WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 ||

«ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА Научные труды № 44Р Социальное обеспечение экономических реформ Москва 2002 ИЭПП – - эта и другие работы в свободном доступе 2 Институт экономики ...»

-- [ Страница 2 ] --

В брошюре «Правовое обеспечение экономических реформ в России. Социальная сфера» (М., ГУ – ВШЭ, 2000) авторы предлагали разработать Федеральный закон “О реструктуризации задолженности предприятий и организаций по выплате заработной платы”, включив в него положения, определяющие механизм формирования рынка ценных бумаг предприятий, невозможность погашения которых означа ет автоматическое обращение взыскания на их материальные и денежные активы.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе Включение данной формы социального партнерства в Трудовой кодекс представляется достаточно актуальным, поскольку предоставляет работникам возможность использо вать все способы для поиска социального мира и приемлемых для обеих сторон трудо вого правоотношения компромиссов.

Следует также отметить, что новый Трудовой кодекс уделяет основное внима ние двустороннему сотрудничеству при коллективно-договорном регулировании соци ально-трудовых отношений. Государству отводится роль наблюдателя и арбитра.

2.7.2. Нерешенные проблемы трудовых отношений и занятости населения Принципиальной особенностью нового Трудового кодекса является следование в нем принципам коллективного контрактирования, когда работодатель строит свои отношения с «коллективным работником». Соответственно этой системе выстраивает ся схема гарантирования прав работника. Между тем в нем недостаточное внимание уделено системе индивидуальных трудовых договоров (контрактов), которые способ ны обеспечить более высокий уровень защиты экономических и социальных прав ра ботника в зависимости от его реального трудового вклада. По нашему мнению, это – серьезный и принципиальный недостаток нового Трудового кодекса, нуждающийся в устранении, а позиция профсоюзов, считающих, что сфера индивидуального контрак тирования будет ограниченной, представляется нам ошибочной. Неизбежность разви тия индивидуальных трудовых контрактов (договоров) объясняется существенным расширением форм организации трудовой деятельности после прекращения функцио нирования государства в качестве основного работодателя и в условиях диверсифика ции видов экономической деятельности.

Помимо регулирования экономических и социальных прав работника в его взаимоотношениях с работодателем государство несет ответственность и за проведе ние государственной политики занятости в целом, а также за социальную защиту без работных. В современных условиях требуется внесение серьезных изменений в один из самых первых «рыночных» законов «О занятости населения в Российской Федерации», первая версия которого была принята еще в 1991 г.

На протяжении всего периода реформ российское государство практически не ставило своей задачей выработать целостную концепцию регулирования занятости и рынка труда, сосредоточив внимание лишь на одном объекте этого регулирования – организованном рынке труда. В результате за пределами регулирующего воздействия государства (даже косвенного) оказалась преобладающая часть рынка труда, невостре бованное предложение труда на котором рассчитывается по методологии МОТ.

Отсутствие целостной концепции государственной политики занятости отчасти было компенсировано регулярной разработкой федеральных целевых программ содей ствия занятости населения. В эти программы, наряду с целевыми разделами, содержа щими количественные оценки динамики регистрируемой безработицы и планируемых традиционных мероприятий в рамках службы занятости, включаются также разделы, характеризующие влияние на занятость макроэкономических факторов, перспективы развития рынка труда, направления повышения качества рабочей силы и т.п. Положи тельную роль сыграли также принятые Правительством РФ Генеральная схема и про граммы создания и сохранения рабочих мест, механизм реализации которых ориенти рован на целенаправленное использование инструментов инвестиционной, налоговой, кредитной, внешнеэкономической политики при решении проблемы расширения спро са на рабочую силу и совершенствование отраслевой структуры занятых как в масшта бах страны в целом, так и отдельных ее регионов.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе 2.7.3. Предложения по решению проблем трудовых отношений и занятости населения Нынешняя пирамида трудовых отношений, основанием которой служат коллек тивные договора, а вершиной – индивидуальные трудовые договора, может быть пере вернута. При этом новая фигура не обязательно будет пирамидой: работодатель и «коллективный работник» могут ее достраивать или не достраивать, соответственно заключая, либо не заключая коллективные договора.

Преимущества индивидуальных трудовых договоров как основы трудовых от ношений очевидны. Именно при их заключении работодатель имеет возможность ку пить рабочую силу подешевле, а работник – продать ее подороже, исходя из реального соотношения между спросом и предложением на рынке труда. Эти договора учитыва ют индивидуальные характеристики работника, и нет никакой трагедии в том, что уровни оплаты работников, занимающих одни и те же должности на предприятии или в организации будут различаться в несколько раз. В конце концов – право работодате ля определять, трудовой вклад какого из работников выше.

В данной системе высока роль субъективного фактора, и кажется, что права ра ботников могут быть ущемлены. Но здесь на страже интересов работника выступают государственные структуры, контролирующие соблюдение установленных федераль ным законодательством гарантий в трудовой сфере, организующие в случае необходи мости административное и судебное преследование работодателей, которые не предос тавляют эти гарантии. В новом Трудовом кодексе эти гарантии (наряду с ответствен ностью самого работника) прописаны достаточно подробно.

Против предлагаемой схемы индивидуализации трудовых отношений работника с работодателем может быть выдвинуто возражение, что она рассчитана в первую оче редь на высококвалифицированных работников, в принципе и не нуждающихся в под держке со стороны профсоюзов. Нам кажется, что это не так: если не стремиться к подтягиванию отстающих в профессиональном отношении работников к продвинутым, то и в будущем в экономике сохранится существенный разрыв в условиях и оплате труда, сущностные отличия в трудовой мотивации и поведении наемных работников.

Наконец, преимуществом индивидуальных трудовых договоров является воз можность включения в них различных положений, определяющих, например, требова ний работодателя к работнику по повышению квалификации последнего, равно как и гарантии карьеры работнику в организации.

В данной схеме профсоюзы имеют свое место, но занять его они смогут при достаточно резком изменении своих функций. Они могут защищать права работников от их дискриминации работодателем, стремящимся уменьшить масштабы и объемы своих обязательств (напомним, что они во всех случаях не могут быть ниже установ ленных федеральным законодательством).

В совершенно ином виде предстают теперь и действия профсоюзов по защите прав «коллективного работника». Пожалуй, одним из наиболее ярких примеров таких действий может стать разработка некоторых общих правил защиты прав наемных ра ботников в период экономического спада и превышения предложения рабочей силы над спросом на нее на рынке труда. Впрочем, возможен и иной вариант решения дан ной проблемы, когда соответствующие нормы будут включены в Трудовой кодекс и станут обязательными для всех без исключения работодателей.

Обратим внимание также и на то, что новая схема трудовых отношений не только не снизит, но и, скорее всего, повысит степень защиты прав наемного работни ка, хотя бы потому, что вся система их гарантирования приобретает формализованный Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе характер. Три ее составные части – государственные гарантии, индивидуальные трудо вые договора (контракты) и система трудового арбитража. По желанию в эту схему можно встраивать и профсоюзы.

Трудовой кодекс будет соблюдаться только тогда, когда будет востребован все ми заинтересованными сторонами – работниками и их объединениями (и, прежде все го, профессиональными союзами), а также работодателями и их объединениями. Тру довой кодекс будет нужен тогда, когда сильное государство сможет обеспечить эффек тивные механизмы защиты трудовых прав посредством функционирования сильной судебной власти, наличия действенных способов разрешения индивидуальных и кол лективных трудовых споров, методов осуществления надзора и контроля за соблюде нием законодательства о труде и охране труда.

Что касается государственного регулирования занятости населения и рынка труда, то оно должно выражаться прежде всего в создании и использовании комплекса институциональных и экономических условий, организационных и нормативно правовых механизмов, позволяющих осуществлять целенаправленное воздействие на динамику основных параметров трудовой сферы в соответствии со стоящими перед обществом стратегическими и тактическими задачами ее развития. Стратегической це лью этой политики в соответствии с трактовкой Конвенции 122 МОТ является содей ствие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. При этом содействие полной занятости, которое понимается как ответственность государства за создание максимально благоприятных условий для обеспечения работой всех, кто ее ищет и го тов работать, должно стать неотъемлемой составной частью стратегических целевых установок государства. Стратегическая цель обеспечения полной, продуктивной и сво бодно избранной занятости реализуется во взаимодействии политики занятости и по литики на рынке труда.

Основная цель политики занятости на современном этапе становления рыноч ных отношений в России заключается в том, чтобы в максимальной степени содейст вовать реализации права граждан на труд при переходе к эффективной занятости. При этом в основу положений Закона «О занятости…» должен быть положен принцип ин теграции политики в области занятости в общую систему макроэкономической поли тики государства, а приоритетов развития занятости – в систему национальных при оритетов.

