WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 16 |

«Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД РФ Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов ...»

-- [ Страница 9 ] --

Президента осуществлять свои полномочия и обязанности (XXV поправка) ведет к временному прекращению полномочий при наличии его письменного заявления временному Председателю Сената и Спикеру Палаты представителей. Но с таким заявлением могут обратиться также Вице-президент вмес те с большинством высших должностных лиц департаментов. В этих случаях Вице-президент принимает на себя исполнение обя занностей Президента. Президент, однако, может заявить, что он в состоянии осуществлять полномочия и обязанности по своей дол жности и возобновить их осуществление, если Вице-президент и большинство должностных лиц департаментов в течение четырех дней этому не воспротивятся. В этом случае Конгресс обязан со браться в течение сорока восьми часов после получения соответ ствующего заявления и в течение 21 дня большинством в две тре ти голосов обеих палат определить, действительно ли Президент не в состоянии свои полномочия, вследствие чего обязанности сохраняются за Вице-президентом. Если же Конгресс таким образом не выскажется, то Президент возобновляет осу ществление полномочий и обязанностей по своей должности. В 1985 г., например, по заявлению Президента Р. Рейгана на крат кий период действия наркоза во время проведения хирургической операции его полномочия и обязанности были переданы Вице-пре зиденту.

378 Глава 14. Основы конституционного права США Для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не ока залась без главы государства, в 1947 г. был принят Закон о преем ственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и гг.).

В нем была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-пре зидент, Спикер Палаты представителей, временный Председа тель Сената, Государственный секретарь и далее все руководите ли департаментов по хронологии создания этих департаментов.

Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту.

Полномочия Президента Основные полномочия перечислены в Конституции (разд. ст. II). Однако со временем теорией и практикой было сформули ровано понятие "подразумеваемых (или "скрытых") полномочий", которому конституционные права и обязанности Пре зидента существенно расширились. Кроме того, глава государ ства систематически наделяется Конгрессом различными "делеги рованными правами".

Конституционные полномочия Президента могут быть систе матизированы по следующим основным группам.

Представительские функции. В качестве главы государства Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему принадлежит право отсрочки исполнения приговоров помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичмен ту. Он же объявляет амнистию. Как "лидер нации" Президент воз главляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и праз днествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, впрочем, вправе делать и Конгресс. Награждение действую щих президентов государственными наградами в США не принято.

Участие в законодательном процессе. Формально не пользу ясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседа ниях палат при принятии законов, Президент тем не менее ока зывает огромное влияние на законодательный процесс. Исследо ватели отмечают, что это влияние носит даже решающий характер, ибо подавляющее большинство ключевых законопро ектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом прини маются. К тому же сам Конгресс часто передает Президенту зако нодательные полномочия, из которых вырастает обширное указ ное право.

Президент имеет право вето, т. е. право в течение дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками;

вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством § 4. Президентская власть в 2/3 голосов обеих палат. Нельзя сказать, что президенты этим правом злоупотребляют, но угроза его применения оказывает на Конгресс известное воздействие. Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о положении дел в Союзе, т. е. о внутреннем и международном положении страны;

с этим посланием он лично (обычно в январе) выступает перед объединенным заседанием двух палат. В послании Конгрессу рекомендуется принять конкретные законы (эта своеобразная законодательная программа Президента рассматривается палатами в приоритетном порядке). Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конг ресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам.

Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Конгресса, и таких случаев в истории не было. Он имеет право на так назы ваемые "привилегии исполнительной власти", под которыми по нимают право на конфиденциальность, т. е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом •— каждодневная ра бота Президента, которую он осуществляет через специальную Службу по связям с Конгрессом.

Военные полномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армии и флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправе объявлять войну, но может направлять войска за границу для "защиты аме риканских интересов", в миротворческих целях и др. По закону 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соот ветствующий доклад. Конгресс вправе совпадающей резолюцией потребовать от Президента немедленно вывести войска из госу дарства, в которое они были введены. К своему праву направ лять вооруженные силы за границу президенты прибегали весь ма часто.

Глава государства присуждает высшие воинские звания, производит назначения военачальников, формирует Объединен ную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны (гражданское лицо).

Внешнеполитические полномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих пред ставителей международные переговоры и пр. Им подписываются с совета и согласия Сената международные договоры;

Президент их ратифицирует после одобрения Сенатом (двумя третями голо сов сенаторов). Наряду с этим глава государства вправе заключать с другими государствами так называемые исполнительные согла шения, которые не требуют одобрения Сенатом;

таких исполни 380 Глава 14. Основы конституционного права США тельных соглашений Президентом подписывается огромное мно жество.

