г.В. Атаманчук, начальник отдела госу дарственной службы Роскадров Н.М. Казанцев, специалисты Государ ственно правового управления Администрации Президента РФ, Аппа рата Правительства РФ, Министерства юстиции, Министерства иност ранных дел, Министерства финансов, Министерства труда, Министер ства социальной защиты. К работе в группе привлекались специалисты ведущих научных центров и высших учебных заведений России, в раз работке законопроекта активное участие принимали также эксперты Немецкого фонда международного правового сотрудничества.

* См.: Вестник государственной службы. 1992. № 8.

** САПП РФ. 1992. №9. Ст. 698.

Окончательный вариант проекта состоял из пяти глав, разбитых на 41 статью. Структура его выглядела следующим образом: I. Общие положения. II. Государственная должность. III. Государственный слу жащий. IV. Прохождение государственной службы. V. Управление го сударственной службой. Проект был внесен Комитетом 16 ноября 1992 г. для рассмотрения обеими палатами Верховного Совета, где он был представлен 24 ноября 1992 г. Однако политически нестабильная ситуация, достигшая вооруженного апогея в октябре 1993 г., не позво лила депутатам принять подготовленный Закон о государственной службе. Деятельность Верховного Совета России была прервана Ука зом Президента России от 21 сентября 1993 г. № 1400. Полномочия Роскадров были прекращены с их упразднением после принятия все народным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции России и вследствие изменений структуры федеральных органов исполнитель ной власти, произведенных Указом Президента РФ «О структуре феде ральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г. № 66*.

Глава Общая характеристика системы правового урегулирования государственной службы в Российской Федерации Федеративный характер современной российской государствен ности заложил в конституционное основание правового регулирова ния службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосу дарственный (федеральное законодательство);

2) региональный (за конодательство субъектов Российской Федерации).

Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации и федеральных зако нов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, кон ституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъ ектов Российской Федерации. Весьма обширно государственная служ ба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами минис терств и других федеральных органов исполнительной власти. В соот * САПП РФ. 1994. № 3.Ст. 190.

ветствии с конституционным принципом федерализма законодатель ство о государственной службе делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов Российской Федерации). Региональное за конодательство о государственной службе складывается из конститу ций республик, а также уставов других субъектов Российской Федера ции, где имеются главы, посвященные государственной и муници пальной службе. Практически во всех субъектах Российской Федера ции приняты собственные законы, регулирующие находящуюся в их ведении государственную службу. Вместе с тем, государством регули руется прохождение муниципальной службы в органах местного само управления. На эту службу распространяются нормы, которые урегу лированы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и му ниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и факти чески воплощенной на уровне федерального закона правовой доктри ной организации и функционирования государственной службы сло жилась двухуровневая система ее правового регулирования. Следует также учесть и то, что, поскольку государственно служебные право отношения характеризуются многообразием сферы их проявлений, они подвергаются правовому регулированию различных отраслей российского права. Отмечая характерный для публичной природы го сударственной службы административно правовой режим регулиро вания, важно обратить внимание на ее институциональную ком плексность. Помимо административного права институт государст венной службы включает также и нормы финансового права, трудово го права, гражданского права, уголовного права и других отраслей.

Государственная служба имеет субсидиарное регулирование нор мами Трудового кодекса Российской Федерации в той мере, в какой она не урегулирована нормами специального законодательства.

Сформировавшись исторически как право социальной защиты, тру довое право направлено на создание определенных гарантий различ ным категориям служащих и наемных работников. Особенности тру да государственных служащих также подпадают под защиту трудового законодательства. Они находят выражение при заключении трудово го договора государственным служащим, замещении должности по конкурсу, установлении должностного оклада и надбавок к нему, со ставляющих денежное содержание, иных выплат в материальном обеспечении, назначении пенсии, установлении и порядке примене ния мер дисциплинарной ответственности. Положения о дисципли нарной ответственности некоторых видов государственных служащих основываются на законодательстве о труде, определяют особые усло вия соблюдения дисциплины и правила внутреннего трудового рас порядка в государственных органах. На государственных служащих, за исключением военнослужащих, распространяются общие нормы трудового права, влияющие на их правовое положение, — о правах, обязанностях, правоограничениях, поощрениях и ответственности.

В соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса Российской Фе дерации установлена норма, ограничивающая стоимость обычных подарков, которые могут получать государственные служащие и слу жащие органов муниципальных образований в связи с их должност ным положением или в связи с исполнением ими служебных обя занностей. Дарение им подарков не допускается, если их стоимость превышает пять установленных законом минимальных размеров оп латы труда. С 1 мая 2002 г. введен в действие принятый Государствен ной думой Федеральный закон об увеличении минимального разме ра оплаты труда до 450 рублей, тем самым стоимость обычного по дарка, допускаемого гражданским законодательством для дарения государственным служащим не должна превышать 2250 рублей.

