WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«Московский Государственный Университет ВСЕМИРНЫЙ БАНК им. М.В. Ломоносова Факультет Государственного Управления РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ История попыток реформирования с 1992 по 2000 ...»

-- [ Страница 3 ] --

Такое противоречие — между принципиальным изменением ос нов государственной, общественной жизни и сохранением по сути прежней институциональной и субстанциональной среды, в которых эти изменения проводились — в очень большой степени обусловило и несовершенство процесса политического, экономического и соци ального реформирования, и высокую социальную цену реформ, и размах коррупции в государственном аппарате, и замедление рефор мации в целом.

Даже после принятия Конституции России 1993 г. основные вла стные институты, сформированные прежде (причем сформированные в принципиально иных политических и экономических условиях), со храняли свою легислатуру (за исключением представительных органов власти и отчасти Конституционного суда). Даже Правительство, воз главлявшееся в то время В.С. Черномырдиным, формально не ушло в отставку, что, впрочем, не противоречило новой Конституции, по скольку в п. 4 Заключительных и переходных положений последней сказано: «Совет Министров — Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федера ции, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется — Правительство Российской Федерации». Единственное, что предпринял в этой связи Президент России, издал Указ от 23 дека бря 1993 г. «О преобразовании и реорганизации Совета Министров — Правительства Российской Федерации». Хотя этот акт был совершен но не обязателен, поскольку об этом говорила сама Конституция, Пре зидент и премьер воспользовались этим Указом для решения текущих вопросов по очередной перекройке структуры органов исполнитель ной власти. В этом Указе, в частности, предусматривались изменения персонального состава Правительства, преобразования некоторых го сударственных комитетов в министерства, сокращение штатной чис ленности аппарата Правительства и т.п. Единственным реформатор ски звучащим в данном Указе был пункт о необходимости сократить количество органов исполнительной власти, «предусматривая в пер вую очередь ликвидацию министерств, государственных комитетов и иных ведомств, дублирующих функции друг друга и предназначенных для управления сферами, не отнесенными Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации». Однако этот пункт не стал началом более широкой административной реформы.

Пожалуй, единственно серьезным проявлением новизны ситуа ции для исполнительной власти стала отмена ряда законов или отдель ных положений законов, в которых Президент страны усмотрел проти воречия с новой Конституцией Российской Федерации. Этой «расчи стке» правового пространства был посвящен его Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федера ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (и не сколько других указов аналогичного содержания), а также Постанов ление Правительства от 27 декабря 1994 г. «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации».

Если проанализировать основные действия Президента и Прави тельства в этот период, можно сказать, что в целом они сводились лишь к некоторой структурно функциональной корректировке, не обходимость которой вызывалась, скорее, самим фактом принятия Конституции, а также желанием устранить некоторые барьеры на пу ти экономического развития, нежели неудовлетворенностью инсти туциональным, функциональным и субстанциональным состоянием государственного аппарата.

В то же время нельзя утверждать, что власть вообще не задумыва лась над проблемой преобразований в государственном аппарате. Ос мыслению реальности и осознанию стратегических направлений из менений этой реальности способствовал такой новый для нашей го сударственности институт, как послания Президента России к Парла менту (Федеральному Собранию). Обращение с ежегодными прези дентскими посланиями предписано Президенту России Конституци ей Российской Федерации (в п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации это полномочие звучит так: «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об ос новных направлениях внутренней и внешней политики государства»).

Эти послания, начиная с самого первого (1994 г.), не произвели пере ворот в сознании ни общества, ни бюрократии, не стали строгой идейной основой последующего развития (сопоставление содержа ния президентских посланий, по крайней мере с 1994 по 1998 г., с ре альной практикой властных институтов показывает, что между ними существовали огромные «ножницы»). Тем не менее с их помощью по степенно сформировалась необходимая идейно мировоззренческая база для будущих концептуальных разработок в сфере реформирова ния власти вообще и исполнительной власти — в частности.

Уже первое Послание (1994 г.) называлось «Об укреплении Рос сийского государства», что означало определение выбора главного направления развития постсоветской России. Но этот выбор носил, скорее, характер идеологического приоритета, нежели приоритета инструментального. Впрочем, непосредственно о преобразованиях, которые бы могли считаться частью административной реформы, здесь еще не говорилось. Речь больше шла об основных институтах демократического и правового государства.

Примерно такой же характер носили послания Президента 1995 г.

(«О действенности государственной власти в России») и 1996 г. («Рос сия, за которую мы в ответе»). Заметим, что Послание 1996 г. имело еще и предвыборный характер, хотя в нем об этом, естественно, не говори лось. Поэтому его следует рассматривать в совокупности с предвыбор ной Программой Президента Б.Ельцина «Россия: человек, семья, об щество, государство». В этой Программе фактически впервые появи лось более или менее целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы, хотя еще не было сказано о необходимости ее самой. Речь идет о разделе 6 «Правовой порядок» и его подразделе 6.1. под названием «Структура и кадры государственной власти». В частности, впервые говорилось о том, что требуется упроще ние структуры Правительства и его аппарата, устранение дублирования функций;

что нужна реформа системы государственной службы и т.п.*.

Среди документов концептуального характера этого периода нельзя не отметить и такой, как Указ Президента РФ «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г.

Точнее, Указ носил характер лишь политического заказа на выработку концепции. Но само формулирование такого заказа требовало боль шой аналитической работы, артикуляции проблем и задач. Фактичес ки это был прообраз будущей концепции. В частности, предполага лось, что концепция охватит «вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования рос сийской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе: законодательное обеспечение системы прав че ловека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

упрочение основ и защита конституционного строя;

реформирование государственного управления, в том числе со вершенствование системы государственной регистрации обществен ных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятель ностью;

создание целостной правовой базы организации и деятельно сти судебной системы и органов юстиции;

обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государствен ной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

формирование правовой базы и институциональная реформа правоо хранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

конкре тизация основ федерализма в Российской Федерации;

выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы мест ного самоуправления;

дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики;

развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки;

организация правовой экспертизы в нормотворческой и право применительной практике;

формирование современной широкодос тупной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде».

Варианты концепции правовой реформы разрабатывались не сколькими научными институтами и Государственно правовым уп равлением (ГПУ) Президента России. Но они так и не стали фактом публичной жизни и не приобрели характера официальных докумен * Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство. М., 1996.

С.87—90.

тов. А сегодня об этом политическом задании Б. Ельцина мало кто уже помнит.

1.6. Общая оценка состояния государственной службы В целом качество работы государственного аппарата в первой по ловине 90 х гг. заметно снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Помимо двойственности Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», о чем будет специально сказано ни же, непосредственных причин тому было несколько.

Во первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие, на иболее квалифицированные и адаптировавшиеся к новым условиям кадры аппарат покинули, переместившись, в основном, в коммерчес кие структуры, а адекватной замены им не нашлось. Число вакансий, которые не удавалось заполнить, исчислялось в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсион ного возрастов составляла в ряде министерств около половины персо нала. Очень тревожным показателем был социологически зафиксиро ванный в процессе сбора нами материалов «фоновый провал» по груп пе работников среднего возраста со стажем работы 6—15 лет, т.е. наи более перспективных и в то же время уже достаточно опытных людей.

Во вторых, с исчезновением прежнего «хозяина» госслужбы — аппарата КПСС (здесь уместно заметить, что в советские времена го саппарат во многом выполнял роль лишь «приводных ремней» пар тийных органов) — к сожалению, не произошло поворота госслужбы к обычному для демократических стран статусу «слуги общества».

Скорее напротив, он получил функцию едва ли не единственного контролера при перераспределении беспрецедентного по масштабам «пирога» — приватизации бывшей государственной собственности. А это, разумеется, придало аппарату больше самостоятельности, умень шило его подконтрольность и стимулировало рост коррупции. Имен но номенклатура и ее «дочерние отряды» вроде так называемого «ком сомольского бизнеса» в первую очередь обогатились от передела соб ственности. Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных «мутантов», не только переживших политические перемены, но и, более того, воспользовавшихся ими для укрепления своего положения. В сущности, прежняя номенклатура осталась на своих местах. В нее лишь для создания видимости кадровых перемен было допущено некоторое количество «пришельцев», которые к тому же либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного по ведения, либо были выдавлены из системы — порой из за недостатка профессиональной подготовки и отсутствия навыков аппаратной ра боты, как мы уже отмечали выше, но отнюдь не только и не столько из за этого.

Возникшая неопределенность, т.е. ситуация «Клондайка» и «мут ной воды» позволила, в частности, формально легитимировать, зако нодательно оформить кастово корпоративные интересы бюрократии.

Последнее нашло отражение, в частности, и в объективно неоправ данном возрождении «Табели о рангах». Думается, что отмена особо го корпоративного статуса нашего чиновничества (что, кстати, безус пешно пытались сделать все российские императоры на протяжении XIX в.) — одно из немногих реальных достижений событий 1917 г.

И — горький парадокс — в числе первых шагов новой демократичес кой России оказалось его возрождение.

В третьих, утратили силу прежние нормы административной мо рали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника. Конечно, советская версия этого «кодекса» была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность пар тийным бонзам и их указаниям. Сколько человеческих драм и органи зационных издержек породил печально известный принцип приори тета «политических качеств над деловыми» при отборе и расстановке кадров, по существу, открывавший «зеленую улицу» для делания карь еры не квалифицированным работникам, а демагогам, размахивав шим партийными билетами и интриговавшим в местных партийных комитетах. Но все же групповые нормы административной морали пусть даже этого ущербного «кодекса» ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вме сто «этического кодекса советского чиновника» не сложилось ника кого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозво ленностью, тотальным цинизмом, коррупцией... Поэтому возрожде нию этического кодекса поведения чиновника (морального кодекса, кодекса чести — дело не в названии) мы считали и считаем необходи мым уделить, наряду с другими мерами, максимальное внимание и вернемся к этому вопросу при изложении принципов реформы.

Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть проблему коррупции, хотя эта тема — предмет специального анали за. В общественном сознании эти два слова неразрывно связаны, что далеко не всегда справедливо. Отметим в этой связи, что как раз на федеральном уровне госслужбы размах коррупции хотя и неприем лемо высок, но по ряду причин, включая «технические» (т.е. практи ческую возможность получения взяток), все же существенно мень ше, нежели принято думать. По некоторым данным, лишь 5% кор рупции приходится на федеральный уровень, тогда как на регио нальный — уже 25%, а главный ее рассадник — уровень муниципаль ный — 75%. И все же российская бюрократия, при всех ее недостат ках, лучше своей репутации.

Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая то осо бая «испорченность» наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства. Лекарства от коррупции есть и помимо «топора». Среди них — излагаемая ниже система принципов реформирования инсти тута государственной службы. Что же касается «топора», то опыт Ки тая, где от древнейших времен до наших дней взяточничество чинов ников без особых успехов пытались и пытаются искоренить жесто чайшими и изощренными наказаниями (от распятия в древности на грядках, засеянных быстрорастущим бамбуком, до практикующихся в последние годы публично объявляемых казней чиновников), свиде тельствует о неэффективности подобных мер.

В российском государственном аппарате есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих лошадок». Да и вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной давняя традиция тотально негативной оценки нашей бюрократии — как дореволюционной, так и советской. В ее составе, помимо значительного числа достаточно квалифицированных и доб росовестных работников (кстати, на протяжении длительных перио дов нашей истории оплачивавшихся весьма невысоко), встречались и люди с подлинно реформаторской ориентацией, особенно во време на, обещавшие перемены. Другое дело, что такие «розовые» периоды бывали не слишком долгими, и поэтому позиции прогрессивного, со знающего свою социальную ответственность чиновничества не успе вали достаточно укрепиться в нашей убивавшей все живое политиче ской атмосфере. Слишком часто ответственность перед отечеством, перед гражданами подменялась у нас ответственностью перед «его превосходительством». Эта установка во всех ее формах, даже самых внешне модернизированных, оказалась пагубной в историческом и опасной в современном аспекте. Но это уже не вина, а драма, причем всего нашего общества.

Да, наше чиновничество не вполне «дотягивает» даже до звания «бюрократии» в классическом смысле слова. Для этого ему недостает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации просто ра для личного усмотрения конкретного чиновника (в рамках нашей традиции, увы, почти равносильного произволу). В нашем чиновнике слишком много «гоголевского». И все же, повторим, чиновничество в целом существенно лучше, нежели молва о нем, и вполне подлежит «лечению», т.е. реформированию.

1.7. Оценка изменений «первой пятилетки» 90 х гг. с позиций «реформаторов 1997 г.» В целом, те изменения, которые происходили в течение первой половины 90 х гг., осуществлялись либо ситуативно, т.е. в ответ на си юминутные политические и экономические обстоятельства, либо по принципу «перетягивания каната», под воздействием групповых ин тересов и зачастую несовместимых взглядов на развитие института госслужбы. С известной долей условности можно сказать, бюрокра тия сумела в ситуации неопределенности законодательно закрепить некое подобие одной из самых кастовых и консервативных моделей государственной службы — французской, но при этом без механиз мов, обеспечивающих относительно высокую эффективность послед ней и достойный статус чиновников.

Если взглянуть на первый в нашей истории Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», при нятый 31 июля 1995 г. (далее — Закон о госслужбе), то в нем достаточ но явственно просматривается борьба двух подходов — демократичес кого и корпоративного. За одним стояли намерения привести наш го саппарат в соответствие с современными стандартами и потребностя ми, за другим — желание создать режим воспроизводства и неприкос новенности чиновничьей корпорации. Поскольку анализ законода тельства вынесен в работе в специальную IV часть, ограничимся здесь лишь некоторыми политологическими оценками данного Закона.