Следует иметь в виду, что в большинстве статей Закона «О занятости…», рас крывающих механизмы реализации политики занятости в целом, не могут прописы ваться нормы прямого действия. Речь идет о методах косвенного регулирования, опре деляющих порядок согласования целей и задач политики занятости с другими направ лениями макроэкономической политики при разработке как общей программы соци ально-экономического развития, так и частных программ. В связи с изложенным на законодательном уровне должны быть зафиксированы:

а) признание улучшения ситуации в сфере занятости в качестве одной из обще национальных задач развития, за решение которой несут ответственность государство в целом и отдельные структуры исполнительной власти;

б) функциональная структура регулирования занятости по горизонтали и верти кали и уровни ответственности за его осуществление;

в) механизмы «встраивания» политики занятости в систему макроэкономиче ского регулирования;

г) использование программного метода реализации политики занятости.

При разработке механизмов реализации политики на рынке труда в Законе «О занятости…» необходимо руководствоваться принципами:

а) приоритета мер содействия трудоустройству в рамках активной политики на Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе рынке труда и приоритета активных мер этой политики по отношению к мерам мате риальной поддержки безработных;

б) солидарной ответственности государственной службы занятости, работодате лей и работников за реализацию мер, направленных на трудоустройство незанятого населения;

в) дифференцированного подхода к установлению норм социальной поддержки безработных в зависимости от широкого круга критериев (стаж работы, заработок, на личие иждивенцев, сроки и размеры обязательного страхования на случай потери ра боты).

Основные вопросы, которые должны решаться в разделе Закона «О занято сти…» применительно к государственному регулированию рынка труда, могут быть сгруппированы в три блока».

Первый блок включает всю функциональную деятельность государственной службы занятости по предоставлению соответствующих услуг лицам, непосредственно обратившимся за помощью в трудоустройстве. Необходимо уточнить функции и пол номочия службы занятости, направления ее взаимодействия с другими структурами исполнительной власти. Порядок регистрации безработных, критерии подходящей ра боты, приоритеты профессиональной подготовки в рамках службы занятости, условия привлечения безработных граждан к работам временного характера, включая общест венные работы. В рамках деятельности служб занятости на федеральном и региональ ном уровнях будут прописаны особенности использования программных методов при регулировании рынка труда.

Второй блок определяет правила поведения участников рынка труда (работода телей и работников) и порядок их взаимодействия со службой занятости. При этом по требуется придание большей определенности некоторым правовым нормам, опреде ляющим ответственность работодателей за соблюдение порядка трудоустройства и вы свобождение рабочей силы, а работников – за активное участие в трудоустройстве и получение пособия в соответствии с установленными правилами.

Третий блок охватывает систему социальных гарантий и компенсаций, которые прописываются в законе нормами прямого действия. При подготовке нового закона необходимо уточнить контингенты безработных граждан, на которых распространяют ся социальные гарантии, а также размеры соответствующих денежных пособий и ком пенсаций6.

Результаты сопоставления необходимых затрат в базовом варианте (в условиях действия Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции 1998 г.) и в случае принятия предлагаемого нами варианта закона представлены в табл. 13.

Таблица 13.

Результаты прогноза дополнительных бюджетных затрат на финансирование государственной политики занятости на 2001 г.

Прогнозируемые показатели Результаты прогноза, млн руб.

В 2001 г. Институтом социальной политики и социально-экономических программ ГУ – ВШЭ разрабо тан проект нового Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации», включающе го, наряду с общими положениями, главы, в которых определяются права граждан в области занятости и государственная политика занятости;

полномочия органов законодательной и исполнительной власти по разработке и проведению государственной политики занятости;

участие работодателей и профессио нальных союзов в проведении государственной политики занятости;

органы содействия занятости насе ления;

федеральная, территориальные целевые и отраслевые программы содействия занятости населе ния;

порядок взаимодействия ищущих работу граждан и работодателей с федеральной государственной службой занятости населения;

основные направления содействия занятости населения, а также направ ления материальной поддержки безработных граждан.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе Действующий закон Предлагаемый закон 1 2 1. Прогнозируемые дополнительные бюджетные за- 10954,5 10737, траты на материальную поддержку безработных 1.1. В том числе на выплату пособий по безработице 10295,5 10091, 2. Прогнозируемые дополнительные бюджетные за- 2738,6 2522, траты на реализацию программ активной политики занятости 3. Прогнозируемые дополнительные бюджетные за- 2738,6 2522, траты на содержание службы занятости 4. Суммарные прогнозируемые дополнительные бюд- 16431,7 16106, жетные затраты на финансирование государственной политики занятости в целом Полученные результаты свидетельствуют о том, что предлагаемый вариант за кона «О занятости …» не требует дополнительных затрат (во всяком случае, значи тельных) по сравнению с базовым вариантом. При этом, необходимо заметить, что ав торы нового законопроекта сознательно пошли на некоторое завышение затрат на реа лизацию нового законодательства о занятости, не учитывая ряд его положений, а также некоторые организационные моменты, каждое из которых может хоть и незначитель но, но уменьшить бюджетные расходы. Так, изменение профессионально квалификационного состава безработных повысит, по-видимому, долю безработных, получающих пособие в минимальных размерах. К этому же результату должно привес ти ужесточение порядка выплаты пособий лицам, уволившимся по собственному же ланию, а также по отношению к лицам, имеющим право на трудовую пенсию. Некото рые мероприятия, связанные с реорганизацией служб занятости, должны несколько уменьшить затраты на их содержание.

Что касается источников финансирования дополнительных бюджетных затрат на реализацию нового закона о занятости, то один из вариантов деления этих затрат между федеральным бюджетом и субфедеральными бюджетами представлен в табл.

14. В этом варианте из федерального бюджета предполагается финансирование мате риальной поддержки безработных, а также стипендий учащимся при реализации про грамм обучения, переобучения и профессионального перепрофилирования безработ ных, а финансирование всех прочих затрат – из региональных и муниципальных бюд жетов.

Таблица 14.

Прогнозируемое распределение дополнительных бюджетных затрат на реализа цию государственной политики занятости между уровнями бюджетной системы на 2001 г. (для предлагаемого варианта) Уровень бюджетной системы РФ Прогнозируемые дополнительные затраты (млн руб.) 1 Федеральный бюджет 11075, Консолидированные бюджеты субъектов Федерации 5030, Наиболее сложный для федерального бюджета вариант может предусматривать финансирование государственной политики занятости полностью из федерального бюджета. В этом случае увеличение расходной его части достигнет почти 2%, что, на наш взгляд, является хотя и допустимым, однако практически мало реальным.

Поскольку по результатам проведенных расчетов можно сделать вывод о прак тической идентичности размеров дополнительных затрат на реализацию как базового, так и предлагаемого закона «О занятости …», вопрос об эффективности нового зако нодательства нецелесообразно, на наш взгляд, увязывать с дополнительными затрата Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе ми, необходимыми на его реализацию. Ответ на него лежит в содержательной интер претации результатов прогнозов рынка труда и занятости в стране.

Важным моментом при реализации нового законодательства о занятости будет полное и своевременное финансовое обеспечения государственной политики занятости в соответствии с нормами этого законодательства. Возможность достижения этой цели в условиях значительной централизации финансовых ресурсов зависит от ряда усло вий, включая наличие:

- достоверных данных о реальном состоянии региональных рынков труда и дан ных научно обоснованных среднесрочных прогнозов;

- регионально дифференцированной нормативной базы для финансирования ме роприятий государственной политики занятости;

- механизмов бюджетных технологий, позволяющих исключительно целевое использование финансовых средств, а также обеспечивающих оперативное реагирова ние на возникновение негативных тенденций на региональных рынках труда.

Для выполнения первого условия необходима организация мониторинга регио нальных рынков труда, который может проводиться силами органов статистики и на учных организаций Минтруда и Минэкономразвития России.

В качестве прогнозных данных о численности безработных в субъектах Россий ской Федерации могут быть использованы результаты, полученные специалистами Ин ститута макроэкономических исследований Минэкономразвития России и приведен ные в данной работе. Эти данные должны ежегодно уточняться с учетом реальных процессов в макроэкономике и реалий социально-экономического развития регионов.

В качестве нормативной базы для организации межбюджетных отношений в процессе финансирования из федерального бюджета пособий по безработице и сти пендий безработным, участвующим в программах переобучения и профессионального перепрофилирования, должны быть использованы регионально дифференцированные значения прожиточного минимума и сложившиеся в регионах средние уровни заработ ной платы. Средства, закладываемые в федеральный бюджет на эти цели, должны учи тывать также прогнозируемую региональную дифференциацию среднего времени по иска работы безработными.

Целевое использование средств обеспечивается их прохождением через регио нальные структуры Федерального казначейства Российской Федерации. Кроме того, средства, перечисляемые субъектам Российской Федерации из федерального центра для финансирования государственной политики занятости, не должны входить в состав трансферта, предназначенного для выравнивания бюджетной обеспеченности населе ния регионов. Средства, предназначенные для компенсационных выплат, должны вы деляться регионам в виде субвенций и расходоваться только на эти цели. При возник новении в регионе остатков этих средств по итогам финансового года, последние должны переходить на следующий финансовый год и учитываться в расчетах соответ ствующих субвенций из федерального центра.

Средства для финансирования стипендий обучающимся (при принятии варианта распределения затрат между уровнями бюджетной системы, приведенного в табл. 8) безработным должны поступать в виде субсидий и перечисляться казначейством ре гиональным службам занятости в полном объеме только при условии полного финан сового участия консолидированного бюджета региона в финансировании остальных расходных статей, предусмотренных этой программой занятости.