Президент с одобрения Сената назначает послов, консулов и представителей в международные организации, именно ему при надлежит руководство внешнеполитической деятельностью госу дарства. Нередко президентами выдвигаются различные внешне политические доктрины, имеющие стратегическое значение. Кон гресс лишь изредка в резолюциях палат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики и междуна родного положения США, но позиция Конгресса Президента прак тически ничем не связывает. В обязанность Президента входит аккредитация и прием послов иностранных государств.

Назначения высших должностных лиц. Это одно из важней ших управленческих полномочий Президента. Все высшие долж ностные лица (их примерно 300) назначаются главой исполнитель ной власти "по совету и с согласия" Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководите ли ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случа ев, когда Сенат отказывал Президенту в назначении предложен ных им кандидатов, в том числе и на должности министров. От странение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом по собственному усмотрению. Назначение и смеще ние должностных лиц более низкого уровня регламентируется за конами и ведомственными инструкциями.

Чрезвычайное положение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение — как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конг ресс и публикуется в официальном издании "Федерал реджис тер". Национальное чрезвычайное положение может быть пре кращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объявлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохра няются только те права и полномочия, которые основываются на законах.

Акты Президента Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из консти туционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы зако ны добросовестно исполнялись. В число основных актов, издавае мых Президентом, входят:

• исполнительные приказы, которые основываются на зако нах или делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления;

§ 4. Президентская власть • планы, с помощью которых вносятся из менения в систему органов исполнительной власти (но с пос ледующим утверждением Конгрессом).

• Кроме того, Президентом издаются разного рода инструк ции, директивы, прокламации, правила и положения. Они также действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю.

Вице-президент Это второе лицо в государстве, избираемое вместе с Прези дентом. Его конституционная обязанность состоит в том, что он председательствует в Сенате и замещает Президента, когда эта должность оказывается вакантной. Если должность Вице-прези дента становится вакантной, то Президент назначает Вице-пре зидента, который вступает в должность по утверждении боль шинством голосов обеих палат Конгресса. Такой случай, напри мер, произошел в 1974 г., когда после отставки Президента Р. Никсона его пост занял Вице-президент Д. Форд, который за тем с одобрения Конгресса назначил Вице-президентом Н. Рок феллера.

Вице-президент работает под непосредственным руководством Президента, получая от него различные поручения, обычно свя занные с председательством в различного рода комиссиях.

Система органов исполнительной власти Эта система, обычно именуемая администрацией Президен та, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнитель ный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агент ства.

Кабинет состоит из руководителей департаментов, обычно именуемых министрами (по закону это Секретари). Кабинет фор мируется и действует в силу обычая, сложившегося еще при Д. Вашингтоне. В Конституции о нем не упоминается (только гово рится, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов письменного мнения по любому вопросу). Это чисто совещательный орган при Президенте, который созывается и обсуждает вопросы по личному его усмотрению. Кабинет не при нимает никаких правовых актов и не публикует своих протоко лов, все его решения, если они принимаются, оформляются ак тами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и кабинет.

Реальная роль этого органа определяется в зависимости от личных методов управления, присущих разным президентам. Были президенты Д. Эйзенхауэр), при которых кабинет со зывался регулярно, обсуждал актуальные вопросы внутренней и внешней политики, напоминая обычное правительство. Другие 382 Глава 14. Основы конституционного права США президенты (Д. Кеннеди, Р. Никсон) созывали кабинет редко, по скольку переносили центр тяжести в принятии решений на дру гие органы исполнительной власти.

В настоящее время в состав кабинета входит 13 руководите лей департаментов. Все они назначаются Президентом с одобре ния Сената, а смещаются его личной властью. Министры — за метные фигуры в государственном механизме исполнительной власти, они тесно связаны с соответствующими комитетами палат Конгресса, находятся в центре внимания средств массовой ин формации. Деятельность возглавляемых ими департаментов, ко торые создаются каждый в соответствии со "своим" законом, прак тически не контролируется Конгрессом, хотя Конгресс через ко митеты палат находится в курсе дел соответствующих министерств, получая от них запрашиваемую информацию.

В состав кабинета входят: государственный секретарь (он воз главляет государственный департамент, т. е. фактически министер ство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генераль ный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследо ваний), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внут ренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохра нения и социальных служб, жилищного строительства и городс кого развития, транспорта, образования, энергетики. В Своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава депар тамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использова нии и хранении протоколов, документов и собственности департа мента. Этот параграф не предоставляет права отказывать обще ственности в информации или ограничивать доступ общественнос ти к протоколам.

