WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Московский Государственный Университет ВСЕМИРНЫЙ БАНК им. М.В. Ломоносова Факультет Государственного Управления РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ История попыток реформирования с 1992 по 2000

год Общая редакция и предисловие Т.В. Зайцевой Всемирный Банк Издательство «ВЕСЬ МИР» Москва 2003 УДК 351/354 ББК 67.401 Реф 45 Настоящее издание подготовлено при содействии Всемирного Банка.

Ав т орс кий колле кт ив :

Барабашев А.Г., Беков Х.А., Зайцева Т.В., Козбаненко В.А., Краснов М.А., Оболонский А.В., Скобеев К. М.

Реф 45 Реформа государственной службы России: история попыток ре формирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой — М.: Издательство «Весь Мир», 2003. — 304 с.

ISBN 5 7777 0268 6 Предлагаемая читателю книга представляет собой анализ и обоб щение трех попыток реформирования государственной службы, имев ших место в течение последнего десятилетия ХХ века. В книге пред ставлен уникальный материал о причинах и следствиях как успешных так и спорных решений. Принимая во внимание, что реальная рефор ма государственной службы в России, по мнению авторов только начи нается, настоящее издание приобретает огромное значение для реше ния вопросов совершенствования государственной службы.

УДК ББК 67. Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть вос произведена, помещена на хранение в информационно поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механи ческие, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разреше ния Всемирного банка.

Настоящий документ подготовлен группой экспертов при содействии сотруд ников Всемирного банка. Содержащиеся в нем мнения могут не отражать мнения Совета исполнительных директоров или представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точность данных, содержащихся в данной публикации, и не принимает какой либо ответственности за последствия их использования.

ISBN 5 7777 0268 6 © Международный банк реконструкции и развития / Всемирный Банк, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.

Отпечатано в России СОДЕРЖАНИЕ ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ............... ПРЕДИСЛОВИЕ......................................... Часть I Первая попытка реформирования государственной службы России, предпринятая Роскадрами (1992—1993 гг.)........ ВВЕДЕНИЕ.............................................. ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ, ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ, КОТОРАЯ СПОСОБСТВОВАЛА СТАРТУ РЕФОРМ 1992—1993 гг....................................... 1.1. Общие предпосылки возникновения Роскадров.......... 1.2. Возможные направления реформ....................... 1.3. Предполагаемые цели кадровой политики Президента в области реформирования государственной служб...... ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РАБОТА ПО СОЗДАНИЮ РОСКАДРОВ И СЕТИ ЕГО УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ. 2.1. Характеристика ситуации в период до августа 1991 г....... 2.2. Организационная работа в августе—декабре 1991 г........ 2.3. Организационная работа в 1992 г....................... 2.4. Организационная работа в 1993—1994 гг................. ГЛАВА 3. РАБОТА РОСКАДРОВ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ..... 3.1. Работа Роскадров в области нормативно правового обеспечения государственной службы.................. 3.2. Научно исследовательская работа..................... 3.3 Научно методическая и издательская деятельность....... 3.4 Учебная деятельность Роскадров....................... 3.5. Международное сотрудничество Роскадров в области государственной службы и общественные связи в России.. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................... Часть II Вторая попытка реформы государственной службы (1997—1998 гг.)...................................... ВВЕДЕНИЕ............................................. ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ БЮРОКРАТИИ И СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПЕРЕД 1997 г............. 1.1. Размытые ценностные ориентиры...................... 1.2. Сохранение советской ментальности в политической и бюрократической среде............................... 1.3. Отсутствие общественного заказа на реформы государственного аппарата............................ 1.4. Отсутствие «движущей силы».......................... 1.5. Неосознанная потребность............................ 1.6. Общая оценка состояния государственной службы....... 1.7. Оценка изменений «первой пятилетки» 90 х гг. с позиций реформаторов 1997 г.................................. ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ............................................. 2.1. Как появился политический заказ на административную реформу............................................ 2.2. Организация работы над Концепцией.................. 2.2.1. Подготовительный этап......................... 2.2.2. «Действующие лица»............................ 2.2.3. 12 вариантов................................... ГЛАВА 3. КАК ПЛАНИРОВАЛОСЬ РЕФОРМИРОВАТЬ ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ.................... 3.1. «Пятилетка реформы»................................ 3.2. Западный опыт: основные направления................. 3.3. Цели и содержание реформы государственной службы.... 3.3.1. Приоритет профессиональных качеств............ 3.3.2. Статусное разделение «политических» и «карьерных» должностей.................................... 3.3.3. Компенсируемые ограничения................... 3.3.4. Приоритет «живых» денежных выплат над «теневыми» привилегиями.................................. 3.3.5. Перевод значительной части госслужбы на само окупаемость................................... 3.3.6. Прозрачность.................................. 3.3.7. Ориентация на гражданина...................... 3.3.8. Служебная лояльность........................... 3.3.9. Этичность...................................... 3.3.10. Системность подготовки и переподготовки кадров. ГЛАВА 4. УРОКИ НЕСОСТОЯВШЕЙСЯ РЕФОРМЫ........ 4.1. Союз с «агентами перемен» внутри аппарата............. 4.2. Гласность процесса подготовки реформы................ 4.3. Преподавание новых принципов построения госслужбы будущим управленцам................................ 4.4. Необходимость политической воли и административной последовательности.................................. Часть III Попытка реформы государственной службы 1999—2000 гг.

(предложения Центра стратегических разработок)......... ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ, ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ В СТРАНЕ К МОМЕНТУ НОВОГО СТАРТА РЕФОРМ................................. 1.1. Состояние государственной службы Российской Федерации к концу 1999 г.......................................... 1.2. Характеристика политической ситуации в конце 1999 г. в связи с состоянием государственной службы............ 1.3. Характеристика экономической ситуации 1998—1999 гг. и ее влияние на возможности реформирования государственной службы в Российской Федерации........................ 1.4. Социальная ситуация в 1999 г. и государственная служба.. ГЛАВА 2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЦЕНТРА СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.................... 2.1. Центр стратегических разработок как организационная структура для разработки проекта реформирования государственной службы.............................. 2.2. Основные параметры Концепции государственного строительства ЦСР................................... 2.3. Техническое задание для составления Концепции реформирования государственной службы ЦСР и сама Концепция..................................... Часть IV Формирование Законодательства о государственной службе Российской Федерации (опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989—2002 гг.)....................................... ГЛАВА 1. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОТРЕБНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — ЗАКОНО ПРОЕКТЫ СССР.................................. ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА НОРМАТИВНО ПРАВОВЫХ АКТОВ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В НАЧАЛЕ 1990 х гг......................................... ГЛАВА 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ПРАВО ВОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.......... 3.1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации.............................. 3.2. Федеральное законодательство......................... 3.2.1. Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г.............................. 3.2.2. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

(нормативно правовая характеристика)........... 3.2.3. Проблемно тематическая характеристика указов Президента Российской Федерации и иных подзаконных актов по вопросам государственной службы....................................... 3.3. Законодательство о государственной службе субъектов Российской Федерации............................... ГЛАВА 4. НЕРЕАЛИЗОВАННЫЕ ПРОЕКТЫ................ 4.1. Проект Кодекса государственной службы Российской Федерации.......................................... 4.2. Проекты Федерального закона «О федеральной государственной службе»............................. 4.3. Проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих»........................... 4.4. Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации.......................................... 5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................ ПРИЛОЖЕНИЯ..................................... ЛИТЕРАТУРА....................................... ПРЕДИСЛОВИЕ к русскому изданию Президент Путин и правительство Российской Федерации в послед ние два года готовили и уже начали осуществлять радикальную и масштаб ную программу по реформированию системы государственной службы в Российской Федерации. Ключевой составляющей этого блока реформ яв ляется реформа Федеральной государственной службы, а также государст венных служб субъектов Федерации и муниципальной службы. Это чрез вычайно важный комплекс реформ. Подобная программа предполагает изменение ценностей и культуры государственной службы, что, в случае Российской Федерации, затрагивает около миллиона государственных служащих (федеральных, региональных и муниципальных). Программа реформ предполагает создание новых отношений и новых типов взаимо действия между государственными служащими и гражданами, потребите лями услуг и частным сектором. Перед Российской Федерацией стоит за дача создать современную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открыто сти и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба не обходима для эффективного развития и реализации основных приорите тов Российской Федерации в области экономических и социальных ре форм, а также для достижения твердых и стабильных уровней роста.

Невозможно недооценить трудности, возникающие и при разработке, и, что зачастую еще важнее, при реализации программ реформирования государственной службы, но, к счастью, имеется обширный опыт управле ния такими программами, накопленный в государствах—членах ОЭСР и ЕС, в странах Центральной и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский союз, да и в самой Российской Федерации. Политикам, вы сокопоставленным государственным служащим и другим заинтересован ным лицам часто бывает чрезвычайно полезно анализировать и учитывать как положительный, так и отрицательный опыт реформ в других странах, равно как и в самой стране, проводящей реформы. В связи с этим Всемир ный банк профинансировал выполнение двух исследований, первое из ко торых представляет собой сравнительный анализ международного опыта и подходов к реформированию государственной службы в 14 странах, вы бранных правительством Российской Федерации (оно будет издано под на званием «Опираясь на положительный опыт: уроки сравнительного анали за реформ государственного управления»), а второе — оценку реформатор ских попыток в данной области в Российской Федерации с 1992 по 2000 г.

Мы надеемся, что обе работы окажутся полезными для тех, кто причастен к разработке и реализации нынешней программы реформирования госу дарственной службы в России. Следует отметить, что в этих книгах выра жаются личные мнения их авторов, не обязательно отражающие точку зре ния Всемирного банка. Кроме того, мы хотели бы адресовать читателей этой книги к русскоязычному сайту по реформе государственного управле ния, www.pareform.ru, который также был подготовлен для Российской Фе дерации Всемирным банком совместно с Российской академией государ ственной службы, Высшей школой экономики и факультетом государст венного управления Московского государственного университета.

Нил Парисон, Руководитель программы «Реформа государственной службы в России» Всемирный банк Адрес электронной почты: nparison@worldbank.org Т.В. Зайцева ПРЕДИСЛОВИЕ Три этапа реформ государственной службы, рассматриваемые в дан ной работе, отражают три периода общественного и государственного строительства в России в условиях перехода к рыночной экономике. Госу дарственная служба России менялась вместе с обществом. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономичес ким и общественным отношениям.

В центре внимания авторов данной работы находятся три попытки реформ государственной службы: 1992—1993 гг. (Роскадры);

1997—1998 гг.

(рабочая группа под руководством М.А. Краснова);

1999—2000 гг. (Центр стратегических разработок).

Принимая во внимание, что реальная реформа государственной службы в России, по мнению большинства экспертов, только начинается, данное исследование приобретает огромное значение. Собрав в одной книге подробное описание первых шагов в направлении формирования и совершенствования государственной службы России, авторы подготовили уникальный материал, который дает четкое представление о реальных со бытиях того времени, причинах и следствиях как успешных, так и оши бочных решений и, что самое главное, помогает выстроить оптимальный сценарий будущих действий.

Первая часть данной работы посвящена анализу начальных шагов по становлению видоизмененной государственной службы России, предпринятых сразу после развала СССР. В 1992 г., на первом этапе ре форм, инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государст венного управления и государственной службы. Речь идет об образова нии государственного агентства, взявшего на себя некоторые функции по контролю над государственной службой и получившего название «Роскадры».

С момента своего образования Роскадры были вовлечены в интен сивную аппаратную борьбу между структурами различных ветвей власти, которые стремились взять под контроль деятельность государственных служащих. Борьба велась по следующим направлениям:

1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над дея тельностью государственных служащих с помощью создания «министер ства», «департамента» или подобной организационной структуры, наде ленной широким кругом властных полномочий;

2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и пере распределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;

3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., ко торые бы регламентировали деятельность государственных служащих, упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.

В итоге этой борьбы Роскадрам удалось получить особый организаци онный статус, построить работоспособную структуру, создать разветвлен ную сеть филиалов. Не менее успешно прошло и закрепление собственно сти. Выдержав многочисленные аппаратные войны, сотрудники Роскадров перераспределили в свою пользу достаточное количество ресурсов, в том числе имущество бывших учебных заведений ЦК КПСС.

Менее значительными оказались успехи, связанные с закреплением сфер влияния и полномочий. Поставив перед собой вполне амбициозную цель превратиться в главный орган, на котором бы лежала вся ответствен ность за разработку и реализацию общегосударственной политики в сфе ре госслужбы, Роскадры смогли отстоять лишь небольшую часть полно мочий, связанных с повышением квалификации госслужащих и оказани ем консультационных услуг федеральным и региональным органам влас ти. Помимо этого, были предприняты первые очень важные шаги по раз работке и утверждению соответствующего законодательства и построе нию новой правовой среды, которая бы подводила столь необходимую юридическую основу для государственной службы в целом и стимулиро вала бы эффективную работу служащих.

Важной заслугой специалистов Роскадров стало создание концеп ции деятельности специального государственного органа по вопросам госслужбы. В первую очередь были четко и грамотно сформулированы за дачи, которые должны стоять перед данным органом. Среди них называ лись: разработка и реализация федеральной политики по формированию госслужбы России;

разработка и реализация государственной кадровой политики в органах исполнительной власти;

создание нормативной базы государственной службы.

В плане теоретического осмысления особенностей государственной службы в обновленной России было введено понятие «кадров Президен та Российской Федерации» и дана их структура. Помимо этого, было предложено выделять пять категорий работников, которые должны стать объектом кадровой политики Президента. Новая классификация была призвана способствовать оптимизации управленческих усилий через по строение индивидуальных подходов к управлению каждой из категорий с учетом ее своеобразия.