Для обеспечения финансовых гарантий федерального центра регионам на слу чай возникновения непрогнозируемых негативных явлений на региональных рынках труда в составе резервного фонда Правительства Российской Федерации должен быть страховой фонд, предназначенный исключительно для финансирования мероприятий Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе государственной политики занятости в экстремальных ситуациях. Анализ статистики региональных рынков труда за последние годы позволяет определить размеры этого фонда, которые должны составлять не более 10% (примерно 111 млн руб. на начало 2001 г.) от обязательств федерального центра. При невостребованности средств этого страхового фонда размеры могут ежемесячно уменьшаться на 1/12 часть.

В среднесрочной перспективе, по-видимому, имеет смысл вернуться к предло жению о законодательном восстановлении страховых принципов формирования фи нансовых ресурсов на выплату пособий по безработице с сохранением за федеральным и региональным бюджетами функций финансирования мероприятий активной полити ки занятости7.

2.8. Социальная поддержка населения 2.8.1. Текущая ситуация и направления решения проблем социальной поддержки населе ния в Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспек тиву (2002–2004 гг.) Актуальность проблемы создания эффективной системы социальной поддержки нуждающихся домохозяйств и ее правового обеспечения объясняется тем, что в на стоящее время в Российской Федерации сохраняется высокий уровень бедности (табл.

11), причем многие из бедных домохозяйств в силу возрастных, профессионально квалификационных и иных характеристик их членов не могут повысить уровень своих доходов самостоятельно. Вторым важным моментом является несоответствие между уровнями физических возможностей членов домохозяйства и их бедности. Так, в г. наименьшим уровень бедности был среди лиц старше трудоспособного возраста, а наивысшим – среди детей (соответствующие данные также приведены в табл. 15). В перспективе следствием этого может стать рост социальной напряженности в россий ском обществе.

Таблица 15.

Уровень нуждаемости домохозяйств в Российской Федерации Показатель Значение показателя 1 2 1. Численность населения с денежными доходами ниже величины прожи- точного минимума, млн чел.

1.1. 1992 г. 49, 1.2. 1997 г. 30, 1.3. 1999 г. 43, 2. Доля молодежи в возрасте от 16 до 30 лет в общей численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, % 2.1. 1992 г. 17, 2.2. 1997 г. 19, 2.3. 1999 г. 20, В период подготовки настоящей работы Министерством труда и социального развития Российской Фе дерации и Министерством финансов Российской Федерации был подписан совместный Приказ об ут верждении Положения о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социаль ной поддержке граждан за счет средств федерального бюджета от 25 марта 2002 г. № 57/21н, которым, в частности, установлен конкурсный порядок отбора исполнителей мероприятий по содействию занятости населения – организации ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, информирование населения и рабо тодателей о положении на рынке труда, организация общественных работ, организация временного тру доустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 16 лет, социальная адаптация безработ ных граждан на рынке труда, оказание содействия самозанятости населения, профессиональное обуче ние безработных граждан.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе 3. Индекс локализации бедности по основным возрастным группам населе- ния в 1999 г. (отношение доли населения данной возрастной группы с де нежными доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточ ного минимума в 1999 г. к доле населения данной возрастной группы в общей численности населения на начало 2000 г.) 3.1. Дети до 15 лет 1, 3.2. Молодежь в возрасте от 16 до 30 лет 0, 3.3. Мужчины до 60 лет и женщины до 55 лет 1, 3.4. Мужчины старше 60 лет и женщины старше 55 лет 0, Примечание. Расчеты проведены с использованием данных официального издания Госкомстата России «Социальное положение и уровень жизни населения России», М., 2000, сс. 36, По данным выборочного обследования Госкомстатом России бюджетов домаш них хозяйств в IV квартале 2001 г., несмотря на некоторое улучшение ситуации, доля домохозяйств со среднедушевыми денежными доходами ниже величины прожиточно го минимума по-прежнему сохранялась на достаточно высоком уровне, достигая 35,5% (при элиминировании фактора перераспределения доходов в домохозяйствах эта доля среди всего обследуемого населения оказалась существенно выше, составив 42,2%).

При этом наибольший уровень бедности был зафиксирован в следующих типах домо хозяйств: 1) по месту проживания – у проживающих в сельской местности (доля домо хозяйств с доходами ниже величины прожиточного минимума составила 47,7%);

2) у полных семей – у супругов с 3 и более детьми и другими родственниками (соответст венно 85,7%);

3) у неполных семей – также в неполных семьях с 3 и более детьми и другими родственниками (89,5%). Обращает на себя внимание относительно невысо кий уровень бедности в домохозяйствах неработающих пенсионеров (24,8%) и одино чек нетрудоспособного возраста (15%).

Что касается категорий населения, то повышенный уровень бедности наблюда ется у лиц, проживающих в сельской местности (57,9%), временно неработающих (59,5%), получателей социальных пенсий (57%) и пособий по безработице (68,8%). По прежнему в неблагоприятных материальных условиях находятся дети (доля, лиц в воз расте до 16 лет, чьи доходы были ниже прожиточного минимума, составила 53,7%), а также лица младших групп трудоспособного возраста (эти доли у мужчин в возрасте 16 – 19, 20 – 24, 25 – 34 и 35 – 44 лет составили соответственно 49,8%, 41,7%, 39,9% и 44,8%). Не подтверждается, однако, тезис о повышенной бедности среди женщин: рас сматриваемая доля составила у женщин старше 16 лет 38,7% по сравнению с 40,3% у мужчин старше 16 лет8.

Другой крупной проблемой является то, что размеры социальной поддержки на селения не адекватны реально сложившейся в стране величине прожиточного миниму ма. Например, в период с 1 января 1997 г. по 1 октября 1999 г. отношение размера со циальной поддержки к величине последнего минимального размера оплаты труда сни зилось с 19% до 8%, к величине минимального размера пенсии по старости (с учетом компенсации) – с 79% до 47%, к величине ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 лет – с 15% до 6%9 и т.д.

Для решения проблем социальной поддержки населения в Программе выбраны абсолютно правильные принципы обеспечения максимально эффективной защиты со циально уязвимых семей, не обладающих возможностями для самостоятельного реше ния социальных проблем;

повышения эффективности социального обслуживания на Госкомстат России. «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в III – IV кварталах 2000 года (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)». М., май 2001 г., с. Госкомстат России. «Социальное положение и уровень жизни населения России». Официальное изда ние. М., 2000, с. Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе селения, в том числе за счет активного привлечения негосударственных организаций;

четкого разграничения и при необходимости перераспределения полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения, а также раз вития конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернатив ных источников финансирования различных видов социальной помощи.

2.8.2. Нерешенные проблемы социальной поддержки населения В числе нерешенных в полной мере проблем, которые связаны с совершенство ванием системы социальной поддержки населения в стране, обратим внимание прежде всего на необходимость завершения перехода к адресной системе назначения социаль ных пособий, которые выплачиваются за счет бюджетных (не страховых) средств. Это предполагает решение 2 крупных и взаимосвязанных проблем – во-первых, преобразо вания системы государственных социальных льгот и, во-вторых, формирования при годных к практическому использованию единых принципов назначения социальных трансфертов на адресной основе.

Важной проблемой является также унификация социального законодательства с финансовым законодательством. Речь идет о том, чтобы принимаемые федеральные законы, направленные на совершенствование систем социальной поддержки населе ния, учитывали изменения в схемах финансирования социальных обязательств госу дарства, которые происходят в последние годы (верно и обратное).

Данная проблема действительно существует. Так, ст. 5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» № 178-ФЗ от 17 июля 1999 г. определяет в ка честве источников оказания этой помощи средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. Однако сам порядок и критерии использования этих средств в целях оказания государственной помощи (ст.

7 устанавливает в качестве ее получателей малоимущие семьи и малоимущих одиноко проживающих граждан, которые по не зависящим от них причинам имеют среднеду шевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответст вующем субъекте Российской Федерации) в законе не определен. Уже упомянутая ст. устанавливает, что в случае недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов на оказание государственной социальной по мощи недостающие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления из средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной сис темы Российской Федерации или дополнительных источников в порядке, установлен ном законодательством Российской Федерации. Однако соответствующие расходы в проекте федерального бюджета (фонд компенсаций) не предусматривались ни в г., а также не были включены в проект федерального бюджета на 2002 г.

