WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«Московский Государственный Университет ВСЕМИРНЫЙ БАНК им. М.В. Ломоносова Факультет Государственного Управления РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ История попыток реформирования с 1992 по 2000 ...»

-- [ Страница 2 ] --

Кроме того, в 1992—1993 гг. были созданы и успешно работали областных филиалов кадровых центров. Многие администрации кра ев и областей Российской Федерации, осознавшие необходимость обучения своих руководящих кадров, обращались в Роскадры с просьбой оказать им содействие в создании собственных кадровых центров совместного ведения (Республики Дагестан, Калмыкия, Башкортостан, Краснодарский край, Сахалинская область, Ставро польский край, Тульская область, Калининградская область и др.). По планам большинства субъектов федерации через несколько лет каж дый из них собирался создать собственное учебное заведение государ ственной службы или филиал кадрового центра Роскадров, которые занимались бы не только обучением, но и содействием развитию го сударственной службы субъекта федерации.

Для этого в течение 1992—1993 гг. оказывалась консультационная и методическая помощь в организации учебных подразделений (фи лиалов и отделений кадровых центров, самостоятельных учреждений) в субъектах Российской Федерации и при администрациях органов исполнительной власти и управления.

В апреле 1992 г. после VI съезда народных депутатов РСФСР Г. Бур булис был освобожден от обязанностей первого заместителя Председа теля Правительства, но оставался Госсекретарем Российской Федера ции и в этом качестве в течение 1992 г. курировал от имени Президента Роскадры. То есть Роскадры, формально оставаясь в ведении Прави тельства, фактически переходили в ведение Президента России.

В связи с этим в мае 1992 г. Роскадрами была выдвинута концеп ция, согласно которой предлагалось создать при Президенте Россий ской Федерации:

1. Коллегиальный орган по кадровой политике, при помощи кото рого Президент мог бы вырабатывать свою кадровую политику при менительно к федеральным органам исполнительной власти.

2. Федеральный орган государственной службы и кадровой поли тики при Президенте Российской Федерации, который должен стать его рабочим органом по созданию и функционированию единой сис темы государственной службы и координации кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти.

Частными вопросами государственной службы в этом случае должны были бы заниматься:

• на федеральном уровне управления — кадровые службы федеральных органов исполнительной власти, ответственные за решение теку щих вопросов управления персоналом, подготовку предложений по формированию резерва государственных служащих и по учету отраслевой специфики в общей системе государственной службы;

• на региональном уровне управления — органы государственной службы субъектов федерации, формирующие нормативную, орга низационную и кадровую базу своих органов исполнительной вла сти в рамках единой системы государственной службы;

• на исполнительном уровне — региональные кадровые центры федераль ного органа государственной службы и кадровой политики при Прези денте Российской федерации, обеспечивающие научную, учебную, консультационную и иную поддержку процессов формирования го сударственной службы субъектов федерации в рамках единой систе мы государственной службы, а также ведущие учебно методические центры (каждый по своей номенклатуре государственных служащих), другие учебные, научные и прочие организации, привлекаемые к ре шению отдельных научных, учебных и других вопросов.

Эти идеи реализовались в незначительной степени. Лишь годом позже, в июне 1993 г., был подписан Указ Президента Российской Фе дерации об образовании Совета по кадровой политике при Президен те РФ (см. Приложение 8), причем в урезанном виде. Из «роскадров ского» проекта Указа выпала та его важная часть, которая касалась ко ординации нормотворческой деятельности и передачи Роскадров в ведение Администрации Президента Российской Федерации. Основ ными задачами Совета были определены: координация функциони рования системы государственной службы и кадровой политики в фе деральных органах исполнительной власти, подготовка предложений по подбору и расстановке кадров и другие вопросы. Согласно Указу аппарат Роскадров участвовал в обеспечении деятельности Совета, а начальник Роскадров входил в состав Совета по должности.

В декабре 1992 г. новым премьером был избран В.Черномырдин.

И, как всегда после смены премьера, новые люди в аппарате Прави тельства РСФСР начали готовить новую структуру Правительства.

Новые люди завели разговор о ликвидации Роскадров. Руководст ву Главка пришлось защищаться. В конце декабря и начале января 1993 г. прошли несколько встреч Х. Бекова с вице премьером Прави тельства Российской Федерации Б. Салтыковым (Роскадры формаль но были в ведении вице премьера Б. Салтыкова в 1992—1993 гг., а в ве дении Первого вице премьера В. Шумейко — в 1993 г.), который в то время курировал Роскадры, и руководителями Аппарата и секретариа та Правительства Российской Федерации Е. Арефьевым, Г. Петели ным, В. Прохоровым. Руководство Роскадров понимало, что осуще ствляется смена команды Е. Гайдара, и выражало готовность уйти вме сте со всеми, но просило сохранить созданное с таким трудом учреж дение и передать его в надежные руки. Одним из вариантов, предло женных Роскадрами, предполагалось прямое подчинение Роскадров Председателю Правительства России. Примерно в это время стало из вестно, что руководимый В. Шориным комитет Верховного Совета по науке и народному образованию принял решение рекомендовать лик видацию Роскадров. После этого Х. Беков вновь встретился с Б. Сал тыковым. В качестве министра науки и образования и вице премьера он взаимодействовал с этим комитетом. После встречи осталось пред чувствие, что Б. Салтыков «сдаст» Роскадры. В январе 1993 г. Роскад рами уже некому было заниматься: Г. Бурбулис отошел от этих дел, В. Махарадзе уже был назначен торгпредом в Канаду, а руководителя аппарата «гайдаровского» правительства А. Головкова, по слухам, пла нировали направить посланником в Лондон. Но все же в конце янва ря удалось убедить помощников В. Черномырдина сохранить Роскад ры в структуре федеральных органов исполнительной власти.

2.4. Организационная работа в 1993—1994 гг.

С середины января 1993 г. Роскадры стали подчиняться двум структурам: формально правительству РСФСР в лице вице премьера В. Шумейко, а фактически — новому руководителю Администрации Президента РСФСР С. Филатову, точнее, его заместителю В. Волкову.

С первых дней работы С. Филатова Роскадры активно подключились к проектированию новой структуры Администрации Президента. По явилась надежда, что в лице С. Филатова Роскадры найдут надежного защитника своих планов по развитию государственной службы.

Летом 1993 г. Аппарат правительства возобновил попытки вывес ти кадровые центры из подчинения Роскадров и подчинить их Гос комвузу. Было совершенно очевидно, что после переподчинения они просуществовали бы недолго. Их или перепрофилировали бы или растащили по другим вузам. На этот раз отбиться от атаки оказалось легче. Роскадры обратились в Совет по кадровой политике при Пре зиденте Российской Федерации, и он безоговорочно поддержал их.

В сентябре представители Роскадров вместе с заместителем на чальника Управления кадров и государственной службы мэрии г. Москвы В. Золотовым в ходе короткой поездки в Бонн и Берлин по сетили МВД, Академию государственной службы и Фонд Междуна родного сотрудничества (DSЕ). Согласовали программу сотрудниче ства с Роскадрами на 1994 г. и в принципе договорились о налажива нии сотрудничества между правительствами Москвы и Берлина. Дей ствительно, вскоре Ю. Лужков в ходе официального визита в Берлин подписал соответствующий договор.

В середине ноября 1993 г. ответственным секретарем Совета по кадровой политике назначили А. Курбатова. В проблемах государст венной службы поначалу он не разбирался. Но это был способный, быстро обучающийся человек и поэтому коллективу Роскадров их ру ководством была поставлена задача оказывать А. Курбатову и его ап парату всемерную поддержку, чтобы Совет быстрее начал практичес кую работу.

Еще осенью 1993 г. руководству Роскадров стало известно, что Ап парату Правительства дана команда ликвидировать строптивое про президентское учреждение, не разделяющее консервативные прави тельственные взгляды на госслужбу. Тем более что Роскадры входили в структуру Правительства России и формально премьер имел право ре шить их судьбу. Решил бы, вероятно, и раньше, если бы не тесные свя зи Роскадров с Администрацией Президента, с Советом по кадровой политике при Президенте. Однако поддержка последних в конце 1993 г. ослабла. В этой ситуации борьба за сохранение Роскадров теря ла смысл. О продуктивной работе в случае продолжения борьбы при шлось бы забыть, так как все время руководства Роскадров пришлось бы тратить на борьбу «за выживание», причем с крайне сомнительны ми перспективами. Было решено упредить надвигающееся событие и подготовиться к ликвидации Роскадров. К счастью, удалось убедить А. Курбатова сделать все возможное для сохранения созданной систе мы учебных заведений Роскадров и передачи максимально возможно го объема функций Роскадров Совету по кадровой политике при Пре зиденте или проектировавшемуся Управлению федеральной государ ственной службы Президента Российской Федерации.

В ноябре открыто обозначилось противостояние Роскадров, поддерживаемых Администрацией Президента, и Аппарата Прави тельства по поводу дальнейшей реорганизации и развития государст венной службы. Каждая из сторон запустила для согласования свой проект Указа Президента о реорганизации госслужбы. Разделились и мнения юристов двух сторон исполнительной власти — Президент ской и Правительственной. А до октябрьских событий была и третья сторона — Верховный Совет РСФСР, у которого была своя точка зре ния на этот счет. Было очевидно, что от этой междоусобицы не рас тет авторитет государственной службы и не прибавляется ресурсов для ее развития.

В «Российской газете» от 23 декабря 1994 г. были опубликованы Тезисы концепции реформирования государственной службы Рос сийской Федерации на период до 2000 г. (см. Приложение 19), подго товленные Роскадрами по результатам специального семинара сове щания и в общих чертах согласованные с Администрацией Президен та Российской Федерации.

На следующий день в этой же газете неожиданно был опублико ван Указ Президента об утверждении Положения о федеральной госу дарственной службе от 22 декабря 1993 г. № 2267 в варианте, подготов ленном Аппаратом Правительства, без визы Роскадров и Администра ции Президента, несмотря на Распоряжение Президента от 15 ноября 1993 г. № 732 рп, которое предусматривало участие в его подготовке представителей Администрации Президента и Роскадров (см. Прило жение 10). Скорость решения вопроса в данном случае оказалась един ственным положительным следствием соперничества двух структур. А она, как известно, не всегда сопровождается качеством. Вопросы структуры и подчинения государственной службы не были прописаны в Указе достаточно тщательно и взвешенно. Фактически госслужба оказывалась в подчинении у Аппарата Правительства России. В связи с этим руководство Роскадров немедленно подготовило проект Распо ряжения Президента Российской Федерации о подчинении федераль ной государственной службы Совету по кадровой политике, который объединял в себе представителей президентской и правительственной сторон. И оно было подписано 31 декабря 1993 г. (см. Приложение 17).

Это было компромиссом. Хотя, конечно, логичнее было бы немедлен ное создание на базе УФГС и Роскадров федерального органа испол нительной власти — Федерального агентства государственной службы, подчиненного непосредственно Президенту России. Заместитель ру ководителя Администрации Президента В. Волков поддерживал этот вариант и, вероятно, сам мог бы возглавить Агентство. Ответственный секретарь Совета по кадровой политике при Президенте А. Курбатов соглашался с таким подходом. Это действительно было бы идеальным решением, обеспечивающим высокий статус государственной службы и гарантии ее дальнейшего развития. Однако С. Филатов, не желая, по видимому, вступать в конфронтацию с Аппаратом Правительст ва, не поддержал эту идею, поэтому дело не дошло даже до Совета по кадровой политике при Президенте.

Чтобы не создавать кадровикам Аппарата Правительства пробле мы со своим трудоустройством, Х. Беков решил вернуться в ИПКгос службы. Ректорат одобрил решение и постановил даже выделить поме щения для размещения части персонала Роскадров в случае его неожи данной ликвидации и выселения со Старой площади. Одновременно на специальном совещании руководителей подразделений Роскадров решили провести в коллективе повторную аттестацию с тем, чтобы ат тестованные сотрудники без проволочек могли быть приняты в новую структуру, которой Роскадры передадут дела и часть своих сотрудни ков, а заодно и доработать методику аттестации персонала. Но переда вать дела было некому, поскольку еще предстояло создать соответству ющее подразделение (будущее УФГС) в Администрации Президента.

В течение января удалось привлечь на свою сторону в поддержку создания этой структуры помощников Президента Российской Феде рации Ю. Батурина, В. Илюшина и Л. Суханова, а также помощников С. Филатова В. Прямухина и Р. Цивилева. Большую помощь оказывал В. Южаков, ставший к тому времени депутатом Государственной ду мы первого созыва.

Была создана рабочая группа во главе с вице премьером Ю. Яро вым для подготовки обсуждения вопроса о судьбе учебных заведений Роскадров на Совете по кадровой политике. Однако члена рабочей группы В. Южакова, представлявшего интересы кадровых центров, несмотря на его депутатский статус, фактически не допустили к учас тию в ее работе. Складывалось впечатление, что Ю. Яров и С. Фила тов уже согласились передать кадровые центры в Госкомвуз, а В. Южаков и руководство Роскадров просто мешали им это сделать.

А. Курбатов и В. Волков в эти дни также избегали контактов с руко водством Роскадров.

Тогда руководство Роскадров решило совместно с несколькими директорами кадровых центров ввести в курс дела помощников Пре зидента. В начале марта 1994 г. удалось привлечь на свою сторону по мощника Президента по национальной безопасности Ю. Батурина, помощников Президента Г. Сатарова, Л. Суханова, а также Г. Бурбу лиса, который по прежнему пользовался влиянием в окружении Пре зидента Российской Федерации. В результате этих мер в Администра ции Президента получил поддержку вариант объединения Россий ской академии управления — РАУ с кадровыми центрами.