К позитивной стороне Закона о госслужбе можно отнести содер жащиеся в нем правовые предпосылки для формирования современ ной госслужбы — возможность проведения квалификационных экза менов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, га рантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного слу жащего. Иными словами, был дан юридический импульс для модер низации нашего госаппарата. К сожалению, до сих пор этот импульс реализован лишь в минимальной степени: конкурсная система прак тически не действует, возрастные и прочие ограничения для чиновни ков существуют лишь на бумаге и т.д.

Формально причины этого — экономические и юридико техни ческие. Однако, думается, немалую роль играют и блокирующие про ведение норм Закона в жизнь интересы определенных групп чиновниче ства. Ведь другая сторона Закона — корпоративистская —осуществля ется, невзирая ни на какие «объективные» обстоятельства. В частнос ти, многие чиновники с удовольствием восприняли возрождение (да еще и в усложненном виде) архаичной «Табели о рангах». В этой час ти Закон представляет образец «корпоративного устава», закрепляя трехмерную систему бюрократических чинов — категории, группы, разряды. Авторы Закона о госслужбе в этой части, по существу, возро дили абсолютистский дух XVIII столетия и перещеголяли даже пет ровскую «Табель».

Между тем в России даже не только столь выдающиеся и пер спективно мыслившие государственные деятели, как М.М. Сперан ский, но и почти все монархи, правившие в XIX в., поняли, что пози тивный потенциал лежащего в основе «Табели» принципа выслуги почти исчерпан, тогда как ее негативные следствия все более сказыва ются. Не случайно каждое новое царствование начиналось борьбой за ее отмену.

На Западе всевозможные шкалы чинов и должностей всегда игра ли гораздо меньшую роль, чем у нас. Столь свойственная российско му «оказененному» сознанию особая «мистика чина», (выражение Ю.М. Лотмана), существовала еще разве что в Пруссии и Австро Вен герской империи, да и то не в той мере, как в России. Сейчас же прак тически вся мировая практика признает, что малоподвижная шкала рангов представляет собой часть доставшихся по наследству от про шлого отживших моделей государственного устройства, которую пы таются если не устранить, то максимально ограничить ее роль. Лет назад Салтыков Щедрин с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы позаимствовали лишь деление людей на ранги, от че го на самом Западе к тому же уже отказались. Увы, и сегодня это горь кое наблюдение не потеряло актуальности. Таким образом, в постсо ветской России были возрождены институты, неадекватность кото рых стала многим очевидной еще в XIX в.

Сказанное ни в коей мере не противоречит необходимости повы сить социальный статус и основания для самоуважения нашего чи новничества. Традиция огульного очернения бюрократии сродни дру гой, увы, популярной установке массового сознания — неверию в право как инструмент разрешения конфликта интересов. Однако де лать это надо не средневековыми методами (еще Ф. Энгельс высмеи вал традицию награждения особо отличившихся чиновников золоты ми табакерками и кубками от имени короля), не возвратом к отжив шим моделям (не хватало еще возродить столь популярные в Пруссии XVIII в. звания «тайных комнатных» и «совершенных тайных» секре тарей), а методами, соответствующими современным государствен ным потребностям и реалиям.

Глава Разработка Концепции административной реформы 2.1. Как появился политический заказ на административную реформу Осознание тесной связи между судьбой общей реформации и ре формой системы управления, в том числе системы государственной службы, стало появляться лишь к 1996 г. И здесь мы переходим к опи санию того, как это осознание трансформировалось в принятие неко торых политических и аппаратных решений.

В сентябре 1996 г. один из авторов, работая в то время помощником Президента Российской Федерации по правовым вопросам, подгото вил записку под названием «О проблеме слабой управляемости госу дарственными процессами». В ней говорилось, в частности: «Главней шей проблемой является государственно правовое строительство, или, по другому, создание высокоэффективной государственной власти.

Недостаточное к этой проблеме внимание (отношение как к попутной задаче, которая решается сама собой) обусловливает весьма опасные для демократической России явления:

а) слабость властных рычагов («тромбы в управлении») и отсюда невозможность быстрого и эффективного реформирования страны, неконтролируемость многих процессов;

б) низкий КПД экономических преобразований и отсюда посто янная социальная напряженность в стране;

в) неустойчивость конституционного строя и отсюда опасность тоталитарного реванша, развития регионально национального сепа ратизма».

Далее в ней констатировалось, что «явно обозначилась диспро порция в политических приоритетах. Она проявляется в том, что ос новные усилия государственной власти, прежде всего исполнитель ной ее ветви, направлены на социально экономическое переустройство.

Однако такие усилия во многом пробуксовывают как раз из за недо оценки первой, самой главной составляющей части реформы — госу дарственно правового строительства».

В той же записке поднималась еще одна проблема: «Бюджетный процесс, как ни странно, отдан на откуп ведомствам. Это в корне не верно, так как именно он — финансовая основа реализации того или иного политического приоритета. Можно заявлять о любых приори тетах, но, если в бюджете будут заложены иные пропорции, то при оритет так и останется на бумаге. Такой порядок приводит к тому, что определение основных направлений политики Президентом приоб ретает сугубо пропагандистский смысл, ибо «болванка» бюджета со ставляется не на политической основе, а на технократической — раз рабатывается чиновниками Минфина. Практически Президент стра ны ставится перед фактом уже сверстанного отраслевыми лоббистами проекта бюджета...

Размазанная по тарелке бюджетная каша не позволяет стране рвануться вперед ни на одном направлении. Это банально, но поло жение не меняется».

Записка, однако, не содержала развернутой системы предложе ний. Основной тезис состоял в том, что необходимо срочно разраба тывать Программу государственного строительства (заметим, что эта постановка вопроса шире, нежели вопрос об административной ре форме) и для начала посвятить очередное Послание Президента ис ключительно данной проблеме.

Однако, как известно, в то время у Президента Б. Ельцина обнару жилось серьезное заболевание сердца. Поэтому записка была направ лена руководителю Администрации Президента А. Чубайсу. О том, что проблема нереформированной системы управления, государственного аппарата все более ощущалась политиками и высокими чиновниками как серьезный фактор, тормозящий движение страны вперед, свиде тельствует, в частности, тот факт, что Чубайс сразу же принял предло жение. А поскольку он в период болезни Президента Ельцина фактиче ски выполнял функции «регента» (так его и называли газеты), то его ре шение воспринималось как согласие самого Президента.

Лишь в ноябре 1996 г. Президент получил от своих помощников другую, более краткую, записку, суть которой, однако, состояла в том же. Приведем ее текст:

«Уважаемый Борис Николаевич!

Вносим на Ваше рассмотрение предложения о концепции Посла ния Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1997 году.

Сегодня стало очевидно, что основной проблемой, тормозящей со циально экономическое развитие страны, стала слабая управляемость государственными процессами. Управление не через людей («команд ная система»), а через правовые предписания действует пока с опасно низкой эффективностью. Отсюда главная задача нынешнего этапа госу дарственного строительства — отладка всей системы госуправления (посредством нормативных, кадровых, организационных и финансовых рычагов).

Порядок в государственном организме — главное звено, взявшись за которое, можно эффективно вытягивать экономику, социальные программы, бороться с преступностью, решать другие проблемы Рос сии. Не случайно основные общественные ожидания могут быть све дены к слову «порядок» (ясно, что мы можем говорить только о право вом порядке).

Идею правового порядка в государственном строительстве пред лагается сделать единственной темой Послания. Причем эта тема бу дет проходить как реализация Программы действий Президента на 1996—2000 гг. Через призму правового порядка предлагается затро нуть в Послании другие сюжеты, среди которых:

достижение национального примирения и согласия;

усиление общественного контроля за деятельностью властных институтов, активизация в политике и власти нового поколения россиян.

Эти предложения обсуждались, уточнялись и были одобрены в хо де совещаний Ваших помощников. Просим Вашего согласия на подго товку Послания по данной концепции. М. Краснов, Г. Сатаров».

Резолюция Президента на этой записке была положительной, и работа над Посланием началась, точнее, активизировалась, посколь ку, как было сказано, идея ранее уже получила одобрение А. Чубайса.

Нельзя, правда, сказать, что Послание 1997 г. действительно це ликом было посвящено вопросам государственного строительства.

Экономические сюжеты в нем также присутствовали в достаточно большом объеме. Однако и они были сформулированы в ключе «наве дения порядка», т.е. в том ключе, который задало само название По слания «Порядок во власти — порядок в стране».

Несмотря на то, что в Послании содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформа ции, тем не менее основную часть работы в этой сфере предполага лось осуществить за рамками самого Послания. Вот что говорилось в этом документе: «Решение перечисленных задач по созданию совре менной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредст венным руководством Президента будет разработана и принята Про грамма государственного строительства. До октября ее проект пройдет широкое обсуждение с привлечением независимых экспертов — уче ных и практиков. Задел для этого документа есть в виде концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой бы ла определена Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года. Основную часть Программы составит новая концепция сис темы исполнительной власти в Российской Федерации».

Забегая вперед, отметим, что Программа государственного стро ительства так и не была разработана, поскольку, хотя формальный за каз и был сделан, но, как мы покажем ниже, он не был подкреплен со ответствующими его масштабу организационными усилиями, финан совыми средствами, а главное, политическим вниманием.

В этой связи возникает вопрос — почему? Полностью ответить на него здесь не представляется возможным, ибо это — тема, требующая специального и довольно глубокого изучения. Выскажем лишь одно предположение.

Некоторые реформы требуют, в основном, лишь отказа от запре тов. Именно в такой парадигме проводилась, например, общая либе рализация экономической жизни. Другие же реформы предполагают существенные организационные и политические усилия. В России, разумеется, есть примеры успешного завершения и такого типа ре форм. Это, в частности, приватизация государственной собственно сти (здесь мы отвлекаемся от оценки качества самой ее модели);

пе ревод системы исполнения наказаний из МВД в подчинение Мини стерства юстиции;

изменение функций Министерства юстиции и не которые другие.

Почему стало возможно их проведение? Во первых, объективные общественные потребности при таких реформах совпадают с потреб ностями и интересами либо государственного аппарата в целом, либо его большой части, т.е. обеспечены силой самой мотивации основных участников процесса реформирования. И во вторых, подобные ре формы радикально не покушаются на основополагающие принципы организации и деятельности государственного аппарата, которые по следнему представляются вполне комфортными.

Однако как только речь заходит об изменении условий деятельно сти самого государственного аппарата и при этом идейной основой та ких изменений являются, скажем, не повышение комфортности дея тельности бюрократии, в том числе существенное повышение денеж ного содержания, не ослабление контроля, не создание в госаппарате атмосферы «священнодействия», куда общественности «вход воспре щен», а открытость власти, ее деятельность на основе жестких админи стративных процедур, общественное служение, сокращение лишних управленческих звеньев, и к тому же эти изменения часто требуют больших бюджетных средств, ясно, что такие реформы не могут иметь в государственном аппарате много сторонников и союзников.

Поэтому реформы второго типа требуют как минимум следую щих условий:

— четкого понимания политическим руководством (еще лучше политической элитой в целом) жизненной, а не формальной необходимости и острой актуальности таких реформ;

— концентрации политического внимания на протяжении всего процесса реформирования, а не отношения к реформе как к периферийной;

— концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направ лениях;

— наличия ясной модели (схемы) организации самого процесса реформирования, начиная с разработки программы реформы и кончая оценкой результатов.

Можно констатировать, что ни одной из этих предпосылок в 1997—1998 гг. не существовало. Но обратим внимание на отсутст вие последнего из упомянутых выше условий. На наш взгляд, именно оно способно не только сделать процесс реформы осмыс ленным, прозрачным и эффективным, но и повлиять на формиро вание других факторов, обеспечивающих успех преобразований.

Однако как раз этому моменту до сих пор почти не придается зна чения. Основные действия концентрируются на выработке модели (концепции) той или иной реформы, разработке проектов отдель ных законодательных актов и выделении (при положительном раз витии процесса) финансовых средств, хотя, как правило, в недо статочных объемах.

С большой долей самокритики авторы вынуждены признать, что одной из причин неудачи и административной реформы, и ее состав ной части — реформы государственной службы — среди прочего бы ло отсутствие должного внимания разработчиков к организации про цесса разработки концептуальных документов.

Иллюстрацией весьма неясного образа такой организации может служить, например, то, что лишь при разработке концептуального до кумента выкристаллизовались его параметры. Другими словами, до последнего момента неясен был ни масштаб, ни четкие границы предмета реформы. Приведем два примера.

После одобрения упоминавшейся выше записки А. Чубайс по просил ее автора подготовить что то вроде технического задания на разработку программы государственного строительства. В сентябре 1996 г. в качестве одного из вариантов было подготовлено «Задание на разработку Программы системной реформы “Правовой порядок в России”». Приведем выдержку из него:

I. Направления разработки Программы Содержание задания Ответственные 1. Выявление рычагов конституционно правово го, финансового, организационного характера, обеспечивающих соответствие законотворчес Рабочая группа № кой деятельности приоритетам, заявленным Президентом РФ.

2. Выявление сфер, в которых существуют воз Рабочая группа № можности сокрытия доходов от налогообло (+ Минфин РФ, ФСНП) жения.

3. Выявление в госаппарате каналов хищения бю Рабочая группа № джетных ассигнований. (+ Минфин РФ, ФСНП) 4. Выявление способов образования и сфер обра щения денежной наличности, получаемой про Рабочая группа № тивоправным путем и укрываемой от налого (+ Минфин РФ, ФСНП) обложения.

5. Систематизация источников, приносящих до ход государству в результате деятельности пра Рабочая группа № воохранительных, судебных и других органов правовой сферы.

6. Оптимизация структуры и функций правоохра Рабочая группа № нительной системы.

7. Оптимизация структуры и функций органов, Рабочая группа № осуществляющих государственный контроль.