Таким образом, с принятием Федерального закона «О государственной соци альной помощи» был получен очередной федеральный социальный мандат, источники финансирования которого определены в ст. 5 закона в достаточно общей форме. 2.8.3. Предложения по решению проблем социальной поддержки населения Общая ориентация реформирования системы государственных социальных льгот должна сводиться к следующим принципиальным направлениям:

- во-первых, предстоит осуществить реформирование механизмов предоставле См. «Прожиточный минимум в Российской Федерации». М., Министерство труда и социального раз вития Российской Федерации, 2000, с. 263.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе ния и обеспечения системы государственных социальных льгот в части социальных льгот федерального уровня, финансируемых из бюджета. Право на предоставление льгот населению за счет собственных средств регионов и хозяйствующих субъектов сохраняется. Воздействие государства заключается в отслеживании того, чтобы источ ником финансирования являлась собственная прибыль инициатора;

- во-вторых, целесообразно сохранить традиционные социальные льготы, если современные экономические условия не позволяют прибегнуть к более естественным прямым способам повышения доходов их получателей (пенсионеров, инвалидов ВОВ и др.);

- в-третьих, потребительское благо или услуга, на получение которых предос тавляются льготы, должны иметь существенное значение в жизнедеятельности челове ка и быть предметом первой необходимости;

- в-четвертых, правилом должна стать практика предоставления льгот лицам, по своему физическому, возрастному и семейному состоянию лишенных возможности самостоятельно обслуживать себя и пополнять свой доход за счет трудовой деятельно сти;

- в-пятых, малообеспеченность трудоспособных людей не должна рассматри ваться как фактор предоставления или сохранения социальных льгот;

- в-шестых, от уравнительного всеобщего предоставления льгот следует перейти к их строго адресному назначению на основе реально учитываемых критериев (вели чина среднедушевого дохода с учетов располагаемой собственности, сбережений, цен ных бумаг;

демографические характеристики семей и индивидуумов и т.п.);

- в-седьмых, размеры, формы, периодичность и продолжительность предостав ления льгот должны дифференцироваться в зависимости от причин формирования низких доходов;

- наконец, в-восьмых, нуждающиеся семьи должны иметь возможность выбора наиболее приемлемых форм социальных льгот.

В федеральном законодательстве необходимо закрепить право на получение по тенциальным реципиентом (нуждающимся домохозяйством, гражданином) только од ного, наиболее выгодного для него, вида социальной льготы, выплачиваемой за счет бюджетных средств.

Предоставление государственной социальной помощи следует осуществлять строго по заявительному принципу и с обязательной проверкой достоверности инфор мации и обоснованности потребности.

Предполагаемые изменения не должны коснуться действующих льгот для таких относительно небольших и постоянно уменьшающихся по численности категорий на селения, как инвалиды и участники ВОВ, неработающие инвалиды вследствие аварии на Чернобыльской АЭС и приравненные к ним лица, а также инвалидов I группы и не работающих инвалидов II группы.

Основные вопросы, которые необходимо решить при формировании адресной системы назначения социальных пособий, связаны, с одной стороны, с выработкой критериев, которые целесообразно использовать для назначения социальных транс фертов и, с другой стороны, с определением перечня социальных трансфертов, на ко торые может распространяться адресный принцип их назначения.

В качестве критерия при установлении единого принципа назначения социаль ного трансферта предлагается использовать отношение душевых доходов в домохозяй стве его потенциального реципиента либо к сумме регионального прожиточного ми нимума трудоспособного лица и прожиточного минимума нетрудоспособного лица, либо к двукратному размеру регионального значения прожиточного минимума трудо способного лица. Это отношение должно представлять собой периодически пересмат Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе риваемую переменную величину, частота и масштабы изменения которой будут опре деляться несколькими факторами, включая сам тип социального трансферта, состояние источника его выплаты, динамику социально-экономической ситуации в стране (осо бенно индекс потребительских цен) и т.п. В 2000 г. Институтом социальной политики и социально-экономических программ ГУ–ВШЭ по заказу Министерства труда и соци ального развития Российской Федерации разработан проект Методических рекоменда ций по организации региональных программ социальной помощи, предназначенных для использования местными администрациями. В нем последовательно сформулиро ваны предложения по общим принципам организации региональных программ соци альной помощи, определению прожиточного минимума, выявлению нуждающихся на основе расчета доходов семьи, определению размеров пособий по нуждаемости, а так же по оценке результатов программ социальной поддержки малоимущих. По нашему мнению, утверждение такого документа Правительством Российской Федерации могло бы стать фактором улучшения ситуации с назначением и выплатой социальных посо бий действительно нуждающихся в этом домохозяйствам (гражданам).

Решение второго вопроса не столь бесспорно, как это может показаться на пер вый взгляд, до экспертного изучения существующих социальных трансфертов. В об щем случае подобные трансферты можно разделить на 3 группы – 1) выплачиваемые во всех случаях вне зависимости от уровня душевых доходов домохозяйства относи тельно прожиточного минимума в регионе (в первую очередь, к ним относятся госу дарственные пенсии);

2) те, решения о назначении которых должны приниматься толь ко в зависимости от фактического значения в домохозяйстве установленного критерия их назначения (прежде всего, единое ежемесячное пособие на ребенка);

3) социальные трансферты, постоянное или временное отнесение которых к первой или второй группе нуждается в дополнительном обсуждении (возможно, пособия по безработице, пособия на погребение и др.).

Сказанное определяет необходимость разработки Федерального Закона «О со циальных трансфертах в Российской Федерации», положениями которого должны быть введены основные элементы формирующейся адресной системы назначения со циальных пособий, включая вопросы организации процедур назначения и контроля правильности назначения социальных льгот. На наш взгляд, такое решение, в резуль тате которого может быть принят носящий функциональный характер документ, ока жется существенно эффективнее принятия частных («отраслевых») документов, регла ментирующих порядок выплат детских пособий, пособий по безработице и других со циальных трансфертов.

Федеральный закон «О государственной социальной помощи», постулирующий, как это было показано выше, параллельную систему финансирования государственной социальной помощи и, будучи принятым в 1999 г., т.е. до создания фонда компенса ций, нуждается в серьезной корректировке. В данном контексте, возможно, ему имеет смысл придать рамочный характер с возложением всей полноты решений и ответст венности за социальную поддержку малоимущих домохозяйств на субъекты Россий ской Федерации. Второй вариант предполагает «вписывание» данного закона в общую схему финансирования социальных выплат12.

2.9. Пенсионная реформа На первых этапах рыночных преобразований после либерализации цен в 1992 г.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе в сложном положении оказались лица с фиксированными доходами, в число которых вошли и пенсионеры. Положение также усугублялось тем, что численность пенсионе ров в стране в течение 1990-х гг. постоянно увеличивалась. Однако, следует отметить, что во второй половине 1990-х гг. благодаря предпринимавшимся мерам по увеличе нию государственных пенсий финансовое положение пенсионеров оставалось доста точно стабильным. Лишь в 1999 г. наблюдался резкий спад, ставший следствием фи нансово-экономического кризиса 1998 г. (табл. 16), после чего начался процесс выхода назначенных пенсий на докризисный уровень. Согласно экспертным оценкам, в январе – октябре 2001 г. средний размер назначенных месячных пенсий превысил 110% про житочного минимума пенсионера.

Таблица 16.

Некоторые показатели пенсионного обеспечения в Российской Федерации Показатель Значение показателя 1 2 1. Отношение среднего размера назначенных месячных пенсий (с уче- том компенсации) к прожиточному минимуму пенсионера, % 1.1. 1995 г. 101, 1.2. 1997 г. 113, 1.3. 1998 г. 114, 1.4. 1999 г. 70, 2. Динамика реального размера назначенных месячных пенсий, % 2.1. 2000 г. к 1999 г. 128, 2.2. Январь – октябрь 2001 г. к январю –октябрю 2000 г. 122, 3. Численность пенсионеров, тыс.ч ел.

3.1. 1990 г. 3.2. 1995 г. 3.3. 1997 г. 3.4. 1998 г. Примечание. Расчеты проведены с использованием данных официального издания Госкомстата России «Социальное положение и уровень жизни населения России», М., 2000, с.29 и сборника Госкомстата России «Социально-экономическое положение России». «Январь – октябрь 2001 г.».М., б/г, с. В результате осуществленных в конце 1990-х гг. мер по повышению государст венных пенсий пенсионеры, получающие пенсии по старости, по уровню бедности оказались в несколько более благоприятном положении по сравнению с некоторыми другими категориями населения. По данным выборочного обследования бюджетов до машних хозяйств, проводимого Госкомстатом Российской Федерации, доля пенсионе ров по старости, которые в IV квартале 2000 г. имели душевые денежные доходы ниже прожиточного минимума, составляла 30,5%, в то время как доля таких граждан среди всего обследуемого населения достигала 35,5%. Однако, уровень бедности так назы ваемых «социальных» пенсионеров был существенно выше: доля имевших душевые доходы ниже прожиточного минимума составила 51% среди пенсионеров по инвалид ности, 55,8% – получавших пенсии по случаю потери кормильца и 57% – получавших собственно социальные пенсии.

Основные социально-экономические проблемы, связанные с государственным пенсионным обеспечением в стране, заключаются прежде всего в сохранении невысо кого уровня государственного пенсионного обеспечения, низкой дифференциации размеров пенсий (например, в январе – октябре 2001 г. отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к минимальному размеру пенсии по старости состави ло, с учетом ежемесячных компенсационных выплат, всего 2,12) и фактическим отсут ствием увязки их размеров с прошлым трудовым вкладом (заработной платой) пенсио нера, риском несоответствия финансовых возможностей государственной пенсионной системы потребностям в выплате государственных пенсий (так, демографический про Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе гноз предполагает ускорение процесса старения населения страны после 2007 г.) и др.