В начале 1994 г. Роскадры сформулировали приоритеты в дея тельности кадровых центров в системе РАУ. В части реализации По ложения о федеральной государственной службе от 1993 г., а позднее и Закона об основах государственной службы приоритетными на правлениями были определены:

• качественное составление профессионально квалификационных требований к государственным служащим, поскольку с ними связа ны вопросы внутренней организации государственной службы, обучения чиновников, их оценки и т.п. А самое главное, без этого невозможен переход от «советского» (номенклатурного) типа сис темы государственной службы к типу, основанному на принципе заслуг и достоинств (merit system);

• массовое повышение квалификации и переподготовка работников кадровых служб государственных органов, поскольку именно для них реформа государственной службы обернется существенным изменением содержания, средств и методов их деятельности.

В конце апреля был проведен Совет директоров учебных заведе ний Роскадров с участием представителей Управления федеральной государственной службы Администрации Президента С. Иванова и Департамента государственной службы Аппарата правительства Ю. Ткаченко. Они поддержали позицию директоров кадровых цент ров по реорганизации Роскадров. Совещание отметило пассивность С. Филатова и необъективность вице премьера Ю. Ярова, бывших руководителями Совета по кадровой политике при Президенте. Был избран председателем Совета директоров кадровых центров В. Лос кутов, который совместно с депутатом Госдумы В. Южаковым мог бы действовать от имени учебных заведений более независимо и эф фективно.

Прошел еще один месяц, пока не был подписан Указ Президен та Российской Федерации, которым РАУ преобразовывался в Рос сийскую академию государственной службы при Президенте — РАГС (см. Приложение 12), система подготовки государственных служащих переподчинялась РАГСу, а ее президентом ректором на значался А. Емельянов. Как все документы, которые рождаются при сопротивлении различных ведомств, Указ оказался довольно куцым.

И лишь принятие уточняющих данный Указ Распоряжений Прези дента Российской Федерации от 23 июня 1994 г. № 323 рп и от 26 ап реля 1995 г. № 197 рп и Распоряжения Администрации Президента Российской Федерации об утверждении Устава РАГС привело систе му подготовки государственных служащих в ее теперешний вид.

Правда, до сих пор так и не решена проблема юридического оформ ления Устава РАГС в связи с нестандартностью организационно пра вовой формы Академии.

Официальной датой завершения деятельности Роскадров можно считать 3 мая 1994 г., когда в соответствии с Распоряжением Прави тельства Российской Федерации № 626 р (см. Приложение 19) было отмечено окончание работы ликвидационной комиссии, которую возглавлял К. Скобеев.

В мае 1994 г. уже бывшее руководство Роскадров передало замес тителям начальника УФГС А. Пржездомскому и Т. Борисову, а также в РАГС все дела и документы, которые могли быть полезны для сохра нения преемственности Роскадров.

Часть сотрудников перешла в Администрацию Президента, в УФГС, остальные также были трудоустроены по своей специальнос ти. Ликвидация Роскадров была фактически завершена в июне.

Надо отдать должное А. Курбатову и его заместителям. Несмот ря на негативную позицию некоторых правительственных чиновни ков, они приняли на работу в УФГС часть квалифицированных ра ботников Роскадров. (В Администрацию и Управление делами Пре зидента перешли сотрудники Роскадров: О. Баскакова, Н. Золотова, С. Иванов, Т. Иванова, М. Лямина, О. Манькова, В. Миронин, Б. Моздухов, С. Модестов, Т. Тарханова, Т. Трегубова, Т. Холодкова, И. Черник, М. Черныш, Г. Яковенко.) Вообще кадровый состав УФГС и его руководства в 1994—1995 гг. вселял надежду, что темпы развития государственной службы и уровень президентской кадро вой политики в России еще более возрастут по сравнению с предыду щим периодом.

Но уже в 1995 г. началась чехарда в руководстве Администрации Президента Россиии. УФГС неоднократно реорганизовывали, и с тех пор импульсы, исходившие из Администрации и подстегивавшие процессы реформирования госслужбы, постепенно стали угасать.

Вплоть до 2000 г. проблема государственной службы не входила в чис ло приоритетных проблем Администрации Президента. И лишь в по следнее время она стала объектом определенного внимания Прези дента, его Администрации и Госсовета Российской Федерации.

Глава Работа Роскадров по направлениям 3.1. Работа Роскадров в области нормативно правового обеспечения государственной службы Несмотря на то, что царская Россия имела весьма тщательно раз работанное законодательство о государственной службе, а закон, ре гулирующий отношения на государственной службе, включал в себя более восьмисот статей, этот опыт оставался невостребованным дол гие годы, и новейшая история разработок законодательных актов о государственной службе начинается лишь в конце 80 х гг. XX в.

В 1989 г. была образована рабочая группа по подготовке проек та Закона СССР «О государственной службе в СССР». Был подго товлен и «запущен» на обслуживание проект соответствующего за кона, однако до его принятия дело так и не дошло. (Подробнее под готовка этого законопроекта освещена в п. 1 четвертой части дан ной работы).

Тем не менее в конце 1991 г. ситуация в этой сфере в России ха рактеризовалась полным расстройством прежней системы норма тивно правового регулирования государственной службы. С одной стороны, в ситуации «победившей революции» в кадровой работе возобладали принципы «системы добычи» (spoil system), когда при назначениях приоритет отдавался политической позиции кандида та. Соответственно, возросла неупорядоченность нормативно пра вового хозяйства государственной службы. С другой стороны, в ор ганах государственной власти оказалось значительное количество новых людей, в результате чего — резко ослабла система «естествен ного» социально психологического ее регулирования. К этому до бавился еще и такой фактор, как общее сокращение сферы государ ственного регулирования социально экономических процессов, в результате чего возникла новая для России проблема — проблема границ государственной службы. В связи с этим особенно важно было правильно определить понятие государственной службы и ее границ.

Проблему нормативно правового обеспечения государственной службы для условий новой России необходимо было решать одновре менно в двух направлениях:

— разрабатывать основополагающий закон о государственной службе — и одновременно готовить пакет подзаконных нормативно пра вовых актов различной силы по частным вопросам государст венной службы.

К сожалению, в 1992—1993 гг. Правительство России было склон но решить эту важнейшую проблему походя, или даже вовсе отмах нуться от нее, уделяя первостепенное внимание решению частных проблем: видам (отраслям) государственной службы, понятиям госу дарственного служащего, категориям государственных служащих и их ранжированию.

В то же время упускались из виду такие первоочередные пробле мы, как:

1) неполнота и нечеткость правового регулирования статуса го сударственной должности;

2) недостаточное и несистематизированное правовое регулиро вание порядка выполнения функций по должностям на государствен ной службе;

3) отсутствие нормативного регулирования взаимосвязи качест ва выполнения функций государственных органов с интересами как государства, так и государственных служащих;

4) недостаточность правового регулирования социальной защи ты государственных служащих и членов их семей;

5) неопределенность правового статуса органов и подразделе ний в области организации и управления государственной службой;

6) неурегулированность порядка освобождения государствен ных служащих от занимаемой должности в связи с обнаружившейся непригодностью и по другим причинам;

7) отсутствие четких общепринятых правил и подходов к орга низационному проектированию государственных систем управления.

Серьезно препятствовало разрешению этих проблем то, что тогда недоставало (да и сейчас недостает) знаний о социологии государст венной службы, об экономическом, социально психологическом и психологическом статусе государственных служащих. Нельзя было, следовательно, предсказывать, в каком направлении будет развивать ся государственная служба, особенно в ее «естественной» (неформаль ной) компоненте. Никто до сих пор не представляет даже того, сколь ко «стоит» государственная служба (или отдельный закон, норматив ный акт и пр.). В силу этого была чрезмерно велика опасность, что многие нормы детализированного закона прямого действия будут при ходить в противоречие с теми естественными процессами, которые бу дут протекать в системе государственной службы. Можно было бы об ратиться к зарубежному опыту, но преувеличивать его значение также нельзя, поскольку на этом уровне очень многое определяется не общи ми закономерностями процессов государственного функционирова ния, а конкретно исторической спецификой российского общества.

Был еще один источник проблем: только начавшиеся процессы становления реальной федерации и местного самоуправления. Было ясно, что прежняя система отношений, основанная на системе сове тов и унитарном принципе построения СССР как государства, никог да не возродится. Следовательно, субъекты федерации и местные вла сти, будучи в значительной степени свободными в определении того, как надо строить систему собственной государственной службы, мог ли далеко зайти в центробежном движении. Вместе с тем было ясно и то, что необходимо какое то сближение регионов: не обязательно единообразие, унификация, но системное подобие в части согласо ванности права и т.д.

В области создания нормативно правового обеспечения государ ственной службы ключевым оставалось юридически корректное и правильное в социально политическом отношении определение по нятий государственная служба и государственный служащий. Если бы этого не было сделано, то, с одной стороны, через какое то время принятые нормативные акты по государственной службе пришлось бы существенно пересматривать «из за выявившегося несоответст вия», а с другой — неизбежен был бы рост социальной напряженнос ти в органах управления (поскольку какая то часть их членов не попа ла бы в число государственных служащих).

В этом плане характерен пример с Указом Президента от 4 апре ля 1992 г. № 362 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», который, в частности, предусматривал, запрет государст венным служащим:

• заниматься предпринимательской деятельностью;

• оказывать любое не предусмотренное законом содействие физиче ским и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

• выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместитель ства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельно сти), а также заниматься предпринимательской деятельностью че рез посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

• самостоятельно или через представителя принимать участие в уп равлении акционерными обществами, товариществами с ограни ченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Нарушение указанных требований по данному Указу должно бы ло влечь освобождение от занимаемой должности и иную ответствен ность в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, для государственных служащих было установлено обязательное представление при назначении на руководящую долж ность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансо вого характера.

Непредставление таких сведений или умышленное представле ние неполной, недостоверной или искаженной информации было оп ределено основанием для отказа в назначении на должность.

Однако данный Указ фактически так и не вступил в силу — в за конодательстве ни СССР, ни Российской Федерации не было опреде ления понятия государственного служащего, а потому было элемен тарно неясно, к кому предъявлять эти требования.

С момента утверждения своего Положения в марте 1992 г. (см. При ложение 2). Роскадры возобновили разработку концепции формирова ния государственной службы и начали подготовку проекта Закона «О го сударственной службе в Российской Федерации». Это направление рабо ты Роскадров возглавил заместитель начальника Главка Г. Атаманчук.

Концепция формирования государственной службы в Россий ской Федерации, варианты проекта Закона «О государственной служ бе» были обсуждены на научных совещаниях, семинарах и междуна родных конференциях. В частности, такое обсуждение состоялось на совещании в Роскадрах 28—29 апреля 1992 г. по теме «Основные по ложения концепции развития государственной службы в Российской Федерации» с участием около 160 представителей научных и учебных заведений, органов государственной власти и управления, на между народной конференции 19—21 мая 1992 г. по теме «Кадры управле ния: проблемы и система работы в России и за рубежом» с участием около 180 ученых и специалистов, на международном семинаре Рос кадров 16—17 июня 1992 г. по проблемам развития государственной службы в Российской Федерации с участием более 100 ученых и от ветственных работников государственных органов.

Работа Роскадров по разработке основ законодательства о госу дарственной службе этого периода подробнее освещена в п. 2 четвер той части данной работы.

В ходе двухмесячной работы общей рабочей группой был подго товлен законопроект Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе, который был представлен на двух парла ментских чтениях, малом и общем заседаниях Комитета по вопросам работы Советов и развитию самоуправления Верховного Совета Рос сийской Федерации. Законопроект был представлен палатам Верхов ного Совета Российской Федерации 24 ноября 1992 г. Была проведена работа по оценке законопроекта в ходе активной дискуссии с зару бежными и российскими экспертами.

В соответствии с Приказом Роскадров от 8 мая 1993 г. № 71 фран цузские эксперты г н Р. Пиганьоль, г н Керне (Мингосслужбы Фран ции) и г н Лакамбр (МВД Франции) совместно с российскими экс пертами (профессором, д.ю.н., директором Центра публичного права института государства и права РАН Б. Лазаревым, профессором, ди ректором Центра государственной службы Академии народного хо зяйства при Правительстве Российской Федерации В. Матирко, про фессором, д.ю.н., главным научным сотрудником отдела новых тех нологий государственного управления Центра государственной кад ровой политики и социального управления Российской Академии Управления В. Карпичевым, а также зам. начальника Роскадров, про фессором, д.ю.н. Г. Атаманчуком, начальником отдела государствен ной службы, к.э.н. Н. Казанцевым, начальником отдела правового ре гулирования, к.ю.н. Л. Адарчевой) детально обсудили концепцию структуры и статьи проекта Основ законодательства Российской Фе дерации о государственной службе и материалы Программы реформы государственной службы Российской Федерации.

Работа французских и российских экспертов продолжалась в те чение двух дней в Комитете Верховного Совета по вопросам работы Советов и развитию местного самоуправления совместно с Комисси ей по правовому обеспечению реформ государственной службы Вер ховного Совета Российской Федерации, а также в течение двух дней в Роскадрах.

В целом данные материалы нашли поддержку французских экс пертов. При постатейном изучении проекта Основ законодательства французскими экспертами были сделаны полезные замечания по ря ду статей закона.

Полное одобрение получили концепция и структура Основ за конодательства. Что касается Программы реформы государственной службы Российской Федерации, то было высказано пожелание, что бы она была более тесно увязана со статьями и нормами Основ зако нодательства и включала в себя мероприятия, обеспечивающие практическую реализацию правовых установлений каждой статьи Основ.

В частности, было поддержано определение государственной службы в ст. 2 Основ. Одобрение французских экспертов получила идея разделения понятий службы в государственном аппарате и службы на государственных предприятиях и в учреждениях, реализованная в дан ном законопроекте.

Принципы государственной службы, изложенные в ст. 3, были признаны традиционными для законодательства по государственной службе развитых стран. Эксперты одобрили распространение части норм Основ законодательства Российской Федерации о государствен ной службе на службу в органах местного самоуправления (ст. 6).

Концепция разделения государственных должностей на полити ческие и государственные должности была отмечена как необходи мый для современного законодательства демократического государ ства институт.

Однако экспертами было предложено снять ст. 8 «Классифика ция политических государственных должностей» как норму, не соот ветствующую характеру данных Основ. Это мнение совпало с позици ей комиссии по работе над проектом Основ.