Эксперты Роскадров сформулировали свод правил, которыми предла галось руководствоваться при управлении всеми пятью категориями. Эти правила были нацелены прежде всего на повышение профессионального уровня работников, рост уровня административных, юридических и эконо мических знаний. Отдельно рассматривались такие важнейшие элементы кадровой политики, как найм, расстановка, оценка и обучение персонала.

Следует обратить внимание на одну из центральных идей специали стов Роскадров относительно принципов выстраивания госслужбы в но вых условиях. Они были полностью убеждены, что кадровую политику в вопросах госслужбы необходимо рассматривать исключительно как пре рогативу Президента. С самого начала они проповедовали такой путь раз вития госслужбы, при котором вновь создаваемый орган по контролю над деятельностью государственного аппарата должен находиться в прямом подчинении Президента, а его основной функцией должно стать прове дение в жизнь политики Президента в вопросах государственного управ ления и государственной службы.

Подобный подход, безусловно, был нацелен на усиление власти Пре зидента и расширение его полномочий. И, возможно, он был оправдан на том историческом этапе, когда хаос и неразбериха, царившие во всех вет вях власти, требовали концентрации усилий. Однако он имел и ряд впол не очевидных негативных последствий, о чем свидетельствует мировой опыт. В США, например, где вопросы государственной службы также во многом замкнуты на Президента страны и его Администрацию, практи чески каждый вновь избранный Президент начинал компанию по модер низации и реформированию госслужбы. И если реформы, инициирован ные Дж. Картером, расценивают как позитивные, то кардинальные шаги по сокращению госаппарата, изменению подходов в системе оплаты тру да чиновников, сокращению функций ряда государственных органов, ко торые предпринял Р. Рейган, вызывали у современников жесткую крити ку. Иными словами, замкнув ключевые вопросы государственной службы на одном, пусть и первом лице государства, страна должна готовиться к существенным колебаниям курса вместе со сменой Президента, так же как и к подмене служения обществу служением Президенту.

Именно поэтому экспертами на втором этапе реформ была предприня та попытка отойти от подобного обновленного варианта «государевой служ бы» и создать публичную, т.е. ориентированную на общественные нужды го сударственную службу. Это вылилось, в частности, в разработку проекта Ко декса государственной службы, речь о котором пойдет ниже.

Дискуссии по проблемам статуса и подчинения некоего органа, заведу ющего вопросами государственной службы, не утихают до сих пор. Тем не ме нее, на сегодняшний день по прежнему отсутствует единый функциональ ный центр по управлению госслужбой. Отдельные организации, которые вы полняют функции контроля управления деятельностью госслужащих, нахо дятся в подчинении разных ведомств (как, например, вопросы переподготов ки и повышения квалификации госслужащих).

Параллельно шел процесс развития нормативно правовой базы. В этой связи также интересен подход, предложенный на этапе функциони рования Роскадров. Правильно оценив неоднозначность политической и экономической ситуации в стране, эксперты Роскадров предлагали не спешить с принятием всеобъемлющих законов по государственной служ бе. Ими предлагалось создавать необходимые нормативные акты сначала в форме нормативных предписаний исполнительной власти, а по мере накопления опыта их применения, придавать им форму законов. Но и этот подход был реализован лишь частично, что подробно описано в чет вертой части книги.

Особую ценность первой части настоящей работы придает наличие глав, посвященных анализу политической, экономической и социальной ситуации в стране до и после августа 1991 г. Авторы, будучи очевидцами и активными участниками тех событий, сообщают о важных, но малоизвест ных и интересных фактах, раскрывая роль конкретных людей и организа ций в определении судьбы развития госслужбы в России.

Несмотря на то, что многие из поставленных целей не удалось реализо вать, Роскадры оказали существенное влияние на дальнейшее развитие си стемы государственной службы. Надо учитывать, что в период драматичес ких изменений, затронувших все сферы жизни страны, будущий облик го сударственной службы, ее функции и задачи в условиях рыночной эконо мики не были достаточно ясными и очевидными. Поэтому, сведение функ ций Роскадров к оказанию образовательных и консультативных услуг в об становке царившей тогда неразберихи и неопределенности выглядит сего дня вполне естественным, особенно с учетом серьезного, хотя и молчаливо го сопротивления со стороны российской номенклатурной бюрократии.

Тем не менее, поставив вопрос об определении границ государствен ной службы, об особом статусе государственных служащих, о разработке специальной политики по управлению и поддержанию высокой эффек тивности их работы, а также о разработке соответствующего законодатель ства, Роскадры заложили основу для формирования эффективной государ ственной службы в будущем. Появление новых форм собственности, изме нение роли государства, исчезновение идеологического контроля со сторо ны КПСС, требовали пересмотра взглядов на суть и функции государст венной службы. В этот период главная задача виделась в наделении госу дарственной службы соответствующим юридическим статусом, ее органи зационном и функциональном самоопределении. Что и было в значитель ной мере реализовано благодаря активной и увлеченной работе специали стов из аппарата Роскадров.

В отличие от первого этапа становления и реформирования совре менной госслужбы в России, который был инициирован группой энтузи астов, на втором этапе в период с 1997 по 1998 г. уже явственно намечает ся политический заказ на административную реформу и на реформу гос службы как ее составную часть. В качестве инициаторов выступает груп па специалистов в области государственного управления под руководст вом М.А. Краснова. Анализируя общее течение реформ в России и видя неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления, они обращаются к Б.Н. Ельцину с запис кой, в которой обосновывают необходимость скорейшего государствен но правового реформирования, важнейшей частью которого является ре форма государственной службы. Особый акцент ставился на то, что сла бая управляемость государственными процессами, «командная система» тормозят социально экономическое развитие страны.

Однако, как показано во второй части данной работы, одного политиче ского заказа оказалось недостаточно. Должен соблюдаться ряд условий, кото рые гарантировали бы принципиальную возможность реального воплощения задуманных реформ в жизнь. Это, в первую очередь, соответствующие органи зационные усилия, финансы, и, главное, политическое внимание. Сейчас уже можно определить и проанализировать причины, по которым и вторая попыт ка совершенствования государственного аппарата и нового государственного строительства «не пошла». Главной причиной авторы считают, как и в первом случае, отсутствие институционального органа, наделенного всеми полномо чиями и властью (а не только обучающими и консультативными функциями) и ответственного за организацию процесса разработки программы реформи рования и ее реализацию.

Тем не менее, несмотря на отсутствие финансовой, организационной и нормативной поддержки, работа группы экспертов над Концепцией, ко торая в результате всех уточнений и изменений оформилась как «Концепция административной реформы», началась. С августа 1996 по март 1998 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы.

Авторы Концепции предлагали действовать методом последователь ных приближений, закладывая в программу реформ механизмы адапта ции и самоизменения. В отличие от первого этапа — этапа деятельности Роскадров, когда основные усилия были сосредоточены на организаци онном самоопределении и завоевании административного влияния, со здании системы обучения государственных служащих методам работы в условиях рыночной экономики и формировании нормативно правовой базы государственной службы, на втором этапе на первый план вышла за дача разработки «идеологии» реформ. В связи с этим группа М.А. Крас нова сконцентрировалась на разработке теоретической модели и основ ных принципах административной реформы и, в том числе, реформы го сударственной службы.

Было сформировано пять рабочих групп для подготовки предложе ний по пяти основным направлениям реформ: государственная служба, федеративные отношения, методология реформ, антикоррупционная по литика, система исполнительной власти. И хотя структура сводного доку мента (Концепции) менялась, основные направления и идеи оставались неизменными.

Очень важным нововведением в работе экспертов стало внедрение предварительных диагностических исследований. Разработав и разослав анкеты всем федеральным министерствам, ведомствам и руководителям субъектов Федерации, разработчики Концепции собрали огромный фак тический материал, который позволил получить четкую картину состоя ния государственного аппарата постсоветского периода. Позже подобные пилотажные исследования стали нормой, и все последующие этапы ре форм (в том числе и последние попытки 2000—2003 гг., которые не вошли в данный сборник) начинались с выявления особенностей текущей ситу ации и аналитической работы.

По своему содержанию предложения этого этапа реформ существен но отличаются от ключевых идей Роскадров. На втором этапе на первый план выдвигается идея создания истинно публичной госслужбы, при званной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества.

Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности госслужбы, повышения ее прести жа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание инте ресов граждан и их объединений.

Для этого предлагалось внедрять следующие принципы функциони рования госаппарата. В первую очередь — это приоритет профессиональ ных качеств, что на практике должно было реализовываться через внед рение трудовых контрактов вместо «бессрочного» найма, введение кон курса на замещение большинства вакансий, разработку новой системы отбора и оценки кадров. Продолжая логику Роскадров по выделению раз ных категорий госслужащих, эксперты второй попытки реформ форму лируют идею о статусном разделении «политических и карьерных» долж ностей и говорят о невозможности полной деполитизации госслужащих.

Не менее революционно для России звучали и идеи о пересмотре си стемы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчи ки заявили о необходимости изменения акцентов в оплате между денеж ными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами. В мировой практике управления персоналом уже давно считается аксиомой положе ние о том, что только прямая оплата (заработная плата, премии и бонусы) стимулирует прирост качества и количества труда. Косвенные формы оп латы (льготы и привилегии) заставляют работников дорожить принад лежностью к тому или иному ведомству, но отнюдь не способствуют по вышению производительности труда.

Также группой было высказано предложение о передачи части функций госаппарата некоммерческим организациям. В терминологии разработчиков эту звучало как «перевод значительной части госслужбы на самоокупае мость». Следует отметить, что эта идея была впоследствии успешно реализо вана. Сейчас большое количество некоммерческих организаций (НКО) ра ботает в сфере социального обеспечения, медицины и других областях.

Большое значение имело провозглашение принципов прозрачности и ориентации на гражданина. Согласно основным постулатам современной теории государственного управления, информирование общественности и выстраивание обратной связи между чиновниками и гражданами являются ключевыми элементами повышения качества работы государственных слу жащих. В то же время следует отметить, что провозглашение граждан «кли ентами», которое прозвучало в документах разработчиков второго этапа, в настоящий момент несколько устарело. Наиболее авторитетные зарубеж ные специалисты в области государственного управления в своих работах постоянно делают упор на то, что рассматривать граждан в качестве клиен тов не совсем верно, так как подобный подход превращает их в пассивных потребителей услуг. Это противоречит основным принципам гражданского общества, согласно которым активная позиция большей части населения, его деятельное участие в жизни общества является главным залогом соблю дения интересов граждан и их объединений. Более того, многие мероприя тия вообще не могут быть реализованы без соответствующего поведения жителей. Например, поддержание чистоты на улицах, соблюдение прав и свобод граждан.

Второй этап реформ также дал толчок к развитию идеи о необходимо сти выработки этических и моральных регуляторов поведения государст венных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г., когда Государственная дума впервые приступила к обсуждению «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации». Однако это не умаляет значительной роли экспертов периода второй попытки ре форм, которые первыми заговорили о специфике корпоративной этики государственных служащих, огромном значении этики и морали в огра ничении чиновничьего произвола и злоупотреблений.

Создав стройную и законченную Концепцию административной рефор мы, участники второго этапа реформ предприняли огромные усилия, что бы от Концепции перейти к Программе по претворению ее в жизнь с ука занием основных этапов и методов ее реализации. Был разработан подроб ный план действий, ключевой особенностью которого должно было стать подключение широкой общественности и популяризации реформы через опубликование Концепции в «Российской газете» и прямую рассылку всем заинтересованным сторонам. Широкомасштабное обсуждение Концеп ции, а затем и Программы гарантировало бы необратимость реформ и кон троль общества с целью преодоления чиновничьего сопротивления. Одна ко документ так и не был опубликован. Все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на огромное сопротивление самого аппарата и с помощью интриг, закулисной борьбы или простого замалчивания были плавно «сведены на нет».

Анализируя причины провала второй попытки реформ, экспертная группа пришла к выводу, что в числе прочего не были найдены союзники внутри самого чиновничьего аппарата, разработчики не смогли обеспе чить гласность и популяризацию реформаторских идей, не обеспечили уже указанной выше финансовой и политической поддержки со стороны властных структур. Несмотря на это, главным положительным завоева нием этого этапа стало создание «теоретической базы реформ», все вы сказанные идеи не пропали даром и были востребованы позже, уже на третьем этапе реформ 1999—2000 гг.

Третий этап реформ 1999—2000 гг. стал переломным в судьбе попыток реформирования государственной службы России. Впервые тема рефор мирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного претендента на президентское кресло. Помимо «политического заказа» появляется реальная действующая сила в лице будущей команды нового Президента России.

На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места пре дыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключе ние «административного ресурса» в лице Центра стратегических разрабо ток (ЦСР), которому были делегированы многие из столь желанных пол номочий, которых не хватало экспертам ранее. Имея статус предвыбор ного штаба В.В. Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии то му, что очередная программа не будет «положена под сукно», а найдет свое воплощение.

Существенно усиливала позиции рабочей группы по реформе гос службы преемственность в рядах коллектива разработчиков. Многие чле ны экспертной группы второй попытки реформ вошли в новый коллек тив, принеся с собой накопленные знания, сами проекты реформ предше ствовавших периодов и опыт по их внедрению. Анализ ошибок предыду щих попыток и учет прежних уроков способствовали более грамотным действиям и более точным ходам в дальнейшем.

Следующим решением стало подключение будущих политических на значенцев к подготовке предложений по тем направлениям, которые им впоследствии довелось бы курировать. Была расставлена своеобразная «ло вушка», которая, с одной стороны, подталкивала чиновников к поиску пу тей воплощения генерированных предложений, а с другой — лишала функ ционеров возможности в дальнейшем сослаться на непродуманность идей, их несоответствие духу времени и прочие бюрократические отговорки. Но в то же время вопрос о представительстве действующих органов власти был упущен, что снизило вероятность реализации программы в будущем.

Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и на втором этапе, стало провозглашение принципа «merit system» (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения об новленной госслужбы России. Было показано, что именно такая служба более всего соответствует модели государственности, которую провозгла сили в момент начала экономических и политических реформ в стране.

Речь, в первую очередь, идет о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой — сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний.

Существенным преимуществом варианта Концепции реформирова ния государственной службы, который был создан на третьем этапе ре форм, являлось наличие четко прописанного технического задания. Это был значительный шаг вперед по сравнению с предыдущими этапами, так как заинтересованные лица получали на руки подробнейшее руковод ство к действию, в котором содержались: аналитическая информация об основных тенденциях и способах выбора наиболее желаемых из них;

по дробный перечень необходимых мероприятий;

оценка устойчивости (сте пени необратимости) проводимых преобразований и многое другое.

Техническое задание отличал высочайший уровень аналитики, в кото рой раскрывались все особенности ситуации, включая современное состоя ние госслужбы в России и важнейшие тенденции ее развития с указанием возможности принятия нескольких вариантов политических решений по формированию государственной службы. Следует отметить политическую смелость авторов, очень жестко излагавших нюансы существовавшего поло жения дел. В документах были указаны все стороны, способные саботировать проведение реформ, вскрывались ведомственные и клановые интересы. Бы ло прямо заявлено, что существует опасное стремление к оформлению неза висимой от общественного контроля бюрократической корпорации, пресле дующей сугубо клановые и личные интересы. Эксперты предупреждали, что государственная служба находится в критической точке выбора, на «развил ке», которая предлагает два варианта развития: «государева» клановая служба или гражданская государственная служба. Было указано, что если не будут предприняты решительные шаги по демократическому преобразованию гос службы, то неминуемо возобладает сильная корпоративистская тенденция.

Далее авторы Концепции излагали оптимальный с их точки зрения сценарий развития государственной службы в России. Было сформулирова но четыре группы признаков эффективной государственной службы, кото рые играют роль ориентиров при переходе к госслужбе гражданского обще ства. Всего было предложено четыре сценария, каждый из которых соответ ствовал варианту преобладания одного из четырех ключевых признаков (иными словами — с чего начнут). Это: улучшение функционирования гос службы;

улучшение законодательства;

совершенствование материального обеспечения и изменение кадровой политики. Параллельно обсуждался ва риант одновременных изменений «по всему фронту». Более того, разработ чики технического задания указали, что не все сценарии соответствуют тре бованиям оптимальности. Самым сложным для реализации является синте тический сценарий, так как он требует наличия очень сильной исполни тельной власти. Главный вывод состоял в том, что «основу оптимального сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики».

В заключительном разделе Технического задания приводился перечень необходимых мероприятий и их этапов с точки зрения оптимального сцена рия. Были выделены главные (кадровые) и вспомогательные (правовые, ма териального обеспечения, организационно пропагандистские) мероприя тия. Среди главных мероприятий ключевое место занимали мероприятия по повышению статуса и значения кадровой работы, пересмотру политики в области найма и перемещения госслужащих, введению независимых оце ночных процедур, а также — повышению квалификации госслужащих.

Однако, несмотря на готовность всех материалов по реформе, высокое качество этих материалов и видимую заинтересованность власти в рефор мах, очередной этап реформ так и остался на бумаге. Команда нового Пре зидента обратила внимание, в первую очередь, на экономические и соци альные изменения, взаимоотношения с другими институтами власти. Во просы реформирования государственной службы опять были отложены «до лучших времен». Но было бы неверным говорить, что усилия разработчиков на третьем этапе пропали даром. Важнейшим положительным следствием работы группы третьего этапа стало стимулирование общественного резо нанса. Эксперты смогли вынести обсуждение идей за стены ЦСР в научные коллективы, на страницы журналов, газет, в Интернет. Как следствие, стало проводиться множество конференций по вопросам реформирования госу дарственного аппарата и государственной службы, в Интернете открылся специальный сайт, так и названный «Реформа государственного управле ния в России», многие публицистические издания подхватили идею необ ходимости преобразований и «модернизации» государственной службы. В обстановке «общественной заинтересованности» ни Государственная дума, ни другие органы власти не могли и далее игнорировать этот вопрос и вы нуждены были пойти на ряд конкретных шагов. Такими шагами стали об суждение проектов по Закону о государственной службе, Кодексу государ ственной службы и др. Помимо этого, были частично реализованы идеи от носительно пересмотра политики по оплате труда. Последний пример — это увеличение денежного довольствия военнослужащих, грядущее повышение заработной платы иным категориям государственных служащих.

В этой связи очень интересно проследить процесс формирования за конодательства о государственной службе, который освещается в четвер той главе данной работы. Правовое обеспечение организации и реформи рования института государственной службы рассматривается через приз му правовых актов, которыми он регулировался. Авторы рассматривают как федеральное законодательство, так и наиболее значимые подзакон ные акты, представленные указами Президента.

Особенно любопытен сравнительный анализ регионального законо дательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, где сравнение по проблемам и тематикам позволяет выявить общее и осо бенное в содержании правовых актов данного уровня. В этой части пред ставлены и так называемые «нереализованные законопроекты», а также законодательные инициативы, поступившие в Государственную думу, но находящиеся пока в стадии обсуждения.

Таким образом, анализ, проведенный в четырех частях настоящей работы, позволяет сделать главный вывод о том, что реальное реформи рование государственной службы России до сих пор так и не началось.

Все ступени реформы, начиная с 1992 г., по сути явились подготовитель ными этапами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретичес кая основа для будущих конкретных шагов, готовились аргументирован ные и обоснованные руководства к действию, формировалось общест венное мнение. Те мероприятия, которые осуществлялись в рамках ре формы, на самом деле лишь достраивали недостающие элементы в систе ме функционирования государственного аппарата, как то, например: си стема обучения государственных служащих, этический кодекс государст венных служащих и т.д. Ключевые элементы функционирования государ ственной службы, которые и определяют качество, эффективность и ре зультат исполнения служащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.

Главная причина, по которой, на наш взгляд, не удалось сдвинуть с места колесо реформ — это отсутствие заказчика. Многие эксперты харак теризуют нынешнее состояние российского общества как «нарождающее ся гражданское общество». Если же быть более конкретными, то граждан ское общество в России в настоящий момент находится лишь в «зачаточ ном» состоянии. Снижение общего уровня культуры, практически полное отсутствие чувства гражданской ответственности, низкая политическая и общественная активность, разобщенность подавляющего большинства российского населения создают идеальные условия для процветания чи новничьего произвола и успешного отстаивания чиновниками своих кор поративных интересов в ущерб интересам общества. Те немногие энтузи асты, которые в силу своих убеждений и профессионализма пытались вли ять на ситуацию, доказывая насущность и острую необходимость реформ, наталкивались на молчаливое, но очень сплоченное сопротивление но менклатуры. Документы, которые все же удавалось протолкнуть для об суждения в качестве законопроектов, блуждая по многочисленным ин станциям, теряли большую часть своих реформаторских идей.

Российское общество так и не выступило реальным заказчиком и движущей силой реформ. В настоящий момент у некоторой части населе ния только начинает формироваться понимание того, что чиновник мо жет и должен быть подотчетен обществу, а его работу можно и должно сделать полезной и эффективной. Такие правила взаимодействия граж дан и государственных служащих, как прозрачность деятельности, посто янная отчетность, участие в принятии решений, должны выступать, с од ной стороны, формой общественного контроля, с другой — основой для мотивирования и направления деятельности чиновников.

Однако в настоящий момент, несмотря на то, что давление со сторо ны гражданского общества до сих пор отсутствует, проявляются другие значимые причины, которые вынудят рано или поздно начать реформиро вать систему государственного управления в России. Современное разви тие мировой экономики значительно ускорило проявление влияния эф фективности труда госслужащих на конкурентоспособность страны на мировом рынке. Россия долгое время смогла продержаться без реформ благодаря богатейшим природным ресурсам. Но сейчас конъюнктура ми рового рынка такова, что выигрывают страны, экспортирующие не ресур сы, а технологии. Поэтому для России, где преобладает государственная (следовательно, регулируемая министерствами) система образования и здравоохранения, где финансирование науки и многие другие ключевые проблемы находятся в первую очередь в ведении государства, вопрос об эффективности государственного управления выходит на первый план.

Десятилетняя история попыток реформ, описанная в этой книге, да ет ценную информацию об основных причинах неудач и главных уроках, которые должны быть извлечены. Мы уже писали о том, что сейчас появ ляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ — нарождающийся заказ со стороны общества. Широкомасштабное обсуж дение необходимости изменения системы госслужбы в России, которое удалось инициировать на третьем этапе реформ, сформировало общест венное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по самоизменению. Однако для того чтобы последующие попытки реформ реально состоялись и были эффективными, необходимо выполнить ряд условий.

Во первых, опыт Роскадров говорит о том, что для поступательного движения реформ необходимо выделить специальный институциональ ный орган и наделить его всей полнотой ответственности и власти для принятия решений по изменению и модернизации госслужбы. Чем выше будет политический и административный вес данного органа, тем ощути мее станут результаты реформ. Международный опыт показывает, что та ким органом может стать постоянно действующая комиссия или даже специальное министерство или департамент по делам госслужбы.

Во вторых, эффективность реформ напрямую зависит от объема фи нансовых средств, которые выделяются на претворение идей в жизнь.

Внедрение новых принципов управления требует колоссальных матери альных и организационных вложений. Ежегодные аттестации, изменение системы найма и оплаты труда, планирование карьеры и другие ключевые инструменты новой кадровой политики являются дорогостоящими и тру доемкими процедурами.

Не менее важным условием эффективности реформ является поиск союзников внутри самого чиновничьего аппарата. В настоящее время к вопросам реформы подключены такие министерства, как министерство экономики, министерство финансов и министерство труда. Вопрос об эффективности взаимодействия этих трех весьма различных ведомств до сих пор остается открытым.

Также следует помнить идею экспертов Роскадров о том, что полно масштабную реформу должен предварять этап «пилотных» проектов по важнейшим направлениям реформы государственной службы. Это дало бы возможность апробировать многие из спорных идей, накопить цен нейший методический опыт, так сказать, отточить инструментарий, под готовить костяк кадров, которые должны осуществлять реформенные ме роприятия, оценить масштаб затрат и т.п.

Подводя итоги, можно сказать, что все три этапа реформ, описанные в настоящей работе, выстраиваются в логическую цепочку постепенных шагов, каждый из которых готовил почву для последующего. На этапе де ятельности Роскадров основными завоеваниями стали институциональ ное оформление государственной службы и создание системы обучения государственных служащих. Впервые ставится и вопрос об особенностях и специальном назначении госслужбы, ее ключевом значении в построе нии эффективного государственного аппарата. За госслужбой закрепля ется особый статус, выделяются материальные и иные ресурсы на ее под держание и развитие.

На втором этапе реформ главным достижением явилось выстраива ние идеологической основы реформы, создания ее теоретической базы.

Выделяются и обосновываются стержневые направления проведения ре формы госслужбы, формулируются важнейшие принципы проведения реформ в жизнь. Эксперты выдвигают интереснейшие идеи, которые на ходят свое воплощение позже, иногда в контексте других реформ.

На третьем этапе группа разработчиков продвигается еще дальше и подходит к фазе подготовки Технического задания, а в рамках его — по дробной программы действий с детальным изложением всех шагов, меро приятий и возможных сценариев развития событий. В техническом зада нии нашли воплощение все наработки предшествующих периодов, что существенно повысило качество изложенных там предложений.

В контексте реформ это означало, что все подготовительные работы по разработке Концепции, Программы и Технического задания были за вершены и власть встала перед необходимостью и неизбежностью прак тических шагов по реальному изменению российской государственной службы с целью совершенствования ее работы и подчинения нуждам граждан и их объединений.

В книге «Реформа государственной службы в России» собран уни кальный и чрезвычайно полезный материал, который представляет безус ловную практическую и теоретическую ценность как для подготовки го сударственных служащих, так и для проведения реформ в жизнь. Авторы имеют основание надеяться, что данная книга получит продолжение и в ближайшее время будут опубликованы материалы по последующим по пыткам реформ. Обзор и подробный анализ всех этапов реформ особен но важен в свете происходящих значительных положительных сдвигов в сфере реформирования госслужбы в современной России.

Х.А. Беков, К. М. Скобеев ЧАСТЬ I Первая попытка реформирования государственной службы России, предпринятая Роскадрами (1992—1993 гг.).

Введение Осенью 2001 г. исполнилось 10 лет со времени основания Роска дров — федерального органа, задуманного с целью организовать рабо ту по формированию государственной службы России: ее норматив но правовой базы, учета, оценки и обучения кадров*.

Просуществовали Роскадры неполные 2,5 года. С 1994 г. уже дру гие государственные структуры продолжили начатое ими дело. Одна ко, проблема эффективности государственной службы остается для России и сейчас, в 2002 г., одной из наиболее актуальных и острых.

Государственный аппарат России и в советский период был недо развит и неэффективен, но в сочетании с союзными партийно госу дарственными структурами это было не очень заметно. Драматичес кие перемены осени 1991 г. наглядно показали всю его слабость. Сто ило только рухнуть господству коммунистической партии, как сразу же обнаружилось: вся система государственной власти в России не со держит внутри себя того твердого стержня, основы, каким в развитых странах выступает государственная служба.