В связи с этим в Программе предлагаются четко структурированные направле ния пенсионной реформы, предполагающие, во-первых, реформирование сложившейся пенсионной системы, из которой осуществляется выплата пенсий на распределитель ной основе, во-вторых, выработку правовых норм и основных методических и органи зационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного фи нансирования пенсий и обеспечение их функционирования и, в-третьих, преобразова ние системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пен сии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Таким образом, усилия правительства в области пенсионной реформы в конеч ном счете должны привести к формированию трехчастной трудовой пенсии, состоящей из: а) базовой части фиксированного размера для всех получателей, выполнивших ми нимальные требования по трудовому стажу (выплачивается из сумм единого социаль ного налога, зачисляемых в федеральный бюджет);

б) индексируемой (с учетом дина мики средней заработной платы в стране и темпов инфляции) страховой части, зави сящей от результатов труда конкретного работника, которые оцениваются на накоп ленных гражданином пенсионных правах (уплата работодателями страховых платежей за данного работника в Пенсионный фонд Российской Федерации) и в) накопительной части, исчисляемой из накопленных сумм страховых взносов (налога) и инвестицион ного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета работни ка, и выплачиваемой по достижении установленного пенсионного возраста (на эту часть пенсии будут распространяться права наследования).

Реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда (так называемое досрочное пенсионирование) в Программе предлагается осуществить за счет обязательного профессионального пенсионного страхования на основе накоп лений дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателем в профессиональные пенсионные системы (государственную и негосударственные), и предоставления социальным партнерам возможности альтернативного выбора кон кретных форм этих систем в рамках коллективных договоров (соглашений). В качестве альтернативы предусматривается повышение заработной платы работникам, занятым на рабочих местах, дающих право на льготную пенсию, на сумму причитающихся к уплате дополнительных страховых взносов.

В результате предусмотренных Программой мероприятий, по мнению авторов, появится система стимулов для выбора гражданином своей долгосрочной стратегии в сфере занятости, повысится степень уверенности нынешнего работника в своей буду щей обеспеченной старости и в конечном счете сформируются так называемые пенсии «нового поколения».

Попытки законодательного обеспечения пенсионной реформы, которые неодно кратно предпринимались в России в 1990-е гг. (конец очередной из них был положен финансово-экономическим кризисом августа 1998 г.), частично увенчались успехом лишь в 2001 г., когда Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу пакет из 6 законопроектов, поддерживающих пенсионную реформу. К концу 2001 г.

было принято 3 федеральных закона из данного пакета, в числе которых – законы «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Однако вопросы, связанные с использованием средств, которые предназначены Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе для финансирования накопительной части трудовых пенсий, остаются не урегулиро ванными на законодательном уровне, в связи с чем разделение обязательных взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на предназначенные на финансирование страховой части трудовой пенсии и накопительной ее части носит пока еще во многом виртуальный характер.

Ситуация осложняется тем, что по поводу направлений использования этих средств не выработано единой точки зрения. По мнению ряда законодателей, средства на финансирование накопительной части вообще целесообразно полностью вывести за рамки государственной пенсионной системы в негосударственные пенсионные фон ды13.

По мнению же правительственных экспертов, проблема заключается в необхо димости сохранения у будущего пенсионера альтернативы в способе размещения средств накопительной части пенсионной системы с целью повышения размеров инве стиционного дохода14. Это обеспечивается предоставляемым ст. 32 Федерального зако на «Об обязательном пенсионном страховании» с 1 января 2004 г. правом застрахован ному лицу в порядке, установленном федеральным законом, отказаться от получения накопительной части трудовой пенсии из Пенсионного фонда Российской Федерации и передать свои накопления, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, в негосударственный пенсионный фонд.

Существует также и «маргинальная» точка зрения. В соответствии с ней инве стиционные программы, которые предполагается финансировать из средств накопи тельной части пенсионной системы, должны контролироваться специальным коллеги альным органом, в состав которого должны быть включены представители государст ва, а также представители заинтересованных общественных организаций (в первую очередь, пенсионеров)15.

Тем не менее, несмотря на имеющиеся проблемные вопросы, пенсионная ре форма в Российской Федерации предполагается началась с 1 января 2002 г. При этом 50% страховых взносов работодателей должны направляться в виде части единого со циального налога в федеральный бюджет на формирование ресурсов для выплаты страховой части трудовой пенсии, а оставшиеся 50% – распределяться в различных пропорциях в зависимости от возраста застрахованного лица между взносами на стра ховую часть трудовой пенсии и взносами на накопительную часть трудовой пенсии.

Таким образом, концептуальные проблемы пенсионной реформы в Российской Федерации принципиально решены, равно как и вопросы, связанные с ее правовым обеспечением, во всяком случае, в части ее основных направлений. Проблема заключа ется в том, какая из институциональных структур (из ныне существующих или же вновь создаваемая) получат доступ к средствам, которые будут аккумулироваться в накопительной части государственного пенсионного обеспечения (по имеющимся оценкам, их величина составит 1 – 1,5 млрд долл.). При решении соответствующих во просов основной упор должен быть сделан на гарантиях сохранности взносов в бюд жет накопительной части государственных трудовых пенсий (в их реальном исчисле нии), что подразумевает создание адекватных систем страхования этих взносов. В на «Власть», № 31 (433), 7 августа 2001 г., с.21 (депутат Государственной Думы О.Дмитриева).

«Российская газета», № 91 – 92 (2703 – 2704), 16 мая 2001 г., с.1, 2 (вице-премьер Правительства Рос сийской Федерации В.Матвиенко).

«Известия», 30 мая 2001 г., с.2 (Председатель комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока В.Пивненко).

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе стоящее время актуальность данной проблемы сравнительно невелика, и у Правитель ства РФ есть определенный запас времени (до 1 января 2004 г.), в течение которого мо гут быть найдены экономически и социально обоснованные варианты решений 2.10. Жилищно-коммунальная реформа 2.10.1. Текущая ситуация и направления решения проблем жилищно-коммунальной сферы в Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.) Проблема реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в стро гом экономическом смысле не является проблемой собственно социальной сферы. По способам и механизмам ее решения она скорее может быть отнесена к чисто экономи ческим проблемам регулирования локальных монополий. Это обстоятельство нашло свое отражение в правительственной среднесрочной Программе социально экономического развития Российской Федерации на период до 2004 года, в которой основные направления реформирования ЖКХ раскрываются в подразделе «Структур ная политика» раздела «Модернизация экономики». Однако по своим социальным по следствиям реформа жилищно-коммунального хозяйства является одной из наиболее значимых, причем с течением времени эта проблема все в большей степени обостряет ся.

В настоящее время жилищно-коммунальный комплекс находится к кризисном состоянии, которое определяется его дотационностью на фоне ухудшающегося финан сового положения, отсутствия экономических стимулов к исправлению ситуации при практическом отсутствии конкурентной среды. Следствием такого положения является нарастающий уровень износа основных фондов, большие (часто неоправданные) затра ты ресурсов и крайне неэффективная работа предприятий отрасли. В результате, сло жившаяся система финансирования ЖКХ является неподъемной как для всех потреби телей услуг, так и для бюджетной системы, несущей непосильную нагрузку, обуслов ленную дотационностью отрасли. На начальном этапе экономических реформ предпо лагалось, что либерализация цен, включая и цены на услуги ЖКХ, сделают отрасль бездотационной. Однако общая социально-экономическая ситуация в России не позво лила обеспечить финансирование жилищно-коммунальных услуг за счет их потребите лей. Сегодня население оплачивает около 60% стоимости услуг ЖКХ, а фактически с учетом льгот и субсидий – менее 40%.

В 2000 г. недофинансирование ЖКХ составило более 59 млрд руб. (ок. 20% от объема необходимых средств). Кроме того, остается нерешенной проблема накоплен ной задолженности (в основном бюджетной системы). Объем дебиторской задолжен ности предприятий ЖКХ составил на конец 2000 г. 168,1 млрд руб., а кредиторская за долженность предприятий отрасли к этому времени достигла 245,1 млрд руб. С учетом тесной связи ЖКХ с топливно-энергетическим и строительным комплексами можно утверждать, что задолженности в ЖКХ являются одним из наиболее значимых факто ров неплатежей, во всех отраслях экономики. Это превращает жилищно коммунальную сферу в ее сегодняшнем состоянии в источник угроз для социально В настоящее время имеются маргинальные точки зрения, согласно которым принятая модель пенси онной реформы вообще не должна реализовываться (см., например, статью А.Лазаревского и А.Сушкевича «Профанация» в «Эксперте» № 3 (310) от 21 января 2002 г., с. 54 – 55), однако реальные конструктивные альтернативы ей отсутствуют.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе экономического развития страны.

Уровень дотационности жилищно-коммунальной сферы отражен в данных, ко торые приведены в табл. 17.