Детально были рассмотрены вопросы квалификации и должност ного продвижения государственных служащих. Особое внимание уде лялось основным правам государственного служащего и ограничени ям по службе, в частности, вопросам предпринимательства и управле ния своим имуществом при поступлении на государственную службу.

Представляли интерес для французских экспертов нормы, касающи еся ответственности государственного служащего и участия в деятель ности политических партий. Провели сравнительное сопоставление гарантий, предоставляемых государственному служащему, поощрени ям за службу.

Довольно большое сходство с французским законодательством обнаружилось в части статей по квалификационным требованиям, го сударственным квалификационным экзаменам, по конкурсу на заме щение административных должностей.

Эксперты отметили, что вводимое правовое установление клас сных чинов государственных служащих имеет аналог во французском законодательстве.

После некоторой дискуссии было признано необходимым ввести испытания по административной государственной должности (ст. 28).

Было также сочтено целесообразным введение присяги государ ственного служащего Российской Федерации. Аналогичный институт имеется в ряде других стран, но во Франции он отсутствует в связи с негативным опытом попыток введения присяги правительством Пе тена в годы Второй мировой войны. Обсуждалась целесообразность излишне детального урегулирования вопросов отставки и прекраще ния государственной службы. По мнению российской стороны, в 1993 г. в этом имелась необходимость в связи с отсутствием иных ак тов законодательства о государственной службе, регулирующих эти вопросы в период подготовки реформы государственной службы.

Внимательно были обсуждены вопросы управления государст венной службой. Французские эксперты поддержали решение этой проблемы в Основах, обратив внимание на необходимость разработ ки норм, повышающих роль Президента Российской Федерации в уп равлении государственной службой.

Французскими экспертами было обращено внимание на недоста точность разработки вопросов контроля и надзора в государственной службе (ст. 45).

После обсуждения и доработки Основ, а также проделанных со трудниками Роскадров расчетов финансовых последствий принятия закона, в мае 1993 г. он был принят Верховным Советом РСФСР в пер вом чтении. Второе чтение планировалось на сентябрь 1993 г. Однако политическая напряженность, усилившаяся осенью 1993 г. и завер шившаяся известными событиями 3—4 октября, сорвала эти планы.

В Государственной думе Федерального собрания Российской Фе дерации, впервые избранной в декабре 1993 г., в Комитете по делам Федерации и региональной политике по инициативе Роскадров был образован подкомитет по вопросам государственной службы. Его воз главил депутат Государственной думы, бывший директор Поволжско го кадрового центра Роскадров В. Южаков. Одной из главных задач подкомитета стала работа над указанным законом.

Учитывая, что основополагающий закон «О государственной службе» неизбежно должен был носить достаточно общий (рамоч ный) характер, Роскадры активно сотрудничали с другими министер ствами и ведомствами в подготовке федеральных нормативных актов по частным вопросам государственной службы, в том числе проекта Положения о порядке проведения аттестации государственных слу жащих исполнительной власти, проектов Указов Президента Россий ской Федерации «Об основных началах государственной службы в Российской Федерации и федеральной государственной службе», «О гарантиях социальной защищенности государственных служащих», «Об обеспечении жильем руководящих работников государственного аппарата Российской Федерации», проекта методики расчета денеж ного содержания государственных служащих и др. Роскадры участво вали также в подготовке ряда документов по борьбе с коррупцией в системе государственной службы, о декларациях о доходах и имуще ственном положении государственного служащего, о повышении эф фективности международного сотрудничества в подготовке кадров для государственной службы, а также заключений на проекты Основ законодательства Российской Федерации о труде, Закона «О воин ской обязанности и военной службе» и др.

Еще в 1993 г. было начато формирование банка данных о норма тивно правовом регулировании государственной службы в Россий ской Федерации, включая воинскую службу, службу в правоохрани тельных органах, органах безопасности, службу в налоговой и тамо женной системах и т.д. С этой целью было установлено взаимодейст вие с большинством министерств, комитетов и ведомств Российской Федерации по вопросам изучения и сравнения ведомственного нор мативно правового регулирования госслужбы.

В порядке эксперимента были подготовлены и апробированы (на примере коллектива Роскадров) нормативные документы по проведе нию аттестации государственных служащих, а позже в 1993 г. по про ведению конкурса на замещение вакантных должностей руководите лей и специалистов (см. Приложение 7).

После роспуска Верховного Совета Российской Федерации встал вопрос об утверждении Указом Президента Положения о федераль ной государственной службе, поскольку стало очевидным, что новая Дума нескоро бы добралась до рассмотрения законопроекта об Осно вах. С этой целью Роскадрами 2—5 ноября 1993 г. был проведен спе циальный семинар совещание «Концепция формирования государ ственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ: правовые, кадровые и административные аспекты». На основе работы семинара совещания совместно с пред ставителями ведущих научных учреждений (Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведе ния и др.), заинтересованных министерств и ведомств были разрабо таны проекты концепции и программы реформы госслужбы в Рос сийской Федерации. Роскадрами были разработаны также программа реформы «Госслужба 2000» и программа нормативно правового обес печения реформы госслужбы в Российской Федерации.

Результаты работы семинара совещания были обнародованы в начале декабря на XII Международном конгрессе по обучению выс ших административных кадров, совместно проведенном АНХ, РАУ и Роскадрами.

К моменту завершения работы Роскадров их руководство считало, что главным приоритетом 1994 г. должно стать принятие Националь ной программы реформы государственной службы Российской Феде рации, как минимум до 2000 г. В связи с этим тезисы ее первого вари анта были опубликованы в «Российской газете» 23 декабря 1993 г. (см.

Приложение 19). При этом присутствовало отчетливое понимание, что такая программа должна быть качественно проработана в научном отношении и должна основываться на тщательном анализе положи тельного и отрицательного опыта работы кадров государственного ап парата в прошлом. Эта программа должна была быть понята и приня та обществом, иначе любые действия в этой сфере встречались бы об щественностью и средствами массовой информации «в штыки», как это произошло в 1992—1994 гг. с негативной общественной оценкой проводимой в стране реформы экономических и социальных устоев.

Разработка программы реформы государственной службы Рос сии не может быть доброкачественно выполнена без организацион но методологической основы, сущность которой может быть сформу лирована следующим образом:

1) государственно общественное программирование реформы государственной службы, содержащее прорисовку и анализ ситуации, выявляющее нерешенные задачи и наличие средств их решения;

2) формулирование целей реформы и ценностных критериев го сударственной службы и разработка на этой основе ее (государствен ной службы) назначения и принципов;

3) составление плана и организационного проекта по реализа ции государственно общественной программы реформы государст венной службы.

По инициативе Роскадров Распоряжением Президента Россий ской Федерации от 15 ноября 1993 г. № 732 р была создана рабочая группа по разработке проекта Положения о федеральной государст венной службе с участием сотрудников и экспертов Роскадров. Вско ре был подготовлен вариант этого Положения.

Однако вопреки ранее согласованным договоренностям Аппарат Правительства вынес на согласование свой вариант проекта Положе ния о федеральной государственной службе. Этот вариант, к сожале нию, без широкого обсуждения и даже без визы Администрации Пре зидента был представлен на подпись и утвержден Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267. 24 декабря он был опубликован в «Российской газете».

Таким образом, с 22 декабря 1993 г. начало действовать, хотя и в не достаточно полном виде, «рамочное» Положение о федеральной госу дарственной службе, в котором были сформулированы основные черты будущей системы Российской федеральной государственной службы.

С начала 1994 г. инициатива по развитию нормативно право вой базы государственной службы перешла к Аппарату Правитель ства Российской Федерации. Роскадры в последние месяцы своей работы стремились наладить сотрудничество с коллективом вновь созданного Управления федеральной государственной службы Президента с целью обеспечения преемственности в деятельности Роскадров.

3.2. Научно исследовательская работа Учитывая, с одной стороны, экономические трудности, а с дру гой — серьезную отсталость России в вопросах формирования со временной государственной службы, Роскадры стремились в пер вую очередь к выявлению, объединению и привлечению к работе по реформированию государственной службы России научных сил, которые имелись как в стране, так и за рубежом. Эта цель достига лась путем проведения научных конференций, семинаров, совеща ний и организации работы экспертов в составе экспертных советов Роскадров.

28—29 апреля 1992 г. в Роскадрах состоялось научно практическое совещание по совершенствованию государственной службы в Россий ской Федерации, в котором приняло участие около 160 специалистов из 86 организаций, в том числе 64 — от министерств и ведомств Рос сии, 24 — от научных организаций Российской академии наук, 45 — от учебных заведений, 14 — от Роскадров и их кадровых центров*.

Тезисы концепции «Развитие государственной службы в Россий ской Федерации» были рассмотрены на международной конферен ции в мае 1992 г.

В июне 1992 г. был организован международный семинар по пробле мам развития государственной службы в Российской Федерации с учас тием ученых и специалистов из Франции, США, Германии и Канады**.

В 1992—1993 гг. проведен ряд «круглых столов» по обсуждению проекта Закона Российской Федерации «Основные начала государст венной службы в Российской Федерации». Аналогичного характера семинары и «круглые столы» по проблемам государственной службы были проведены кадровыми центрами в регионах.

* Аналитический обзор выступлений участников международного семи нара по проблемам развития государственной службы в Российской Федера ции. Выводы и предложения // Вестник государственной службы. 1992. Ав густ. С. 27—37.

** Там же. С. 24—26.

В январе 1993 г. подготовлен и проведен международный семинар на тему «Государственные и рыночные структуры в посттоталитарном обществе» с участием представителей Германии, Италии, Канады, Нидерландов, Франции, Швейцарии, Японии, государств ближнего зарубежья.

В феврале 1993 г. Роскадры организовали работу экспертов по подготовке Всероссийского совещания по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, что позволило теоретически прояснить ряд вопросов и впоследствии принять участие в рассмотрении проек та Закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией в Верховном Совете Российской Федерации.

В июне 1993 г. был проведен российско германский семинар по проблемам местного самоуправления с участием более 130 человек.

В процессе работы над концепцией государственной службы был сформирован научный актив, охватывающий около 400 человек, со здано восемь центральных и семь региональных экспертных советов по различным аспектам государственной службы.

На базе учебных заведений Роскадров за два года было проведено около 50 семинаров и научно практических конференций по актуаль ным проблемам становления Российской государственности и госу дарственной службы с участием ведущих отечественных и зарубеж ных специалистов.

В отделе кадровых программ и проектов, который возглавлял Т. Базаров, сложился интересный творческий коллектив, вокруг кото рого объединились специалисты по управлению персоналом всех учебных заведений Роскадров.

Этим отделом была осуществлена разработка проекта «Техноло гия оценки государственных служащих Российской Федерации». Пи лотажная апробация данного проекта была выполнена на материале обследования работников областной администрации Калининград ской области*.

Были разработаны проекты:

— оценки работников министерства внешнеэкономических свя зей Республики Татарстан;

— подбора и оценки экспертов для Верховного Совета Россий ской Федерации;

* Базаров Т.Ю., Веселов В.М., Литовкин Л.Ю. Модельный эксперимент:

программа центра оценки как этап в проведении аттестации аппарата адми нистрации Калининградской области // Вестник государственной службы.

1992. Октябрь. С. 8—10.

— оценка управленческого персонала аппарата Администрации Президента Российской Федерации.

В мае — августе 1993 г. был разработан инструментарий и реали зован проект аттестации представителей Президента Российской Фе дерации*.

В конце 1993 — начале 1994 гг. был разработан инструментарий и проведены предаттестационные семинары по подготовке и оценке кандидатов для назначения на должности руководителей территори альных органов Федерального управления по делам о несостоятель ности (банкротстве) при ГКИ России.

Экспертные советы Роскадров были созданы в 1992 г. по следую щим направлениям: политика в области государственной службы и государственного управления;

правовое регулирование государствен ной службы;

социология;

социальная психология и психология госу дарственной службы;

диагностика управленческого персонала;

исто рия и современное состояние государственной службы в России и в развитых странах;

экономика и организация государственной служ бы;

подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для государственной службы;

информатика и компьютеризация госу дарственной службы. В состав советов входили известные ученые и специалисты РАН, крупнейших НИИ и учебных заведений в области государственной службы, исследовательских центров, министерств, комитетов и ведомств. Эти советы должны были продолжить работу как экспертные советы Управления федеральной государственной службы Президента Российской Федерации или реорганизованной Российской академии управления, однако, уже в 1994 г. их деятель ность практически прекратилась.

Региональные экспертные советы по проблемам реформы государст венной службы, созданные при всех региональных кадровых центрах, объединяли ведущих практических работников и ученых соответствую щего региона. На заседаниях экспертных советов вырабатывались со гласованные между различными субъектами федерации точки зрения на реформирование государственной службы и экспертные оценки раз личных схем государственного и муниципального управления. Члены региональных экспертных советов принимали активное участие в экс пертизе многих нормативных документов федерального значения, включая разные варианты проекта закона о государственной службе.

* Базаров Т.Ю., Скобеев К.М. Аттестация представителей Президента Российской Федерации: проблемы построения технологии оценки // Вест ник государственной службы. 1993. № 9.

Практические исследования по проблемам адаптации государст венных служащих к экономическим и политическим реформам были проведены в Ростове на Дону, Екатеринбурге, Санкт Петербурге, Новосибирске, Волгограде. По их итогам прошли рабочие совещания с руководителями соответствующих служб областных администра ций, были разработаны рекомендации по аттестации кадров государ ственной службы и работе с резервом кадров. Такие совещания пре вратились в постоянно действующие и явились эффективным меха низмом согласования и экспертной оценки различных мероприятий по работе с персоналом. В Екатеринбурге и Ростове на Дону были из даны коллективные монографии, в которых впервые в стране специ алисты всесторонне анализировали специфику и проблемы работы с государственными служащими на современном этапе.

При разработке проблем государственной службы в первую оче редь были рассмотрены вопросы статистического обследования пер сонала государственного аппарата. Результаты работы в этом направ лении (проекты карточки персонального учета государственного слу жащего, опросного листа поступающего на госслужбу и др.) были об суждены в мае 1993 г. на семинаре «Методология и проблемы статис тики государственной службы», организованном Роскадрами совме стно с Госкомстатом России и Московским экономико статистичес ким институтом в форме «круглого стола».