8. Выявление причин слабой исполнительской Рабочая группа № дисциплины в государственном аппарате.

9. Анализ и ревизия нормативной базы деятель ности государственных и муниципальных ор ганов в целях резкого сокращения действия Рабочая группа № разрешительного принципа.

Выявление иных факторов, способствующих коррупции.

10. Анализ хода судебной реформы. Выявление причин недостаточного воздействия судебной Рабочая группа № власти на состояние правопорядка.

Рабочая группа № 11. Анализ федерального нормативного массива с (+ Центр частного права) целью придания эффективности институтам (Эта исследовательская правовой ответственности в сферах граждан структура образована при ско правовых и административно правовых Администрации Прези отношений.

дента РФ. — Примеч. авт.) Содержание задания Ответственные 12. Анализ состояния законодательства и практи ки разграничения компетенции между феде Рабочая группа № ральными органами государственной власти и (+ Минфин РФ) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

13. Анализ соответствия нормативного распреде ления финансовых источников компетенции орга Рабочая группа № нов власти федерального и регионального уров ней, а также органов местного самоуправления.

14. Выявление в федеральном законодательстве нереализуемых в настоящее время правовых норм Рабочая группа № и причин отсутствия их реализации.

Как видим, вначале предполагалось идти гораздо более широким фронтом.

Затем, в октябре 1996 г. было разработано (но тоже не утвержде но) «Техническое задание на разработку проекта плана действий Пре зидента Российской Федерации по преодолению негативных явлений и процессов при обеспечении правового порядка в Российской Феде рации», в котором содержались следующие разделы (блоки): «Нормо творчество», «Экономика», «Охрана и защита права», «Федерализм», «Государственная служба».

Подобных вариантов было несколько, но ни один так и не был положен в основу последующей разработки концептуального доку мента, хотя и нельзя сказать, что такая подготовительная работа ока залась совсем бесполезной.

Забегая вперед, укажем, что в девяти вариантах Концепции адми нистративной реформы (всего таких вариантов — с августа 1996 по март 1998 г. — было 12) существовал раздел «Механизм реализации админи стративной реформы». Но перед представлением 10 го варианта он был снят по предложению Комиссии по разработке программы государст венного строительства (о ней см. ниже) как излишне «академичный».

На наш взгляд, наибольший интерес в разделе о механизме реализации представляет взгляд на реформу как на творческий и постоянно кор ректируемый процесс, причем опирающийся на активное участие в нем общественных организаций. Это особенно важно, поскольку часто на реформы смотрят как на принятие одного или нескольких норма тивных правовых актов и редко придают значение мониторингу как са мой реформы, так и анализу происходящих изменений. Здесь имеет смысл привести этот небольшой раздел, поскольку он иллюстрирует представления авторов Концепции о том, каков должен был бы быть оптимальный путь самой административной реформы:

«Механизмы реализации административной реформы Преобразования, сопоставимые по масштабу и сложности с пред лагаемой в данном документе Административной реформой, облада ют рядом свойств, которые предъявляют особые требования к их реа лизации.

1. Время реформирования сопоставимо со временем существен ного изменения среды, в которой действует объект реформирования, и со временем накопления новых проблем, которые, как правило, не могут быть учтены на старте реформы.

2. Нельзя рассчитывать на то, что сам процесс реформирования идеален и полностью лишен тех недостатков, которыми обладает объ ект реформирования. Иными словами, в процессе реформирования накапливается «шум», образованный многочисленными системными сбоями, способный существенно влиять не только на качество про цесса реформирования, но даже на его цели.

3. Объект реформирования не пассивен, но обладает собственной инерцией, целями, «инстинктом самосохранения». Это приводит как к осознанному, так и неосознанному сопротивлению объекта тем воз действиям, которые призваны его изменить.

4. Нельзя игнорировать то обстоятельство, что сам объект рефор мирования (или его отдельные фрагменты) нередко по необходимос ти используется как инструмент реформирования.

5. Преобразования должны проводиться таким образом, чтобы не вызвать паралича действующих институтов власти.

Все эти обстоятельства и порождают специфический статус Про граммы Административной реформы. Программа Административной реформы не должна быть жесткой и обязана содержать механизмы адап тации и самоизменения. Она осуществляется методом последователь ных приближений. Специфическим для программной организации оказывается при этом параллельность и одновременность проработ ки, развертывания и реализации различных подпрограмм.

Такая непривычная формула предполагает, что наряду с дальней шей проработкой Программы в целом и стратегии ее реализации фор мируются и отделяются от Программы организационные проекты и планы первоочередных мероприятий, которые могут реализовывать ся уже административными средствами. Программа при этом развер тывается далее, периодически (поэтапно) порождая подобные ло кальные решения. Таким образом, в рамках программной организа ции формируется своего рода «машина», обеспечивающая систем ность и последовательность осуществляемых локальных преобразова ний, направленных к достижению постепенно уточняющихся ориен тиров движения.

Управление реформой Успех Административной реформы будет определяться эффек тивным сочетанием управления реализацией и общественной под держки реформы. Поэтому Административная реформа должна реа лизовываться координированными усилиями государственных, госу дарственно общественных и общественных структур.

Главным стратегическим органом управления реформой может стать Комиссия по реализации Административной реформы, возглавляе мая Президентом Российской Федерации и включающая руководство Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, Ад министрации Президента Российской Федерации, а также руководи телей иных структур управления реформой и ее поддержки. Задачи Комиссии:

— принятие основных решений по реализации реформы;

— осуществление координации действий различных органов вла сти при проведении Административной реформы;

— назначение представителей Комиссии, ответственных за реа лизацию Административной реформы в регионах, конкретных органах власти.

Генеральная дирекция Административной реформы должна стать основным рабочим органом управления реформой — негосударственным учреждением, работающим по поручениям и заказам Комиссии по реализации Административной реформы. Генеральная дирекция бу дет готовить проекты программных, нормативных и иных докумен тов, связанных с реализацией Административной реформы, вести не обходимые исследовательские проработки, мониторинг и «авторский надзор» реформы, готовить ежегодный аналитический отчет по всем мероприятиям реформы и предложения по ее реализации на следую щий год».

2.2. Организация работы над Концепцией 2.2.1. Подготовительный этап Вернемся к периоду, последовавшему за оглашением Послания Президента Российской Федерации 1997 г. Практически сразу же ска зались все те недостатки политического и организационно аппарат ного свойства, о которых мы упомянули выше.

Прежде всего это выразилось в том, что процесс протекал по из вестной российской традиции «инициатива наказуема». То есть в Ад министрации Президента ответственным за подготовку Программы государственного строительства был назначен М. Краснов. Возмож но, такое назначение было бы естественным, если бы не несколько обстоятельств. Во первых, не было издано официального решения о таком назначении и вообще о начале подобной работы (лишь в мае 1997 г. появилось распоряжение Президента об образовании специ альной Комиссии, но к этому мы еще вернемся). Во вторых, с Крас нова не были сняты его обязанности по осуществлению функций по мощника Президента, которые, естественно, занимали существенную часть времени. И, в третьих, кроме неофициального аппаратного ве са у Краснова не было полномочий по привлечению к работе над до кументами ни сотрудников президентской Администрации, ни работ ников органов исполнительной власти. И уж тем более ему не были даны в руки какие бы то ни было финансовые ресурсы. Иллюстраци ей такого положения может служить записка, направленная М. Крас новым А. Чубайсу в январе 1997 г., т.е. еще в ходе работы над текстом Послания Президента Российской Федерации. Приведем ее с неболь шими изъятиями:

«Как мне сообщил М.В. Бойко (в тот период — заместитель руко водителя администрации Президента РФ. — Примеч. авт.), Вы пору чили организовать совещание под Вашим руководством по обсужде нию вопроса разработки Программы государственного строительства в Российской Федерации. Во исполнение поручения я подготовил что то вроде доклада — свое видение проблемы и способов ее решения.

В материалах упомянуто об Указе Президента РФ о разработке концепции правовой реформы. Она должна была бы стать прообразом Программы госстроительства, во всяком случае придать ей систем ный характер. Возможно, более подробно этот вопрос стоило бы об судить на совещании. Он принципиальный в плане исполнения заду манного.

Я не только не отказываюсь заниматься этой проблемой, но счи тал бы ее решение делом остатка жизни. Однако, даже если я соберу круг экспертов и организую их работу, результаты ее не смогут претен довать на серьезную Программу. Это будет кустарщиной. Серьезная работа должна серьезно и оплачиваться. Либо исполнители должны быть в прямом подчинении. Ни того, ни другого у меня нет».

Тем не менее дальнейшая работа походила именно на некоторую самодеятельность. Разумеется, не в смысле интеллектуального содер жания (эксперты, в основном, были как раз весьма квалифицирован ными), а в смысле организации. Нельзя, разумеется, сказать, что ма териалы готовились «на коленке». Для деятельности рабочих групп была выделена одна из правительственных резиденций, завезена и ус тановлена необходимая техника (компьютеры, принтеры и т.п.), обес печено питание экспертов. Однако все это происходило на перифе рии общей деятельности и администрации, и самого Президента Рос сии (последний не интересовался ходом работы и ее результатами).

Для того чтобы поправить положение, инициаторами этой работы было предложено создать Комиссию по разработке Программы государ ственного строительства. Основная цель состояла в том, чтобы при дать работе над программой более высокий, если не политический, то хотя бы аппаратный вес. Об этом и говорилось в сопроводительной за писке от 6 мая 1997 г. к проекту распоряжения о Комиссии, направлен ной Президенту Б. Ельцину его помощником М. Красновым:

«Уважаемый Борис Николаевич!

Вам на подпись представляется проект Распоряжения о Комис сии по разработке Программы государственного строительства.

Эта Программа должна быть разработана до конца с.г. в соответ ствии с Посланием Президента РФ 1997 г. Цель Программы — выйти на оптимальную модель структуры и функционирования исполни тельной власти.

«Управленческие тромбы», т.е. непроходимость властных сигна лов;

дублирование функций;

отсутствие автоматизма реализации соб ственной компетенции;

отсутствие перспективного подхода, т.е. ра бота в «пожарном режиме»;

преобладание старых, прежде всего ко мандных принципов управления — все это болезни многих органов исполнительной власти.

Программу планируется распределить по блокам в соответствии с основными функциями государства:

— оборона и безопасность;

— поддержание правового порядка;

— социальная функция;

— экономическое регулирование.

При этом каждый из блоков будет разрабатываться через призму оптимизации системы, функций и полномочий органов, работы госу дарственных служащих. Имеется в виду также задача четкого распре деления функций, полномочий и органов между федеральным цент ром и регионами […]».

7 мая 1997 г. вышло распоряжение Президента Российской Фе дерации о создании такой Комиссии. Она возглавлялась руководите лем администрации Президента В.Б. Юмашевым (к тому времени он сменил на этом посту А. Чубайса), его заместителем был назначен М.А. Краснов, а членами: заместители руководителя администрации Президента — М.В. Бойко и Е.В. Савостьянов;

полномочный пред ставитель Президента в Государственной думе А.А. Котенков и пол номочный представитель Президента в Совете Федерации А.Я. Сли ва;

начальник Главного государственно правового управления Пре зидента Р.Г. Орехов и его заместитель А.В. Маслов;

первый замести тель секретаря Совета безопасности М.А. Митюков;

заместитель Ми нистра юстиции Российской Федерации В.М. Постышев;

помощник Президента Г.А. Сатаров;

начальник Административного департа мента аппарата Правительства С.В. Степашин;

полномочный пред ставитель Президента в Конституционном суде С.М. Шахрай.

Однако и эта аппаратная модель не оказала большого влияния на процесс. Комиссия собиралась за все время лишь несколько раз для рассмотрения уже подготовленных вариантов программных материа лов. И всякий раз после очередного заседания эти варианты станови лись все менее радикальными. В то же время, хотя разработка про граммы (в последующем Концепции административной реформы) находилась, как уже было сказано, на периферии политического вни мания, тем не менее В. Юмашев оказывал посильную аппаратную поддержку разработчикам.

Отсутствие политического внимания к административной ре форме подтверждалось, в частности, тем, что принимаемые в тот пе риод нормативные правовые акты никак не коррелировали с положе ниями Посланий Президента и не были направлены на изменение са мих принципов построения и функционирования исполнительной власти. Так 17 марта 1997 г. появился Указ Президента российской фе дерации «о совершенствовании структуры федеральных органов ис полнительной власти». Но слово «совершенствование» в нем было лишь данью аппаратной традиции: на самом деле речь шла об очеред ном изменении структуры федеральных органов исполнительной вла сти (до 2000 г. таких указов, изменявших структуру органов на основе никому не понятных критериев, было издано более десяти).

26 марта 1997 г. издается Указ Президента России «О социальных гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Фе дерации, в связи с изменениями его структуры». Его принятие под тверждало, что многие вопросы, связанные с публичной службой, так и остаются неурегулированными в законодательстве.

Порой непонимание общей системы функционирования власти, приоритет политических мотивов перед правовыми приводили к ошибкам. Так в марте 1998 г. Президент Б. Ельцин принял неожидан ное решение об отставке Правительства В. Черномырдина. Причем из конъюнктурных политических соображений в Указе от 23 марта 1998 г. «О Правительстве Российской Федерации» Президент поста новил: «Временное исполнение обязанностей Председателя Прави тельства Российской Федерации возлагаю на себя». Это было явное нарушение Конституции, вызванное тем, что проект Указа не про шел обычную аппаратную процедуру, в том числе не был завизирован ни Государственно правовым управлением Президента, ни помощ ником Президента по правовым вопросам. Лишь когда Б. Ельцину было доложено об этом несоответствии, он в тот же день подписал другой Указ «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1998 г. № 281», в котором признал данный пункт утратившим силу.