Государственная служба — это особый социальный институт, ус танавливающий и регулирующий отношения государства со своими * История Роскадров подробно описана в издании: Беков Х.А. Опыт ра боты Роскадров. М.: ИПКгосслужбы, 2001.

чиновниками — людьми, профессией которых является выполнение управленческих или других функций по поручению и от имени госу дарства. Государственная служба — это одновременно и система рабо ты по организации исполнения отдельных функций государства, и персонал, способный качественно выполнять эти правила. Мировой опыт показывает, что именно хорошо отлаженная государственная служба — основная гарантия устойчивости и главное условие эффек тивности аппарата государственного управления. А численность это го аппарата в России немалая. Для справки: численность работников аппарата федеральных органов власти и управления в 1994 г. превыси ла 1 млн. человек, из них в органах представительной власти 7 тыс. че ловек, в органах судебной власти — 103 тыс. человек. В Москве было сосредоточено более 30 тыс. человек федеральных государственных служащих. С тех пор общая численность государственных служащих ежегодно увеличивается примерно на 2%.

В результате отстранения КПСС от «руководства» государством (знаменитая поправка к Конституции СССР — отмена ст. 6) в работе с кадрами государственного аппарата в начале 90 х гг. образовался вакуум.

Инфраструктура организационно кадровой работы, созданная за 70 лет партийными органами, исчезла, вследствие чего и формирование кор пуса государственных служащих приобрело стихийный характер.

Оценив эту ситуацию, летом 1991 г. инициативная группа из Все союзного института повышения квалификации Минэнерго СССР — ВИПКэнерго (ныне Институт повышения квалификации государст венных служащих, входящий в систему учебных заведений Россий ской академии государственной службы при Президенте РФ ИПКгосслужбы) обратилась к руководству РСФСР с предложением о создании специального государственного органа по вопросам госу дарственной службы. Он должен был решать следующие задачи:

1. Обеспечение разработки и реализации федеральной политики по формированию государственной службы Российской Федерации (в том числе создание ее нормативно правовой базы).

2. Организация работы по повышению эффективности системы государственной службы (в том числе разработка схем государствен ного управления, анализ эффективности форм и методов работы го сударственного аппарата, методическая помощь органам государст венного управления).

3. Обеспечение разработки и реализации государственной кадро вой политики в органах исполнительной власти, в федеральных уч реждениях и предприятиях (в том числе организация работы с резер вом, создание федерального банка кадровой информации, подбор, оценка, обучение кадров, борьба с коррупцией в государственном ап парате по всей вертикали управления на федеральном, региональном и местном уровнях).

4. Оперативное информирование государственных служащих о задачах политических и экономических реформ в России, особеннос тях работы в новых условиях, обеспечение их осознанного включения в процесс реформирования государства и общества.

5. Организация работы с населением для разъяснения роли и ме ста государственной службы в становлении новой российской госу дарственности, в повышении эффективности деятельности государ ственных органов.

6. Создание нормативной системы государственной службы, в ко торой нормы организационно правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно со четались бы с нормами социально психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами и т.д.), которые неизбежно возникают в любом социальном организме.

7. Упорядочение совокупности органов государственной службы сверху донизу, включая местные органы управления, придание им си стемного характера, реорганизация системы финансирования госу дарственной службы, придание ей рационального и открытого для об щественного контроля характера.

8. Реализация мер по приданию государственной службе высоко го социального статуса, престижа, в том числе формирование в обще ственном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

Участники инициативной группы были убеждены, что в соответ ствии с действовавшей тогда Конституцией РСФСР вся деятельность, связанная с регулированием основ государственной службы, и феде ральная кадровая политика должна находиться в ведении Президента РСФСР. Президент РСФСР, возглавивший после Пятого съезда народ ных депутатов РСФСР Правительство РСФСР, согласился с этим предложением, и постановлением Правительства РСФСР от 23 нояб ря 1991 г. № 16 был образован Департамент государственной службы РСФСР (см. Приложение 6). Однако при подготовке Указа Президен та РСФСР о структуре органов исполнительной власти от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственно го управления РСФСР» (см. Приложение 11) по неизвестным причи нам название «Департамент государственной службы» было заменено на «Главное управление по подготовке кадров для государственной службы», формально сводившее функции Главка лишь к организации обучения. Это серьезно осложнило реализацию первоначальных целей и задач. Тем не менее, инициаторы, веря, что рано или поздно эта ошибка будет исправлена и, несмотря на сильное сопротивление как со стороны Верховного Совета РСФСР, так и со стороны представите лей федеральной исполнительной власти, при согласовании Положе ния о Роскадрах сумели оставить в нем некоторые из задач, присущих именно тому федеральному органу по вопросам государственной службы, который планировалось создать. В конечном счете частично урезанное Положение было утверждено постановлением Правитель ства Российской Федерации от 6 марта 1992 г. № 145 «Вопросы Главно го управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации» (см. Приложение 2).

Учитывая, что ранее в российском правительстве не существова ло аналогичного органа, предстояло создать аппарат нового феде рального ведомства «с нуля» — без опытных кадров, без унаследован ного справочно информационного и нормативно правового хозяйст ва, без помещений, без оргтехники. Кроме того, предстояло юридиче ски ликвидировать всю сеть бывших высших учебных заведений ЦК КПСС, чтобы создать на ее основе систему принципиально новых учебных заведений по подготовке государственных служащих с уче том мирового опыта и стандартов. Здесь также не было полной уве ренности в успехе, поскольку нужно было преодолеть жесткое сопро тивление со стороны местных руководителей. Анализ показывает, что указанные задачи были в основном решены. Был создан высокопро фессиональный коллектив Роскадров, который заложил основу для всей нормотворческой работы по созданию государственной службы России и системы подготовки ее кадров. Роскадры проработали 2, года: с декабря 1991 г. по апрель 1994 г. В начале 1994 г. Роскадры бы ли формально исключены из структуры Правительства РФ, но факти чески работали до мая 1994 г. С большим трудом функции Роскадров были перераспределены между Управлением федеральной государ ственной службы Президента (УФГС) и Российской академией уп равления (см. Приложения 12, 14, 17) (с 1995 г. — Российская акаде мия государственной службы при Президенте Российской Федера ции — РАГС). Таким образом, в середине 1994 г. после формальной ликвидации и передачи дел закончился этап развития «Роскадров — кадровых центров» и начался этап становления РАГС — объединен ной системы учреждений обучения государственных служащих и дея тельности Управления федеральной государственной службы Прези дента Российской Федерации.

Глава Характеристика политической, экономической и социальной ситуации, которая способствовала старту реформ 1992—1993 гг.

1.1. Общие предпосылки возникновения Роскадров Драматические события августа 1991 г. ускорили принятие ре шения о радикальной социально экономической реформе в Рос сии. Организационную работу по подготовке программы реформы и подбору кадров для социально экономического блока Правитель ства РСФСР возглавил ближайший помощник Бориса Ельцина Ген надий Бурбулис. Работа эта проводилась в сжатые сроки: в сентяб ре — октябре 1991 г. Уже в ноябре основные решения были подго товлены.

Инициативная группа по созданию Российского кадрового агентства в 1990—1991 гг. неоднократно общалась именно с Г. Бурбу лисом. Поэтому осенью 1991 г. участникам группы удалось успешно включиться в процесс подготовки программы социально экономиче ского реформирования и включить в нее проблему реформирования государственной службы и ее кадрового обеспечения.

До 1992 г. отдельными вопросами государственной службы зани мались многие государственные органы и учреждения, однако среди них отсутствовали структуры, на которых лежала бы ответственность за разработку и реализацию общегосударственной политики в этой сфере.

В целом ситуация характеризовалась тем, что различные органы управления и структуры (Президент, Правительство, Верховный Со вет РСФСР, министерства и ведомства, региональные администра ции), имевшие то или иное отношение к вопросам государственной службы, действовали разрозненно, без упорядоченного взаимодейст вия друг с другом. Распределение ответственности за отдельные во просы государственной службы имело случайный характер, наблю далось известное соперничество за сферы влияния, многие вопросы (если не большинство) вообще никем не решались.

Летом и осенью 1991 г. был направлен ряд писем сотрудников ВИПКэнерго руководству РСФСР с анализом проблем в этой области и конкретными предложениями по их решению (см. Приложение 3).

Среди вполне очевидных проблем, большей частью актуальных и для настоящего времени, в этих письмах были выделены следующие:

1) отсутствие государственной политики в области формирова ния системы органов государственного управления и структур отдель ных органов государственного управления;

2) отсутствие научных критериев и методик создания новых орга нов государственного и местного управления и определения необхо димой штатной численности аппарата;

3) отсутствие унификации в исполнении однородных функций в различных органах государственного управления и на разных госу дарственных уровнях (федерация — субъект федерации — город — район);

4) отсутствие специализированной системы учета и анализа со стояния государственной службы (статистики государственной службы);

5) отсутствие методик оценки реальной эффективности деятель ности органов государственного управления;

6) отсутствие унифицированного подхода к установлению объе мов финансирования различных видов органов государственного уп равления;

7) отсутствие системы подбора кадров для органов государствен ного управления (в частности, системы рекрутирования новых госу дарственных служащих);

8) отсутствие прогнозирования и планирования потребности в кадрах государственных служащих;

9) отсутствие банка кадровой информации как на федеральном, так и на региональном уровнях (особенно в части обмена информаци ей о потребностях в кадрах и возможностях их удовлетворения);

10) отсутствие системы предотвращения коррупции (и, более ши роко, злоупотребления властью) в государственном аппарате;

11) отсутствие системы стимулов к повышению профессиональ ной квалификации государственных служащих;

12) слабое использование опыта реформирования систем госу дарственной службы в России и за рубежом;

13) отсутствие органа, ответственного за научное и методическое обеспечение формирования и функционирования как системы орга нов государственной службы, так и системы государственного управ ления в целом.

1.2. Возможные направления реформ Известно, что любая реформа осуществляется одновременно в двух пространствах:

— в нормативном (организационно правовом), в котором новые идеи и подходы приобретают форму четких юридических тре бований к новым способам и условиям деятельности и взаимо действия;

— в кадровом, в котором эти новые идеи и подходы закрепляют ся в форме реальной способности и готовности людей соблю дать эти новые требования, тем самым практически воплощая в своей деятельности эти идеи и подходы.

Согласованность и синхронизация действий в этих двух прост ранствах — одно из важнейших условий реализуемости и эффектив ности реформаторской деятельности.

Но и внутри каждой из этих сфер отдельные действия также должны быть увязаны друг с другом, согласованы по своему содержа нию и синхронизированы по времени их реализации. Без такой увяз ки реальный процесс реформирования приобретает хаотичные черты, идет «противолодочным зигзагом», в результате чего последователь ное движение часто принимает хаотичную форму с непредсказуемы ми результатами.

Наибольший вред может нанести отсутствие согласованности в сфере кадрового реформирования. Перестройка сознания людей, способов их деятельности, привычек и т.д. — процесс длительный и идущий в значительной степени в скрытой форме. Если неудачные законы или организационные структуры сравнительно легко выявить и изменить, то ошибки в работе с людьми часто проявляются далеко не сразу и не всегда подлежат исправлению. А накопившись, они мо гут свести на нет все усилия: даже при самых замечательных законах и организационных структурах люди все равно будут жить и действо вать по старому. Устранить эту опасность можно единственным пу тем: если политика реформ включает в себя как неотъемлемую часть и соответствующую кадровую политику.

С правовой точки зрения кадровая политика — это совокуп ность целеуказующих и нормативных предписаний, устанавливаю щих объем, направленность и способы осуществления работы с кад рами.

Применительно к кадровой политике Президента это означает определение ключевых исходных положений:

• в том числе:

— понятие «кадры Президента»;

— структура кадров Президента с указанием на то, чем структур ные компоненты (категории) кадров Президента отличаются друг от друга;

• кадровая обстановка на данный момент, факторы, определяющие ее состояние, и т.п.;

• цель работы с кадрами Президента в привязке к этапам реализации общей политики Президента;

• главные особенности и условия работы с кадрами Президента с учетом обстановки, целей и прочих факторов.

В демократическом государстве, в отличие от тоталитарного, в поле зрения и особенно в сфере воздействия Президента не могут на ходиться все категории работников. Появление и укрепление незави симых от государства или от федерального центра структур выводит из категории кадров Президента занятых в них людей. Чтобы, с одной стороны, предупредить реставрацию тоталитарных форм (осенью 1991 г. это была вполне реальная опасность), а с другой — не распы лять усилия и средства, необходимо было четко определить состав и структуру тех категорий работников, которые могут и должны быть объектами кадровой политики Президента. Условно было выделено пять категорий.

Первая категория — это политическая номенклатура Президента.

Наиболее специфическая категория кадров, так как к ее представите лям предъявляются не только профессиональные, но и, в первую оче редь, политические требования. Ситуацию с этими кадрами можно было охарактеризовать следующим образом:

— число действительных сторонников политической линии на создание демократического государства с социальной рыноч ной экономикой (назовем это линией Президента) было неве лико (10—15% общей численности людей, относящихся к дан ной категории). Среди них от силы треть была более или менее подготовлена в профессиональном плане для выполняемой ра боты, но не имела, однако, достаточного опыта. Все остальные были слабо подготовлены к работе на этом уровне государст венного управления;

— число сторонников (на «вербально демонстративном» уровне) линии Президента было раза в три больше, а более или менее удовлетворительную профессиональную подготовку имело из них также не более трети;

— число политических прагматиков составляло порядка четверти общей численности данной категории, причем около трети из них обладало приемлемой профессиональной подготовкой, а остальные — удовлетворительной;

— скрытые политические противники линии Президента состав ляли также порядка четверти общей численности, однако сре ди них треть обладала приемлемой профессиональной подго товкой, треть — удовлетворительной, а треть — неудовлетвори тельной.