Наконец, осенью 1993 г. впервые в послереволюционной России была собрана и проанализирована информация о кадровом обеспече нии органов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции по состоянию на 1 октября 1993 г. К сожалению, с роспуском Рос кадров эта работа не была продолжена.

3.3. Научно методическая и издательская деятельность При Роскадрах был создан Научно методический совет по подго товке, переподготовке и повышению квалификации кадров для гос службы, в работе которого принимали участие наряду с подведомст венными учебными заведениями ведущие вузы России: Московский государственный университет, Государственная академия управле ния, Российский государственный гуманитарный университет и др.

На его заседаниях обсуждались важнейшие вопросы учебной, ме тодической и научной деятельности кадровых центров, направленные на их эффективное функционирование и качественную подготовку специалистов для органов власти и управления.

Под руководством Научно методического совета были разрабо таны следующие учебно методические документы:

• временные требования образовательной программы высшего про фессионального образования по новой, не имевшей в условиях СССР аналогов специальности «Государственное и муниципаль ное управление»;

• перечень дисциплин по подготовке специалистов по специализа ции «Управление персоналом»;

• перечень дисциплин по переподготовке госслужащих по специаль ности «Государственное и муниципальное управление»;

• перечни дисциплин и курсов для создания компьютерных обучаю щих программ;

• концепция комплексного внедрения новых информационных тех нологий в кадровых центрах.

Было разработано положение о проведении конкурса среди сту дентов, обучающихся по специальности «Государственное и муници пальное управление».

Совместно с Поволжским кадровым центром был проведен кон курс среди студентов I курса учебных заведений Роскадров в форме проблемно деловой игры «Модель обучения в кадровых центрах: про ектирование и освоение».

В целях методического обеспечения преподавания по направлени ям обучения госслужащих, определенным с учетом проекта «Програм мы углубления экономических реформ», осенью 1992 г. были разрабо таны и изданы сборники типовых тематических планов и программ:

1) два общих курса: «Проблемы углубления экономических ре форм и формирование рыночной экономики» и «Углубление эконо мических реформ и их особенности на региональном уровне»;

2) 15 спецкурсов: «Структурная перестройка экономики Россий ской Федерации», «Кредитно денежная и бюджетная политика», «Приватизация государственной и муниципальной собственности», «Налоговая политика и организация налоговой службы», «Формиро вание рыночной экономики и государственное регулирование», «Со циальная политика. Реформа социальных институтов», «Конверсия в военно промышленном комплексе», «Инвестиционная деятель ность», «Торговля и развитие рыночной инфраструктуры», «Внешнеэ кономическая деятельность и ее либерализация», «Аграрная реформа и развитие рыночных отношений на селе», «Политика и экономичес кие проблемы в области экономики», «Государственная служба и кад ровое обеспечение», «Экономические отношения со странами СНГ»;

3) типовая учебная программа для повышения квалификации ра ботников государственных служб федеральных органов управления России в странах с развитой рыночной экономикой;

4) основные законодательные акты по проблемам рыночной эко номики и углубления экономических реформ законодательных и ис полнительных органов власти и управления Российской Федерации (в помощь преподавателям).

Совместно с Государственным комитетом Российской Федера ции по антимонопольной политике были разработаны примерные те матические планы по проблемам антимонопольного законодательст ва и антимонопольной политике.

Работники Роскадров и их кадровых центров активно участвова ли в пропаганде необходимости реформы государственной службы, в разъяснении ее сути, перспектив развития и т.п. С этой целью была организована собственная издательская деятельность.

В 1992 г. было начато издание специального журнала Роскадров «Вестник государственной службы» (зарегистрирован 21 июля 1992 г., Свидетельство о регистрации № 01397).

С июня 1992 г. по октябрь 1994 г. вышло в свет 26 номеров журна ла общим объемом 110 учебно издательских листов и общим тиражом более 20 тыс. экземпляров;

в 1992 г. — 4 номера, в 1993 г. — 12 номе ров, в 1994 г. — 10 номеров. Последние 6 номеров были изданы сила ми ИПКгосслужбы.

Учитывая, что до 1992 г. не существовало издания, посвященного государственной службе, представлялось целесообразным всемерно содействовать дальнейшему развитию и совершенствованию этого журнала, превращению его в действительный орган печати государст венной службы. К сожалению, руководство РАГС и Управления феде ральной государственной службы Администрации Президента не поддержало идею продолжить издание «Вестника» и он прекратил свое существование осенью 1994 г.

Всего за два года было подготовлено и выпущено более 700 наиме нований печатной продукции общим объемом около 300 учебно изда тельских листов общим тиражом 28 тыс. экземпляров. Эти цифры могут показаться незначительными, но в советский период по про блемам государственной службы публикаций практически вообще не было.

К подготовке материалов для публикации и распространения широко привлекались экспертные советы Роскадров. Эксперты отре цензировали и осуществили экспертизу большинства материалов, опубликованных в «Вестнике государственной службы», учебных и методических пособий, планов и программ, правовых и нормативных документов в области государственной службы и государственного управления. Так, например, группой экспертов по проблемам подго товки, переподготовки и повышения квалификации кадров для госу дарственной службы было отрецензировано и рекомендовано к изда нию методическое пособие «Введение в специальность “Менедж мент”: учебно игровой цикл». Рецензентом учебно методического пособия «Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы (комментарий)» был доктор юридических наук, профессор Института государства и права РАН Б. Лазарев. Эксперты различных профилей (Ю. Розенбаум, д.ю.н., профессор, Институт государства и права РАН;

В. Матирко, д.э.н., профессор, АНХ;

Л. Карапетян, д.ф.н., про фессор, Конституционный суд;

Г. Зинченко, д.ф.н., профессор, Севе ро Кавказский кадровый центр и многие другие) готовили материа лы, проводили экспертизы и рецензировали разделы «Вестника», по священные итогам международных семинаров по проблемам государ ственной службы на тему «Государственные и рыночные структуры в посттоталитарном обществе», вопросам организации местного само управления и т.д.

3.4. Учебная деятельность Роскадров Авторы считают важным изложенный в этом разделе материал, поскольку проблему недоподготовленности государственных служа щих к происходившим в стране революционным преобразования многие недооценивают.

Динамичные процессы политических и экономических реформ в 1991—1993 гг. в кадровом смысле имели следующие последствия:

• непонимание большинством государственных служащих основ но вой, рыночной экономики и, соответственно, невладение методами государственного регулирования процессов, протекающих в ней;

• неспособность системы обучения справиться с этой проблемой в связи с развалом системы текущего обучения кадров государствен ного аппарата.

С учетом этого на начальном этапе Роскадры должны были уде лять основное внимание двум вопросам — ускоренному обучению го сударственных служащих основам рыночной экономики и воссозда нию системы текущего обучения государственных служащих, посто янного повышения их профессионализма.

В 1992—1993 гг. были проведены циклы региональных и всерос сийских совещаний руководителей кадровых служб ряда министерств и ведомств, региональных администраций, на которых участники об суждали проблемы формирования государственной службы и выра ботки основных направлений кадровой политики. В частности, были проведены совещания и семинары:

• рабочей группы по кадровым вопросам министерств и ведомств Российской Федерации (во исполнение Постановления Прави тельства Российской Федерации от 5 февраля 1992 г. «О государст венной политике в области подготовки кадров для рыночной эко номики»);

• совещание представителей министерств, ведомств и государствен ных организаций по теме «О государственных мерах по координа ции деятельности по международному сотрудничеству в области подготовки кадров для рыночной экономики»;

• семинар по теме «Кадровые вопросы эффективного взаимодейст вия между центральными и территориальными органами государ ственного управления»;

• демонстрационный семинар «Центр оценки» для руководящих ра ботников кадровых подразделений аппаратов администраций Среднего и Нижнего Поволжья.

По итогам совещаний был подготовлен ряд предложений для ру ководства страны.

Уже в феврале—марте 1992 г. в целях повышения квалификации руководящих кадров федеральных, республиканских и местных орга нов власти и управления по вопросам, связанным с экономической реформой, была разработана программа семинаров совещаний «Госу дарственная программа приватизации», согласованная с Рабочим центром экономических реформ при Правительстве России и Госком имуществом России. В основу организации этих и последующих се минаров по экономической реформе был положен «эстафетный» или «каскадный» принцип (его ИПКгосслужбы апробировал в период ре форм в электроэнергетике в 1989—1991 гг.), в соответствии с которым сначала обучались руководящие работники, которые затем «трансли ровали» полученные знания нижестоящим работникам на семинарах более низкого уровня. К участию в этих семинарах привлекался в ка честве организаторов обучения и слушателей преподавательский со став региональных кадровых центров и институтов Роскадров, кото рый позже участвовал в обучении на местах.

По этой программе в Роскадрах были организованы и проведены 14 семинаров для заместителей министров, председателей комите тов, руководящих работников структурных подразделений минис терств и ведомств, главных специалистов, занимающихся вопросами приватизации, а также специалистов в области экономики и права. В процессе реализации программы по вопросам приватизации прово дилось анкетирование участников семинара с целью определения на иболее актуальной тематики и выявления конкретной потребности министерств и ведомств в дополнительном освещении интересую щих вопросов.

Роскадры совместно с ИПКгосслужбы разработали учебные про граммы для руководителей предприятий г. Москвы и преподавателей вузов по правовым аспектам приватизации, по которым были органи зованы и проведены 10 занятий по 3 дня каждое.

К сожалению, Правительство России тогда не позволило Роскад рам и их учебным заведениям завершить эти «каскадные» семинары в полном объеме. В последнее время члены Правительства того перио да с некоторым запозданием признают, сколь важно было просвещать государственных служащих и разъяснять обществу основы проводи мых экономических и социальных реформ. Эту работу надо было про водить даже не одновременно с реформами, а с их опережением. По хоже, это обстоятельство сыграло не последнюю роль в формирова нии негативной общественной оценки деятельности Правительства периода 1992 г.

В мае 1992 г. по инициативе Роскадров Госкомвузом была введена новая вузовская специальность «Государственное и муниципальное управление», и с сентября 1992 г. организовано обучение по ней в под ведомственных Роскадрам высших учебных заведениях. После выхода кадровых центров на проектную мощность они должны были ежегод но обеспечивать выпуск около трех тысяч дипломированных специа листов в области государственного и муниципального управления.

С 1994 г. планировалось организовать привлечение к обучению по этой специальности других высших учебных заведений Госкомвуза России, а также начать проработку вопроса о введении среднего про фессионального образования по специальностям, необходимым для государственной службы. При этом кадровые центры совместно с Российской академией управления должны были обеспечивать при влекаемым учебным заведениям научно методическую поддержку и помощь.

Была организована переподготовка по этой же специальности:

возможности учебных заведений Роскадров позволяли обучать до 7 тыс. государственных служащих в год.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федера ции в июле—августе и сентябре 1992 г. Роскадры совместно с Рабочей группой Правительства России (руководитель Е. Ясин) и Рабочим центром экономических реформ при Правительстве России (руково дитель С. Васильев) организовали семинары совещания по обсужде нию проекта «Программы углубления экономических реформ». Всего было проведено 5 семинаров, один из них — четырехдневный, а четы ре — трехдневные. Занятия проводились по программе, согласован ной с Рабочим центром экономических реформ. В семинарах приня ли участие руководители и специалисты Администрации Президента РСФСР и Аппарата Правительства РСФСР, Верховного Совета РСФСР, министерств и ведомств, а также представители политичес ких партий и движений, депутатских фракций, профсоюзных органи заций, предпринимательских структур, кадровых центров, институ тов повышения квалификации и СМИ.

Тематика семинаров вызвала большой интерес, особенно в связи с тем, что основными докладчиками были авторы и разработчики Программы. В общей сложности в семинарах по проекту «Программы углубления экономических реформ» и отдельным ее направлениям приняли участие около 1500 человек. Одним из важных итогов этих семинаров было то, что в значительной степени под влиянием дискус сий на них и высказанных участниками предложений и при поддерж ке Г. Ясина в окончательном варианте «Программы углубления эко номических реформ» появилось два новых раздела — «Кадровое обес печение реформ» и «Система экономической информации».

С учетом этого опыта Роскадрами был подготовлен перечень на правлений обучения на 1992—1993 гг., составленный с учетом проек та «Программы углубления экономических реформ». Для обучения госслужащих аппаратов министерств и ведомств был предложен пере чень направлений обучения, соответствующий приоритетным на правлениям экономической реформы (структурная перестройка эко номики, формирование рыночной среды, программа массовой при ватизации, социальная политика и реформа социальных институтов, кредитная политика и банковская реформа, бюджетная политика, на логовая реформа, земельная реформа и др.).

Были подготовлены предложения по обучению работников Ад министрации Президента и Аппарата Правительства и разработаны для них учебно тематические планы по вопросам кадровой политики, психологии, управления, международному сотрудничеству, технике ведения переговоров с иностранными партнерами, делопроизводству.

План график повышения квалификации государственных слу жащих в кадровых центрах Роскадров в 1992/93 учебном году был на правлен главам администраций с целью осуществления своевремен ного контроля за обучением кадров, овладения ими профессиональ ными знаниями, позволяющими решать задачи углубления экономи ческих реформ в России. Администрации после получения данной информации дополнительно направляли своих служащих на обуче ние непосредственно в кадровые центры и другие учебные заведения страны. На основе этого опыта было проведено закрепление основ ных должностных категорий руководящих работников территориаль ных органов исполнительной власти за учебными заведениями (Ака демия народного хозяйства, Российская академия управления, Фи нансовая академия, Кадровые центры и институты повышения ква лификации Роскадров), с учетом которого, по поручению Заместите ля Председателя Правительства Российской Федерации Ю. Ярова, был подготовлен план график повышения квалификации руководя щих работников территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации на 1993 г. План график был направлен во все территориальные органы исполнительной власти для сведения и уче та при решении вопроса обучения руководящих кадров.