Любопытен в рамках рассматриваемой темы и Указ Президента России от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правитель ства Российской Федерации». После очередной отставки (на этот раз кабинета С. Кириенко, что было связано с финансовым кризисом 17 августа 1998 г.) Президент возложил временное исполнение обя занностей Премьера вновь на В. Черномырдина. Но интересно, что в том же Указе было поручение «исполняющему обязанности Предсе дателя Правительства Российской Федерации Черномырдину В.С.

незамедлительно приступить к анализу соответствия структуры фе деральных органов исполнительной власти современным требованиям и осуществлению мер по формированию нового состава Правительства Российской Федерации». Однако то ли из за того, что на этот раз с кандидатурой Черномырдина категорически не согласилась Государ ственная дума, то ли потому, что было непонятно, о каком собствен но анализе шла речь и что такое «современные требования», то ли по тому, что в Правительстве как обычно посчитали это поручение «де журной риторикой», но в деятельности Правительства в этом смысле вновь ничего не изменилось.

И последнее. В тот период, когда уже существовали первые вари анты Концепции административной реформы, Правительство актив но проталкивало через парламент Федеральный конституционный за кон «О Правительстве Российской Федерации», который и был под писан 17 декабря 1997 г. Такие усилия Правительства были вполне по нятны. Этот орган, а точнее, его «постоянная часть», т.е. аппарат Пра вительства, стремился оградить себя от возможных реформ, во всяком случае, радикальных. Не случайно, кстати, в этом Законе отдельная глава посвящена именно аппарату Правительства. Закон фактически законсервировал существующее положение вещей и при этом не ре шил ни одного принципиального вопроса, в частности, о механизме обеспечения единства исполнительной власти.

2.2.2. «Действующие лица» Еще в апреле 1997 г. в ведущие институты страны (научные цент ры и высшие учебные заведения), занимающиеся правовой темати кой, было направлено письмо, по ответам на которое предполагалось отобрать экспертов, дабы в разработке программы принимали участие не только московские специалисты. В этом письме предлагалось от ветить на следующие вопросы:

1. По каким направлениям должна вестись сегодня работа в це лях завершения государственного строительства, имея в виду постро ение демократического, федеративного, социального и правового го сударства?

2. Какие проблемы существуют внутри каждого из указанных ва ми направлений?

3. Какие негативные явления и процессы возникли при становле нии новой российской государственности?

4. Какие способы их преодоления представляются реальными и эффективными?

Однако полученные ответы разочаровали. Практически все они сводились к критике Конституции России. Дело, разумеется, было не в том, что Конституцию не следовало критиковать, а в са мом уровне «полета творческой мысли». В ответах практически не просматривалась способность глубоко вникнуть в причины и суть происходящих процессов. Разумеется, дельные специалисты есть далеко не только в Москве. Но, видимо, руководители институтов для подготовки ответов отдали вопросник не в самые квалифици рованные руки либо в руки противников демократических процес сов вообще.

Тем временем готовилось мероприятие, которое помогло бы вы явить экспертов для разработки программы. Оно условно называлось «Круглый стол», который и был проведен 27 мая 1997 г. Схема отбора (фильтров) экспертов была простой. Первый этап — приглашение всех потенциальных разработчиков, в том числе представителей орга нов власти и государственных научных центров (для этих целей все они приглашались на Круглый стол).

Второй этап — обсуждение проблемы с теми, кто пришел на Круглый стол (изначально было ясно, что не все захотят или смогут принять участие в разработке, а принуждение в данном случае было бы бесполезным). Обсуждение на Круглом столе проходило в рамках ситуационного анализа по методике и с помощью нескольких специ алистов методологов.

Третий этап — разделение сформированного творческого коллек тива на группы в соответствии с личными пожеланиями участников.

Здесь также было ясно, что к реальной работе смогут приступить не все, кто участвовал в обсуждении.

И, наконец, четвертый этап (фильтр) состоял в естественном от боре внутри групп разработчиков, когда остались лишь энтузиасты, поскольку денежное вознаграждение было не очень большим и к то му же оказалось выплачено значительно позже того, как основной текст был подготовлен. Здесь мы хотели бы назвать тех, кто принимал наиболее активное участие в разработке Концепции административ ной реформы. Это (в алфавитном порядке): А.Г. Барабашев, И.Л. Ба чило, А.Н. Дементьев, А.В. Кирин, В.А. Козбаненко, Л.П. Кравченко, М.А. Краснов (руководитель творческого коллектива), А.В. Лагуткин, Е.Н. Мысловский, В.В. Никитаев, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский (руководитель группы по государственной службе), М.Т. Ойзерман, М.И. Пискотин (руководитель группы по федеративным отношениям), В.М. Постышев, М.В. Рац (руководитель группы по методологии рефор мы), В.Д. Рудашевский, А.Е. Русаков, Г.А. Сатаров (руководитель груп пы по антикоррупционной политике), В.В. Смирнов, Ю.А. Тихомиров (руководитель группы по системе исполнительной власти), М.Г. Фля мер, М.З. Шкундин, А.С. Шувалов.

В контексте нашей темы уместно дать состав лишь одной груп пы — разработчиков концепции реформы государственной службы. В ней под руководством А.В. Оболонского работали А.Г. Барабашев, А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Рудашевский, В.А. Козбаненко и М.З. Шкундин.

2.2.3. 12 вариантов Первые три, пока еще черновых варианта были готовы в августе 1997 г., т.е. разработаны фактически за два месяца. Такой короткий срок может показаться свидетельством некоей авантюрности или не добросовестности разработчиков, а соответственно и некачественно сти материала. Но, во первых, никто и не претендовал на то, чтобы представить за такое время вполне завершенную продукцию. К этому времени важно было получить документ, по которому можно судить о возможностях авторского коллектива и перспективах дальнейшей ра боты. Во вторых, сама работа была весьма напряженной, а атмосфе ра — творческой. В таких условиях и за два месяца можно сделать очень многое. И, в третьих, для разработчиков большинство излагае мых идей, конструкций не было открытием. Необходимо было лишь соответствующим образом артикулировать то, что уже существовало у экспертов «в их письменном столе».

21 сентября 1997 г. появился четвертый вариант, который отли чался от предыдущих тем, что впервые был назван «Концепция адми нистративной реформы» (и это название сохранилось до конца рабо ты). Такое переименование было связано с тем, что эксперты разра ботчики пришли к выводу о том, что нереально за отведенное время имеющимся творческим коллективом подготовить целостную про грамму переустройства всех властных институтов. Потому было реше но сконцентрировать внимание на проблематике исполнительной власти, хотя в Концепции затрагивались проблемы и более широкого характера, в том числе взаимодействия исполнительной власти с дру гими публично властными институтами.

Структура документа все это время менялась, но оставались неиз менными его направленность и основные идеи. Об этом можно су дить хотя бы по заголовкам разделов и подразделов первой части Кон цепции, задача которой состояла в том, чтобы выявить главные про блемы, ведущие к необходимости административной реформы:

1. «Гражданин и власть: кризис доверия (Нераскрытый потенци ал взаимодействия властных институтов. Система сдержек и противо весов не работает в полную силу. Едина ли единая система исполни тельной власти?)».

2. «Исполнительная власть: новые функции и старые подходы (Правовые методы управления не стали определяющими. Нестабиль ность положения органов исполнительной власти. Неэффективное обеспечение управленческой деятельности)».

3. «Проблемы государственной службы».

4. «Коррупция в системе управления (Что питает коррупцию. Нега тивные последствия. Отсутствие системности в борьбе с коррупцией)».

Еще раз подчеркнем: ошибочно полагать, что Концепция писалась как роман, так сказать, из головы. Несмотря на то, что основные идеи и подходы уже до этого прорабатывались экспертами разработчиками, тем не менее, была проведена предварительная аналитическая работа.

В частности, были разработаны и разосланы две объемные анкеты: од на предназначалась для всех федеральных министерств и ведомств;

вто рая — для руководителей субъектов Федерации. Это была практически первая попытка получить более или менее объективную картину того, что представляет собой государственный аппарат постсоветского вре мени. Ответы показали, что основные гипотезы подтверждаются.

Предстала картина крайне запутанной конгломерации органов, кото рые зачастую конкурируют между собой, не вполне ясно представляют свои функции, не всегда представляют параметры своих взаимоотно шений с одноименными органами в субъектах Федерации и т.п.

В сентябре 1997 г. текст Концепции был доведен до состояния, когда его можно было уже «выпускать наружу». Поэтому очередной вариант после обсуждения на Комиссии был направлен в Правитель ство России для оценки документа. Пришло, однако, всего два отзы ва от вице премьеров, в которых вежливо признавалась важность ра боты, но критике, как можно было ожидать, подверглись идеи рефор мирования системы и структуры федеральных органов исполнитель ной власти, а также самого Правительства.

В октябре того же года произошел первый сбой в намеченном гра фике: Комиссия признала нецелесообразным выносить проект Кон цепции на обсуждение общественности и приняла решение продолжать над ним работу. Соответственно сдвигались и предусмотренные Посла нием сроки представления Концепции Президенту для ее утверждения.

Второй (и, как оказалось, последний) этап активности разработчи ков пришелся на февраль—март 1998 г. И здесь хотелось бы несколь ко более детально восстановить хронику довольно бурных событий (как аппаратных, так и публичных).

17 февраля 1998 г. Президент России Б.Н. Ельцин представил Фе деральному Собранию свое Послание, которое называлось на этот раз «Общими силами — к подъему России». Почему рассказ о втором эта пе мы начали с Послания? Да потому, что еще при его подготовке по мощники Президента вынуждены были заложить в его текст напоми нание о необходимости административной реформы. Больше того, соответствующий раздел (3.2) Послания фактически повторял струк туру и, главное, идеологию уже имевшихся к тому времени вариантов Концепции административной реформы. В частности, по поводу ре формы государственной службы говорилось следующее:

«Реформа предполагает формирование государственного аппара та, в основу которого будет положена «система заслуг и достоинств».

Такая система показала свою эффективность во многих странах мира.

Она означает:

— превращение государственной службы из службы «государе вой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;

— гибкую, не ориентированную на иерархию систему формиро вания и обновления государственного аппарата;

— отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удер жание на государственной службе наиболее квалифицирован ных и добросовестных людей;

— более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «полити ческих» чиновников («политических назначенцев»);

— строгую определенность должностных обязанностей;

— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, под контрольность корпуса государственных служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;

— рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и сни жение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Сум марное уменьшение бюджетных затрат на государственный ап парат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупа емость многочисленных служб обеспечивающего характера;

— расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций го сударственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновре менной интенсификации их работы;

— повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репу тации».

Чиновникам же президентской администрации адресовалось следующее: «Вот почему в предыдущем Послании была поставлена задача разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов вла сти. Ее стержнем стала концепция административной реформы. Перед тем, как быть утвержденной, концепция должна получить обществен ное одобрение».

Разумеется, к этому времени помощники Президента уже осозна вали весьма невысокую степень политической действенности прези дентских посланий, еще больше снижавшуюся из за политической слабости самого Президента Б. Ельцина. Можно было сожалеть об этом, но иного пути хоть как то вновь привлечь внимание к необходи мости административной реформы не было, поскольку к этому време ни радикально изменилась и аппаратная модель президентской адми нистрации. Служба помощников фактически, да и юридически была ликвидирована (хотя должности помощников Президента еще сохра нялись), а главные рычаги перешли к руководителю президентской ад министрации и возникшему, начиная с 1996 г., новому неформальному или полуформальному ближайшему окружению Президента, получив шему в средствах массовой информации наименование «семья».

Именно поэтому, даже если бы инициаторы разработки Концепции обратились к Президенту напрямую, как бывало до 1996 г., т.е. «через голову» руководителя администрации, это не дало бы результатов.

Ни сам раздел Послания, посвященный административной ре форме, ни повторение о необходимости вынесения ее Концепции на обсуждение не были вычеркнуты руководством администрации из проекта Послания при аппаратном обсуждении его текста. Но это и необязательно нужно было делать, поскольку все к тому времени по нимали, что реальные решения принимаются отнюдь не на основе Посланий, а порой даже вопреки им.

Как бы то ни было, разработчики Концепции вновь представили ее вариант для рассмотрения Комиссией по разработке Программы государственного строительства. Причем вариант следовал за вариан том (9 й вариант был готов к 7 марта 1998 г., 10 й — 13 го, 11 й — го и последний 12 й — 23 марта). Такая частота была связана, однако, не с претензиями Комиссии, а с редакционной доводкой текста. На самом деле основным из последних можно считать вариант 10 й, по скольку именно он был представлен на рассмотрение Комиссии, чье заседание состоялось 13 марта 1998 г. На этом заседании было приня то принципиальное решение о том, что Концепция готова для выне сения на обсуждение (предполагалась лишь шлифовка).

Тут мы не можем не сообщить о связанном с этим заседанием од ном любопытном факте: в своеобразной летописи новейшей истории, фундаментальном труде «Россия — 2000. Современная политическая история», под общей редакцией А.И. Подберезкина, известного по литика левого толка, под датой «13.03.98» значится следующий текст:

«В администрации президента состоялось совещание под руководст вом В. Юмашева, посвященное обсуждению окончательного вариан та проекта концепции административной реформы. Участники сове щания высказали убеждение, что до 2000 г. к практической реализа ции концепции реформы приступать нецелесообразно»*. Разумеется, кто то из участников заседания Комиссии рассказал о нем (возмож но, самому Подберезкину). Но интересно не это, а то, что присутство вавший на заседании именно так понял его главную мысль — отло жить и Концепцию, и саму реформу. Возможно, такая мысль не при шла в голову Краснову, вынужденному на Комиссии защищать Кон * Россия — 2000. Современная политическая история (1985—1999 гг.).