Что же касается второй категории кадров — административной номенклатуры Президента, то к ней применялись ограниченные по литические требования: лояльность к линии Президента (а не ее ак тивная поддержка, как в первом случае). Будучи в основном лояльны ми (число нелояльных можно оценить в четверть треть общей чис ленности этой категории), эти работники в основном обладали опы том административной работы, однако их знания особенностей этой работы в возникающих новых условиях было совершенно недостаточ ны. Важными чертами данной категории являлся низкий уровень инициативности и предприимчивости, а также (что представляло се рьезную опасность как в содержательном плане, так и в политичес ком) значительная коррумпированность.

Третья категория — кадры госслужащих. Политические требова ния к ее представителям (как, впрочем, и ко всем оставшимся катего риям) сводились к одному: их работа должна носить только профес сиональный характер, а влияние на нее политических взглядов, при страстий и т.п. должно быть полностью исключено.

Профессиональная оценка этой категории сводилась к следую щему. Административные, юридические и экономические знания и умения, которые необходимы для примерно четверти трети общей численности работников этой категории, были совершенно недоста точны. В то же время в части специальной подготовки этих работни ков (для их работы в определенной сфере госслужбы — образовании, здравоохранении, охране порядка и т.п.) положение можно было счи тать удовлетворительным.

Четвертая категория — высококвалифицированные рабочие, ИТР и служащие народного хозяйства — пока, до начала активной структурной перестройки экономики, особого беспокойства не вы зывала.

Наконец, пятая категория — кадровое ядро рыночной экономи ки. Здесь обстановка была очень трудная. Во первых, налицо была ос трая нехватка специалистов юридических, экономических и управ ленческих специальностей. Во вторых, те специалисты, которые все же были, обладали совершенно недостаточными для рыночных усло вий знаниями и умениями. В третьих, имевшиеся руководящие кад ры при достаточном уровне административных и производственных способностей обладали совершенно нерыночными представлениями и подходами к организации производственной деятельности (по не которым данным, таких руководителей — было свыше 99% их общей численности).

Разумеется, это была очень грубая оценка кадровой обстановки, сделанная на примере политических руководителей и служащих не скольких федеральных ведомств, управляющих ключевыми отрасля ми экономики. Важным фактором, определявшим эту обстановку, была крайне слабо развитая инфраструктура кадровой работы. Для первых двух категорий ее вообще не было, так как ранее никакой ра боты в этой сфере не велось. Для остальных существовали определен ные, хотя и совершенно недостаточные учебные мощности, в то же время иные аспекты кадровой работы в этом отношении совершенно не были обеспечены. Например, вообще не было оценочных центров, крайне слабо развита консультационная сеть, совершенно недоста точно научно методическое обеспечение и т.д. Остро не хватало спе циалистов по различным аспектам работы с кадрами (например, та кая широко известная на Западе специальность, как «управление пер соналом», в России вообще отсутствовала).

Не менее важен был и второй определяющий фактор кадровой обстановки — традиционно устойчивое пренебрежение к работе с кадрами, выражающееся и в низком организационном статусе кад ровых служб, и в непризнании кадровой работы как особой профес сиональной сферы, и в остаточном принципе выделения для нее финансовых и материально технических ресурсов, и во многом другом.

Наконец, третьим серьезным фактором кадровой обстановки яв лялось отсутствие какой бы то ни было согласованности в решении задач работы с кадрами и по уровням государственного управления, и в пределах одного и того же уровня (между отраслями, регионами и т.п.), и между различными направлениями кадровой работы (поиск, подбор, оценки, обучение и т.д.). При этом на отдельных участках ка дровой работы видимость такой согласованности существовала, на пример, в сферах высшего и последипломного образования. Однако при отсутствии как единой кадровой политики, так и поддерживаю щих ее организационных структур, такого рода внешняя согласован ность на деле была чистой формальностью.

1.3. Предполагаемые цели кадровой политики Президента в области реформирования государственной службы С учетом сложившейся кадровой обстановки и наметившихся под ходов к экономической и политической реформам важнейшими целя ми кадровой политики Президента в краткосрочном плане, до конца этапа стабилизации (до осени — зимы 1992 г.), должны были стать:

1) доведение категории «политическая номенклатура Президен та» до такого состояния, в котором бы:

— присутствовали только (или хотя бы в основном) действитель ные политические сторонники Президента и прагматики, при чем желательно в равной пропорции;

— профессиональный уровень всех ее представителей был удов летворительным;

2) доведение категории «административная номенклатура Прези дента» до такого состояния, чтобы ее профессиональный уровень в части знания особенностей работы в условиях рыночной экономики был хотя бы более или менее удовлетворительным. При этом пробле мы лояльности работников этой категории на данном этапе не долж ны были ставиться.

Большего на данном этапе добиться было бы невозможно. Ос новная тяжесть работы по кадровому обеспечению реформ ложилась на следующий этап (до конца 1994 г.). За это время необходимо было добиться следующих (в порядке приоритетности) целей:

• повысить до приемлемого состояния профессиональный уровень работников политической и административной номенклатуры Президента;

• повысить до приемлемого уровня соответствия условиям рыноч ной экономики представления и подходы к организации произ водственной деятельности руководящих работников народного хозяйства;

• повысить до более или менее удовлетворительного уровень знаний и умений финансовых, коммерческих и юридических специалис тов народного хозяйства;

• повысить до более или менее удовлетворительного уровень адми нистративных, юридических и экономических знаний той части кадров госслужащих, для которой они являются основой их про фессиональной деятельности.

Все остальные возможные задачи лежали за пределами данных двух этапов, хотя, если бы экономическая реформа пошла очень быс тро и удачно и, соответственно, в конце 1993—1994 г. началась бы за метная по масштабам структурная перестройка экономики, необхо димо было бы сформулировать еще одну цель, связанную с приспо соблением ядра трудовых ресурсов народного хозяйства (высококва лифицированных рабочих, служащих и ИТР) к новым производст венно технологическим условиям.

При работе с категорией «политическая номенклатура Президен та» предлагалось придерживаться определенных правил.

В части рекрутирования (т.е. пополнения извне) необходимо дей ствовать так, чтобы новые члены этой категории в политическом смыс ле гарантировано были либо действительными сторонниками Прези дента, либо прагматиками.

Однако при выполнении этого условия предпочтение при рекру тировании должно было отдаваться работникам с более высоким про фессиональным уровнем.

В части расстановки и продвижения кадров необходимо действовать так, чтобы принимаемые решения, во первых, основывались на сочета нии специальных профессиональных оценок, обеспечиваемых соответ ствующими кадровыми службами, и общих политических оценок, осу ществляемых Президентом и его политическим окружением, причем в процессах получения и тех и других оценок крайне желательно непо средственное участие самих оцениваемых. А во вторых, решения по ха рактеру использования данных работников должны приниматься на ба зе принципа взаимного приспособления работника и рабочего места, причем в тех случаях, когда речь идет о работнике — действительном сто роннике линии Президента, в основном рабочее место должно приспо сабливаться к работнику, а если о работнике прагматике, то наоборот.

В части обучения необходимо действовать так, чтобы по форме оно было максимально индивидуализировано и учитывало сложив шиеся учебные навыки, привычки и склонности, а по содержанию в нем сочетались как индивидуализация, так и унификация. Унифика ция необходима там, где речь идет об общих закономерностях рыноч ной экономики и принципах ее государственного регулирования, а также при освоении общего курса на строительство новой государст венности. Там же, где речь идет о способах реализации политическо го курса Президента на конкретном участке работы, обучение следует организовывать на индивидуальной основе.

В части оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, во пер вых, все неденежные формы оплаты (транспортные, медицинские, стра ховые, жилищные и прочие) были упорядочены и легализованы, а во вторых, также были упорядочены, легализованы и обеспечены соответ ствующими гарантиями отложенные выплаты (например, условия пен сионного обеспечения) и формы материального обеспечения при уволь нении. При этом необходимо, чтобы система оплаты труда не вызывала ненужного соперничества и не давала возможностей манипулирования работниками, обеспечивала им устойчивость и уверенность в будущем.

При работе с категорией «административная номенклатура Пре зидента» должны были действовать несколько иные правила.

В части рекрутирования необходимо ориентироваться на лиц, имеющих специальную подготовку и опыт работы преимущественно исследовательского, преподавательского, консультативного или ин формационно аналитического характера и, наоборот, избегать на первых порах доминирования тех, кто имеет длительный опыт аппа ратной работы в советских органах государственного управления, партии, комсомоле, профсоюзах и тому подобных структурах. В то же время весьма осторожно следует подходить и к выходцам из промыш ленно коммерческих структур, особенно частного сектора.

В части расстановки и продвижения необходимо стремиться к то му, чтобы в качестве основы для принятия решений применялись пре имущественно специальные профессиональные оценки, осуществля емые независимыми внешними учреждениями. Внутренние же оцен ки должны использоваться только как дополнение к внешним, при чем в этих случаях к процессу вынесения внутренних оценок следует активно привлекать и самих оцениваемых.

В части обучения необходимо стремиться к тому, чтобы работни ки имели ясное представление о способах и формах государственного регулирования в условиях рыночной экономики (на базе унифициро ванного набора соответствующих учебных курсов), а также хорошо владели административной техникой. При этом желательно стремить ся к тому, чтобы выявление уровня их знаний и умений основывалось на унифицированных процедурах. В части специального обучения не обходимо создавать условия для самоподготовки данных работников, не используя при этом каких либо форм проверки или контроля.

В части оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, во первых, минимизировать все неденежные формы оплаты, переводя их (по мере развития приватизационных процессов) в денежные формы, во вторых, установить и легализировать ясную систему оплаты труда, которая бы (с учетом неденежных форм оплаты, отложенных выплат, гарантий и т.д.) обеспечивала достаточную конкурентоспособность государственной службы в сравнении с коммерческими структурами, а в третьих, устанавливать критерии дифференциации оплаты труда в зависимости от его эффективности.

При работе с кадрами государственной службы основными на правлениями кадровой политики Президента предлагалось:

1. В части рекрутирования — создание системы входной провер ки (экзамены, тесты и т.п.) профессиональной и морально психоло гической пригодности кандидатов, основанной преимущественно на независимых (от тех органов, в которые осуществляется прием) госу дарственных или частных (работающих по государственной лицен зии) учреждениях. При этом важно, чтобы эта система полностью ис ключала возможность политических влияний на эти проверки.

2. В части расстановки и продвижения — создание легализиро ванной системы принятия соответствующих решений на основе яс ных критериев и формализованных процедур регулярной оценки те кущей деятельности, дополняемых также формализованными проце дурами определения соответствия новым должностям. При этом должности должны быть описаны в рамках единого (либо для всей си стемы исполнительной власти, либо для отдельных ее отраслей) под хода, а эти описания должны быть доступны служащим.

3. В части обучения — создание системы базового профессио нального обучения государственных служащих и основанной на ней системы их переподготовки, повышения квалификации и т.п. Функ ционирование таких систем должно быть при этом увязано с система ми проверки и оценки.

4. В части оплаты — постепенное распространение подхода, предлагаемого для категории «административная номенклатура Пре зидента», и на данную категорию.

Что же касается политики Президента применительно к ядру трудовых ресурсов народного хозяйства, то ее детализация должна быть осуществлена к концу периода стабилизации и с учетом его ре зультатов.

В части же работы с кадровым ядром рыночной экономики, на оборот, желательно было уже в течение периода стабилизации развер нуть широкомасштабную переподготовку данных кадров на базе име ющихся государственных учебных заведений (в вузах, ИПК и др.), по степенно переводя их работу на обычные коммерческие начала и, сле довательно, выводя их из под государственного управления. А все ос тальные направления этой работы должны были осуществляться предприятиями самостоятельно.

При создании и разворачивании системы, способной реализо вать предложенную (или какую то иную) кадровую политику, следо вало учитывать крайне низкий уровень развития кадровой инфраст руктуры, а также общее пренебрежительное отношение к кадровой работе и традиционное для России «центропочитание». Целесообраз но было организовать работу следующим образом.

Прежде всего необходимо было создать систему организационного обеспечения, т.е. совокупность органов и учреждений, способных осу ществлять отдельные виды кадровой работы. Общая логика была такова.

Сначала создаются (или реорганизуются существующие) органы и учреждения, обеспечивающие непосредственные кадровые потребнос ти Президента. По мере их кадрового и методического становления ре организуются (или создаются новые) ведомственные органы и учреж дения, деятельность которых направлена на решение кадровых про блем федерального уровня. Одновременно стимулируется аналогичная активность на уровне субъектов федерации. А по мере становления этих последних обеспечивается создание соответствующих органов и учреждений на уровне региональных представительств федеральных органов и стимулируется их создание на муниципальном уровне.

Соответствующим же образом создается и нормативно правовое обеспечение с той лишь разницей, что необходимые нормативные ак ты создаются сначала в форме нормативных предписаний исполни тельной власти, а по мере накопления опыта их применения им при дается форма законов (или каких то других установлений, идущих от законодательной власти).

В сфере создания методического обеспечения предлагалось ос новное внимание уделять взаимосвязанным проблемам — разработке методов описания рабочих мест в сфере государственного управления и методов оценки соответствия работника рабочему месту (как пред варительной, так и по результатам работы в должности). И лишь по мере появления здесь устойчивых результатов их можно распростра нять (учитывать, брать за основу и т.п.) на другие сферы кадровой ра боты (обучение, оплату труда и т.п.).