Таблица Динамика расходов бюджета и населения на ЖКХ 1995 1996 1997 1998 1999 Расходы бюджетов субъектов РФ (млрд руб.) 247,0 342,8 468,1 422,4 653,8 857, Расходы бюджетов субъектов РФ на ЖКХ (млрд руб.) 65,2 88,6 112,6 96,8 127,3 198, Доля расходов на ЖКХ в бюджетных расходах субъ- 26,4 25,8 24,1 22,9 19,5 23, ектов РФ, % Расходы населения на ЖКХ (млрд руб.) 22,3 27,4 20,6 22,7 24,4 Примечание. Расчеты расходов бюджетов субъектов РФ выполнены с использованием данных из сбор ников «Россия в цифрах» за 1998–2001 гг., «Финансы в России» за 2000 г., а также данных выборочных обследований бюджетов домохозяйств за 1997–1999 гг.

*IV квартал.

Некоторые приведенные в табл. 17 данные опираются на результаты выбороч ных обследований бюджетов домохозяйств, а потому не претендуют на абсолютную точность. Однако можно сделать достаточно уверенный вывод о том, нагрузка по фи нансированию ЖКХ на бюджеты регионов практически не снижается. При этом доля оплаты услуг отрасли населением не имеет устойчивой тенденции к повышению. По сравнению с докризисным 1997 г. доля расходов населения на оплату ЖКХ в составе расходов на платные услуги осталась на уровне 34,3%, а доля самих платных услуг в составе потребительских расходов колеблется в последние годы от 13 до 14%17.

ЖКХ является наиболее ярким примером использования бюджетных средств в пользу наиболее обеспеченных слоев населения, поскольку эксплуатационные расходы на жилищно-коммунальные услуги пропорциональны размерам и комфортабельности жилья. Это подтверждается данными табл. 18, в которой представлены доли расходов на оплату ЖКХ населением в потребительских расходах в разрезе децильных групп в зависимости от среднедушевых располагаемых ресурсов по данным выборочных об следований бюджетов домохозяйств в IV квартале 2000 г.

Таблица 18.

Доля расходов домохозяйств на ЖКХ в разрезе децильных групп (по результатам выборочного обследования бюджетов домохозяйств в IV квартале 2000 г.) I II III IV V VI VII VIII IX X Доля расходов на ЖКХ в составе по- 10,2 8,5 7,7 7,0 6,0 5,6 4,6 4,1 3,9 2, требительских расходов населения, % Бюджетное финансирование ЖКХ на муниципальном уровне на фоне обвальной муниципализации объектов социальной инфраструктуры привело к резкому увеличе нию уровня износа основных фондов.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, количество аварий за последние 10 лет выросло примерно в 5 раз и составило в 2000 г. 70 аварий на км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км теплотрасс. Планово предупредительный ремонт водопроводных и энергетических сетей и оборудования полностью заменен аварийно-восстановительными работами, что увеличивает экс плуатационные затраты почти в 3 раза и усугубляет дефицит ресурсов. Из эксплуати рующихся канализационных сооружений 60% работают с перегрузкой, 38% требуют срочной реконструкции.

Более 50 млн кв.м, или 2% общего количества жилья в стране находятся в вет См. Регионы России: Стат. сб. в 2 т. Т 2/Госкомстат России.- М., 2001. – 827 с.

Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе хом жилищном фонде, объем которого за последние 10 лет увеличился вдвое. При этом ежегодные объемы капитального ремонта за то же время снизились почти в 5 раз.

Одна из причин сложившейся в отрасли ситуации заключается в отсутствии экономических стимулов оптимизации расходов: отрасль поддерживается исключи тельно экстенсивными методами. Отсутствует оптимальная структура тарифов, боль шая часть материально-технических ресурсов расходуется нерационально.

Из-за регулярного недофинансирования и невозможности организовать по этой причине полноценные договорные отношения между эксплуатирующими организа циями и потребителями услуг в отрасли не удалось создать конкурентную среду. Мо нополизм же коммунальных предприятий, неразвитость механизмов реализации ответ ственности за качество и количество оказываемых услуг не позволяют создать эффек тивные механизмы защиты прав потребителей услуг ЖКХ. Постоянное недофинанси рование из бюджета и отсутствие законодательно утвержденной прозрачной техноло гии формирования тарифов на услуги ЖКХ не позволяют привлечь в отрасль и част ные инвестиции, хотя потенциально проекты развития инфраструктуры обладают ин вестиционной привлекательностью.

Наличие перечисленных проблем свидетельствует о системном характере кри зиса жилищно-коммунального комплекса, нуждающегося прежде всего в структурной перестройке. Кроме того, решение проблем ЖКХ потребует реализации комплекса мер, связанных не только с самим жилищно-коммунальным комплексом, но и с изме нениями в налоговой, бюджетной, кредитной и др. сферах.

Основные направления решения перечисленных выше проблем ЖКХ (а это да леко не полный их перечень) можно сгруппировать в четыре блока:

- обеспечение финансового оздоровления предприятий жилищно коммунального хозяйства;

- обеспечение условий для снижения издержек и повышения качества предос тавляемых жилищно-коммунальных услуг;

- формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса;

- оказание государственной поддержки модернизации жилищно-коммунального комплекса.

2.10.2. Нерешенные проблемы в жилищно-коммунальной сфере К сожалению, в Программе отсутствуют конкретные направления жилищно коммунальной реформы – они рассматриваются в контексте политики доходов населе ния. Предполагается, в частности, что в целом политика доходов населения должна строиться исходя из того, что по мере их роста высоко- и среднеобеспеченные семьи во все большей степени будут способны оплачивать услуги жилищно-коммунального хо зяйства, в то время как сама жилищно-коммунальная реформа должна быть увязана с внедрением механизмов адресной социальной защиты населения. Кроме того, сама жилищно-коммунальная реформа рассматривается как один из факторов снижения энергоемкости производства и повышения эффективности использования энергоресур сов.

В Программе, однако, отсутствуют перспективы разработанных и использован ных во второй половине 1990-х – начале 2000-х гг. подходов к реформированию жи лищно-коммунальной сферы, которые основаны на системе так называемых федераль ных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, включая стандарты финансового характера – 1) уровень платежей граждан по всем ви Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе дам жилищно-коммунальных услуг;

2) максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг;

3) удельная стоимость предоставляемых жилищно коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц.

Кроме того, не ставится проблема принятия нового Жилищного кодекса, кото рый заменил бы аналогичный документ, принятый еще в начале 1980-х гг.

2.10.3. Предложения по решению проблем жилищно-коммунальной сферы Масштабные задачи по реформированию ЖКХ вряд ли могут быть решены в среднесрочной перспективе. В ближайшие же 2–3 года первоочередной задачами яв ляются те, решение которых сможет принести достаточно быстрый эффект. За корот кий промежуток времени должна быть создана новая экономическая модель реформи рования ЖКХ – такая, которая обусловила бы коренное оздоровление финансовой си туации в этой сфере, создание реальной системы экономической мотивации к сокра щению затрат ресурсов и повышению эффективности предприятий ЖКХ. Поэтому первоочередными являются задачи, связанные с инвентаризацией, реструктуризацией и ликвидацией задолженности потребителей услуг ЖКХ (включая население) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

с прекращением практики пере крестного субсидирования тарифов на услуги ЖКХ;

с ликвидацией дотационности жи лищно-коммунального комплекса;

с совершенствованием механизмов социальной за щиты населения при оплате услуг ЖКХ. В ближайшие же 2–3 года должно быть за вершено формирование необходимой законодательной и нормативно-правовой базы реформы ЖКХ.

В новой финансово-экономической модели жилищно-коммунального комплек са должны быть коренным образом изменены функции каждого из участников рыноч ных отношений: бюджета, коммунальных предприятий и пользователей услуг ЖКХ.

Поскольку наиболее заинтересованной стороной в целевом и эффективном расходова нии бюджетных средств, выделяемых на текущее финансирование деятельности ком мунальных предприятий, является население, то и главным распорядителем этих средств должны стать граждане, которым должно быть законодательно передано право распоряжения бюджетными ресурсами. Размеры государственной финансовой под держки оплаты населением услуг предприятий ЖКХ должны напрямую зависеть от материального положения граждан, а также ограничиваться социальными нормами жилой площади и нормативами потребления коммунальных услуг. Таким образом бу дет прекращено дотирование высокодоходных слоев населения, а конечные получате ли жилищно-коммунальных услуг получат возможность контролировать направления и эффективность расходования бюджетных средств. Кроме того, в целях упорядочения бюджетных расходов на оплату льгот необходимо, во-первых, еще раз вернуться к во просу о правомерности льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг определенными категориями населения и пересмотреть список льготных категорий, а, во-вторых, пере вести льготы по оплате услуг ЖКХ в категорию жилищных субсидий, зависящих от материальной обеспеченности пользователей льгот.

В настоящее время существуют различные предложения по реализации этой модели: как основанные на необходимости открытия персональных социальных счетов граждан, так и использующие механизм перечисления государственной помощи непо средственно получателям без создания каких либо специальных ограничений на на правления расходования этих средств. Последняя схема менее затратна и технически Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе отработана на детских пособиях. Однако существует серьезная опасность, что полу ченные населением средства часто будут использованы не для оплаты услуг ЖКХ, а на питание и предметы первой необходимости. Это вызвано низким уровнем материаль ной обеспеченности значительной части населения и устойчивостью десятилетиями складывающегося сознания о допустимости задолженности по услугам ЖКХ. Админи стративные меры могут быть эффективны только при единичных случаях их примене ния. Массовое же использование таких мер может привести к социальным проблемам.