Исполнительный аппарат Президента (ИАП). Этот аппарат создается реорганизационными планами Президента или его рас поряжениями, включает несколько структурных подразделений большое число советников, помощников и референтов Президен та (всего около 2 тыс. человек). Каждый Президент обязательно меняет число и функции отдельных служб ИАП. Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Прези денту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, опреде лять бюджетную политику и координировать позиции органов ис полнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспе чивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консульта ции при планировании и анализе приоритетных направлений по литики и др.

Наиболее важными в политическом являются:

Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ § 4. Президентская власть состоит из Президента, Вице-президента, государственного сек ретаря, министра обороны, некоторых руководителей ведомств военного профиля;

на его заседания приглашаются начальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Центрального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю политику. Другие структурные подразделения ИАП: Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Со вет по качеству окружающей среды, Совет экономических кон сультантов, Управление по науке и технике и др. — всего 16 таких подразделений.

Исполнительные агентства (иногда именуются независи административными, регулирующими, комиссиями). Не которые из этих органов напоминают министерства (по числен ности чиновников они даже превышают отдельные министер ства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число до ходит до 50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Националь ное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Ко миссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Ко миссия гражданской авиации и др.

С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью правитель ства США. В их число входят: Управление долиной р. Теннесси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.

Государственная служба Служащие органов исполнительной власти находятся на го сударственной службе (гражданской, дипломатической). Они по лучают соответствующие их должностям официальные ранги, пользуются правовыми и социальными гарантиями. Закон о ре форме гражданской службы (1978 г.) закрепил принцип "системы заслуг", в соответствии с которым в определенном порядке предъявляются требования к чиновникам, происходит продвиже ние по службе, осуществляется оплата труда и т. д. Это способ ствует укреплению дисциплины в государственном аппарате, за интересованному и ответственному отношению чиновников к сво им обязанностям. Важную роль играет введенный Конгрессом кодекс этики правительственной службы, требующий от служащих пре данности высшим моральным принципам и государству, поддер 384 Глава 14. Основы конституционного права США жания Конституции и законов, работы в течение всего трудового дня, кроме того, требующий вскрывать случаи коррупции, ни когда не пользоваться конфиденциальной информацией, получен ной при исполнении должностных обязанностей, для извлечения личной выгоды и др.

§ 5. Судебная власть Роль судебной власти В системе государственной власти, опирающейся на разде ление властей и господство права, судебные органы выступают как самостоятельные и независимые носители широких властных полномочий. Судебная власть выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодатель ных и исполнительных органов. Одновременно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не толь ко применяют законы и правовые акты, но и фактически занима ются нормотворчеством.

Специфика американского гражданского общества, основан ного на свободе, предопределила важную роль судебных органов во всех сферах как отношений граждан с государством, так и отношений граждан между собой. С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей, практически неограни ченной компетенцией, позволяющей им рассматривать самые раз нообразные иски и споры в экономической, гражданской и других сферах жизни общества. В США насчитывается самое большое число судей и судебных адвокатов, сложилась хотя и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократи ческих процессуальных гарантий;

страну иногда называют "госу дарством судей", отмечая тем самым не только полновластие американских судов, но и доверие населения к этим органам го сударственной власти.

Авторитет судов опирается на безоговорочное исполнение судебных решений гражданами и государственными органами, в том числе по вопросам, связанным с признанием Верховным су дом неконституционности законов и административных актов, что немедленно исключает их из действующего права. Любое всту пившее в законную силу решение Верховного суда носит обще обязательный характер, никто не вправе поставить его под со мнение. Единообразному развитию судебной практики существен но помогает прецедентный характер судебных решений, хотя по своему значению действующие прецеденты постепенно уступают место статутному праву, т. е. писаным законам. В то же время суды не вправе вмешиваться в прерогативы законодательной и исполнительной власти.

§ 5. Судебная власть Конституционные основы Конституция устанавливает, что в стране может существо вать только один Верховный суд и такое количество нижестоя щих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы строго централизованной и единой феде ральной судебной системы, исключающей создание на уровне федерации каких-либо параллельных высших судебных органов.

Закреплена также несменяемость судей, поскольку они вправе занимать свои должности, пока поведение их Воз награждение судей не может быть уменьшено во время их на хождения в Весьма широко конституционно закрепляется юрисдикция судов. Они вправе рассматривать дела без ограничения правовых источников: по общему праву и праву справедливости, на основе Конституции (это фактически означает признание прямого дей ствия Конституции), законов и договоров. Судебная власть рас пространяется практически на все виды споров, включая споры, стороной в которых выступают США, между двумя или более штатами, между штатом и гражданами других штатов, между гражданами различных штатов, между гражданами и иностран ными государствами, между гражданами.