Т.1. Хроника и аналитика. М., 2000. С. 388.

цепцию, поскольку для него главное состояло в формальном ее одоб рении, а дух неверия в ее практическую реализацию прошел мимо не го. А такое одобрение как раз было получено. Разумеется, не одобре ние начала реформы, а только ее вынесения для обсуждения.

Как бы то ни было, началась активная стадия подготовки доку ментов к продвижению Концепции. Но неожиданно 23 марта 1998 г.

разразился политический кризис: без видимых причин кабинет Чер номырдина был отправлен в отставку. Это, разумеется, повлияло на планы опубликования Концепции, но, как тогда казалось, возмож но, в положительную сторону. Ведь новый кабинет Кириенко полу чил даже публицистическое название «правительство молодых ре форматоров». Кому, думалось, как не им поддерживать администра тивную реформу.

Не случайно именно на эти дни падает основная активность ини циаторов разработки Концепции. Готовится целый пакет докумен тов — планы действий, короткие версии Концепции (дайджесты) для Президента и для прессы и т.д. Вот, например, как выглядел один из вариантов плана, который предполагалось направить Президенту:

«Представляется целесообразным следующий план действий.

1. Если Вы даете согласие, проект Концепции публикуется от имени Комиссии по разработке Программы государственного строи тельства в Российской Федерации, образованной Вашим Распоряже нием от 7 мая 1997 г.

2. Непосредственно перед публикацией Е.С. Строеву, Г.Н. Селез неву (в то время председателям палат Федерального собрания — При меч. авт.), руководителям федеральных министерств и ведомств, гла вам законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации от имени Комиссии рассылается текст проекта с перечнем вопросов, ответы на которые помогут выявить их отношение к проекту.

3. Перед публикацией журналистам раздается пресс релиз (ос новные положения проекта).

4. В Администрации создается группа по отслеживанию и анали зу откликов на проект Концепции. Срок обсуждения — один месяц.

5. После этого в течение 2 недель проект дорабатывается с учетом поступивших замечаний и представляется Вам на утверждение.

6. Следующий этап — разработка собственно Программы админи стративной реформы с указанием основных этапов и методов ее реа лизации».

Был подготовлен даже проект распоряжения руководителя пре зидентской Администрации «О вынесении на обсуждение и последу ющей доработке проекта Концепции административной реформы».

Такое занижение уровня было сделано сознательно, чтобы облегчить выход в свет Концепции. Ведь вынесение ее от имени Президента имело бы гораздо более серьезный политический резонанс. Содержа ние проекта данного распоряжения говорит о том, что авторы Кон цепции были убеждены в скором ее обнародовании:

«1. В соответствии с Посланием Президента Российской Федера ции Федеральному Собранию 1998 г. «Общими силами — к подъему России» опубликовать от имени Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в Российской Федера ции (далее — Комиссия) полный текст проекта Концепции админис тративной реформы (далее — Концепция) в «Российской газете», а также предоставить этот текст информационным агентствам.

2. Направить проект Концепции руководителям органов государ ственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Управлению информационного и документационного обеспе чения Президента Российской Федерации совместно с Управлением по работе с обращениями граждан Президента Российской Федера ции, Территориальным управлением Президента Российской Феде рации, Управлением по внутренней политике Президента Россий ской Федерации, Управлением по связям с общественностью Прези дента Российской Федерации, а также ФАПСИ осуществлять:

мониторинг, анализ и обобщение предложений и откликов, по ступающих по проекту Концепции;

формирование автоматизированных информационных баз дан ных по письмам и публикациям, относящихся к тематике Концепции.

4. Комиссии в двухнедельный срок после завершения обсужде ния подготовить для доклада Президенту Российской Федерации ва риант Концепции, доработанный с учетом обсуждения ее проекта».

Однако, как известно, документ так и не был опубликован. По следний шаг по продвижению Концепции состоял в том, что М. Краснов вместе с тогдашним заместителем руководителя админи страции Президента Е. Савостьяновым посетили в мае 1998 г. нового премьера С.В. Кириенко и вручили ему в руки текст Концепции. Но никаких зримых шагов за этим так и не последовало.

* * * История с неудавшейся реализацией Концепции административ ной реформы сыграла тем не менее свою положительную роль.

Во первых, как в продвинутой части общества, так и в политиче ской элите, среди многих чиновников высшего и среднего звена ут вердилось убеждение в необходимости менять принципы организа ции и функционирования государственного аппарата. Нельзя, конеч но, утверждать категорично, но можно предполагать, что, если бы не было настойчивых напоминаний в документах эпохи Ельцина о такой необходимости и основных направлений трансформации, то идея ад министративной реформы оформлялась бы еще долго. Во вторых, разработанная Концепция стала достоянием если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавши еся чем то нереальным, к 2000 г. обрели вполне респектабельный ха рактер и стали обсуждаться более серьезно.

Глава Как планировалось реформировать государственную службу 3.1. «Пятилетка реформы» Параллельно с работой, являющейся предметом нашего описа ния и безо всякой логической связи с нею, шла работа над проектом Кодекса о государственной службе. В сентябре 1997 г. этот вопрос — в срочном порядке, но без видимых последствий — рассматривался на Совете безопасности Российской Федерации, что является дополни тельным подтверждением описанной выше неопределенности с ре формой и игрой вокруг этого различных сил.

Поскольку Россия, несмотря на все перемены в политическом ус тройстве и даже смену общественных формаций, всегда и до сих пор управлялась и управляется разными модификациями «государевой» службы, сверхзадачей было впервые создать не «государеву», а публич ную, т.е. ориентированную прежде всего на реальные общественные нужды государственную службу, отвечающую современным стандар там и потребностям формирующегося гражданского общества. При этом авторы проекта опирались как на мировой опыт, так и на долго летнее изучение отечественной специфики.

Поэтому здесь уместно кратко напомнить о направлении тех мо дернизационных тенденций, которые характерны для госслужбы пе редовых стран в последние два десятилетия и которые учитывались при разработке концептуального документа.

3.2. Западный опыт: основные направления Последние десятилетия развитие теории и практики государст венного управления в большинстве развитых стран шло в направле нии существенного пересмотра прежних, «классических» принципов построения госслужбы (к которым у нас зачастую, как бы пытаясь «догнать вчерашний день», стремятся). Любопытно, что началось это движение с юго восточной «окраины» Британского содружества: в 1984 г. реформы, причем в наиболее радикальном варианте, начались в Новой Зеландии, затем перекинулись в Австралию, и лишь позд нее — в саму Великобританию, а уже в 90 е г. — в США и Канаду. На европейском континенте вектор процессов, в общем, тот же, но идут они более медленно и плавно. В некоторых странах (например, Герма нии), общий высокий уровень госслужбы позволяет двигаться в том же направлении, но не спеша, и начинать реформы не с федерально го, а с земельного уровня. Во Франции, где существует детально рег ламентированная и укорененная система госслужбы, наблюдается па дение престижа государства. Однако там пока пытаются ограничить ся полумерами, что приводит к обострению конфликта между госу дарственным и частным секторами, поскольку раздражающая людей коррупция растет. Поэтому и здесь создается ситуация, когда откла дывать реформу становится все более опасным.

Предельно кратко происходящий в западных странах пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим основным направлениям:

• уменьшение роли административной «вертикали», развитие «пло ских» структур, функциональных органов, полугосударственных организаций и пр.;

• фактический пересмотр концепции «аполитичной бюрократии», поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

• децентрализация, сокращение, удешевление администрации;

• ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

• развитие сети получастных или частных организаций, выполняю щих на коммерческих и конкурсных началах ряд услуг для госорга нов, прежде выполнявшихся самими госорганами — так называе мый «новый менеджеризм»;

• стремление повысить «отзывчивость» бюрократии к нуждам граждан;

• разработка кодексов поведения госслужащих, в которых не прово дится четкого разделения между юридическими и этическими нормами.

В Англии особого внимания заслуживают реформы, проведен ные под руководством М. Тэтчер, и меньшего — выпущенный в 1999 г. лейбористским правительством манифест «Modernizing Government», в США — программа «Reinventing Government», разра батывавшаяся не только под руководством, но и при личном актив ном участии вице президента А. Гора. Некоторые элементы амери канской программы были воплощены в жизнь, однако первым тор мозом на пути к дальнейшему продвижению и, главное, их юридиче скому закреплению в законодательстве стал переход большинства в обеих палатах Конгресса в 1994 г. к Республиканской партии, а но вым — события, связанные с выборами Президента США.

Не следует идеализировать опыт этих реформ. Они имели не только позитивные, но и определенные негативные следствия, хотя первые, несомненно, перевешивают. Побочных же негативных след ствий представляется возможным избежать, если всерьез изучить проблему. Впрочем, ни цель, ни объем данной работы не позволяют анализировать эти вопросы. Для нас важно отметить общее направле ние реформ госслужбы и принципиальное соответствие им нашей концепции, поскольку в качестве альтернативы определенные круги периодически (сейчас, к сожалению, во многом связанные с работой соответствующего Комитета Государственной думы) подталкивают реформу на иной путь в направлении, противоположном ведущим мировым тенденциям, последствия чего горький исторический опыт нашей страны позволяет предвидеть без особого труда.

3.3. Цели и содержание реформы государственной службы Теперь, после того, как мы обозначили более широкий контекст проблемы — административную реформу в целом как часть нереали зованной программы строительства демократической российской го сударственности, а также описали некоторые субъективные моменты и факторы из области аппаратной микрополитики, повлиявшие на судьбу реформы, обратимся к собственно вопросу о содержании ре формы государственной службы в том виде, в каком это представля лось в 1997—1998 гг.

Цели реформы госслужбы можно сформулировать следующим об разом:

• впервые в истории России создать, взамен различных модифика ций службы «государевой», службу истинно публичную, т.е. ориен тированную в первую очередь на удовлетворение законных нужд граждан и их объединений;

• сделать эту службу по настоящему социально эффективной;

• повысить ее общественный престиж, т.е. авторитет в глазах обще ства (в том числе и за счет не рассматриваемой специально в на стоящей записке борьбы с коррупцией;

• сделать госаппарат более привлекательным местом работы, особен но для молодежи и кадров среднего возраста, приходящих из «вне аппаратных сфер» (это вопрос не только уровня зарплаты, но, как показывает опыт ряда стран, в не меньшей мере и психологическо го удовлетворения от работы не «на хозяина», не «на карман», а на людей, а также более высокой по сравнению со сферой бизнеса ме рой социальной защищенности, стабильности положения);

• сделать аппарат более экономичным (но не за счет механических сокращений, а в результате комплекса мер).

Какие же предусматривались для достижения этих целей идеи и модели? То есть каково собственно содержание преобразований, необ ходимых для изменения принципов организации и деятельности го сударственного аппарата?

3.3.1. Приоритет профессиональных качеств Пожалуй, это главный, «несущий» принцип всей конструкции. В своей основе он восходит к принятой в большинстве стран так назы ваемой «merit system», т.е. «системе заслуг и достоинств», но в нашей версии дополнительно включает и такие немаловажные элементы, как трудовой контракт. Для реализации указанного принципа на практике необходимо учитывать следующие моменты.

1. Конкурс на замещение всех открывающихся в госаппарате ва кансий, за исключением: а) политических назначений;

б) должнос тей, на занятие которых фактически нет конкуренции, т.е. избытка претендентов. Это позволит значительно расширить «рынок» канди датов, до сих пор в значительной мере живущий за счет циркуляции между несколькими административными «сосудами», привлечь лю дей из других областей деятельности (бизнес, наука, производство, военная служба) и тем самым влить в аппарат столь необходимую ему «свежую кровь».

Одновременно конкурсы подтолкнут к самосовершенствованию и претендующих на служебное продвижение служащих, уже работаю щих в данном учреждении. Возможно, при прочих равных условиях им (во всяком случае, при заполнении вакансий на некоторые из должностных позиций) должен отдаваться приоритет. Но зафиксиро вать это равенство должен конкурс. Кроме того, возможны различные варианты конкурса: в одних случаях он может быть открытым для всех;

в других — только для людей «со стороны» (это целесообразно при заполнении вакансий на низшие должности, поскольку создаст благоприятные условия для конкурса молодежи, выпускников вузов);

зато по каким то должностям конкурс может носить полуоткрытый или даже закрытый характер (т.е. быть конкурсом чиновников). По общему правилу предпочтение при продвижении по лестнице адми нистративной карьеры должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествую щих административных ступенях. Возможны и другие кадровые «фильтры», чтобы блокировать доступ на государственную службу не приемлемых для нее людей. Но непременно должен быть открыт и ка нал для ротации кадров, избавления от кадрового «балласта», а также «боковой вход» для талантливых людей из внешних по отношению к аппарату сфер — бизнеса, науки, промышленности, военной служ бы — на достаточно высокие административные должности и помимо карьерной лестницы.

2. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров. Она должна быть направлена на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — обеспечить возможность из бавляться от худших. Для этого необходимо наличие следующих меха низмов:

а) ясно сформулированное и доступное для ознакомления описа ние критериев оценки на основе показателей, связанных с квалифи кацией госслужащих и деловыми качествами, а не с выслугой лет;

б) аттестационные и конкурсные комиссии, причем состоящие не только из «своих», но также включающие приглашаемых на рота ционной основе сторонних членов — работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управ ленцев, и т.п.;

в) апелляционная инстанция, куда может обратиться не соглас ный со своей оценкой работник либо отвергнутый кандидат;

впрочем, процедура апелляции не должна быть особо простой, дабы не поощ рять подачу необоснованных жалоб.

3. Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госор гана. Контракт выгоден обеим сторонам трудового (государственно служебного) правоотношения. В нем должны быть четко зафиксиро ваны служебные обязанности и права работника, условия вознаграж дения, продвижения по службе и возможные дополнительные приви легии, специальные требования и ограничения, налагаемые на служа щего (например, информация о доходах, ограничения на совмести тельство и иную параллельную деятельность, на соблюдение служеб ной тайны, на использование служебной информации и т.п.).

Некоторые, но далеко не все элементы регулирования такого ти па правоотношений можно найти, например, в Законе «О государст венной службе города Москвы», принятом Городской думой в 1997 г.

Контракт должен заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению при отсутствии воз ражений сторон и расторгаться лишь по указанным в законе и самом контракте основаниям и процедурам.

Детали контрактной системы следовало бы проработать в соответ ствующем законе или Кодексе государственной службы. Таким обра зом, контрактная система полностью сохраняет возможности для по жизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль шую гибкость, и повышает уровень юридической определенности пра воотношения, в том числе — правовой защищенности работника. По следнее обстоятельство повышает трудовую мотивацию служащих и тем самым способствует утверждению приоритета профессиональных до стоинств. Закрываются лишь возможности для пожизненных синекур.

3.3.2. Статусное разделение «политических» и «карьерных» должностей.

К политическим государственным должностям гражданской службы относится ограниченное число руководящих позиций — как должностей категории «А» (например, министры), так и категории «Б» (например, помощники, советники политических фигур, т.е. чле ны их «команд»). Увольнение с таких должностей должно произво диться по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим мотивам, не связанным с собственно деловыми критериями. Это — общепринятая мировая практика. Таким образом, эти должности яв но отличны по статусу и правовому режиму от «карьерных» админис тративных должностей.

Однако юридические последствия увольнения «политических на значенцев» у нас не проработаны. Закон о госслужбе не предусматри вает для уволенного с политической государственной должности ка кую либо компенсацию. В результате у такого «политического чинов ника» (термин заимствован из германской системы госслужбы, где его статус прописан детально) возникает стремление всеми силами цепляться за «политическое кресло», а порой, напротив, ставит его в нелегкое положение «без вины виноватого» и лишенного работы по основаниям, не имеющим прямого отношения к его деятельности и квалификации. Наиболее предприимчивые заблаговременно готовят себе «запасной аэродром», в том числе — и методами, выходящими за рамки закона. Не оправдывая их, следует, однако, заметить, что к это му их подталкивает несовершенство системы, в которой на уволенное по политическим основаниям должностное лицо смотрят как на «от работанный материал». Примеров у нас, к сожалению, более чем до статочно. Поэтому, учитывая повышенный риск политических долж ностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следовало бы обеспечить последних своего рода «позолоченными парашютами», т.е. значимыми выходными льготами в форме существенных разовых «выходных» выплат и какой то формы временных пенсий, а также, возможно, некоторыми преимуществами при занятии постоянных «карьерных» должностей.

3.3.3. Компенсируемые ограничения Поступая на госслужбу или занимая должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные ограничения по сравнению с «обычным» гражданином. Одни — например, ограниче ния, связанные с секретностью, ограничения на занятие коммерчес кой и политической деятельностью, связанные с гражданством, ис пользованием средств из зарубежных источников, особый порядок декларирования доходов, — установлены законодательно. Другие — скажем, ограничения на публичные выступления по вопросам, свя занным со служебной деятельностью, — регулируются на полуфор мальном или даже неформальном уровне. Хотя у нас часто и безнака занно пренебрегают этими ограничениями, но так или иначе они су ществуют. Поэтому было бы справедливо и целесообразно компенси ровать их материально и морально, посредством определенных льгот для чиновников. Иначе госслужба еще более теряет и без того не слишком высокую привлекательность (для честных людей), нечест ным людям дает своего рода «индульгенцию» на совершение злоупо треблений, а в целом — подрывает идеологию «merit system».

Действующий закон в какой то (хотя, думается, в недостаточной) мере решает эту проблему через гарантии пожизненного медобслужи вания служащего и членов семьи, государственного страхования, за щиты от насилия и угроз, а также некоторых пенсионных льгот (по следние, впрочем, насколько известно, практически не действуют из за отсутствия средств, но «зато» в виде сомнительной, с нашей точки зрения, «компенсации», чиновников не отправляют в отставку по до стижении предусмотренного тем же законом предельного возраста).

Впрочем, к вопросу о компенсации мы вернемся при рассмотрении других принципов.

В то же время представляется целесообразным установить неко торые дополнительные законодательные ограничения на коммерчес кую и консультационную деятельность бывших чиновников на опре деленный период после их отставки в целях предупреждения злоупо треблений, связанных с использованием ранее доступной им конфи денциальной и секретной информации. Практика «торговли осведом ленностью» в пользу новых работодателей после ухода с госслужбы приобрела у нас масштабы, порой затрагивающие даже националь ную безопасность, не говоря уж о «просто» ущербе для государства, физических и юридических лиц. (Наводит на размышления, что именно это наше предложение вызвало неприятие у некоторых высо копоставленных чиновников).

Между тем, здесь нам был бы полезен, скажем, английский опыт, названный контролем за «эффектом вращающейся двери», т.е. мигра цией работников между госслужбой и бизнесом, а также за «эффектом шлепанцев», т.е. поступлением бывших высокопоставленных чинов ников после отставки в организации, с которыми были связаны по прежней работе. Поскольку эти «эффекты» создают условия для кор рупции, приводят к утечке государственных секретов в сферу бизнеса, подрывают равенство условий на конкурсах за получение государст венных заказов и пр., то со времен М.Тэтчер бывший английский чи новник в течение двух лет после отставки должен получать санкцию на подобные перемещения от соответствующего госоргана, а чинов ники двух высших рангов — даже на уровне комитета советников при премьер министре. Похожие механизмы существуют и в ряде других стран. Их общая идеология — сохранение определенных обязательств чиновника по отношению к государству, включая ограничения на его деятельность и после его ухода со службы.

3.3.4. Приоритет «живых» денежных выплат над «теневыми» привилегиями Сейчас, по разным оценкам и в зависимости от уровня занимае мой чиновником позиции, соотношение прямых выплат и косвенных льгот составляет 1:4, 1:5 и даже более. Подобное соотношение пред ставляется неприемлемым. Да, при нынешнем уровне зарплаты чи новников оно позволяет хоть как то удерживать часть квалифициро ванных кадров. Но и ущерб от такого, унаследованного от советских времен и развращающего метода решения проблемы, очень велик.

Ведь любая теневая привилегия есть своего рода тайное соглашение и потому содержит негативный нравственный потенциал, а также воз можность злоупотреблений и произвола. Кроме того, в силу своей якобы «бесплатности», привилегия всегда используется менее эффек тивно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор не решенные про блемы государственных дач и служебных машин. И это лишь верхуш ка айсберга.

Конечно, оставаясь на позиции реализма, нельзя предлагать пол ную и одноразовую отмену привилегий, тем более что они существуют и в других странах, правда, в несравненно меньшей степени. Но пред ставляется необходимым, во первых, сделать тайное явным, т.е. закре пить часть их законодательно, а, во вторых, «перевернуть айсберг», т.е.

существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привиле гии. Конечно, это непросто: с одной стороны, предсказуема общест венная реакция на резкое повышение зарплат чиновникам (хотя осу ществление его «в пакете» с другими мерами должно ее сгладить), с дру гой — очень нелегко перевести в режим рентабельности инфраструкту ру, десятилетиями создававшуюся для обслуживания «спецнужд» эли ты. Но дело того стоит, поскольку будет способствовать превращению «государевой» службы в публичную и, соответственно, улучшению от ношения общества к аппарату. К тому же конкурентоспособный на рынке трудовых ресурсов уровень оплаты чиновников обеспечит при ток достойных кадров и одновременно сделает «подкоп» под экономи ческие и моральные основы коррупции. (Здесь, пожалуй, любопытно отметить, что среди западных стран «теневые привилегии» наиболее распространены во Франции, где даже в документе, вышедшем из недр МИДа, говорится о них как о «характеризующихся одновременно боль шим разнообразием и окружающей их тайной». Может быть, поэтому реформаторы госслужбы первой половины 90 х гг. избрали в качестве ориентира именно французскую модель?).

3.3.5. Перевод значительной части госслужбы на самоокупаемость Здесь мы имеем значительный резерв для удешевления и сокра щения аппарата, и первые шаги в этом направлении были сделаны еще в 1997 г., когда были переведены на самоокупаемость системы «Военторга» и «Военстроя» (правда, потом дело затормозилось). Эко номическое приспособление госслужбы к условиям рынка предпола гает и «отсечение» от нее с переводом на конкурсные и договорные коммерческие начала многочисленных обеспечивающих и техничес ких служб и функций. Статус собственно госорганов следует сохра нить лишь за базовыми подразделениями министерств и ведомств.

Соответственно сократится и количество работников госаппарата. В Англии, например, благодаря подобным мерам оно уменьшилось на треть. За счет этого не только компенсируется повышение зарплаты оставшимся, но и достигается общее уменьшение затрат на госслужбу.

К тому же сужается экономическое поле для коррупции.

3.3.6. Прозрачность В демократическом обществе госслужба должна быть открыта для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к открытым материалам и сведе ниям, участвовать в решении затрагивающих их интересы проблем.

Это является необходимым качеством действительно публичной службы и должно быть обеспечено правовыми средствами, админис тративной и судебной практикой. Подрывая негативный стереотип о «тайне государственной машины», такие меры поднимут авторитет госаппарата, защитят его от столь распространенного у нас огульного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, в дефи ците информации. К сожалению, в этом направлении нам почти не чем похвастаться. Несмотря на появление многочисленных пресс се кретарей и так называемые пиар службы, в целом открытости даже по сравнению с советскими временами не прибавилось. А без решитель ных шагов в этом направлении нельзя поднять ни общественный пре стиж, ни социальную эффективность аппарата.

3.3.7. Ориентация на гражданина Реализация этого принципа позволит превратить государствен ную защиту прав и законных интересов человека из политической дек ларации в один из реальных приоритетов деятельности чиновника. Тут неплохо упомянуть, что, скажем, в США, говоря об отношениях гос службы и граждан, принято использовать такое непривычное для нас в этом контексте слово, как «клиент». В самом деле, в нашем сознании оно в первый момент вызывает ассоциации с парикмахерской и ресто раном. Но, если брать шире, то оно означает не что иное, как призна ние обслуживающего характера госслужбы по отношению к гражда нам. Поэтому в данном контексте оно находится в смысловой оппози ции слову «проситель», предполагающему бесправие обращающегося и отнюдь не тождественно слащаво рекламному «клиент всегда прав».

Важен общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это — императив гражданского общества, в отличие от разных вариантов авторитаризма. Проще всего он просматривается на уровне чиновников, непосредственно работающих с гражданами («street level bureaucrats»). Но и тех, кто работает на других уровнях, кто решает задачи общего характера, можно и нужно оценивать по со циальным последствиям их действий и решений. В общем контексте совершенствования госслужбы это тесно сопряжено с проблемами децентрализации и демократизации госслужбы, сужения сферы лич ного усмотрения чиновников, создающей предпосылки для произво ла, и означает ее поворот к нуждам людей.

3.3.8. Служебная лояльность Долгое время на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на политически нейтральный, послушный инструмент в руках полити ков. У нас же еще со сталинских времен понимали важность роли ап паратчиков и потому уделяли столь большое внимание подбору и рас становке идеологически верных кадров. Да и вообще аполитичность служащих, и в принципе то утопичная, в наши традиции и условия уж никак не вписывается. Последние два десятилетия на Западе произо шел фактический отказ от концепции политически нейтральной бю рократии. У нас же (парадокс!) произошло нечто прямо противопо ложное. Решение Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1990 г. о де партизации госаппарата позволило ему надеть маску аполитичности.

Именно маску, поскольку такая формальная деполитизация на деле оказалась мнимой и позволила лишь уберечь аппарат от серьезных ка дровых перемен, что, по нашему мнению, было бы естественным в ус ловиях, по существу, смены основ политического и экономического строя. Разумеется, теперь уже время для этого ушло. Сейчас не может быть и речи о какой либо «чистке» аппарата по политическим или идеологическим мотивам. Но минимум — лояльность служебному долгу, включающая и активную поддержку основ конституционного строя и общего политического курса — абсолютно необходимы.

3.3.9. Этичность Моральные регуляторы поведения очень важны. Привыкая к же сткой атмосфере материальных рыночных отношений, мы как то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». В контексте вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреб лений это означает необходимость особого внимания к моральным качествам чиновников, к проблемам административной морали, ко торым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой уделяют очень большое внимание.

Практический подход к решению этой проблемы видится в разра ботке и широком обсуждении среди работников аппарата неформаль ного Этического кодекса служащего. Необходимость опоры именно на Этический кодекс обусловлена несколькими причинами.

Во первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридичес ких документов.

Во вторых, специфика многих даже вроде бы очевидных админи стративных проступков такова, что невозможно юридически коррект но доказать факт или наличие вины;

а без этого нельзя и применять правовую норму.

В третьих, во многих случаях ряд действий либо воздержание от тех или иных поступков по самой своей природе не могут регулиро ваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от того не менее действенными) нормами групповой, в данном слу чае — административной — морали, а также индивидуальными пред ставлениями о нравственно допустимом. Ведь этические нормы — ба зовые детерминанты социального поведения человека. Они постоян но проявляются в огромном числе поведенческих актов, лишь частич но регулируемых правом.

В четвертых, профессиональная этика госслужащего, как и лю бая корпоративная этика, имеет существенную специфику. Между тем многие чиновники имеют о ней довольно смутное либо искажен ное представление или попросту ее игнорируют. Те же из них, кто все рьез стремится руководствоваться нормами служебной морали (а та ких, к счастью, пока немало), кто заботится о своей моральной репу тации, вынуждены путем проб и ошибок вырабатывать как бы собст венную версию этического кодекса.