Финансирование обучения осуществлялось Роскадрами. Со гласно плану в 1992/93 учебном году только по этой тематике повы сили квалификацию более 7 тыс. государственных служащих. Из них от 46 министерств и ведомств поступили заявки на обучение 3288 че ловек, от территориальных органов власти и управления — на обуче ние 3962 человек.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федера ции от 19 марта 1993 г. № ЮЯ П 11—09724 подготовлен и направлен в Аппарат Правительства и Администрацию Президента Российской Федерации, в министерства, ведомства, территориальные органы ис полнительной власти, АНХ, РАУ, ФА, КЦ и ИПК Роскадров, МГУ проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об организации единой государственной системы повышения квалифи кации и переподготовки руководящих кадров территориальных орга нов исполнительной власти». После получения замечаний и дополне ний, а также с учетом положений Указа Президента Российской Фе дерации от 3 июня 1993 г. № 848 «О первоочередных мерах по органи зации системы государственной службы в Российской Федерации» проект постановления был переработан и представлен в Совет по ка дровой политике и Аппарат Правительства Российской Федерации.

В целях реализации п. 3 Указа Президента Российской Федера ции от 5 мая 1993 г. № 598 «О мерах по усилению социальной защи щенности работников центральных органов федеральной исполни тельной власти и повышения их профессионального уровня» было проведено рабочее совещание с представителями министерств, ве домств, АНХ, РАУ, ФА, КЦ и ИПК Роскадров. Была разработана и на правлена в Аппарат Совета Министров — Правительства Российской Федерации конкретная программа организации системы переподго товки государственных служащих центральных аппаратов органов ис полнительной власти и подготовлен проект Положения о переподго товке госслужащих, увольняемых из центральных органов федераль ной исполнительной власти. С учетом информации от министерств и ведомств была проведена работа с КЦ и ИПК Роскадров по подготов ке двух и четырехнедельных типовых учебных планов и программ по основным направлениям обучения.

В 1992—1993 гг. было организовано также обучение руководящих работников других категорий:

• совместно с Союзом малых городов по проблеме «Малый город в условиях экономической реформы» для муниципальных руково дителей;

• совместно с Московской регистрационной палатой семинар для заместителей глав администраций, курирующих вопросы создания и регистрации предприятий различных форм собственности, что тогда было весьма актуально: они стали узким местом в развитии предпринимательства в России, и в прессе постоянно освещалась эта тема;

• для специалистов органов социального обеспечения России по во просам организации социального обеспечения и социальной за щиты населения в новых экономических условиях;

• для работников органов исполнительной власти республик, авто номий, краев и областей, занимающихся вопросами межнацио нальных отношений.

В январе 1993 г. Роскадры организовали повышение квалифика ции на условиях госзаказа для руководителей и специалистов кадро вых служб министерств и ведомств в ИПКгосслужбы по курсам «Практическая психология управления» и «Современные требования к кадровой работе».

Во исполнение Постановления Совета Министров — Правитель ства Российской Федерации от 11 мая 1993 г. № 446 был подготовлен проект программы для обучения работников малых предприятий и гос служащих, курирующих вопросы малого и среднего бизнеса в террито риальных и федеральных органах управления (в рамках разработки Фе деральной программы государственной поддержки малого бизнеса).

Роскадры в 1993 г. подготовили предложения к Плану действий Правительства Российской Федерации на 1993—1994 гг. по реализа ции первого этапа Программы «Развитие реформ и стабилизация рос сийской экономики» по вопросам подготовки и переподготовки гос служащих и их социальной защите, а также приняли участие в работе над проектом Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 1994 г. в кадровых центрах уже числи лось 6746 студентов набора 1992—1993 гг., получающих первое выс шее образование по специальности «Государственное и муниципаль ное управление». Во всех кадровых центрах проходили переподготов ку (от 1 до 2 лет обучения) около 3000 руководящих работников и спе циалистов федеральных, местных органов власти и управления.

Всего за первые два года работы в КЦ и ИПК Роскадров по раз личным учебным программам повысили квалификацию более тыс. государственных служащих. Значительную их часть составляли руководящие работники — от заместителя Главы администрации субъекта федерации до заместителя руководителя районной админи страции.

3.5. Международное сотрудничество Роскадров в области государственной службы и общественные связи в России С момента своего образования Роскадры активно использовали международный опыт для решения задач, связанных с реформирова нием и созданием нового типа российской государственной службы.

Уже тогда было очевидно, что Роскадры, возникшие на пустом месте, могли стать важным рычагом демократизации общества посредством своей основной деятельности, т.е. подготовки кадров администрации и госслужбы. Однако в 1991 г. Роскадры не имели ни информацион ной базы о зарубежном опыте, ни международных контактов для обеспечения взаимодействия российских экспертов с иностранными специалистами. Эту работу было решено форсировать в начале 1992 г.

Понятно, что речь не шла о механическом заимствовании зарубежно го опыта. Важно было, чтобы подготовленные российские законопро екты сохраняли национальную специфику и в то же время соответст вовали критериям, которыми отличается государственное управление в условиях рыночных отношений:

• госслужба составляет костяк государственности;

• госслужба не выполняет сиюминутные политические задачи;

• госслужба должна одновременно и упорядочить рыночные отно шения и сама быстро адаптироваться к требованиям рынка.

Именно с таким подходом велся поиск иностранных партнеров Роскадров. Разработанная Роскадрами концепция международного сотрудничества предусматривала создание системы международных контактов, нацеленной на поддержку проводимых в Российской Фе дерации демократических реформ путем адаптации наиболее ценного для российских условий материала из нормативно правовой базы со временной зарубежной государственной службы, расширения базы обучения и повышения за счет зарубежной помощи уровня техничес кой оснащенности учебных заведений Роскадров до уровня лучших зарубежных высших учебных заведений.

За два года своего существования Роскадры подписали в рамках межправительственных соглашений ряд международных договоров о сотрудничестве. Для этого пришлось:

• срочно разработать концепцию международного сотрудничества Роскадров;

• организовать сектор зарубежных связей, который занимался всеми международными проектами и программами сотрудничества;

• усилить помощь Роскадров всем кадровым центрам и скоордини ровать их международную деятельность, сохраняя их определен ную автономию.

Итоги международной деятельности Роскадров по странам таковы.

Франция. Было весьма логично обратить внимание, прежде всего, на страну, где централизация госаппарата была долгие годы возведена в ранг государственного принципа и которая только что приступила к своей реформе с помощью децентрализации компетенций и декон центрации средств. Такой страной оказалась Франция.

В сентябре 1992 г. А. Шохин, Роскадры и посол Франции П. Мо рель подписали Российско французский договор о сотрудничестве в области государственной службы. В рамках этого договора в 1993— 1994 гг. были реализованы мероприятия в следующих основных на правлениях:

• поэтапные консультации и экспертиза французскими специалис тами из Министерства госслужбы законодательной базы государ ственной службы Российской Федерации;

• обучение в России и стажировки во Франции молодых руководя щих работников Администрации Президента и Аппарата Прави тельства Российской Федерации (в Национальной администра тивной школе и Международном институте государственного уп равления);

• семинары и консультации в различных регионах России на базе учебных центров Роскадров по обмену опытом в области функци онирования системы госслужбы различных уровней (с привлече нием местных администраций) и подготовки государственных слу жащих (для руководства и преподавательского состава соответст вующих учебных заведений) с участием французских чиновников различных уровней управления, французских региональных адми нистративных институтов, Национального центра по подготовке кадров для территориальной госслужбы;

• создание русско французского словаря терминов по управлению, праву и экономике (МИД и Международный институт государст венного управления);

• проведение семинаров на базе учебных заведений Роскадров по новым необходимым для российской экономики направлениям (например, аудиту) с французскими специалистами Министерства финансов;

• передача учебным заведениям Роскадров десятков наименований литературы по тематике государственного управления, права, эко номики на русском и французском языках.

На программу сотрудничества с Роскадрами французской сторо ной было выделено в 1992 г. 0,95 млн. франков, в 1993 г. — помощь Франции составила 2,35 млн. франков, а на запланированные меро приятия программы 1994 г. эта сумма должна была возрасти на 20—25%.

Германия. Основными партнерами Роскадров в ФРГ являлись Германский фонд международного развития (DSE), Министерство внутренних дел (BMJ) и Академия профсоюза немецких государст венных чиновников (DBBA).

В сотрудничестве с Германским фондом международного разви тия за 1993 г. было проведено 11 мероприятий, из них 7 стажировок в ФРГ, в том числе 5 — двухнедельных по теме «Система переподготов ки и повышения квалификации на государственной службе» (контин гент — служащие федеральных органов исполнительной власти Рос сии, представители администраций субъектов Федерации, сотрудники учебных заведений Роскадров и ведущих вузов России, осуществляю щих подготовку госслужащих), всего — 99 чел.;

2 — четырехнедельные стажировки для преподавателей кадровых центров и институтов повы шения квалификации Роскадров по подготовке тематических пособий «Управление персоналом» и «Организационные основы деятельности органов государственного и муниципального управления».

Кроме того, на территории России были проведены 4 семинара с участием преподавателей Центра государственного и муниципально го управления DSE по тематике «Подготовка и переподготовка кадров по вопросам государственного управления в Российской Федерации» в городах Москве, Санкт Петербурге, Новосибирске и Саратове для госслужащих федеральных и территориальных органов исполнитель ной власти. Средняя численность участников одного семинара дохо дила до 100 чел.

Вторым, наиболее крупным партнером Роскадров в ФРГ по ко личеству осуществленных совместных мероприятий, являлось Ми нистерство внутренних дел. Взаимоотношения строились в рамках «Протокола о сотрудничестве между Главным управлением по под готовке кадров для государственной службы при Правительстве Рос сийской Федерации и Министерством внутренних дел Германии в области обучения кадров государственной службы», подписанного 26 октября 1992 г.

Основными направлениями сотрудничества в 1993 г. были опре делены: 1) местное самоуправление, 2) управление персоналом, 3) ор ганизация, 4) бюджет, 5) глоссарий (тезаурус терминов, характеризу ющих госслужбу и смежные области государственного управления), по которым были сформированы соответствующие группы экспертов из организаций — партнеров Роскадров (мэрия г. Москвы, Госком пром, Минтопэнерго, Минфин).

В рамках работы группы «Местное самоуправление» на террито рии России были проведены три семинара по теме «Построение мест ного самоуправления в Российской Федерации» в городах Москве, Новосибирске, Калининграде. В них участвовали главы администра ций областей, районов и городов Российской Федерации, сотрудники Аппарата Правительства и Администрации Президента, представите ли Верховного, республиканских, областных и местных Советов на родных депутатов. Средняя численность слушателей каждого семина ра составила 100—120 чел.

По итогам серии семинаров на территории Российской Федера ции на базе Федеральной Академии государственного управления при МВД ФРГ было организовано изучение опыта работы органов мест ного самоуправления ФРГ (группа 18 чел. — главы районных админи страций Вологодской и Тамбовской областей, городских администра ций Московской, Ростовской областей, Краснодарского края, со трудники мэрий городов Москвы и Санкт Петербурга, госслужащие Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации, преподаватели вузов, представители общественных орга низаций).

В рамках работы группы по управлению персоналом за 1993 г. был организован совместный семинар «Кадровая политика, управление персоналом и повышение квалификации государственных служащих федерального уровня: опыт ФРГ» для 20 слушателей, ответственных за вопросы управления персоналом в федеральных министерствах и ведомствах, сотрудников Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации.

В рамках работы группы «Организация» был проведен семинар на базе Госкомпрома России по теме «Проектный менеджмент» для 25 слушателей отраслевых подкомитетов.

По итогам мероприятий в группах «Управление персоналом» и «Организация» на базе МВД ФРГ была организована стажировка выс ших управленческих кадров, отвечающих за вопросы управления пер соналом в органах мэрии г. Москвы, в Госкомпроме, Аппарате Прави тельства Российской Федерации и Администрации Волгоградской области (20 чел.).

В рамках работы группы «Глоссарий» в 1993 г. был разработан проект создания многоязычного тезауруса по государственной служ бе. Проект включал этапы анализа законодательных и нормативных актов в области госслужбы, выбор терминов, характеризующих гос службу и смежные области государственного управления, определе ние нормированных терминов, установление логических и семанти ческих связей между ними, разработку программного комплекса для ведения электронного тезауруса. От этой работы зависела не только точность переводов нормативных актов и эффективность междуна родных связей, но и совершенствование нашей отечественной терми нологии в области государственной службы. Выполнение проекта предполагалось осуществить силами Информационного научно про изводственного агентства (одно из учреждений Роскадров) с привле чением кадровых центров системы Роскадров.

Германское правительство (через Министерство экономического сотрудничества и развития и МВД) затратило на реализацию догово ра в 1992 г. 0,2 млн. немецких марок и довело эту сумму в 1993 г. до 1,6 млн. марок.

Третьим партнером Роскадров была Академия профсоюза немец ких государственных чиновников (DBBA). В мае 1993 г. был организо ван визит делегации МВД ФРГ и DBBA в Роскадры и ЦК профсоюза госслужащих России, а в сентябре на базе Академии в Бонне состоял ся семинар с участием руководящих кадров Аппарата Правительства, Администрации Президента, федеральных министерств и ведомств, ЦК отраслевого профсоюза по тематике социального партнерства ( чел.).

В ходе семинара была выработана программа совместных дейст вий, результатом которой явилось подписание 8 января 1994 г. Прото кола о намерениях между профсоюзами обеих стран и положено на чало сотрудничеству между ними. Обе стороны отметили заслугу в этом Роскадров. Основными направлениями сотрудничества явля лись вопросы социальной и правовой защиты госслужащих, участия профсоюза в процессах законотворчества, тарификации, подготовки и повышения квалификации, взаимодействия учебных заведений зе мельных и областных органов управления.