Правда, эта норма ГК РФ создает правовую коллизию, вступая в противоречие с императивной нормой п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федера ции», устанавливающей для государственного служащего абсолют ный запрет на получение от физических и юридических лиц вознаг раждения в виде подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных возна граждений, связанных с исполнением обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Сделать анализ правоприменительной практики в этой части не представляется возможным ввиду отсутст вия официальной статистики.

Охранительными нормами Уголовного кодекса Российской Фе дерации защищаются интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, осуществление правосудия, поря док управления, военная служба. Они охватываются разделами X и XI Особенной части УК РФ, где сформулированы составы преступле ний, за которые назначаются меры уголовного наказания.

Источниками правового обеспечения государственной службы в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации явля ются нормы и положения международно правовых документов.

3.1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации Для современных российских политических условий характерно выдвижение системы новых требований к профессионализму госу дарственных служащих, вытекающих из новых политических и эко номических реалий, что впрямую связано с изменением функций го сударства и государственного управления. Эти изменения предопре делены прежде всего коренной перестройкой отношений собственно сти и власти, состоявшимся переходом к новой общественной систе ме, основы конституционного строя и государственного устройства которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Термин «государственная служба» прямо используется Конститу цией РФ лишь в трех ее статьях — ч. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71, ч. 3 ст. 97. По нимание государственной службы в качестве института, обеспечива ющего функционирование государства и реализацию полномочий, которыми Конституция и последующее законодательство наделяет государственные органы и должностных лиц, а также института, при званного обеспечивать защиту и реализацию прав и свобод граждан и их организаций, позволяет считать весь объем содержания конститу ционных норм во всей их совокупности относящимися, с одной сто роны, к регулированию самой государственной службы, а с другой, — к сфере отношений, подлежащих практическому воплощению в дея тельности государственных служащих. Конституционно правовые основы государственной службы Российской Федерации образуют положения и принципы, из которых исходит система актов конститу ционного, административного, административно процессуального, трудового и социального законодательства и иных нормативных пра вовых актов.

Государственный служащий призван, с одной стороны, охранять и обеспечивать государственные интересы и интересы общества в це лом, а с другой, — он должен с уважением относиться к разнообраз ным формам собственности и видам деятельности, защищать интере сы, права и свободы граждан. И те и другие интересы взаимосвязаны, и ни один не пользуется политическим приоритетом для государст венных служащих.

Как институциональное понятие государственная служба отли чается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государст венной службы как одного из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, определяются глубинными свойства ми конкретного общества, его политическим развитием, традиция ми, государственным устройством. Нормативно правовая институ циализация государственной службы в концентрированной форме отражает существующие в данном обществе экономические, поли тические, духовные отношения и способ организации социального управления.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определяет россий ское государство как демократическое, федеративное, правовое, со циальное и светское, с республиканской формой правления. Все эти важнейшие свойства современной российской государственности должны найти концептуальное отражение в законодательстве и прак тике государственной службы. Понятийное содержание государст венной службы как социальной публично правовой категории заклю чается в том, что она представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.

Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В демократическом процессе, в поступатель ном развитии положительного взаимодействия органов власти с ук репляющимся гражданским обществом меняется и само государство.

По мере своей демократизации оно становится правовым и социаль ным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба.

Оставаясь государственно правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентиро ванность, изменяющую приоритеты государственного служения. Вы ступая от имени государства, она становится менее директивной, но все более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как граж данина и суверенной личности.

В социальном плане институт государственной службы представ ляет собой взаимодействие общества и государства, госаппарата и об щественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле госслужба обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребно стями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и дру гими побуждениями. Именно на госслужбу возлагается решение за дач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определя емых конституцией и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способст вовать удовлетворению его социальных потребностей.

По мере становления и укрепления в общественно государствен ной жизни провозглашаемых российской конституцией приоритетов развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государства как института организованной влас ти, но и всех граждан, каждого человека. В ст. 2 «Права и свободы че ловека и гражданина», где определен правовой статус личности, про возглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценно стью». Поэтому далее, в ст. 18, устанавливается, что именно «они оп ределяют смысл, содержание и применение законов, деятельность за конодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно обратить внимание на выделенные нами слова, поскольку они рас крывают сущность государственно служебной деятельности, указы вая на подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненны ми правами и свободами;

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.