Поэтому представляется крайне важным создать и легитимиро вать в административной среде такой документ. Не имея юридически обязывающего характера, он тем не менее задавал бы систему нравст венных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в «щекот ливых» ситуациях и обозначал бы область нравственных «табу» для служащего. Думается, сам факт появления подобного кодекса и его обсуждение в административных коллективах послужили бы повы шению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается. В его основу должен лечь «дух общественного служения».

О том, что это не утопия, свидетельствуют и некоторые эпизоды оте чественной истории (например, весьма быстрые изменения в среде российского чиновничества в 60 е гг. XIX в., в начале реформ Алек сандра II), и опыт ряда западных стран, и, наконец, собственные ожи дания по крайней мере части наших чиновников.

В марте 2002 г. определенный шаг в этом направлении был сде лан: Комитет по делам Федерации и региональной политике подгото вил проект «Кодекса поведения государственных служащих Россий ской Федерации», в котором предполагается закрепить ряд норматив ных стандартов ожидаемого поведения служащих, налагаемые на них запреты и ограничения. Правда, документ этот носит пока слишком сырой и общий характер.

3.3.10. Системность подготовки и переподготовки кадров Как и первый из рассмотренных принципов, он тоже носит инте грирующий характер и требует специального обсуждения. Конечно, радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров, но чтобы это произошло, многое можно и необходимо делать безотлагательно. И без обучения всех поколений чиновников не обойтись. Поэтому в стратегию адми нистративной реформы были заложены меры, охватывающие дистан цию от допрофессиональной подготовки и отбора потенциальных бу дущих госслужащих до специальной переподготовки высших управ ленческих кадров.

Глава Уроки несостоявшейся реформы 4.1. Союз с «агентами перемен» внутри аппарата Неудача многих административных реформ связана с тем, что они, по крайней мере, внешне носили характер «антиаппаратного наступления», «борьбы с бюрократией» и т.п. Естественно, они встречали скрытое и весьма изощренное сопротивление, а, посколь ку без аппарата никакая современная власть и дня прожить не мо жет, то быстро приходилось идти на компромиссы, постепенно вы холащивавшие самую суть реформ. Так, например, случилось с ши роко разрекламированной рейгановской программой реформы ад министрации.

Поэтому крайне необходимо заручиться поддержкой планиру емых преобразований внутри аппарата, найти там влиятельных со юзников на разных его уровнях. Они станут «агентами изменений».

Следует отметить, что при соблюдении некоторых условий, о кото рых говорилось выше, найти таких «агентов» и установить с ними деловой контакт не должно быть слишком трудным делом, так как очень многие квалифицированные, честные и прогрессивно мыс лящие сотрудники аппарата явно не удовлетворены ни существую щим в госслужбе положением, ни ее негативной репутацией. Более того: многие из них пытаются сами, «кустарно» что то предпри нять хотя бы на своих маленьких участках работы. К сожалению, подобные идеалистические попытки, по очевидным причинам, почти не приносят результатов. Очень важно сделать этих людей союзниками реформ, причем никоим образом не манипулируя ими, а всерьез привлекая к разработке и проведению в жизнь изло женной концепции. Их надо убедить, (а поскольку это соответст вует действительности, то не должно быть сложно), что предлагае мые реформы при разумном их проведении принесут им не вред, а ощутимую пользу, причем во всех отношениях — служебном, мате риальном и моральном.

Всего этого в 1997 г. сделано не было. И аппарат, лишь слышав ший по неформальным каналам о «какой то реформе» и, естественно, настороженно воспринимавший эти слухи, лишь вздохнул с облегче нием, когда на деле ничего и не произошло;

те же, кто мог стать по тенциальным «агентом перемен», лишь получили еще один повод для разочарования и пессимизма.

4.2. Гласность процесса подготовки реформы О работе над проектом реформы и ее основных направлениях должно быть (прежде всего, через средства массовой информации) оповещено и общество. Видимо, нет необходимости специально обосновывать данный тезис. Открытость политических процессов в демократическом обществе — необходимое условие достижения на меченных целей. Во первых, открытость — инструмент социального контроля. Во вторых, она выступает как источник дополнительных идей, могущих поступить по каналам обратной связи между общест вом и «реформаторами». В третьих, это — фактор формирования адекватных общественных ожиданий и ориентаций, установления от ношений взаимного доверия и партнерства между «властью» и «наро дом», недостаток которого является, по нашему мнению, одним из се рьезных кризисных факторов современной ситуации.

Опять таки ничего этого в 1997—1998 гг. не было сделано. И, воз можно, не случайно, как уже говорилось выше, одной из бюрократи ческих мер по блокированию реформы стала заморозка решения о публикации ее проекта. Показательно также исключение из проекта на одном из этапов раздела «Механизм реализации административ ной реформы», о чем мы уже говорили.

4.3. Преподавание новых принципов построения госслужбы будущим управленцам Молодые люди, которые придут в аппарат в ближайшие годы, должны принести с собой знание о том, каким предполагается сделать аппарат, где им предстоит работать, а также о мировых тенденциях его модернизации. В отличие от того, что говорилось в первых двух пара графах, здесь можно говорить об определенных успехах, ибо такое обучение сегодня происходит и на Факультете государственного уп равления МГУ, в Российской академии государственной службы и в некоторых других вузах. В 1999—2000 гг. было издано и большое учеб ное пособие, значительная часть которого посвящена именно этим вопросам. К тому же разработчики полагают, что в данном случае обя занность информировать общество выше, чем обязанность хранить «тайну кабинета». Так что в данном отношении авторы не считают «попытку 1997—1998 гг.» неудачей.

4.4. Необходимость политической воли и административной последовательности Без наличия этих условий, увы, возможны и топтание на месте, и попытки паллиативных мер, и другие бюрократические «игры», что, к сожалению, отчасти наблюдается и сейчас. Например, анализ законопроекта, призванного изменить регулирование государствен ной службы и представленного на парламентские слушания в нояб ре 2001 г., показывает, что он готовился изолированно от изложен ных выше концептуальных предложений и, несмотря на некоторые позитивные новации, в целом несет в себе все тот же корпоративно бюрократический дух. Все это может привести либо к принятию отельных, не обязательно неудачных, но не согласованных с общей стратегией реформы мер, либо к очередному откладыванию дела в долгий ящик.

Между тем анализ ситуации показывает, что удовлетворительной альтернативы предложенной еще в 1997 г. концепции реформы не просматривается, а замораживание существующего положения чрева то многими негативными последствиями, масштаб которых возраста ет с каждым годом промедления в этом вопросе. Платит за него обще ство, платит и сама власть. Мы платим за то, что в 90 е гг. не произо шло реальной антиноменклатурной революции, что предполагает от нюдь не разрушение госслужбы, а, напротив, ее приведение в соответ ствие с потребностями сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня.

Одна из разновидностей этой платы — дальнейшая бюрократизация управления, а также нарастающее и уже подходящее к критической отметке отчуждение государственного аппарата от общества, что для государства, легитимирующего свою власть через демократические институты, весьма опасно.

А.Г. Барабашев Часть III Попытка реформы государственной службы 1999—2000 гг.

(предложения Центра стратегических разработок) Глава Характеристика политической, экономической и социальной ситуации в стране к моменту нового старта реформ 1.1. Состояние государственной службы Российской Федерации к концу 1999 г.

Хорошо известно, что эффективное функционирование госу дарственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров. Можно сказать, что эффективность системы государст венной службы лежит в основе эффективности государства или, огрубляя, что именно «кадры решают все». Государственные слу жащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют то му, чтобы принятые политические решения доводились до реаль ного исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества. С другой стороны, влияние общества на государственную власть, об ратная связь власти и общества, реализуется (наряду с другими ме ханизмами воздействия) и через систему государственной службы:

государственные служащие не могут полностью игнорировать от ношение граждан к намерениям власти и, так или иначе, прини мают в расчет это отношение при осуществлении служебной дея тельности.

Особенно важно обеспечение эффективности государственной службы и ее связи с обществом во время формирования нового го сударства, проведения политических и экономических преобразо ваний. В какой степени отечественная государственная служба со ответствовала потребностям преобразований к началу нового поли тического цикла развития России, первой в истории Российской Федерации смены Президента демократическим (посредством пря мых выборов) путем? Чтобы ответить на этот вопрос, следует рас смотреть некоторые проблемы государственной службы в преддве рии 2000 г.

Первой и важнейшей проблемой, а точнее общей проблемной ситуацией существования государственной службы Российской Фе дерации к середине 1999 г. следует считать несоответствие ее органи зации и функционирования сложившемуся состоянию обществен ной жизни. Реальное реформирование государственной службы ка тастрофически отстало не только от проектов этого реформирова ния, предложенных в предшествующие годы (о чем подробно сказа но в предшествующих разделах), от мировых тенденций и практики развития государственной службы, но даже и от темпа других, неза вершенных или «половинчатых» реформ, осуществлявшихся в сере дине — конце 1990 х гг. Государственный аппарат стал самым слабым звеном в общем фронте преобразований, явно тормозя дальнейшее развитие страны. Общество ожидало от аппарата честной и инициа тивной работы, быстрой и эффективной реализации политических решений, доброжелательного и предупредительного отношения к гражданам, прозрачности в деятельности. И в ответ получало кор рупцию, раздробленность аппарата и размывание ответственности за принятие решений, волокиту и торможение реформ, пренебрежи тельное отношение к нуждам граждан, озлобленность нищих чинов ников. Выучка государственного аппарата, его дисциплинирован ность, уровень профессионализма снизились даже по сравнению с временами СССР. Конечно, даже в такой ситуации ни в коем случае нельзя было идти на слом государственного аппарата, поскольку, во первых, это означало бы потерю управляемости с непредсказуемыми последствиями, и, во вторых, государственные служащие, и так одна из наиболее многочисленных и в массе своей обездоленных групп граждан, нуждались в социальной поддержке и ободрении. Любые действия власти в отношении государственной службы должны были тем самым способствовать скорейшему изменению принципов стро ения и функционирования государственной службы и одновременно повышению ее престижа в обществе.

К сожалению, характер сложившегося к концу 1990 х гг. законо дательства о государственной службе Российской Федерации свиде тельствовал об отсутствии у законодателя концептуального видения места государственной службы в обществе и об эклектическом совме щении нескольких противоположных моделей (и, соответственно, возможных тенденций дальнейшего развития государственной служ бы) — корпоративистской модели бюрократии, советской модели, ориентированной на всевластного политического «хозяина» и полно стью зависящей от этого «хозяина», и элементов модели публичной службы гражданского общества. Вызванные совмещением этих моде лей проблемы законодательства о государственной службе Российской Федерации подробно изложены в 3 й гл. IV ч. данной работы.

Ухудшалось по большинству параметров и финансирование госу дарственной службы, ставшее «пасынком» бюджета. Так, сравнение показателей до дефолта (1997) и показателей год спустя после дефол та (1999) показывает незначительный или нулевой рост финансирова ния (причем в абсолютных показателях, не говоря уже о снижении ре альной покупательной способности рубля более чем в три раза, по сравнению с 1997 г.). Так, при изменении ВНП (в млн. рублей) с 2 550 000 (1997) до 4 000 000 (1999), расходы на денежное содержание госаппарата, согласно данным Госкомстата, изменились непропорци онально мало, с 7 793,3 (1997) до 10 748,6 (1999). Схожая или худшая ситуация была и по другим параметрам финансирования государст венной службы. Ни в 1997 м, ни в 1999 г. финансирование переподго товки и повышения квалификации государственных служащих, стра хование жизни не осуществлялось. Расходы на социальные гарантии государственным служащим составили 0,03% от ВНП (1997), 0,01% от ВНП (1999), средства на выплату доплат к государственным пенсиям федеральным государственным служащим — 40,5 млн. рублей (1997), 138,5 млн. рублей (1999), расходы на госуправление в сравнении с ВНП — 0,45 (1997), 0,34 (1999).

В целом, окончание первого десятилетия существования Россий ской Федерации, становления ее государственности и формирования новых политических и экономических приоритетов, кульминацией которых стало вступление страны в критически важный период пер вой смены избираемого Президента, можно назвать неудачным с точ ки зрения совершенствования бюрократии, превращения ее в эффек тивный инструмент государственной власти.

Если более подробно рассматривать причины такого положения дел, то в их числе следует назвать в первую очередь отсутствие «поли тической воли» к преобразованию государственного аппарата, выра зившееся в скрытом торможении и даже отказе (о чем подробно ска зано в предыдущей части книги) от реализации масштабных реформ государственной службы. Предложенные ранее (в частности в 1997 г.) проекты реформ были либо «заморожены» на стадии разработки, ли бо не доведены до непосредственного исполнения, а некоторые от дельные идеи оказались реализованными вне системного реформи рования государственной службы, без единого плана и представле ния о том, какая государственная служба нужна России, что сущест венно снизило эффективность проводимых преобразований. В це лом аппарат продолжал эволюционировать по внутренним законам увеличения и ведомственного разрастания полномочий и их «при своения» (подмены государственных приоритетов ведомственными интересами), размывания ответственности и устранения наиболее «неудобных» своих представителей. Стало заметным падение уровня исполнительской дисциплины, поскольку прежний идеологически дисциплинировавший государственных служащих механизм партий ной ответственности оказался разрушенным, а адекватной замены ему не возникло. Государственная служба осталась консервативной системой, слабо реагирующей на нововведения, чрезмерно иерар хичной и закрытой. Не сформировалась новая система государствен ной службы, основу которой должен составлять профессиональный аппарат, открытый для поступления наиболее талантливых и облада ющих соответствующим образованием молодых людей, для «боково го входа» лучших профессионалов из негосударственных секторов, и в котором продвижение по службе должно происходить в соответст вии с профессиональными заслугами и достоинствами. В обществе накопилось негативное отношение к деятельности государственного аппарата из за бюрократизма в его работе, наличия многочисленных фактов злоупотребления и коррупции со стороны государственных служащих, их некомпетентности, что сдерживало активность пред принимательства и привлечение инвестиций в экономику при усло вии ограничения ее государственного сектора. Государственный ап парат оказался не в состоянии работать в новых условиях кризисно го управления, его запоздалая или неадекватная реакция на постоян но возникающие проблемы энергетики, невыплаты зарплат в бюд жетной сфере, свертывания государственного регулирования во мно гих областях производящей экономики, негативных демографичес ких и миграционных процессов и т.д., постоянно порождали полити ческое, экономическое и социальное напряжение то в одном, то в другом регионе, подрывали престиж власти и воспроизводили ее от чуждение от граждан.