В качестве пакета первоочередных мер было предложено следую щее (см. Приложение 3):

1. Организовать президентскую кадровую службу в составе:

— Российского кадрового агентства при Государственном совете РСФСР, призванного методически и технически обеспечивать формирование кадровой политики Президента и осуществлять ее текущий мониторинг;

— Административно кадрового управления в составе Админист рации Президента РСФСР, призванного, с одной стороны, раз рабатывать организационное обеспечение деятельности работ ников исполнительного аппарата Президента и федеральных ведомств, а с другой — осуществлять практическую работу с ка драми политической и административной номенклатуры Пре зидента и руководить такой работой в федеральных ведомствах;

— Службы региональной кадровой политики в составе Контроль ного управления Президента РСФСР, призванного обеспечи вать потребности Административно кадрового управления в информации о региональной кадровой ситуации и контроль за реализацией кадровой политики Президента в регионах.

2. Выпустить до конца 1991 г. временное (примерно на три года) Положение о государственной службе в РСФСР и Табель рангов фе деральных служащих, устанавливающие порядок приема на работу и оплату, продвижение по службе и т.п. государственных служащих.

3. Организовать до конца 1991 г. Федеральный центр оценки го сударственных служащих, призванный обеспечивать текущие потреб ности федеральных органов управления (фактически такой центр ра ботал короткое время в сентябре—ноябре 1991 г. в период назначения Президентом РСФСР глав администраций субъектов федерации и представителей Президента РСФСР в этих субъектах. В составе цент ра работали несколько будущих сотрудников Роскадров).

4. Немедленно организовать обучение руководящих работников исполнительного аппарата Президента и Совета Министров РСФСР основам государственного управления в условиях рыночной эконо мики (соответствующие предложения были подготовлены).

5. Разработать пакет первоочередных федеральных кадровых про грамм.

6. Развернуть Российскую академию управления и создать (на ма териальной базе бывших ВПШ) региональную сеть высших учебных заведений для базового обучения государственных и муниципальных служащих, а также их переподготовки и повышения квалификации.

Глава Организационная работа по созданию Роскадров и сети учебных заведений 2.1. Характеристика ситуации в период до августа 1991 г.

Ядро коллектива будущих организаторов реформы государствен ной службы России составляли сотрудники Всесоюзного института повышения квалификации руководителей и специалистов Минэнер го СССР (ВИПКэнерго), где работали Беков Х.А., Корсунцев И.Г., Заргаров В.А., Скобеев К.М. — будущие организаторы первой попыт ки реформирования государственной службы России. В 80 х гг. они активно занимались инновациями в области кадровой политики, не прерывного образования и обучения взрослых в электроэнергетичес кой отрасли СССР, в которой ВИПКэнерго был единственным учеб ным заведением такого рода с обширной филиальной сетью. Кроме того, в 1990—1991 гг. эта группа, пытаясь выйти за рамки отрасли, об ращалась к руководству страны со своими идеями по совершенство ванию кадровой работы. В 1991 г. в условиях всеобщей активизации политической самодеятельности Х. Беков участвовал в попытках мо дернизации КПСС и в связи с этим оказался одним из организаторов новой политической партии, о которой пойдет речь ниже.

Все это способствовало формированию у специалистов ВИПКэ нерго новых взглядов на реформирование системы государственного управления, включая государственную службу и кадровую политику в России в условиях СССР.

Судя по публикациям в СМИ конца 80 х гг., аппаратчики обко мов и горкомов КПСС часто тормозили перестроечный процесс, по давляя инициативу чересчур энергичных реформаторов на низовом уровне.

Учитывая роль, которую играла КПСС в руководстве экономи кой страны, в перестройке общественной жизни, многим было оче видно, что если бы местные руководящие органы КПСС реально под держали М.С. Горбачева (как это имело место при поддержке Дэн Ся опина в Китае) перестройка могла бы успешно реализоваться. Но в конкретных условиях СССР того времени это вряд ли было бы осуще ствлено. Если оценить тогдашний средний уровень компетентности партийных руководителей и рядовых аппаратчиков, то можно смело утверждать — у значительной части он был настолько низок, что для них это было бы самоубийственным решением.

Кроме того, есть основания предполагать, что определенная часть государственно коммунистической элиты СССР не пожелала всерьез перестраиваться в конце 80 х гг. не только потому, что была некомпетентной и недальновидной. Наоборот, предвидя ход развития событий, она цинично руководствовалась перспективой поучаство вать в разделе материальных богатств страны и была готова к этому за долго до развала СССР.

Таким образом, одна (и большая) часть элиты была неспособна со хранить страну и обеспечить эволюционный путь ее перестройки, а другая хотела ее развала с целью экономической и политической нажи вы. Поэтому «август 1991 г.» явился фатально неизбежным событием.

Сейчас точнее известно, что происходило тогда в окружении М. Горбачева. Учитывая собственное признание М. Горбачева о нео граниченных возможностях генерального секретаря ЦК КПСС, не сравнимых с нынешними возможностями Президента Российской Федерации, можно предположить, что М. Горбачев вполне был в со стоянии в конце 80 х гг. организовать (или спровоцировать) разделе ние партии на 2—3 части и тем самым лишить власти консервативных партаппаратчиков и открыть стране путь либерального реформирова ния. Это был бы оптимальный вариант развития политической систе мы страны. Возможно, М. Горбачев склонялся к этому варианту, но опоздал. А может быть, сомневался в способности удержать ситуацию в руках в условиях многопартийности. Два других возможных вариан та известны: неуправляемый развал страны, случившийся в 1991 г., опасность которого М. Горбачев, конечно, предвидел, но не смог пре дотвратить, и жестко управляемый компартией «китайский вариант».

Судьба уготовила Союзу ССР самый худший вариант. Представляет ся, что промедление с реформой партии было самой крупной ошиб кой М. Горбачева, решающим образом повлиявшей на характер пост советского развития бывших союзных республик.

29 марта 1991 г. на III внеочередном съезде народных депутатов РСФСР с яркой речью выступил член ЦК РКП А. Руцкой. Он заявил о выходе из фракции «Коммунисты России» и создании новой фрак ции — «Коммунисты за демократию». Эффект от выступления был очень сильный. Раскол голосов коммунистов на съезде спас Б. Ельци на от отставки. Кстати, вероятно, после этого выступления Б. Ельцин остановил свой выбор на А. Руцком в качестве кандидата в вице пре зиденты на выборах, назначенных на 12 июня 1991 г.

В этот день у группы единомышленников, присутствовавших на съезде, в которую входил Х. Беков, родилась идея пригласить А. Руц кого возглавить партию социал демократической ориентации, кото рую они предполагали создать из либерально настроенных членов КПСС. В. Липицкий, входивший в команду идеологов будущей пар тии, и депутаты В. Иконников и И. Виноградова убедили А. Руцкого, который мог стать притягательным знаменем, возглавить процесс со здания новой партии. Вскоре после этого было получено согласие на участие в оргкомитете по созданию новой партии первого секретаря Москворецкого РК КПСС Ю. Борисова.

Был создан учредительный оргкомитет Демократической партии коммунистов России (ДПКР). Работа велась в трех местах — в Белом доме, здании Верховного Совета РСФСР, где была выделена одна комната, в здании Москворецкого РК КПСС и в ВИПКэнерго.

Оргкомитет договорился с несколькими центральными газетами и разместил в них бланки заявлений о приеме в ДПКР. Ко дню проведения учредительной конференции 2 августа 1991 г. по почте поступило не сколько тысяч заполненных заявлений. От большинства областей РСФСР были направлены делегаты в количестве, достаточном для обес печения легитимности решений конференции. В качестве гостей при сутствовали Г. Арбатов, Г. Попов, С. Шаталин, Э. Шеварднадзе, А. Яков лев. Сильное впечатление произвело блестящее выступление А. Яковле ва. Конференция завершилась успешно. Для регистрации партии и под готовки первого съезда ДПКР был избран Оргкомитет ДПКР во главе с А. Руцким. Творческую группу Оргкомитета составили В. Липицкий, Г. Водолазов, П. Федосов, Б.Капустин, И. Пантин. Х. Беков вошел в Орг комитет в качестве ответственного за организационную работу. Работу секретариата конференции, в основном, обеспечивали сотрудники ВИПКэнерго. Они же помогли быстро обработать материалы конферен ции, и уже через 2—3 дня документы были представлены в Минюст СССР для регистрации новой партии (в 1992 г. партия была переимено вана в Народную Партию Свободной России — НПСР). Кстати, эта пар тия была и остается единственной, в программных документах которой была зафиксирована поддержка реформы государственной службы.

Позже стало известно, что А. Руцкой и, вероятно, Н. Столяров согласовывали вопрос о создании ДПКР с М. Горбачевым. Было ли получено это согласие, неизвестно. 5 августа 1991 г. М. Горбачев уехал в отпуск в Крым, а 6 августа в «Правде» было опубликовано Заявление секретариата ЦК КПСС об исключении из КПСС А. Руцкого и В. Ли пицкого за антипартийные действия.

А. Руцкой отреагировал быстро, но, к сожалению, не очень резуль тативно. Он провел не совсем удачную персональную пресс конферен цию, в то время как ее следовало бы провести от имени всего руковод ства новой партии. Из за этого была упущена возможность использо вать событие как хороший информационный повод в пропагандист ских целях новой партии, да и для более эффективной политической защиты самого А. Руцкого. Тогда было решено организовать другую громкую пиаровскую акцию — массовый выход из КПСС. Х. Беков с депутатом ВС РСФСР В. Иконниковым, которые работали в Исполко ме Движения демократических реформ (ДДР), еще с весны 1991 г. нача ли по этому поводу зондаж позиции руководства ДДР, в которое входи ли А. Вольский, Э. Шеварднадзе, А. Руцкой. Совместная политическая акция ДПКР и ДДР могла оказаться достаточно результативной.

В разгар этой деятельности наступило 19 августа 1991 г.

Уже утром большинство членов Оргкомитета собралось в штабе ДПКР в Белом доме. А. Руцкой был в это время на совещании у Пре зидента РФ в Белом доме. Решили спрятать партийные документы, включавшие списки членов новой партии. Составили список активи стов ДПКР, на кого можно было положиться в новой ситуации, и на чали обзванивать их в Москве и в других городах России. Решили ре гулярно собирать информацию — в Белом доме, с мест, обобщать ее и распространять вновь с целью передачи в местные газеты и на мест ные радиостанции. В течение двух суток из Белого дома Х. Беков зво нил товарищам в 2—3 московские квартиры, а оттуда информация уходила в другие города в местные организации ДПКР.

На следующий день, 20 августа, у стен Белого дома с утра собрал ся митинг. Народ простоял весь день и остался на ночь на площади и в сквере. В этот день прямо в толпе собрались несколько членов Орг комитета ДПКР и подготовили решение о выходе ДПКР из КПСС.

Текст заявления в полдень был отправлен в эфир через корреспонден та радио «Свобода».

Ночь с 20 августа на 21 августа была очень тревожной. Информа ция о возможных атаках Белого дома поступала каждые два часа. На иболее напряженное состояние было в третьем часу ночи. Около 6 ут ра напряжение спало — стало ясно, что атаки не будет.

Уже в первые часы 21 августа стало очевидно, что КПСС умерла, а еще через несколько дней стало ясно, что близится и распад Совет ского Союза.

2.2. Организационная работа в августе—декабре 1991 г.

После отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей роли КПСС не только ослабли связи, десятилетиями цементировавшие во едино союзную государственность, но и выпали из обоймы некоторые государственные функции, целиком исполнявшиеся партией. В част ности, кадровая политика и государственная служба остались «бес хозными».

В 1990—1991 гг. все политически активные силы в стране (СССР) действовали с учетом резко возросшего авторитета Российской Феде рации. Хотя существовавшая система законодательной и исполни тельной власти РСФСР явно не соответствовала ее новой роли, по скольку эти органы власти в России до 1991 г. были менее развиты по сравнению с другими советскими республиками.

Осенью 1991 г. мало кто предвидел, как пойдет развитие структур высшей законодательной и исполнительной власти России и, в осо бенности, какие непростые отношения сложатся между ними в 1992— 1993 гг.

Драматические события августа 1991 г. ускорили принятие реше ния о радикальной социально экономической реформе в России. Ор ганизационную работу по подготовке программы реформы и подбору кадров для социально экономического блока Правительства РСФСР возглавил ближайший помощник Бориса Ельцина Геннадий Бурбулис, который сыграл решающую роль в поддержке реформы государствен ной службы (с Г.Э. Бурбулисом члены инициативной группы познако мились ранее, еще в то время, когда он был проректором Института по вышения квалификации цветной металлургии в г. Свердловске).

В эти дни членам инициативной группы стало известно, что ап парат Г. Бурбулиса готовит предложения по составу нового правитель ства РСФСР.

Предусматривалась кардинальная реформа правительства в связи с началом экономических реформ в России. Но вопросы государствен ной службы и кадровой работы, по полученным сведениям, не были в ней учтены, хотя в союзном правительстве еще весной 1991 г. была со здана структура по обучению руководящих кадров во главе с А.Волги ным (которая, правда, так и не успела начать работу). Поскольку еще с лета 1990 г. параллельно с политической работой, как отмечалось вы ше, инициаторы активно осаждали руководство РСФСР своими пред ложениями о создании Российского кадрового агентства госслужбы, они в течение последнего года внимательно отслеживали события в этой области. В последний раз в мае—июне 1991 г. члены инициатив ной группы (Х. Беков, В. Заргаров и К. Скобеев) подготовили несколь ко новых записок руководству РСФСР на эту тему.