В 2000 г. 7,7% домохозяйств получали субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. При неизбежном значительном росте тарифов на эти услуги количество получа телей государственной помощи может оказаться в несколько раз больше. Практическое апробирование возможных в этой области вариантов позволит более четко определить их сравнительные достоинства и недостатки и сделать окончательный вывод об их сравнительной эффективности.

При реализации предлагаемой финансово-экономической модели сможет изме ниться и система финансирования инвестиционных проектов в отрасли, связанных с модернизацией и развитием ЖКХ. Предполагается осуществление инвестирования жи лищно-коммунального комплекса в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь, за счет средств частных инвесторов). В долгосрочной перспективе привлечение заемных средств должно стать преобладающей формой инвестирования развития ЖКХ.

Роль государства сведется к обеспечению гарантированного финансирования отрасли путем поддержки малообеспеченных слоев населения.

Помимо гарантированного финансирования отрасли, повышение качества пре доставляемых услуг и рост ее инвестиционной привлекательности должны достигаться и за счет повышения эффективности ее функционирования. Важным фактором повы шения эффективности ЖКХ может стать развитие рынка коммунальных услуг, созда ние на этом рынке реальной конкурентной среды с равными условиями для всех участ ников. Только в этих условиях возможен переход на договорные отношения между предприятиями ЖКХ и потребителями их услуг.

Основной предпосылкой становления рыночных отношений в отрасли является обеспечение финансовой стабилизации ЖКХ. Для обеспечения финансовой стабилиза ции в кратчайшие сроки (за 1–2 года) необходимо решить все проблемы с накоплен ными долгами предприятий отрасли (инвентаризация задолженности, ее реструктури зация и последующая ликвидация) и избавиться от дотационности ЖКХ.

Само определение размеров задолженности предприятий ЖКХ может быть воз ложено на региональные и местные власти. Задачей же федеральных органов является разработать методические рекомендации по учету кредиторской задолженности бюд жета и бюджетных организаций перед предприятиями ЖКХ, а также определить поря док реструктуризации и ликвидации этих долгов. При этом не может быть исключена возможность и частичного списания задолженности. Реструктурированные долги должны ежегодно включаться в расходные части бюджетов соответствующих уровней.

Несмотря на меньшие по сравнению с другими потребителями масштабы за долженности населения в части оплаты жилищно-коммунальных услуг, эта задача тре бует своего решения и здесь. Не исключено, повторим, и списание части долгов, если эти долги признаются безнадежными. Очевидно, что после приведения тарифов на ус луги ЖКХ к их реально необходимым размерам при рационализации эксплуатацион ных расходов задолженность населения будет уменьшаться. Важным фактором для этого должна явиться дифференциация оплаты жилищно-коммунальных услуг в зави симости от их качества (благоустройство, качество и местоположение жилья). Кроме того, необходимо иметь в виду предусмотренный правительственной среднесрочной Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе Программой рост реальных доходов населения.

Для перехода на полную оплату ЖКХ населением в 2003 г. Правительство Рос сийской Федерации должно ежегодно утверждать согласованные с субъектами Россий ской Федерации параметры перехода к полной оплате услуг ЖКХ населением, регули руя таким образом темпы реформы отрасли. Механизмом такого регулирования явля ются федеральные стандарты социальной нормы площади жилья;

полной стоимости предоставления коммунальных услуг в расчете на 1 кв. м площади (с дифференциаци ей по субъектам РФ);

уровня платежей граждан по отношению к затратам на текущее содержание, ремонт жилья и на производство коммунальных услуг;

допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг (с учетом установленного стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммуналь ных услуг).

Переход к бездотационному функционированию отрасли и полному обеспече нию ее текущей финансовой потребности потребует корректировки концепции меж бюджетных отношений. В первую очередь это касается финансовых взаимоотношений регионов с муниципальными образованиями. В настоящее время муниципалитеты не заинтересованы в ускорении реформы, поскольку экономия, получаемая за счет повы шения уровня оплаты услуг ЖКХ населением, а также повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, в любой момент мо жет быть изъята из муниципального бюджета и централизована субъектом Федерации.

Подобная ситуация должна быть коренным образом изменена, что требует осуществ ления решительных шагов в области повышения независимости муниципальных бюд жетов, в первую очередь пересмотра Закона о финансовых основах местного само управления. Необходимо также предусмотреть возможность выделения целевой фи нансовой помощи из федерального бюджета тем регионам, в которых при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг населением возникнут непосильные для них финансовые обязательства по выплате жилищных субсидий. Внедрение высказан ных предложений не потребует дополнительных бюджетных затрат, а приведет лишь к перераспределению финансовых потоков в бюджетной системе. Однако для реализа ции этой схемы необходимо еще раз вернуться к рассмотрению проекта Закона РФ «О государственных минимальных социальных стандартах». Специфика распределения среди регионов средств федерального бюджета на жилищные субсидии должна найти свое отражение и в соответствующих дополнениях к Бюджетному кодексу.

Перевод льгот в категорию жилищных субсидий потребует полной переработки ныне существующего Жилищного кодекса РСФСР, и внесения изменений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Эти изменения могут быть внесены специальным федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в законода тельные акты РФ, связанные с отменой предоставления населению льгот по оплате жи лищно-коммунальных услуг и с переводом некоторых социальных льгот в денежную форму».

Авторами правительственной концепции жилищной реформы предусмотрена зависимость условий назначения и размеров жилищной субсидии от размеров сово купного семейного дохода (в пределах оплаты социальных норм и нормативов). При этом необходимо иметь в виду явно недостаточную методическую проработанность вопросов определения величины семейных совокупных доходов, являющейся базовой при определении права на субсидию и ее размеров. Это достаточно четко определилось при реализации Закона РФ «О государственной социальной помощи» от 17 июля г. № 178-ФЗ. Используемые в субъектах РФ методики определения семейных и душе вых доходов, не противореча федеральному закону, не смогли достичь достаточной точности при оказании адресной социальной поддержки. В состав получателей посо Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе бия по нуждаемости попадали граждане, не имеющие права на получение поддержки, и в то же время граждане с явно недостаточной материальной обеспеченностью полу чали отказы в такой поддержке.

В части методического обеспечения процедур назначения и определения разме ров жилищной субсидии необходимо:

- четко определить, что и каким образом учитывается при назначении жилищ ной субсидии: включается ли размер адресной социальной помощи в состав учитывае мого семейного дохода или наоборот – размер жилищной субсидии должен учитывать ся при назначении адресной социальной помощи;

- добиться полной идентичности методик вычисления совокупного семейного дохода в части определения права на пособие по нуждаемости помощь и на жилищную субсидию;

- разработать методику прогнозирования региональной потребности в жилищ ных субсидиях.

Одной из самых сложных задач при реформировании ЖКХ является задача соз дания реального рынка жилищно-коммунальных услуг. Без ее успешного решения идея реформы ЖКХ сведется просто к усилению финансового пресса на пользователей жилищно-коммунальных услуг. Создание конкурентной среды в жилищной сфере, в свою очередь, напрямую зависит от эффективного разделения функций собственников жилья и хозяйственной деятельности по его управлению, а также от формирования до говорных отношений между тремя участниками: собственниками жилья, управляющи ми структурами и подрядными организациями – производителями услуг ЖКХ. У каж дого из участников этих отношений должны быть свои четко сформулированные обя занности и стимулы к их эффективному исполнению.

Основными функциями собственников жилья (их могут представлять специали зированные структуры органов местного самоуправления для муниципального жилья, физические и юридические лица для частного жилого фонда) являются: соблюдение требований к содержанию и использованию жилого фонда;

обеспечение необходимого уровня финансирования;

заключение договоров социального найма, найма или аренды принадлежащего им жилого фонда. Главной проблемой, без решения которой невоз можно эффективное управление жилищным комплексом, является проблема организа ции эффективного собственника жилья. Поскольку основная часть населения прожива ет в многоквартирных домах, понятие частной собственности на жилье для него имеет весьма абстрактный характер. Очевидно, что для многоквартирных домов при демуни ципализации наиболее приемлемой формой собственности является коллективная. Ес ли для ЖСК существуют (пусть не всегда эффективные) опробованные формы управ ления коллективной собственностью, то для муниципального жилого фонда таких форм до недавнего времени не существовало. Создаваемые в весьма небольших коли чествах товарищества собственников жилья (ТСЖ) пока не могут создать реальной альтернативы муниципалитетам.

Управляющие структуры (компании) должны обеспечивать поддержание и раз витие принятого в управление жилого фонда в соответствии с государственными стан дартами качества услуг ЖКХ и требованиями собственников жилья;

выбор подрядных организаций по производству услуг и поставке материальных ресурсов и заключение с ними договоров. Управляющие структуры должны быть непосредственно материально заинтересованы в качестве своего труда.