Канада. Партнером Роскадров в этой стране был учрежденный в 1992 г. Правительством Канады «Фонд стипендиатов Бориса Ельци на». Выделенные фонду средства в сумме 10 млн. американских дол ларов (1 млн. долларов в год) предназначены для поддержки проводи мых Российским правительством преобразований в области форми рования институтов и политики государственной службы и управле ния, создания аппарата профессиональных кадров управления. В 1992—1993 гг. в Канаде были организованы стажировки двух групп от ветственных работников Администрации Президента, Аппарата Пра вительства, министерств и ведомств, в ходе которых они имели воз можность познакомиться с основами и деятельностью канадских го сударственных институтов, законодательной базой, взаимодействием органов управления различных уровней.

Европейский Союз. В рамках долгосрочной Программы ЕС TACIS, разработанной Комиссией ЕС в целях обеспечения технического со действия и поддержки усилий, предпринимаемых странами СНГ для развития экономики и создания демократического общества, Комис сией ЕС был утвержден международный проект TACIS—Роскадры, основная цель которого состояла в подготовке кадров для государст венной службы.

В 1993 г. Роскадрами совместно с кадровыми центрами была на чата работа по реализации данного проекта.

Исполнителем проекта со стороны ЕС был консорциум госу дарств—членов Европейского Союза (под руководством французско го университета города Тура). Первоначальный бюджет проекта со ставлял 1,92 млн. экю (свыше 2,3 млн. долларов), а после дополни тельного изучения Комиссией ЕС российских потребностей он был увеличен до 2,6 млн. долларов (с продлением контракта еще на 6 ме сяцев), 15% из которых выделялось Роскадрам и учебным центрам на приобретение технических средств информатизации и дидактическо го материала. Борьба за эти 15% потребовала нешуточных переговор ных усилий, поскольку эту статью в аналогичных проектах TACIS все гда стремился довести до нуля.

Проект предполагал две ступени реализации:

• Анализ и экспертиза существующего состояния подготовки ка дров для государственной службы (в комплексе).

• Подготовка квалифицированного корпуса преподавателей для институтов (центров) обучения государственных служащих;

разработка комплектов унифицированных учебных программ, ориентированных на удовлетворение реальных потребностей государственных служащих в профессиональных и специаль ных знаниях, необходимых им для выполнения служебных обязанностей.

Была создана рабочая группа экспертов Роскадров (5 человек), в состав которой входили высококвалифицированные преподаватели кадровых центров (Северо Западного, Волго Вятского, Северо Кав казского, Сибирского), а также специалист Роскадров.

С начала 1994 г. в соответствии с программой TACIS—Роскадры приступил к постоянной работе в Москве долгосрочный эксперт ЕС г н Ж. Л. Барсак, его офис располагался в ИПКгосслужбы.

Реализация проекта TACIS—Роскадры оказала большое влияние на адаптацию зарубежного опыта в подведомственных Роскадрам учебных заведениях.

Великобритания. Совместно с Британским Советом в Москве в 1993 г. был подготовлен проект, нацеленный на изучение и использо вание британского опыта в области реформирования государствен ной службы. В рамках проекта предусматривались:

• учебная поездка в Великобританию группы высокопоставленных российских чиновников для изучения британской инициативы по обновлению государственной службы «Новый шаг» с дальнейшей разработкой практических рекомендаций по применению британ ского опыта в российских реформах;

• обучение в Великобритании группы российских консультантов и преподавателей, работающих в системе государственной службы;

• консультации британских экспертов при определении стратегии и реализации российских реформ в области государственной службы;

• разработка и издание российско английского глоссария админи стративных терминов для дальнейшего его использования при изучении британского опыта российскими чиновниками и экс пертами и для распространения его в учебных заведениях.

Стоимость проекта составила 390 000 фунтов стерлингов (553 800 экю).

Заключение Итак, первая и единственная реальная (а не виртуальная) попыт ка реформы государственной службы России, хотя и достигла опреде ленных практических результатов, достаточно быстро захлебнулась (и есть даже официальная дата ее конца — роспуск Роскадров 3 мая 1994 г.). И это не случайно.

Прежде всего, не удалось создать адекватного сложности пробле мы политического обеспечения реформы государственной службы, которое предполагает наличие:

1) возможности проведения через федеральный парламент пер воочередных необходимых законов в приемлемые сроки и без серьез ного искажения их (законов) концепций;

2) возможности применения жесткого (а иногда и демонстративно жестокого) административного давления на выявляющихся в ходе ре формы ее противников в федеральных органах исполнительной власти;

3) наличия системы (и программы или хотя бы концепции) поли тической поддержки реформы, т.е.:

a) мониторинга политической ситуации вокруг реформы, б) дискредитации действующей системы, т.е. убеждения потенци альных сторонников реформы в том, что без ее коренного изменения невозможно достижение их жизненных целей — как близлежащих, так и более отдаленных, в) актуализации реформы, т.е. демонстрации способности пред лагаемого варианта более эффективно обеспечивать достижение жиз ненных целей явных и потенциальных сторонников реформы, г) вакцинации реформы, т.е. комплекса акций по предупрежде нию возможного сопротивления мероприятиям реформы (как явно го, так и скрытого в виде саботажа и т.п.) со стороны явных и потен циальных противников реформы.

В среде членов высшего политического руководства не оказалось влиятельных лиц в количестве, достаточном для того, чтобы оно обес печивало необходимую для ее проведения поддержку реформы (фак тически это был только Г. Бурбулис). Более того, с приходом к руко водству Правительством В. Черномырдина с его весьма консерватив ной, воспитанной в советских управленческих традициях командой, ослабла пропаганда необходимости этой реформы.

Вторая важнейшая причина — недостаточное интеллектуальное обеспечение первой попытки реформы государственной службы России.

Реальное осуществление любого рода социальных преобразова ний требует использования различных ресурсов, наличия многих ус ловий. Относительно однородные группы этих условий можно назы вать соответствующими видами обеспечения — интеллектуального, политического, кадрового, организационного, финансового и т.п. Од нако значимость каждого из видов таких ресурсов для успешности этого преобразования зависит от его (социального преобразования) характера, который может протекать в двух основных формах — как модернизация и как реформа.

При модернизации (строго говоря, модернизацию можно (и нужно) осуществлять постоянно в ответ на вызовы меняющейся сре ды, но можно и «кампанейски», в виде отдельных программ), преоб разование направлено на улучшение тех или иных «выходных», ре зультирующих показателей объекта — действенности (effectiveness), экономичности (efficiency), качества (quality), производительности (productivity) и т.п., однако перехода на новую систему базовых прин ципов устройства и функционирования объекта преобразования не требуется**.

В противном случае нужно говорить о том, что ресурс модерниза ции исчерпан и требуется реформа, в первую очередь непосредствен но направленная на замену действующей системы названных прин ципов на новые, соответствующие изменившемуся характеру взаимо действия объекта с его средой.

Тогда, в 1991—1994 гг., не было очевидно, что для преобразования государственной службы тоталитарного СССР в государственную службу демократической России:

1) требуется именно ее реформа — правовое государство демокра тического общества функционирует на совершенно иной системе принципов (суверенитет народа, власть права, публичность власти и т.п.), чем диктаторское государство при тоталитаризме (суверенитет диктатора, право власти, сакральность власти и т.п.), и, следователь но, его кадровый состав должен формироваться и функционировать также на принципиально иной основе**;

2) реформа российской государственной службы — это прежде всего переход от старого типа системы государственной службы (номенклатурной системы) к новому (карьерной или контрактной, но в любом случае основанной на принципе «заслуг и досто инств»)***.

Для осуществления такой реформы необходимы ясные и, по воз можности, адекватные (хотя и не обязательно детальные) представле ния о:

* Д. Скотт Синк. Управление производительностью. М.: Прогресс, 1989.

С. 68—72.

** Скобеев К.М. Проект концепции «Федеральной программы формиро вания ответственного государства» // Федеральное собрание — парламент Российской Федерации. Государственная дума. Аналитический вестник. 1995.

№ 3. С. 6—9.

*** Бойко Е.А., Скобеев К.Н. Реформы государственной службы — новое вино в старые мехи?//Научные записки Сибирской академии государствен ной службы. Т. 4 (юбилейный). Новосибирск: СибАТС, 2001. С. 15—18.

1) сущности государственной службы правового государства (че го, кстати, не требуется при модернизации — оно уже присутствует, хо тя и, как правило, в имплицитном, молчаливо подразумеваемом виде);

2) основных принципах и законах устройства и функционирова ния реформируемого объекта государственной службы номенклатур ного типа;

3) основных принципах и законах устройства и функционирова ния реформируемого объекта — государственной службы, основан ной на принципе «заслуг и достоинств»;

4) важнейших признаках желаемого будущего состояния рефор мируемого объекта, сформулированных в терминах, позволяющих оценивать уровень их достижения на отдельных этапах реформы;

5) общей логике перехода от существующего состояния к желае мому, его ключевых пунктах, важнейших препятствиях, силах под держки реформы и противодействия ей.

Иными словами, должна быть качественная содержательная ос нова концепции реформы государственной службы (концепция — это не организационный проект, в ней решены не конкретные вопросы, которые могут возникать в процессе реализации программ реформы, а только общие, принципиальные). И, несмотря на инициированные Роскадрами попытки ее разработать, до конца этот вопрос решен не был (как, впрочем, не решен он и сейчас).

При этом надо помнить, что реформа номенклатуры, как и любо го социального института, — это согласованное изменение как норм этого института, так и соответствующих представлений и ценностей.

Невозможно изменить только модель поведения корпуса государст венных служащих без соответствующего изменения стоящих за ними представлений и ценностей. В России же за последние 10 лет органи зационно правовые действия по реформированию государственной службы вообще не сопровождались соответствующими идейно воспи тательными программами ни в среде государственных служащих, ни в обществе в целом. И, более того, ни политики, ни сами государствен ные служащие пока еще не понимают необходимости такой работы.

Таким образом, незнание свойств подлежащего реформирова нию объекта — номенклатуры и, естественно, непонимание направ лений и характера его реагирования на реформаторские действия привели к тому, что реформа государственной службы провалилась. В конечном счете нужно констатировать, что все, что получилось в ре зультате, — это та же номенклатурная система, только слегка «демо кратически» приукрашенная путем обозначения «как бы намерений» российского руководства модернизировать отечественную государст венную службу. И надо открыто признать, что этот псевдодемократи ческий флер — единственное, на что способна номенклатурная бюро кратия, когда ей поручается самореформирование.

К сожалению, только законодательными и административными мерами ситуацию не исправить. Непрофессионализм, коррупция и другие дисфункции в деятельности нашего государственного аппара та — это неотъемлемые, имманентные свойства номенклатуры как системы государственной службы. «Улучшить» номенклатурную сис тему путем внедрения в нее отдельных элементов, показавших свою эффективность в других системах государственной службы, невоз можно. Следовательно, от нее необходимо полностью отказаться, пе рестав при этом ностальгически вздыхать и причитать в духе «Но все таки там был порядок (система работы с кадрами и т.п.)», пытаясь ре анимировать какие то ее элементы. Ресурсы модернизации этой сис темы исчерпаны и остается одно — переходить на принципиально но вую модель.

Чтобы понять, как это сделать, надо обратиться хотя бы к собст венному недалекому историческому опыту. СССР исчез потому, что развалилась его экономическая основа — централизованная эконо мика. Однако полезно вспомнить, что отказу от нее предшествовала длительная (начавшаяся еще в середине 60 х гг.) сначала научная, а за тем и широкая общественная дискуссия на тему «План или рынок». И каковы бы ни были ее содержательные результаты, главный итог та кого широкого общественного обсуждения — дискредитация в глазах общественного мнения, в глазах тех, кто являлся действительными экономическими агентами, «рядовых» граждан, базовой идеи центра лизма в экономике о том, что — «экономическая самодеятельность граждан менее эффективна, чем сознательная организация совмест ной экономической деятельности всех членов общества».

Аналогично и в сфере государственного управления. Номенкла туру не победить до тех пор, пока не удастся дискредитировать в гла зах граждан базовую идею диктаторского государства, кадровой осно вой которого она и является, идею, в соответствии с которой государ ство должно руководить жизнью общества, направлять его развитие в «оптимальном» направлении.

Что же касается прочих причин — нехватка квалифицированных кадров для осуществления мероприятий реформы, слабое финанси рование и пр., то они носили сопутствующий характер и не определя ли, состоится реформа или нет.

Впрочем, сейчас состояние дел с обеими названными важнейши ми причинами обстоит заметно лучше.

Во первых, руководство страны сейчас уже ставит проблему ре формы государственной службы как государственную задачу и начи нает предпринимать определенные действия по ее решению. Появи лось, чего не было в начале 90 х гг., понимание того, что реформа го сударственной службы России должна являться первым шагом ре формы административной.

Во вторых, созданная Роскадрами сеть кадровых центров (впос ледствии — академий государственной службы) во главе с Российской академией государственной службы при Президенте России, а также ряд крупных российских университетов проводят большую работу по исследованию реального состояния корпуса государственных служа щих, особенностям государственной службы в условиях СССР и де мократической России, освоению зарубежного опыта организации государственной службы и т.п. И сейчас уже можно констатировать, что определенный научный задел создан (а напомним, что в СССР было крайне мало исследований по этой тематике, а некоторыми про блемами вообще запрещалось заниматься). Так что при правильной организации работу по созданию качественной концепции реформы государственной службы вполне по силам осуществить.

Кроме того, инициированная Роскадрами работа по нормативно правовому обеспечению государственной службы продолжает прино сить свои плоды. Это и федеральный закон «Об основах государствен ной службы Российской Федерации», и довольно развитое во многих субъектах федерации собственное законодательство. И при всех недо статках этих законов и связанных с ними подзаконных актов они по степенно приучают государственных служащих жить в условиях, уста новленных Законом, а не волей КПСС, воспитывают в них стремле ние учиться, повышать свою квалификацию и т.п.

М.А. Краснов, А.В. Оболонский ЧАСТЬ II Вторая попытка реформы государственной службы (1997—1998 гг.) Введение Прежде чем перейти к оценке состояния госслужбы накануне ре форматорского «всплеска» 1997—1998 гг., а также к описанию концеп ции и практических действий «второй попытки реформирования», представляется важным кратко резюмировать взгляды «команды 97 г.» на события 1991—1994 гг., о которых шла речь в предыдущем разделе.