Стало ясным, что успешное проведение социально экономичес ких реформ и развитие гражданского общества, подразумевающее в числе прочего участие граждан и их объединений в процессе управле ния, невозможно без серьезного реформирования всей государствен ной службы Российской Федерации.

1.2. Характеристика политической ситуации в конце 1999 г.

в связи с состоянием государственной службы Насколько политическая ситуация в стране к концу 1999 г. бла гоприятствовала началу реального целенаправленного реформирова ния государственной службы? Ответ на этот вопрос представляется двойственным. Важнейшим фактором, определяющим наличие объ ективной потребности в реформировании государственной службы в Российской Федерации, стало «давление» приближающихся выбо ров, причем сам факт проведения выборов не был столь уж безуслов ным и неоднократно ставился под сомнение политологами, испыты вался «на прочность» пробными заявлениями различных представи телей политической элиты о целесообразности переноса или даже отмены выборов. Проблема выборов нового Президента в Россий ской Федерации, совершенно новое обстоятельство политической жизни России, стала катализатором всех политических процессов, ускоренного продвижения политической элиты и аппарата к лучше му осознанию своих интересов и ограничений, накладываемых пра вилами гласного (происходящего на глазах у избирателей) политиче ского процесса.

Политическая ситуация могла бы катализировать процесс рефор мирования государственной службы в случае, если Б.Н. Ельцин ре шил бы остаться на посту Президента России и своими решительны ми действиями «поляризовать» аппарат, найдя в его среде привержен цев преобразований. Но поскольку никаких действий Б.Н. Ельцина в этом направлении не наблюдалось и, по видимому, не предполага лось (любое усиление активности исполнительной власти и Админи страции Президента по «реанимации» уже подготовленных проектов сразу было бы отмечено участвующими в процессе разработки проек тов реформ экспертами), то более вероятным выглядел другой вари ант развития событий, в соответствии со сценарием выборной смены политического руководства.

Предстоящие выборы нового Президента и их «политическая прелюдия» — формирование нового состава Государственной думы — требовали разработки проектов изменения государственной службы как части предвыборных программ и в то же время отказа от немед ленного начала реализации этих проектов, т.е. отложенного статуса проектов реформирования государственной службы впредь до опре деления нового состава Государственной думы и личности нового Президента России. Потребность формирования предвыборных про грамм (стратегий предстоящих действий) диктовала необходимость проведения организационных действий по созданию предложений по реформированию государственной службы и включению этих пред ложений в состав предвыборных документов.

Конфигурация нового этапа создания предложений по реформи рованию государственной службы Российской Федерации тем самым в политическом плане была (середина — конец 1999 г.) задана не сколькими факторами политической обстановки, прямо влиявшими на состояние аппарата и его поведение.

А) Фактор политической напряженности и поведение аппарата Видимый баланс политических направлений и представляющих их сил, усиление конкурентной борьбы групп, уже входящих в поли тическую элиту, а также вероятная смена высшего политического ру ководства поставили перед аппаратом исполнительной власти непро стую дилемму: на «чьей стороне» оказаться, какую политическую ли нию поддерживать? Сама постановка этого вопроса предполагала, что время активных действий по исполнению принятых существовавшей властью решений уже прошло. Пассивность стала главной стратегией выживания аппарата. Другой стратегии быть не могло, поскольку в отечественной государственной службе еще не сложилось разделение на «карьерных» (кадровых) служащих и «политических назначенцев» и никто не мог быть уверенным в сохранении должности после при хода нового руководства. Конечно, данное положение было более свойственно аппарату исполнительной власти на ее федеральном уровне. В противоположность ему, аппарат законодательной ветви власти вынужден был более активно участвовать в предвыборной борьбе, однако его положение не было типичным, поскольку в чис ленном отношении его доля среди государственных федеральных гражданских служащих, в соответствии с данными Госкомстата Рос сии, составляла только 1,9%. В меньшей степени такая позиция была свойственна и аппарату судебной власти как самостоятельной и неза висимой ветви государственной власти, однако и его состав в про центном отношении был незначителен (16%).

Неуверенность аппарата в своем будущем воплотилась также в подготовке чиновниками «запасных аэродромов» и их упреждающем уходе с государственной службы. В отличии от западных стран, где та кой уход как правило происходит в сферы образования, коммерчес кие структуры (при наличии серьезных ограничений на такой пере ход) и в аналитические центры, в России мог быть реализован по пре имуществу один вариант: ничем не регламентируемый переход в ком мерческие структуры как наиболее привлекательные в отношении за работной платы и возможностей предварительного лоббирования этих структур (перед увольнением со службы). Причем среди таких структур предпочтение оказывалось крупным компаниям добываю щего сектора со значительной долей государственного участия, что еще раз косвенно свидетельствовало о высоком уровне коррупции этого сектора и о необходимости выработки ограниченных по време ни действия запретов на подобные переходы.

Пассивность аппарата и «бегство» многих чиновников из систе мы государственной службы можно назвать сдерживающим факто ром для создания предвыборных программ реформирования государ ственной службы, так как радикальные предложения могли только ус корить процесс размывания аппарата и превратить аппарат из пред выборного союзника в весьма могущественного противника.

Б) Фактор «предвыборных штабов» Остро проявившаяся необходимость привлечения избирателей на свою сторону, выработки предвыборных «имиджей» и стратегий кандидатов, привела к возникновению их предвыборных штабов.

Комплектование таких штабов, поиск союзников и противников, не могли оставить безучастным государственный аппарат, остро реаги ровавший на малейшие намеки на те или иные «пристрастия» канди датов в этом процессе. В то же время именно предвыборные штабы, отвечавшие за разработку программ кандидатов, стали инициаторами разработки новых предложений по реформированию государствен ной службы. Ситуация выборов стала действительной причиной воз вращения к проблемам государственной службы, ее неудовлетвори тельного состояния.

Ясный для избирателя диагноз государственной службы, пред ставление привлекательных целей в отношении ее изменения могли принести дополнительные преимущества и обеспечить поддержку из бирателей. Тем самым особый характер требований к созданию новых программ реформирования государственной службы на этом этапе за ключался в том, что они должны были быть инкорпорированы в пред выборные программы кандидатов как элемент их программных обе щаний. От таких программ по самому их статусу не требовалось де тального просчета шагов по реализации, технико экономического обоснования, сроков реализации. Это были предложения для избира телей, а их политическая реклама, поддержка средствами массовой информации и общественным мнением должна была стать важным капиталом кандидатов. Однако здравый смысл подсказывал, что пе ред выборами нельзя предлагать слишком радикальных программ ре формирования государственной службы (особенно с включением требований резкого сокращения аппарата, полной отмены его льгот и привилегий, значительного снижения уровня социальной защищен ности и т.д.), ибо бюрократия могла начать «саботировать» кандидата и настраивать против него потенциальных избирателей. Подробнее проблемы, которые относятся к быстрой динамике политической си туации и новой обстановке в Госдуме (новый расклад политических сил), рассматриваются в заключительном параграфе 3 й гл. IV ч. дан ной работы.

1.3. Характеристика экономической ситуации 1998—1999 гг.

и ее влияние на возможности реформирования государственной службы в Российской Федерации Экономическая ситуация 1998—1999 гг. в целом не способствова ла осуществлению жестких вариантов реформирования государствен ной службы. Действительно, реформирование, подразумевающее ка чественное улучшение (а не развал и простое численное сокращение) государственной службы, не может обойтись чисто незатратными или производимыми за счет текущих расходов органов государственной власти (незатратными в узком смысле) мероприятиями. Центральные мероприятия для создания профессиональной государственной служ бы заключаются как минимум в наведении порядка в отборе и про движении кадров в соответствии с их квалификацией, в постоянной работе с кадровым резервом, в создании благоприятных условий для ротации кадров, в разработке и внедрении новых принципов матери ального и иного стимулирования государственных служащих и т.д. За траты на эти мероприятия (кроме самых начальных, подготовитель ных этапов НИОКР) нельзя отнести на счет внешних грантодателей или других секторов хозяйства, поскольку беспристрастность аппара та, его «равноудаленность» от всех слоев общества и от внешних вли яний будет тем самым нарушена. Остается один путь — проведение реформы за счет бюджетных средств. Но наполнение бюджета и ис полнение его статей в 1998—1999 гг. испытывали значительные труд ности. Эти трудности, обусловившие значительные последствия для финансирования государственной службы, в главных чертах своди лись к следующим:

1) дефолт 1998 г. и, как следствие, обнищание аппарата;

2) отсутствие инвестиций в экономику, а также дополнительных средств, в том числе и от международных доноров, на реформирова ние государственной службы.

Указанные трудности, с одной стороны, способствовали кон сервации старых способов материального стимулирования государ ственных служащих, например, сохранению косвенных материаль ных стимулов как вынужденному фактору существования государст венной службы, а с другой стороны, эти трудности порождали урод ливые и нарушающие целостность системы государственной служ бы различия в положении аппарата — в том числе усиление разли чий уровня материального стимулирования государственных служа щих по органам исполнительной власти и по субъектам Российской Федерации.

И все таки был экономический фактор, требовавший проведе ния реформирования государственной службы в максимально быст ром и жестком варианте. Этот фактор — прогрессирующая коррупция государственных служащих.

Распространение коррупции государственных служащих можно считать следствием неблагоприятного экономического положения государственной службы. При этом коррупция в широком смысле по нимается как совокупность явлений намеренного ненадлежащего ис полнения должностных обязанностей вследствие личной заинтересо ванности. Коррупция на государственной службе может принимать различные обличья: получения материальных или иных выгод от за прещенной, вследствие имеющейся монополии на принятие и согла сование решений, предпринимательской и другой общественно зна чимой деятельности государственного служащего;

неправомерных действий (бездействия) в пользу юридических или физических лиц, в пользу родственников, знакомых, себя лично, для получения немед ленных либо отнесенных во времени выгод (в том числе, и для заня тия какой либо должности после увольнения с государственной службы). Коррупция может заключаться как в коррупционном дейст вии, так и в коррупционном бездействии.

Социологические опросы показывали, что общественное мнение в 1999 г. считало коррупцию чиновников (в широком ее понимании, включая злоупотребления, взяточничество, продажность) все более значимым фактором функционирования государства. Так, по данным Фонда общественного мнения (ФОМ) на 17 марта 1999 г., опрошен ные граждане полагали, что в нынешнем Правительстве коррупция сильнее, чем в предыдущем — 39% опрошенных, такая же — 30%, сла бее — 8%, затруднялись ответить — 20%. Из опроса ФОМ от 16 июня 1999 г. 33% опрошенных граждан указали, что за последний год они, их родственники или знакомые лично сталкивались с фактами зло употребления служебным положением среди местных чиновников, с коррупцией, взяточничеством. Лидерами (опрос ФОМ от 17 марта 1999 г.) в коррупции граждане называли милицию, таможню, правоо хранительные органы (48%), высшие государственные органы (34%) и ГАИ (32%). 70% респондентов считали, что коррупция государствен ных служащих за последний год в целом увеличилась.

По экспертным оценкам, приводимым Фондом ИНДЕМ, общая сумма, выплаченная предпринимателями чиновникам в 2001 г., ко леблется около 33,5 млрд. долларов, что немногим меньше размера доходной части бюджета 2001 г.

В то же время, собственно доказанных фактов коррупции и ее ус пешного пресечения правоохранительными органами было немного.

Так, говоря об общественном мнении в отношении коррупции, Я.И. Кузьминов писал: «Парадоксальность сегодняшней ситуации в том, что скандал в западных СМИ вокруг коррупции в России, воз можно, и не богат конкретными фактами, и инспирирован опреде ленными политическими силами, — но он слово в слово повторяет то, что российское общественное мнение считало и считает очевидным уже с 1996 г. Просто ситуация, долгое время пребывавшая некоей вну тренней констатацией, вышла наружу и стала информационным фак том для общественного мнения Запада»*.

Таким образом, экономическое состояние государственной службы давало аргументы как в пользу невозможности ее экономиче ского реформирования вследствие недостаточности имеющихся ре сурсов, так и в пользу необходимости проводить такое реформирова ние с целью избежать еще больших экономических, политических и социальных потерь. В любом случае предвыборные программы кан дидатов в Президенты Российской Федерации должны были учиты вать фактор негативного отношения к существующей государствен ной службе как значимый в поведении избирателей.

1.4. Социальная ситуация в 1999 г. и государственная служба В социальном плане государственная служба «пришла» к рубежу выборов в крайне неблагоприятном состоянии. Это относилось как к ее внутренним (демографический состав, наполнение новыми (моло * Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат и пер спективы экономического роста в России. Кн. I. М.: ГУ—ВШЭ, 2001. С. 221.

дыми) кадрами, уровень оплаты), так и к внешним характеристикам (связь с населением и снижение престижа государственной службы).

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.