Формирование конкуренции на рынке управляющих услуг требует создания равных условий конкурентной борьбы за право принять в управление недвижимость для структур разных форм собственности. Создание таких равных условий для привле чения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе собственности (включая и частную) требует принятия на муниципальном уровне ряда правовых нормативных документов. В настоящее время муниципальный жилой фонд находится в подавляющем числе случаев в управлении муниципальных унитарных предприятий (МУПов) на правах хозяйственного ведения или муниципальных учреж дений на правах оперативного управления. Жилищный фонд находится на балансе этих организаций (включая и приватизированную его долю), и договорные отношения между ними и муниципалитетами не обязательны. Такая форма правоотношений прак тически исключает возможность привлечения к управлению жилищным фондом част ного бизнеса. Эти правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет должен заключать договоры с управляющими компаниями на управление неприватизирован ной частью жилого фонда, собственником которого он является. Другие собственники жилья должны заключать аналогичные договоры.

Отбор подрядных организаций для осуществления текущего содержания и ка питального ремонта должен осуществляться также на конкурсной основе (в первую очередь в ситуации, когда рынок управленческих услуг еще недостаточно развит). Со временная налоговая система (освобождение населения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов по обслуживанию жилья) является практически запрети тельной для реализации процесса демонополизации в обслуживании жилого фонда.

Выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях пре дусматривает возникновение НДС, не компенсируемого за счет платежей населения.

Целесообразно отменить это освобождение от НДС с целью активизации процессов демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере.

Развитие конкурентных принципов управления и эксплуатации жилого фонда создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. При этом должны быть минимизированы ограничения на приватизацию (на первом этапе – акционирование) муниципальных предприятий.

В перспективе развитие рынка услуг по управлению жилым фондом должно оказать решающее влияние на внедрение прогрессивных ресурсосберегающих техно логий в сфере энерго- и теплоснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание и сравнительно небольших групп потребителей услуг за счет создания локальных источ ников энергоснабжения, альтернативных системе центрального энергоснабжения.

Таким образом, реформа собственности в ЖКХ должна сформировать рынок управленческих услуг и рынок эксплуатационных услуг в отрасли.

Производители коммунальных услуг, обеспечивающие поставку тепла, электро энергии и обеспечивающие канализирование отходов, являются локальными монопо листами, и потому их деятельность подлежит регулированию. Действующая в настоя щее время система тарифного регулирования услуг ЖКХ не стимулирует снижения затрат, а потому является препятствием для привлечения в отрасль частных инвести ций. Создание же прогрессивной системы тарифного регулирования является главным фактором роста привлекательности отрасли для частных инвесторов.

Тарифное регулирование должно включать в себя разработку увязанных между собой среднесрочных и долгосрочных программ производственной и инвестиционной деятельности отрасли, а система тарифного регулирования должна обеспечить финан совое обеспечения выполнения этих программ. В настоящее время в ряде муниципаль ных образований (Нижегородской, Тюменской, Вологодской и др. областей) внедря ются новые методики регулирования тарифов на услуги ЖКХ, однако для оценки эф фективности предложенных механизмов и тиражирования необходимо накопление оп ределенного опыта их использования. Обязательным условием эффективности тариф ного регулирования должен стать постоянный контроль деятельности коммунальных предприятий со стороны органов местного самоуправления. У авторов данного мате Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе риала нет готовых предложений по механизмам исключения возможности конъюнк турных вмешательств в тарифные процессы, однако, система тарифного регулирования должна быть обязательно защищена от попыток ее политизации.

В перспективе принципиально новым решением проблемы регулирования дея тельности коммунальных предприятий может стать использование на рынке комму нальных услуг такого элемента, как концессионные соглашения, включающего в себя обязательства претендента на оказание коммунальных услуг по инвестированию раз вития объектов коммунальной инфраструктуры. Это потребует принятия специального федерального закона, регулирующего концессионные отношения в ЖКХ.

Государственная поддержка модернизации ЖКХ в настоящее время может быть связана с привлечением бюджетных ресурсов и средств международных кредитных организаций под государственные гарантии для софинансирования совместно с ком мунальными предприятиями приоритетных и наиболее эффективных проектов в от расли.

В более долгосрочной перспективе эта поддержка может заключаться в созда нии финансовых механизмов минимизации рисков при привлечении в ЖКХ частного капитала.

Возможность привлечения в отрасль инвестиционных ресурсов в решающей степени зависит от эффективности использования потенциала ресурсосбережения. Мо дернизация коммунальной инфраструктуры должна привести к сокращению потребле ния ресурсов и, в результате, к сокращению себестоимости услуг. Полученный эконо мический эффект и явится основным фактором инвестиционной привлекательности ЖКХ.

Создание такой финансово-экономической модели функционирования и разви тия ЖКХ позволит обеспечить реальный эффект для каждого из ее участников. Насе ление получит качественные услуги по стабильным ценам и возможность через ры ночные механизмы влиять на качество и цены услуг;

государственные гарантии адрес ной помощи для малоимущих слоев населения. Для бюджета важна прогнозируемость и стабильность расходов на адресную социальную поддержку малоимущих слоев насе ления и оптимизация ее размеров;

прозрачная система финансовых потоков при суб сидировании населения. Коммунальные предприятия получат снижение уровня непла тежей и ликвидацию дефицита финансовых ресурсов;

инвестиции для модернизации отрасли. Для промышленных предприятий – потребителей коммунальных услуг будет ликвидирована система перекрестного субсидирования, что позволит повысить конку рентоспособность выпускаемой продукции.

3. Государственная социальная экспертиза законодательных решений и ее институциональное обеспечение Основной задачей социальной экспертизы должна стать проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, которые определяют уровень жизни населения и, следовательно, динамику социальной напряженности в стране (или на критерии социального государства). В число анализируемых при соци альной экспертизе целесообразно включать как показатели административной стати стики, так и показатели, которые могут быть выявлены только в результате проведения социологических опросов населения.

В предлагаемом к принятию Федеральном Законе «О социальной экспертизе в Российской Федерации» необходимо установить технологии социальной экспертизы и перечень типов документов, по которым она должна проводиться, ввести проводящие Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе ее институциональные структуры, определить порядок ее информационного обеспече ния и использования полученных результатов, а также возможность реализации управ ленческих решений, не прошедших социальную экспертизу.

Принятие данного закона позволит, во-первых, свести к минимально необходи мому число экономических решений с наиболее острыми негативными социальными последствиями;

во-вторых, заблаговременно разработать и по возможности обеспечить финансированием способы купирования нежелательных социальных последствий эко номической политики либо уменьшения масштабов таких последствий и, наконец, в третьих, встроить в процедуру разработки и принятия экономических решений меха низм их корректировки с учетом возможных социальных последствий.

4. Учет регионального фактора в проведении экономических и соци альных реформ С содержательной точки зрения этот вопрос тесно связан с социальной экспер тизой и, вероятно, анализ возможностей и необходимости региональной адаптации ус ловий реформ целесообразно рассматривать как элемент (раздел) социальной экспер тизы в целом.

Необходимость регионализации параметров социально-экономического рефор мирования подтверждается в настоящее время такими обстоятельствами, как, напри мер, регионально недифференцированная ставка подоходного налогообложения, ори ентированная на среднереспубликанские условия.

При сопоставлении же, например, отношения среднедушевых денежных дохо дов населения к стоимости минимального набора продуктов питания в регионе со среднереспубликанским значением данного показателя окажется, что в экстремальных случаях коэффициенты корректировки (или, что то же, поправочные коэффициенты) ставки подоходного налогообложения в условиях ноября 2001 г. должны были бы со ставить от 0,23 (Усть-Ордынский Бурятский АО) до 2,94 (г. Москва). Иными словами, в первом из этих регионов могла бы быть установлена единая ставка налогообложения доходов граждан 0,23*13%=2,99%, а во втором – 2,94*13%=38,22%. Конечно, эти рас четы и допущения носят лишь оценочный характер, однако цель авторов настоящего раздела заключается в том, чтобы привлечь внимание к необходимости правового ре шения проблемы преодоления социально-экономической дискриминации населения отдельных регионов, которые входят в состав Российской Федерации. Понятно также, что ставки должны устанавливаться не для конкретного региона, а для их групп и, кроме того, в случае принципиального одобрения предлагаемой модели целесообразно было бы установить предельные коэффициенты корректировки ставки (ставок) подо ходного налогообложения.

Другим примером является отсутствие оценок региональных последствий пен сионной реформы, во всяком случае, гипотетически возможного ее направления, кото рое связано с повышением пенсионного возраста. Между тем возрастная структура на селения в регионах достаточно сильно различаются. В результате в случае принятия соответствующего решения, будут наблюдаться регионально дифференцированные приросты уровня безработицы, а также повышения (снижения) нагрузки на бюджет пенсионной системы, из которого будет выплачиваться базовая часть государственной трудовой пенсии.

Проблема учета регионального фактора в социальном и экономическом рефор мировании может быть решена двумя способами, первый из которых заключается во включении соответствующего раздела (статьи) в предлагавшийся выше Федеральный Обсудить в форуме ИЭПП – www.iet.ru - эта и другие работы в свободном доступе Закон «О социальной экспертизе в Российской Федерации», а второй – в принятии Распоряжения (Постановления) Правительства Российской Федерации «О проведении региональных оценок при разработке нормативных документов».

Pages:     | 1 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.