В целом ситуация характеризовалась тем, что различные органы управления и структуры (Президента, Правительства, Верховного Со вета РСФСР, министерств и ведомств, региональных администра ций), имевшие то или иное отношение к вопросам государственной службы, действовали разрозненно, без упорядоченного взаимодейст вия друг с другом. Распределение ответственности за отдельные во просы государственной службы носило случайный характер, наблю далось известное соперничество за сферы влияния, многие вопросы (если не большинство) вообще никем не решались. Члены инициа тивной группы предложили создать Российское кадровое агентство (или Государственное агентство кадровых программ), административ но кадровое управление и службу региональной кадровой политики в составе Администрации Президента РСФСР. Но твердой поддержки тогда получено не было, поскольку в период до избрания Б. Ельцина Президентом 12 июня 1991 г. ему было, естественно, не до таких про блем. Тогда с учетом этой паузы в июне—августе дела, связанные с «госстроительными» инициативами, были отложены в сторону и Х. Беков переключился на «партийное строительство».

Но, по получении информации о реформе Правительства, уже августа 1991 г. членами инициативной группы был оперативно подго товлен проект Указа Президента РСФСР о создании кадрового агент ства, который был передан в аппарат Г. Бурбулиса. В. Иконников и В. Махарадзе, председатель областного Совета народных депутатов Волгоградской области, который в те дни безвыездно находился в Москве и с чьим мнением считался Г. Бурбулис, одобрили проект, а секретариат и помощники Г. Бурбулиса (С. Поляков, В. Корешков, А. Кричевский) помогли отработать документ, доложить вопрос на чальству и организовать встречу с ним.

Организовать эту встречу оказалось делом чрезвычайно слож ным. Работа в аппарате Г. Бурбулиса кипела в августовские дни после путча с раннего утра до часу ночи. Членам инициативной группы ча сто приходилось задерживаться там допоздна, чтобы в приемной встретиться с действующими и будущими руководителями минис терств и ведомств для согласования текста и получения визы на про ект Указа Президента. Собрать специальное совещание для обсужде ния нашего Указа у Г. Бурбулиса не удавалось, поскольку у него бес прерывно шло обсуждение программы нового Правительства РСФСР (не совсем точно названного «гайдаровским»: это Г. Бурбулис привлек Е. Гайдара и других малоизвестных экономистов в Правительство, а не наоборот), его структуры, состава, кандидатов на должности руко водителей министерств и ведомств. Активную роль в этой работе иг рал коллега Г. Бурбулиса по МДГ (Межрегиональной депутатской группе Съезда народных депутатов СССР) А. Головков.

В начале сентября 1991 г. прошел чрезвычайный съезд ВС СССР — как его называли в печати, «переворот президентов союзных республик», ставший прологом к «Беловежской Пуще». Естественно, все руководство России было на съезде и проект Указа о создании ка дрового агентства в эти дни не сдвинулся с места.

В течение сентября удалось убедить министров «силаевского» Пра вительства М. Малея и Н. Малышева завизировать проект Указа. В кон це сентября к исходной группе инициаторов присоединились два моло дых доктора наук из Свердловской и Саратовской региональных ВПШ (Высшие партийные школы, которые к тому времени были переимено ваны в Социально политические институты) — В. Южаков и В. Лоску тов. Дело пошло быстрее, так как они были лично знакомы с Г. Бурбу лисом, с некоторыми его помощниками и другими людьми из его окру жения. (Сотрудники из ВИПКэнерго были для этого окружения пона чалу, в общем то, чужаками, носившимися с абстрактной идеей созда ния малопонятного кадрового агентства, которое по инерции воспри нималось большинством новых молодых политиков России как партий ная идеологизированная структура). Это существенно ускорило про цесс. Вскоре состоялось совещание у Г. Бурбулиса, непосредственно по священное обсуждению проекта Указа и планов по его реализации.

В сентябре 1991 г. завершилось формирование Правительства Российской Федерации. Президент сам собирался возглавить его.

Г. Бурбулис должен был стать Первым вице премьером, а Е. Гайдар — вице премьером по экономике. А. Головков возглавил Аппарат Пра вительства РСФСР.

В начале октября Х. Беков встретился с Ю. Петровым, к тому вре мени официально назначенным Главой администрации Президента РСФСР. Ранее Ю.Петров согласовал создание Агентства, но теперь уже придерживался более радикального мнения создать сразу же Ми нистерство государственной службы с подчинением его Президенту РСФСР. По существу — это было бы верно, и в ряде зарубежных стран такие министерства существовали. Но никто, кроме Ю. Петрова и Г. Бурбулиса, эту идею не поддержал, а этого было недостаточно. Да же и сегодня, через 10 лет, у руководства страны нет однозначного по нимания проблемы государственной службы, а тогда Г. Бурбулису, ставшему (в период сентября—октября) фактически премьером Пра вительства РСФСР, стоило заметных усилий убедить Е. Гайдара и его молодых коллег в необходимости создать поначалу хотя бы неболь шое ведомство по вопросам госслужбы, поскольку это было отнюдь не восстановление одной из «цековских» структур, как считали ради кальные демократы.

В середине октября была организована встреча Г. Бурбулиса с С. Шахраем, которому Б. Ельцин в то время доверял правовую экс пертизу своих решений. Последний обещал поддержать прохождение Указа.

В конце октября в Кремле состоялся съезд народных депутатов РСФСР. В Георгиевском зале члены инициативной группы (Х. Беков и В. Заргаров) свели вместе Г. Бурбулиса и Ю. Петрова. После корот кого обсуждения они пообещали в тот же вечер подписать Указ у Ель цина, если будет быстро подготовлена краткая справка — обоснова ние для Президента РФ. Справка была подготовлена вовремя.

Однако в обещанный срок Указ не был подписан, так как Ю. Пе тров вдруг предложил разделить Указ на две части: судьбу региональ ных ВПШ решить отдельным Указом, возможно, выведя их из подчи нения кадрового Агентства. К счастью, Г. Бурбулис отказался от тако го решения, разрушавшего первоначальную идею и откладывавшего ее реализацию на неопределенный срок.

Вновь подключили к обсуждению проблемы В. Махарадзе, став шего к тому времени вице премьером Правительства РСФСР, который вообще предложил ввести новое кадровое Агентство в курируемый им социальный блок в правительстве. Но авторы идеи считали, что в усло виях коренных реформ в стране статус Агентства не должен был быть ниже того, который имели соответствующие структуры ЦК КПСС, т.е.

оно должно было быть в блоке ведомств, курируемых лично Президен том. Поскольку Президент возглавил Правительство, то они не возра жали, чтобы Агентство временно входило в структуру Правительства, а не в структуру Администрации Президента, которая тогда еще не име ла нынешнего влияния. К тому же Ю. Петров, как тогда казалось, был консервативно настроен и мог насадить в это Агентство коммунистиче ские кадры. Инициаторы уже испытывали к тому времени сильное дав ление этих кадров, пытавшихся увести в сторону или подмять под себя региональные ВПШ (Высшие партийные школы). В частности, сын бывшего Генерального секретаря ЦК КПСС А. Черненко пытался ос таться во главе Новосибирской ВПШ и нашел себе поддержку в лице помощников Ю. Петрова, которые добивались от Х. Бекова согласия на утверждение его кандидатуры. Последний отказывался, хотя фор мально еще не был назначен на должность руководителя Агентства и сильно рисковал не быть назначенным вовсе. (Если бы не эти обстоя тельства, можно было бы включить в то время кадровое Агентство в структуру Администрации Президента России. Тогда бы не потребова лось создавать в 1993 г. в Администрации Президента Управление феде ральной государственной службы, лишь частично продублировавшее Роскадры в первоначально задуманном объеме).

В конце октября — начале ноября 1991 г. под руководством Г. Бур булиса, официально назначенного первым заместителем Председате ля Правительства РСФСР, дорабатывались новый состав Правитель ства и его программа. В это время — 6—7 ноября 1991 г. — возникла напряженная ситуация в Чечено Ингушской автономной республи ке, которую после августовского путча возглавил Д. Дудаев. Р. Хасбу латов и А. Руцкой подготовили Указ Президента Российской Федера ции о введении Чрезвычайного положения на территории этой рес публики. Но из этой затеи ничего не вышло, так как федеральным ко мандованием не были мобилизованы необходимые ресурсы. Руковод ству страны пришлось давать отбой. Разрешением ситуации, в основ ном, занимался Г. Бурбулис. В связи с этим дела опять были отложе ны на несколько недель.

После отмены Указа о ЧП и возвращения Г. Бурбулиса к нормаль ной работе члены инициативной группы вновь начали осаждать его аппарат с просьбами ускорить решение вопроса. Поскольку Прези дент сам возглавил Правительство, его канцелярия решила заменить Указ Президента на Постановление Правительства. Пришлось на но вый проект Постановления Правительства РСФСР о создании кадро вого Агентства вновь собирать визы Е. Гайдара и А. Шохина. Это бы ло очень сложно сделать в связи с их сильнейшей занятостью. Серьез но помогли в этом помощники Г. Бурбулиса С. Поляков, А. Кричев ский и В. Корешков.

5 ноября 1991 г. было подписано Распоряжение Президента РСФСР о Российской академии управления и учебных и научных уч реждениях ЦК КПСС и ЦК КП РСФСР (см. Приложение 15), кото рые передавались в ведение Правительства РСФСР. 6 ноября 1991 г.

был подписан Указ Президента РСФСР, запрещавший деятельность КПСС и КП РСФСР (см. Приложение 4). Эти решения позволили юридически защитить материальную базу ВПШ от растаскивания.

В ходе согласований предложенное первоначальное название ка дрового Агентства было изменено на Департамент государственной службы РСФСР.

Наконец, 23 ноября 1991 г. Постановление Правительства РСФСР № 16 о создании Департамента государственной службы РСФСР было подписано (см. Приложение 6). Этот день можно считать формальным днем рождения Роскадров, потому что с позиций бюрократии факти ческим днем рождения следует считать дату открытия финансирова ния — 1 декабря 1991 г., установленную задним числом Распоряжени ем Правительства от 17 декабря 1991 г. № 163 р (см. Приложение 16).

Правда, через неделю на заседании Правительства, которое вел вернувшийся из отпуска Б. Ельцин, когда рассматривался вопрос об упорядочении структуры Правительства, его министерств и ведомств, с чьей то подачи Департамент опять переименовали — на этот раз в Главное управление по подготовке кадров при Правительстве РСФСР и включили в сферу ведения Г. Бурбулиса. На основании Указа Пре зидента Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. просуществовав ший менее месяца Департамент государственной службы Российской Федерации 16 декабря 1991 г. (см. Приложение 11) Постановлением Правительства РСФСР был преобразован в Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации.

С 23 ноября 1991 г. — со дня подписания Постановления Прави тельства РСФСР о создании Департамента государственной службы Российской Федерации немедленно началась тяжелая и кропотливая организационная работа. Кроме Постановления, в распоряжении членов инициативной группы не было ничего. Нужны были ассигно вания из бюджета, кадры, площади.

После небольшого мозгового штурма было придумано новому Главку звучное, легко запоминающееся, сокращенное название — Роскадры. Название «кадровый центр» для бывших высших партий ных школ (ВПШ), которые короткое время в 1991 г. носили название «социально политических институтов», родилось немного раньше.

Быстро подготовили проект Положения о Роскадрах и на его основе структуру, штаты. Согласование Положения с другими ведомствами оказалось довольно сложной задачей, потому что нужно было преодо леть сопротивление нескольких серьезных ведомств, о чем речь пой дет ниже. Обоснованием сметы расходов на деятельность Роскадров и ее защиты в Минфине занималась Т. Иванова. Разработкой положе ний об учебном и научном отделах Роскадров, положений о кадровых центрах, выработкой их взаимоотношений с местными властями за нимались К. Скобеев, Т. Базаров, В. Южаков, В. Лоскутов, В. Маль цев, Е. Бойко, В. Игнатов, М. Сукиасян, Э. Теплов, И. Курьянов, Л. Болтянский, Т. Холодкова, С. Шекоян, В. Михеев. Г. Атаманчук, Н. Казанцев и В. Корешков готовили Положение об отделе норматив но правового обеспечения государственной службы, обзор ранее вы полненной в этой области работы специалистами ВС СССР, ВС РСФСР и предложения по дальнейшему развитию законодательной базы государственной службы. Все вместе неоднократно собирались для сверки наработанного в режиме мозгового штурма, искали новые идеи и формы работы, приглядывались, оценивали друг друга. Сло жилась хорошая творческая атмосфера. Работали без выходных с 9 ут ра до 11 вечера. В результате через несколько недель команда иници аторов расширилась, можно было «делить портфели», и этот процесс прошел довольно быстро и почти безболезненно. По крайней мере проще, чем две последующие аттестации, которые были проведены в 1992—1993 гг. для повышения эффективности работы Роскадров.

Размещались Роскадры временно в бывших помещениях Между народного отдела ЦК КПСС в 3 м подъезде на Старой площади, 8/5.

Одновременно О. Дехтяр и И. Корсунцев занимались оформлением для Роскадров площадей, первоначально выделенных по адресу Ле нинский проспект, 9 в здании бывшего Госстандарта СССР. Место было неплохое, хотя его оформление затягивалось. Однако довольно быстро стало очевидно, что новое ведомство должно быть под рукой у курирующего вице премьера и располагаться недалеко от Админист рации Президента РФ. Поэтому все усилия были сосредоточены на попытках закрепиться на Старой площади. Работа велась со всеми, кто влиял на решение вопросов в окружении Президента РСФСР. Бы ла получена поддержка Г. Старовойтовой и А. Чубайса, а несколько позже и Ю. Петрова. В итоге удалось добиться положительного реше ния Администрации Президента.