Ситуация, в которой действовали люди, пытавшиеся запустить процесс формирования новой российской государственной службы, объективно была очень трудной. Помимо острой и порой выходив шей за рамки закона политической борьбы, в которой на карту была поставлена судьба страны, происходил беспрецедентный по масшта бам передел бывшей государственной собственности. Иными слова ми, перманентно шла бескомпромиссная, часто без правил, схватка за власть, за влияние, за гигантские куски национального богатства.

Преобладал «дух Клондайка». Таким образом, все происходившее в тот период в области реформы госслужбы представляло собой лишь частный случай общей ситуации, сложившейся в политической, ад министративной, экономической сферах жизни общества. Логика си туации повлияла и на селекцию лиц, оказавшихся тогда у руля маши ны государственной службы, и на их действия.

Будучи вынужденными сосредоточиться на решении казавшихся первоочередными, самыми неотложными, задач в условиях «горящей под ногами земли», они увлеклись чисто административными момен тами и «аппаратными играми» в ущерб содержательной стороне про блемы. Это в первую очередь была борьба не за идеи, а за структуры, за влияние, за доступ к рычагам власти. То, что было в конце концов сформулировано в феврале 1994 г. в качестве «приоритетов» развития госслужбы, по существу отвечало лишь на вопросы структурно адми нистративного характера («кто главный») и какие организации долж ны обеспечивать подготовку и переподготовку кадров государствен ных служащих. Ключевой же вопрос — какая госслужба нужна новой России — не только не был решен, но даже всерьез не был поставлен или хотя бы сформулирован.

Помимо схваток вокруг структурно административного вопроса шла нешуточная борьба за такую «лакомую» часть наследства КПСС, как Академия общественных наук (АОН) и сеть высших партийных школ (ВПШ) — составлявших так называемую систему высшего пар тийного образования. Внешне все выглядело как противостояние сил, претендовавших на роль главного поставщика кадров для государст венного аппарата. Альтернативой системе АОН—ВПШ были учебные заведения общегражданской системы высшего образования — уни верситеты и институты соответствующего профиля. Победили «на следники партии». Им была, по существу, отдана на откуп подготовка кадров госслужащих. Негативные последствия такого исхода были предопределены основным составом научно педагогических кадров этих учреждений, которые на протяжении десятилетий целенаправ ленно формировались из лиц, демонстрировавших особую, повышен ную лояльность к партийным установкам и сервильность по отноше нию к структурам КПСС. Контингент этих учреждений всегда был номенклатурой высших партийных органов. В частности, рыночные механизмы преподавались в этих заведениях в основном как негатив ное явление, элемент «буржуазной системы». Что же касается полити ческих механизмов «плюралистической демократии», «буржуазной философии» и т.д., то они подавались лишь через призму «критики буржуазной идеологии». И — горький парадокс — именно этим уч реждениям (только переименованным) было поручено готовить кад ры для управления новой Россией. Между тем, в силу указанных при чин, самый дух этих учреждений отнюдь не способствовал подготов ке кадров для работы госаппарата в условиях рынка и демократии, а основная масса их сотрудников не имела ни достаточной квалифика ции, ни соответствующих мировоззренческих установок для адекват ного выполнения этой задачи.

Более того, считалось, что именно в стенах этих учреждений долж на быть выработана идеология модернизации госаппарата. Не удиви тельно, что она носила, в основном, консервативный и отчасти даже реставрационный характер, мало соотносилась с новейшими мировы ми тенденциями развития государственной службы. Например (еще один парадокс), акцент был сделан не на переоценке (в виде аттестации или какой либо иной форме) существующих кадров служащих с точки зрения их соответствия новым требованиям и условиям, не на влива нии в госаппарат «свежей крови», а на воскрешении, да еще в услож ненном виде, пережитка еще дореволюционной России — архаичной «табели о рангах». Любопытно, но не случайно, что ведущий голос в ка честве зарубежных советников имели тогда представители француз ской школы построения администрации, которая при всех своих досто инствах всегда отличалась консерватизмом и фактически осталась в стороне от серьезных перемен, происходивших в области государствен ной службы в 80—90 е гг. в ряде западных стран.

Повторяем — данный неутешительный диагноз ни в коей мере не носит характера персональных инвектив, а лишь обрисовывает ситуа цию в области, являющейся предметом данной работы, к тому момен ту, когда в 1997 г. реформе был придан новый импульс. Теперь более подробно осветим реальности, описанные в предыдущей части докла да, через призму идеологии, лежавшей в основе «попытки 97», но с позиций нашего взгляда на события уже из 2002 г.

Глава Состояние бюрократии и системы управления в России перед 1997 г.

1.1. Размытые ценностные ориентиры Мировоззренческая, ценностная определенность является одним из наиболее существенных факторов при любой реформации, нося щей революционный характер. Можно с уверенностью говорить, что пренебрежение этим обстоятельством отодвинуло реформу государ ственного аппарата и системы управления в России на долгие годы, обусловило неудачу попытки такой реформы в 1997—1998 гг.

Этот фактор практически не играет роли при проведении адми нистративных реформ (реформ государственной службы) в современ ных западных демократиях. Но для посттоталитарной страны он вы ходит на одно из первых мест. Крупные реформы вообще невозможно проводить, не принимая во внимание отношение к ним общества и бюрократии, но тем более их невозможно провести (во всяком случае достичь планируемых результатов) в условиях массового сознания, пропитанного стереотипами, свойственными совершенно иной об щественной модели.

Разумеется, общественное сознание обладает огромной инерци онной силой. Поэтому изменение стереотипов — проблема поколен ческая. Но это не должно вести к выводу о том, что в этой сфере вооб ще ничего не надо предпринимать, положившись только на время. В противном случае либо реформы не будут проведены совсем, либо они не дадут ожидаемого эффекта.

Итак, реформаторы первой волны не могли изменить обществен ное сознание. Но в их силах было предпринять комплекс мер, четко обозначающий ценностный вектор развития. Отсутствие ценностно го самоопределения влияет не только на общество, но и в огромной мере на платный («карьерный») государственный аппарат. Россий ский чиновник, не получив четких мировоззренческих импульсов от политического руководства, либо получая противоречивые импуль сы, оставался совершенно самостоятельным в своих идейных предпо чтениях.

Но дело не только в этом. Одним из решающих факторов для су деб реформы власти является отношение к ней чиновничества. В Рос сии государство всегда играло особую роль, все реформы начинались именно «сверху». Но чем больше силы оно набирало, тем меньше сво боды оставалось у людей. Как говорил великий русский историк В.О. Ключевский, «государство пухло, народ хирел». Немногие ис ключения из этой печальной закономерности во многом связаны с прогрессивной ролью либеральной бюрократии в реформаторские пе риоды нашей истории, в частности, в период реформ, проводившихся Александром II. Но как можно выявить в массе бюрократии ее либе ральную часть, если отсутствуют ясно сформулированные идеи, цен ности, вокруг которых может произойти консолидация либералов?

Разумеется, эти ценности содержатся в Конституции Российской Федерации 1993 г. Но, к сожалению, в России до сих пор не сформи ровалась традиция воспринимать конституционные положения как действительно незыблемые правила для власти, особенно те из них, которые провозглашают некие принципы, а не просто обрисовывают компетенцию властных институтов. Поэтому для ценностной иден тичности требуется широкий спектр решений и действий, порой даже символических, но последовательных, которые бы давали четкие им пульсы государственному аппарату. Именно это и не было осознано новой политической элитой.

Лидеры посткоммунистической реформации, понимая, что рево люционно меняется сам уклад жизни, характер общественных отноше ний, тем не менее ощущали себя участниками сугубо эволюционного процесса. Такое ощущение и его ретрансляция как на общество, так и на государственный аппарат оказали принципиальное воздействие на весь последующий ход событий.

Революционный образ действий по превращению России совет ской в Россию демократическую предполагал не только установление экономической и политической свободы, но и, в первую очередь, ко ренную перестройку всего государственного механизма, на который в отсутствие среднего класса, развитых структур гражданского общест ва, демократических традиций и укорененности в народе ценностей свободы, частной жизни, гражданской ответственности и проч. и проч. должна была лечь главная тяжесть забот по выведению общест ва из тоталитарного состояния.

Мировоззренческая неопределенность, разумеется, не исчерпы вается непониманием властной элитой революционного характера происходящего (или ее нежеланием понимать это). Такая неопреде ленность выразилась и в том, что после неудачного опыта 1991— 1992 гг. по запрету компартии (КПСС и КПРФ), Б. Ельцин оставил попытки провести декоммунизацию России. Собственно говоря, сама попытка запрета в 1991 г. тоже не была попыткой декоммунизации, хотя при более удачном стечении обстоятельств могла бы стать нача лом этого процесса.

Однако для этого необходимо было наличие как минимум двух важных условий. Первое — собственная идентификация Ельцина и его окружения как антикоммунистов, т.е. наличие четкого мировоз зренческого самоопределения. Второе — институциональные измене ния в системе власти, ибо при сохранении почти всех властных ин ститутов последнего этапа советского периода невозможно было про вести декоммунизацию. Ни одного из этих условий не существовало.

Еще одно проявление мировоззренческой неопределенности, связанное с первыми двумя, — отказ от правопреемства с добольше вистской Россией. Вся последовательность шагов (и формально юри дических, и символических) новой власти свидетельствовала о том, что Россия является правопреемницей СССР. Разумеется, все это по давалось в духе прагматизма (необходимость, в частности, унаследо вать зарубежную собственность СССР, сохранить военные базы на территории бывших союзных республик и т.п.).

Здесь для сравнения стоит отметить, что ряд посткоммунистиче ских стран поступили в корне по другому. Например, Конституция Литвы начинается так: «Литовский народ — создавший много веков то му назад Литовское государство, — основывая его правовой фунда мент на Литовских Статутах и Конституциях Литовской Республи ки…». Конституция Эстонии гласит: «Народ Эстонии, выражая непо колебимую веру и твердую волю укреплять и развивать государство, которое создано по непреходящему праву государственного самооп ределения народа Эстонии и провозглашено 24 февраля 1918 г...». Весь первый раздел Конституции Хорватии вообще отводится историчес ким основам государственности страны.

Казалось бы, какое все это имеет отношение к проблемам преоб разования государственного аппарата? На наш взгляд, самое непо средственное. Ощущение времени и самоощущение себя во времени людьми, которых это самое время вознесло к высшей власти, оказы вается если не решающим, то, во всяком случае, одним из важнейших факторов, оказывающих воздействие на развитие страны, тем более в ее кризисные моменты.

Если бы к концу 80 х — началу 90 х гг. прошлого века в России получила достаточно широкое распространение идея возвращения к утраченным корням, традициям, не только в их культурно историче ском смысле, но и в смысле государственно правовом (что совсем не обязательно предполагало восстановление государственного строя в его состоянии на канун 2 марта 1917 г., момент отречения Императо ра от престола, или, как минимум, на день, предшествовавший боль шевистскому перевороту), то можно было бы ожидать совершенно иного хода событий, а также совершенно иной конституционной ха рактеристики российской государственности — как государственнос ти, восстанавливаемой после советского периода. Соответственно бы ло бы другим и отношение к государственному аппарату как к аппара ту, обслуживавшему интересы коммунистической номенклатуры, во бравшему в себя противоположные правовым и демократическим принципы и методы управления. Разумеется, это не означало бы не обходимости единоразового разрушения государственного аппарата, но привело бы к осознанию важности плана по его планомерному де монтажу и замене аппаратом, имеющим иную систему и иные прин ципы своего функционирования.

Однако новая политическая элита старалась всячески приспосо бить старый аппарат к потребностям реформ и общий вектор этого приспособления можно описать словами «если что то и менять, то по минимуму».

1.2. Сохранение советской ментальности в политической и бюрократической среде Здесь мы скажем только о двух, наиболее ярких особенностях со ветской ментальности.

Первая заключается в антиправовом сознании политической и ад министративной бюрократии. Несколько поколений советских уп равленцев воспитывалось на понимании государства как «машины для подавления одного класса другим», а права как «воли господству ющего класса, возведенной в закон». Естественно, одно лишь появле ние идеи правового государства и даже ее последующее оформление в качестве одной из основ конституционного строя посткоммунистиче ской России не могли переломить сложившиеся стереотипы созна ния. Для этого требуются две вещи — время и сильная мотивация.

Времени прошло не так много, чтобы радикально изменить пара дигму бюрократической и политической деятельности с командной на правовую. Но достаточно, чтобы проявилась хотя бы тенденция к такому изменению. Поначалу такая тенденция действительно была заметна: законодательная палитра стала несравненно более богатой по сравнению с советским временем: не только в Конституции, но и в законах появились совершенно новые принципы, ограничивающие всевластие чиновничества. Однако, поскольку административная ре форма так и не была проведена, а судебная реформа не завершена, по стольку советские стереотипы сознания управленцев постепенно вновь стали набирать силу.

Другими словами, одних конституционных рамок оказалось недо статочно, чтобы управленческая деятельность изменилась в самой сво ей основе. Реальные условия управленческой деятельности не подтал кивали бюрократию к изменению способов, методологии своей дея тельности. А когда условия не ограничивают управленца, не направля ют его деятельность по определенному руслу, сам он никогда не захочет менять привычный образ действий и не перестанет понимать повыше ние эффективности управления только как укрепление «властной вер тикали», реализуя ее как выстраивание аппаратной иерархии. Чинов ник не станет отказываться от применения командных методов, пред полагающих слепое подчинение «нижестоящих» должностных лиц и органов «вышестоящим» вне зависимости от их компетентности.

Вторую особенность советской ментальности, тесно связанную с первой, можно назвать «номенклатурным сознанием». Под этим мы по нимаем преувеличенное значение, придаваемое атрибутам «статуса».

В системе закрытой государственной службы, отношений жесткой за висимости от «начальства» и, самое главное, в условиях отсутствия от ветственности власти перед обществом, гипертрофирование «статус ности» неизбежно. Такие условия, с одной стороны, усиливают зави симость чиновника от его руководителя, а с другой — позволяют идентифицировать свой аппаратный «вес» и «вес» других чиновни ков, лучше ориентироваться в «аппаратном пространстве».

Естественно, при нереформированной системе государственной службы эти стереотипы не могут исчезнуть и даже в демократических условиях, в свою очередь, определяют образ государственной службы как вполне архаичный.

В советское время существовала разветвленная и хорошо органи зованная система привилегий для работников партийного и государ ственного аппарата, входивших в номенклатуру (т.е. назначаемых на должность по согласованию с соответствующим партийным орга ном). В зависимости от места в номенклатуре распределялся и жестко иерархизировался перечень привилегий. (Это место определялось не столько должностным положением, сколько уровнем согласования.

Например, можно было занимать не очень высокую должность, но при этом быть номенклатурой ЦК КПСС.) От места на номенклатур ной лестнице (если брать более менее высокий уровень лица) зависе ли и район проживания, и размер квартиры, и место расположения государственной дачи, если она была положена, и марка персональ ной автомашины (ЗИЛ, «Чайка» или «Волга»), и разновидность ее го сударственного номера, и уровень медицинского обслуживания (даже внутри 4 го, так называемого «кремлевского», Главного управления Минздрава была своя иерархия). И это не говоря о наличии и разме рах кабинета, разновидностях телефонной связи, наличии и содержа нии «кремлевского пайка», ассортимента кондитерских изделий к чаю для приема гостей и т.п.

Широко известно, что на пути к своей политической карьере в конце 80 х гг. лозунг «ликвидации привилегий» Б. Ельцин использо вал в качестве одного из основных. Есть основания считать, что ис пользовал вполне искренне, поскольку в силу личных свойств не был органически к ним привержен. Однако идея ликвидации номенкла турных привилегий была взята на вооружение Ельциным, главным образом, в силу ее тогдашней популярности в обществе. Сама же ее популярность объясняется не столько мотивом зависти, сколько тем, что в привилегиях в наиболее выпуклой и массово понятной форме концентрировались неравноправие и лицемерие.

С начала своего президентства, а особенно после августа 1991 г., Б. Ельцин действительно предпринимал некоторые усилия по реали зации поддержанного им лозунга «отмены привилегий». В частности, ряд лечебно профилактических учреждений, санаториев и тому по добных заведений, принадлежавших партийным органам, был пере дан в государственную собственность и стал общедоступным. В неко торых новых законах стали появляться главы, посвященные матери альному и социальному обеспечению государственных служащих и должностных лиц (например, судей, сотрудников прокуратуры, ми лиции и проч.). Однако все это так и не решило главной проблемы:

институционально сохранилась система, с помощью которой непуб личными методами можно было обеспечивать управляемость аппара та. Больше того, со временем эта система вновь становилась все более мощной, разветвленной и мало контролируемой обществом.

Политики «новой волны» понимали огромный «теневой» эф фект, который дает обладание системой материальных и иных ресур сов, распределяемых внутри государственного аппарата. Не случайно конфликт между Президентом и Верховным советом РСФСР в 1991— 1993 гг. имел несколько «фронтов» — не только в виде публичных сты чек на заседаниях Съезда народных депутатов, сессиях Верховного Совета, не только в виде борьбы за бюджетные финансовые потоки, но и в виде борьбы за владение собственной системой «управления делами» и системой личной охраны. Точно так же не случайно, что од ним из решающих шагов Б. Ельцина, ускоривших кульминацию это го конфликта осенью 1993 г. было полное подчинение Президенту всей системы материально бытового обеспечения чиновников, депу татов, судей и проч. и концентрация ее в структуре под названием Уп равление делами Президента.

В нынешнем виде место и компетенция Управления делами было оформлено Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 г. «Об Управлении делами Президента Российской Федерации» (в ред. распоряжения Президента Российской Федерации от 17 октя бря 1995 г. № 457 рп и Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1996 г. № 1675), которым утверждено соответствующее По ложение. Не будем говорить о том, что по существу хозяйствующему субъекту был придан статус органа исполнительной власти. Любо пытнее в данном случае другое. В п. 1 Положения говорится: «Управ ление делами Президента Российской Федерации… является феде ральным органом исполнительной власти, подведомственным Прези денту Российской Федерации, осуществляющим координацию дея тельности федеральных органов исполнительной власти и подведом ственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансо вому, материально техническому и социально бытовому обеспече нию Администрации Президента Российской Федерации, Прави тельства Российской Федерации, палат Федерального собрания, Кон ституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Рос сийской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Феде рации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной изби рательной комиссии Российской Федерации, Службы безопасности Президента Российской Федерации, депутатов (членов) палат Феде рального собрания, судей Конституционного суда Российской Феде рации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитраж ного суда Российской Федерации, а также сотрудников аппаратов указанных федеральных органов государственной власти (далее име нуются — обслуживаемые органы, сотрудники аппаратов)». Таким об разом, эта структура в ее нынешнем виде не отвечает принципу разде ления властей.

Но в данном контексте речь идет немного о другом, а именно о том, что старая система незаметно, постепенно, но сумела втянуть в свою орбиту новый правящий класс, в том числе смогла законсерви ровать прежние, номенклатурные стереотипы. Исследователи рос сийской административной системы обычно не принимают этот ог ромной важности фактор во внимание. А его значение действительно велико. Бытие политика, чиновника везде и всегда как бы разбивает ся на две части — публичную и «повседневно бытовую». И если сис тема устроена так, что политик (чиновник) при решении своих быто вых вопросов зависит от определенных должностных лиц, это может сказываться и на его публичной деятельности.

Рассматривая систему обслуживания государственного аппарата как сугубо функциональный инструмент (в том числе и политически функциональный), реформаторы не заметили, как сами пали жертва ми этой по сути нереформированной системы. Ее эманация была яв но недооценена.

Проблема, разумеется, не в том, что бюрократия имеет какие то бытовые и иные социальные преимущества. Учитывая ненормиро ванный рабочий день, повышенную ответственность, а иногда и небе зопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности, должностные лица, наверное, должны иметь какие то льготы. Про блема в другом: в необходимости, во первых, очень подробного зако нодательного регламентирования этих льгот и, во вторых, реального их предоставления, коль скоро они закреплены в нормативно право вом акте.

В законодательных актах о материальном и социально бытовом обеспечении тех или иных категорий должностных лиц и служащих (сотрудников) говорится в весьма общих выражениях. И кроме того, финансовая недостаточность для реализации даже этих норм приво дит к тому, что руководители получают возможность предоставлять положенные материально бытовые условия выборочно, что стано вится почвой для фаворитизма, угодничества, возможно, и внутрен ней коррупции.

1.3. Отсутствие общественного заказа на реформы государственного аппарата Практически никогда и нигде народные требования не выставля ются в виде требований проведения конкретной реформы. Так было и в России. В конце 80 х и в 90 е гг. ХХ в. всевозможные проявления об щественной активности были направлены в основном на требование реформ в целом, хотя на некоторое время и появлялись конкретные политические лозунги. Существовал лишь весьма общий образ це ли — «жить, как на Западе». И тогда в силу ряда факторов причинно следственная связь между желаемым и необходимыми для этого усло виями предстала в глазах людей в сильно искаженном виде.

Один из таких факторов — сильные традиции патернализма, из давна существовавшие в российском обществе, но особенно окреп шие в советский период. Понимая это, новая российская власть по сути сама затормозила расставание с патерналистскими стереотипа ми, давая неверные импульсы для общественных ожиданий. Она ма ло что сделала для вытеснения патернализма как господствующей идеи иной государственной идеей — признанием и реализацией при оритетной функции демократического государства — защитой свобо ды (политической, экономической, религиозной, идейной). Ее реа лизация должна была бы означать не просто ликвидацию советских бюрократических рудиментов — зависимости самореализации чело века от расположенности к нему чиновника, но и создание механиз ма, позволяющего власти отличать проявления свободы от проявле ний злоупотребления ею, от покушения на сам принцип свободы.

Вместо этого общество увидело безуспешные потуги властей разных уровней сохранить патерналистские ожидания и фактическое ограни чение свободы в правоприменительной деятельности, а нередко и в самих законах. В результате картина всеобщей неопределенности усу губилась невыполненными обещаниями патерналистского толка и одновременно зародышевым состоянием функции защиты свободы.

Второй фактор — это упование на «невидимую руку рынка», кото рая все расставит по своим местам и, в частности, точно определит це ну любому товару, начиная с консумента и кончая рабочей силой.

Именно на это настраивали общество в то время и реформаторы, воз можно, потому, что сами находились в плену такой иллюзии. Однако на фоне резкого подорожания практически всех товаров и услуг, цена рабочей силы осталась столь же относительно мизерной, как и в со ветское время. Тем не менее и после либерализации цен общество не увидело причину такого огромного разрыва. Оно не увидело, что не соразмерно высокая социальная плата за реформы, криминализация экономических отношений являются результатом отсутствия необхо димой государственно правовой среды для действия законов рынка.

Такая гражданская непросвещенность во времена крупных пере мен обычно компенсируется деятельностью организованных полити ческих сил — политических партий, которые способны (и, собствен но, для этого предназначены) выявлять коренные общественные по требности и интересы, формулировать эти интересы в виде четких программных требований и либо проводить их в жизнь в случае овла дения институтами государственной власти, либо, действуя в качест ве оппозиции, критиковать шаги властей со своих позиций, требуя от правящей политической силы учета общественных потребностей.

Но у российского общества в то время не было (а по большому счету, нет и сегодня) такой системы политического представительст ва. Появлявшиеся одна за другой (обычно, к новым выборам) партии, во первых, были недолговечными, во вторых, они четко не формули ровали реальные интересы соответствующих социальных групп.

Формированию нормальной партийной системы в огромной сте пени мешало отсутствие связки между победой партии на парламент ских выборах и возможностью для такой партии формировать Прави тельство. Партии, не рассчитывая проводить свой курс путем получе ния мандата на формирование федеральной исполнительной власти, а стремясь лишь овладеть как можно большим числом депутатских мест в Государственной думе, соответственно выстраивали и свои предвыборные платформы, которые отличались преобладанием по пулистских мер и «критикой режима». Им было не до тонкого анали за реальных причин массы возникших проблем. Вот почему общест венный заказ на административную реформу так и не был выдвинут.

1.4. Отсутствие «движущей силы» У административной реформы, в том числе реформы государст венной службы, есть одно свойство, существенно отличающее ее от всех (или большинства) других реформ. При проведении иных реформ преобразованию подлежат, так сказать, объекты (отрасли, сферы) уп равления: налоговая система, пенсионная система, жилищно комму нальное хозяйство, отношения собственности (приватизация) и проч.

Административная же реформа направлена на преобразование собст венно системы управления, собственно государственного аппарата, когда последний вынужден фактически реформировать сам себя.

Впрочем, и с этим бюрократия еще, возможно, согласилась бы, но при условии, что реформа подразумевает лишь сугубо институцио нальные, а не функциональные и субстанциональные изменения, т.е.

что реформа ограничится преобразованиями лишь структуры органов исполнительной власти. Но, поскольку смысл российской админист ративной реформы гораздо глубже, поскольку ее задача состоит в из менении самих принципов построения и функционирования испол нительной власти, ее взаимоотношений с другими властными инсти тутами и гражданами, в трансформации статуса чиновника и т.п., по стольку проведение такой реформы не может вызывать энтузиазма в государственном аппарате, с чем вынуждены считаться и политики.

Разумеется, часть государственного аппарата мыслит перспектив но и понимает как необходимость существенных институциональных и функциональных изменений, так и пагубность восстановления арха ичных моделей государственной службы. Поэтому политические уси лия должны были быть сведены, с одной стороны, к выявлению про грессивной части бюрократии, а с другой, к рекрутированию в госу дарственный аппарат носителей современных представлений о роли государства как системы обслуживания общественных интересов.

1.5. Неосознанная потребность Отставание реформ исполнительной власти от реформ в других областях, а также, что еще важнее, от общественных потребностей и ожиданий, не просто опасно, но может поставить под угрозу успех да же самой идеальной программы преобразований (которой, заметим, в нашем случае не было, а может, и не могло быть). История реформ по казывает, что государственный аппарат в принципе способен выпол нять роль как мотора, так и тормоза перемен. Здесь уместно вспом нить одну из сентенций Отто фон Бисмарка: «С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». Почему же наш аппарат стал не мотором, а тормозом?

Парадоксальный факт: радикальные изменения, произошедшие в нашей стране, лишь в минимальной степени затронули государствен ный аппарат. По ряду причин, о которых мы скажем ниже, унаследо ванную от СССР административную машину — кстати, далеко не во всем плохую, но созданную и работавшую в принципиально иной по литической и экономической системе, — лишь пытались слегка подст роить под новую реальность, хотя возникшие перед ней задачи следо вало решать принципиально иными методами, по иным «програм мам». В результате прежние административно командные скрепы без надежно ослабли, а адекватной замены им сформировано не было.

Такая замена могла произойти только в результате проведения комплексной административной реформы, составной частью которой является и реформа государственной службы. Отрывать одну от дру гой бессмысленно, ибо даже если восторжествуют современные принципы государственной службы, бюрократия, находясь в архаич ной системе отношений, не даст того социального и политического эффекта, которого от нее могло бы ожидать общество. Авторы Кон цепции административной реформы, разработанной в 1997—1998 гг., понимали это и не могли не включить реформу государственной службы в качестве неотъемлемой части более общей, административ ной реформы.

Особенностью отношения российской политической и админис тративной элиты к реформе системы государственного управления и государственного аппарата, в отличие от отношения к политическим и экономическим преобразованиям, является постепенность осозна ния самой необходимости административной реформы и мучитель ность эволюции в понимании ее целей и принципов.

Не приходится удивляться, что отдельные шаги в сфере государ ственного управления, предпринятые в 1993—1996 гг., отнюдь не оз начали собственно реформу этой системы, а лишь являлись более или менее формальными ответами на требования Конституции России и экономические потребности.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.