Кроме того, ошибка с сужением функций Роскадров по сравне нию с ранее созданным Департаментом государственной службы, до пущенная при создании Главка в 1991 г., означала, что решение глав ного вопроса формирования единой системы государственной служ бы в Российской Федерации — создание органа, способного коорди нировать на федеральном уровне процесс формирования единой го сударственной службы — на какое то время откладывалось. Поэтому работа началась снизу — с создания системы региональных кадровых центров.

27 декабря 1991 г. был подписан Указ Б. Ельцина о назначении Х. Бекова начальником Роскадров (см. Приложение 5) и уже через 5 дней Ю. Петров подписал распоряжение о размещении Роскадров на Старой площади, 8/5 в подъезде № 3, который на несколько лет стал родным домом не только для работников Роскадров, но и для десятков руководителей, преподавателей, студентов и слушателей кадровых центров, учебных заведений Минвуза и научных институ тов других ведомств, с которыми коллектив Роскадров тесно сотруд ничал, создавая правовую основу и систему подготовки кадров для государственной службы России.

2.3. Организационная работа в 1992 г.

В середине января 1992 г. были назначены* уже проверенные в ра боте заместители начальника Роскадров — К. Скобеев и Г. Атаманчук.

Принятые ранее в штат Роскадров начальники отделов — Ю. Мазуров, И. Корсунцев и Т. Иванова в течение месяца решили вопросы оснаще ния помещений мебелью, оргтехникой, канцелярскими принадлежно стями и, главное, финансирования Роскадров и кадровых центров из бюджета РСФСР. Последнее было особенно сложным, потому что ра нее такой строки в бюджетных расходах не было. Несмотря на наличие Распоряжения Правительства РФ от 17 декабря 1991 г. № 163 р, при шлось обойти многие кабинеты в Аппарате Правительства РСФСР и * Распоряжение Правительства РФ от 9 марта 1992 г. № 455 р.

Минфине РСФСР, пока не согласовали размер финансирования и да ту практического выделения средств. Дело осложнялось тем, что рас ходы привязывались к численности персонала Роскадров и обучаемо го контингента кадровых центров. Численность персонала зависела от функций Роскадров и ряда других факторов, которые были извест ны лишь теоретически, а союзных аналогов этой структуры не было.

Обучаемый контингент имел минимальную численность после сокра щения слушателей в бывших высших партийных школах в 1991 г., и эта численность должна была расти еще 4—5 лет до своего максиму ма. Естественно, привязывать к ней расходы Роскадров было невер но, да к тому же и расходы кадровых центров зависели не только от численности слушателей, особенно в стартовом периоде, но и от дру гих факторов.

К сожалению, переименование Департамента в Главк оказалось не просто изменением названия или статуса нового ведомства. Под но вое название пришлось подгонять и его функции. Уже на стадии согла сования Положения о Главке не удалось сохранить часть первоначаль но задуманных функций, не соответствовавших новому названию.

Согласование Положения о Роскадрах, которое также должно было утверждаться Постановлением Правительства РСФСР, встрети ло сопротивление председателя комитета науки и образования ВС РСФСР В. Шорина, министра высшего образования В. Кинелева, ректора Российской академии управления Р. Тихонова, которые на стаивали на сокращении функций Главка по организации нормотвор ческой, научной и организационной работы по обеспечению реализа ции федеральной кадровой политики. При этом не предлагалось пе редать их какому либо другому ведомству. Это был узковедомствен ный чиновничий подход к данному вопросу, в то время как требовал ся государственный нестандартный подход, учитывая нестандарт ность ситуации с государственной службой в России.

Ради ускорения процедуры согласования все же пришлось после упорной борьбы с оппонентами пожертвовать рядом функций Роска дров, которые закладывались в Положение о Роскадрах вначале, и за щищать «на последних рубежах» некоторые функции по организации работы по нормативно правовому и научно методическому обеспече нию государственной службы.

Поскольку появились отклонения относительно первоначально задуманных задач Роскадров, в феврале 1992 г. была организована встреча Г. Бурбулиса с коллективом Роскадров. Она достигла своей цели: Г. Бурбулис пообещал помогать Роскадрам и не допускать даль нейшего сужения их полномочий (см. Приложение 20).

Процесс становления и развития учебных заведений Роскадров сопровождался серьезными трудностями.

Замысел системы состоял в том, чтобы в каждом из 8 крупных ре гионов (включающем от 8 до 14 субъектов федерации) создать на базе бывшего ВПШ специальную организацию — кадровый центр, кото рый мог бы, действуя с учетом региональной специфики, но в рамках единой методологии, выполнять полный комплекс услуг для феде ральных и местных органов власти и управления, необходимых для формирования основ современной государственной службы. В них предполагалось сосредоточить: основную часть работы по подготов ке, переподготовке и повышению квалификации кадров государст венной службы;

наиболее сложные виды оценки кадров органов госу дарственного и местного управления, а также выявление перспектив ных руководящих кадров для органов государственного и местного управления;

научно методическую помощь и консультирование орга нов государственного и местного управления по вопросам совершен ствования их деятельности, организации государственной службы и работы с персоналом. (Многие критиковали Роскадры за придание кадровым центрам функций, несвойственных учебным заведениям.

Однако эти функции были востребованы жизнью — это доказывает создание института Полномочных представителей Президента Рос сийской Федерации в федеральных округах, появление которого чле ны инициативной группы, можно сказать, предугадали).

В течение трех последних месяцев 1991 г. руководству Роскадров удалось в основном осуществить этот замысел. На первом этапе создания названной системы были назначены новые, в основном молодые демо кратически настроенные, руководители кадровых центров и их силами проведена ликвидация бывших высших учебных заведений ЦК КПСС с роспуском партийного контингента слушателей и увольнением большей части профессорско преподавательского состава, занятого прежде пре подаванием дисциплин идеологической направленности (марксизм ле нинизм, политэкономия и т.п.). Кстати, большинство учебных заведе ний, включившихся вскоре в подготовку государственных служащих, та кого рода кадровую политику, насколько нам известно, не проводили.

Помощь в этой работе была очень необходима не только в Моск ве, но и на местах. Борьба за дележ партийного имущества, к которо му относилось и имущество ВПШ, там еще не закончилась, и прихо дилось преодолевать желание администрации субъектов федерации подмять под себя кадровые центры или растащить их собственность.

Не проходило дня, чтобы не поступило письма или телефонного звонка по этому поводу.

В ряде регионов (Санкт Петербург, Саратов, Ростов на Дону, Москва, Нижний Новгород, Хабаровск и др.) местные власти при поддержке правительственных органов под самыми разными предло гами предпринимали попытки изъятия всей или части федеральной собственности, закрепленной за учебными заведениями Роскадров, что фактически могло привести к их ликвидации.

В марте 1992 г. руководителю Роскадров Х. Бекову пришлось вы ехать в Ростов на Дону для поддержки директора Северо Кавказско го кадрового центра В. Игнатова, против которого ополчились ректо ры крупнейших ростовских вузов. Прошли встречи с губернатором В. Чубом, его заместителями В. Бедриком и М. Емельяновым, ректо рами вузов. В результате их удалось убедить в целесообразности суще ствования кадрового центра и больше проблем там не возникало. Ре шающую роль в реализации договоренностей сыграл авторитет и дип ломатические способности директора кадрового центра В. Игнатова.

Острые осложнения возникли в Санкт Петербурге, где директор центра Э. Теплов слишком увлекся политикой и вступил в открытую борьбу с А. Собчаком, втянув в эту борьбу часть коллектива кадрово го центра и руководство Роскадров. В результате, после издания Рас поряжения Президента РСФСР от 9 декабря 1992 г. № 784 рп об изъ ятии Таврического дворца у Северо Западного кадрового центра для передачи Межпарламентской ассамблее СНГ, инициированного Р. Хасбулатовым и А. Собчаком, Э. Теплов не смог добиться своевре менного выделения равноценных учебных площадей. Буквальное ис полнение этого Распоряжения могло бы привести к прекращению учебного процесса в Поволжском и Северо Западном кадровых цент рах, если бы Роскадры не поддержали активную государственную по зицию коллектива, выступившего против этих решений. В 1993 г. при шлось заменить Э. Теплова на его проректора В. Чубинского Надеж дина, который, действуя умно и дипломатично, со временем почти восстановил размер основных фондов учебного заведения. Сегодня Северо Западная академия госслужбы — это прекрасное учебное за ведение с разветвленной сетью филиалов, которое пользуется заслу женным авторитетом в регионе.

В июне открылся новый «фронт борьбы», на этот раз с Е. Гайдаром, подписавшим лоббируемое вице премьером А. Шохиным Распоряже ние Правительства об изъятии одного из зданий Поволжского кадрово го центра. Бывший его директор В. Южаков, ныне депутат Государст венной думы, может, подробнее описать историю этой борьбы, которая длилась более 5 лет и в которую были втянуты десятки должностных лиц, включая депутатов, губернатора и премьер министра России.

Примерно в это же время Госкомвуз России выдвинул идею лик видировать Дальневосточный кадровый центр, а его функции и мате риальную базу передать Хабаровскому техническому университету, поручив последнему также и подготовку юристов для государствен ной службы. Данное предложение удалось отвергнуть на том основа нии, что этот университет вообще не имел научно педагогических ка дров и кафедр соответствующего профиля.

После нескольких месяцев переговоров в марте 1992 г. на заседании «малого» Правительства при поддержке Г. Бурбулиса удалось уговорить министра энергетики России В. Лопухина передать ВИПКэнерго в со став Роскадров, иначе ему грозила приватизация вместе со всей элект роэнергетикой. Вслед за этим институт был переименован в ИПКгос службы.

Возникали проблемы с правами на собственность в Сибирском кадровом центре, Волго Вятском кадровом центре, Волгоградском институте управления и Приморском институте переподготовки и по вышения квалификации кадров для государственной службы. Однако при поддержке руководства Роскадров ректоры Е. Бойко, В. Мальцев, М. Сукиасян и Л. Болтянский сумели отстоять права своих учебных заведений.

К середине 1992 г. кадровые центры и институты повышения ква лификации сформировались как образовательные, научные, методи ческие и консультационные центры в регионах и выполняли следую щие функции:

1. Подготовка специалистов с высшим образованием, переподго товка и повышение квалификации руководителей и специалистов для федеральных, республиканских (областных) и местных органов влас ти и управления, служб управления персоналом государственных ор ганов и учреждений, подготовка научно педагогических кадров выс шей квалификации.

2. Проведение научно исследовательских работ в области госу дарственной службы, в первую очередь связанных с анализом факти ческого состояния кадров государственной службы в регионе, опреде лением профессионально квалификационных требований к государ ственным служащим.

3. Оказание учебно методической, консультационной помощи по совершенствованию деятельности кадрового корпуса государст венной службы.

4. Осуществление работы по научно методическому обеспече нию деятельности местных органов власти в области управления пер соналом.

5. Организация в регионе работы по созданию эффективной сис темы подготовки резерва кадров руководителей местных (субъектов федерации) органов власти и управления, участие совместно с мест ными органами власти в формировании федерального кадрового ре зерва из состава государственных служащих территориальных подраз делений федеральных министерств и ведомств.

6. Обучение кандидатов в депутаты Федерального собрания и мест ные органы представительной власти, а также депутатов всех уровней.

7. Участие в организационном проектировании системы государ ственного управления субъектов федерации (например, в разработке региональных уставов и схем управления).

8. Содействие в развитии нормативно правового обеспечения го сударственной службы.

9. Проведение по заказам федеральных и местных органов власти аналитической работы по изучению и оценке состояния системы и кадрового корпуса государственной службы, профессионально ква лификационного потенциала и личностных качеств отдельных кате горий работников, эффективности и уровня развития инфраструкту ры для работы с кадрами в регионе.

10. Разработка оптимальных моделей функционирования служб местных органов власти с учетом специфических условий региона.

11. Создание и поддержка банков информации о состоянии кад ровой политики в регионе, участие в проведении экспертизы предло жений и проектов экономических и политических реформ местной администрации в части их кадрового обеспечения (эта работа практи чески не была начата в связи со сдержанным отношением к этому ад министраций субъектов федерации. Сейчас, когда усилилось влияние Президента на субъекты федерации, в связи с введением федеральных округов, этой работе может быть дан новый импульс).

12. Проведение социологических исследований и подготовка аналитических материалов для органов власти и управления о состоя нии социально политической ситуации в регионе.

13. Просветительская и издательская работа.

Таким образом, и это важно отметить, региональные кадровые центры развивались не только как учебные заведения, но и как уча стники процессов разработки и реализации кадровой политики но вого российского государства: оценки, отбора, подготовки, продви жения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и совершенствования рос сийской государственности на основе Конституции Российской Фе дерации.

Сформировавшаяся целостная система учебных заведений гос службы в тесном взаимодействии с местными органами власти и уп равления при надлежащем подходе должна была дать в руки Админи страции Президента Российской Федерации мощный рычаг для про ведения единой государственной кадровой политики и совершенст вования государственной службы в регионах. Такая встроенность учебных заведений в совместную работу на местах позволяла сочетать общегосударственные интересы России и требования субъектов Фе дерации в области кадровой политики.

К апрелю 1994 г. в восьми высших учебных заведениях Роскадров работало уже около 3 тыс. человек, в том числе 800 высококвалифици рованных штатных преподавателей, 75% которых имели ученые степе ни и звания. Ежегодно к учебному процессу в кадровых центрах и ин ститутах повышения квалификации привлекались сотни руководителей органов власти и управления на условиях почасовой оплаты труда. При мерно 30% штатного состава преподавателей КЦ и ИПК прошли повы шение квалификации и стажировку в органах власти и управления, а также за рубежом в ведущих учебных заведениях и различных ведомст вах государственной службы Германии, Франции, США, Англии и др.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.