Конституционно установлено также, что разбирательство в судах всех преступлений, за исключением импичмента, произво дится судом присяжных. Такое разбирательство должно произво диться в том штате, где преступление совершено, а для случаев, когда оно совершается за пределами любого из штатов, место разбирательства определяется законом. В соответствии с этими конституционными установлениями в 1789 г. Конгрессом был при нят Закон о судебной системе, действующий (с изменениями и дополнениями) и поныне.

Особенностью судебной системы США является ее дуализм.

На территории каждого штата действуют и суды данного штата, и федеральные суды. Такой территориальный параллелизм воз ник исторически, поскольку к моменту создания Соединенных Штатов в каждом штате сложилась своя судебная система, при менявшая собственное законодательство. Сохранив эту систему, авторы Конституции США предусмотрели федеральную судебную систему, положив в ее основу применение федерального законо дательства. Специально и весьма сложно был отрегулирован воп рос о взаимоотношениях двух этих систем, в результате чего, с одной стороны, обе они сохранили относительную автономию по юрисдикции, а с другой — по определенным делам Верховный суд США признан высшим органом всей национальной судебной власти. Это, однако, не означает, что Верховный суд, как и дру гие федеральные суды, осуществляет какой-либо администра тивный контроль над судами штатов.

386 Глава 14. Основы конституционного права США Распределение компетенции между федеральными судами и судами штатов на практике приводит к тому, что свыше 90 про центов уголовных дел рассматривается судами штатов. В граж данско-правовой сфере федеральные суды обладают исключитель ной юрисдикцией по искам, связанным с применением морских законов, с претензиями против правительства США, с примене нием законов о банкротстве, о патентном и авторском праве, со спорами, в которых в качестве стороны выступает штат или ино странный дипломат. Есть очень большая категория гражданских дел, которые подпадают под юрисдикцию и федеральных судов, и судов штатов, и тогда за гражданами, в том числе и по согла шению сторон, признается право выбора суда для рассмотрения иска..

Властный характер судебных органов существенно усилен тем, что наряду с приговорами по уголовным делам и решениями по гражданским делам суды, даже без рассмотрения дела по су ществу, вправе принимать приказы трех видов. Приказ habeas corpus, исходя из конституционного закрепления неприкосновен ности личности, предписывает освободить любое лицо из-под стра жи, если в течение установленного срока ему не предъявлено обвинение. Приказ mandamus ("обязывающий") обязывает долж ностное лицо прекратить должностное бездействие и выполнить определенную обязанность, установленную законом в отношении ходатайствующего. Приказ injunction ("запретительный") требует от конкретного частного или должностного лица прекратить ка кие-то действия до судебного рассмотрения спора, если эти дей ствия могут нанести непоправимый вред. Эти виды судебных при казов означают существенную гарантию многих прав человека.

Федеральные суды Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: рай онных судов, окружных судов и Верховного суда США. Кроме это го, в нее входят специализированные суды. Все судьи федераль ных судов назначаются Президентом США с одобрения Сената.

Районные суды. Это низшее звено федеральной судебной системы;

такие суды рассматривают уголовные и гражданские дела в качестве суда первой инстанции. судов по стра не насчитывается 96;

границы районов и число судов внутри них устанавливаются Президентом по совету и согласию Сената. Прак тически в каждом малом штате и присоединившейся к США Рес публике Пуэрто-Рико действует один такой суд, а в крупных — до четырех. В каждый районный суд назначается от 1 до 27 (так называемый восточный федеральный суд в штате Нью-Йорк) су дей, которые находятся на постоянной службе. Если сторона в ходе рассмотрения дела представляет клятвенное ("аффидевит") обоснование того, что судья имеет личное предубеждение или предвзятое мнение, то такой судья подлежит замене.

§ 5. Судебная власть Апелляционные (окружные) суды. Эти суды выполняют про верку решений районных судов, а также рассматривают жалобы на решения некоторых административных (квазисудебных) орга нов (Национального управления трудовых отношений и Таких судов в стране насчитывается 13, каждый апелляционный суд территориально охватывает штатов и территорий. Чис ло судей в таком суде составляет от 8 23. Дела рассматривают ся в составе не менее трех судей, один из которых назначается главным судьей. Особой юрисдикцией наделен Апелляционный суд федерального округа Колумбия.

Верховный суд США. Этот Суд занимает высшее место в иерархии судебных органов, а по своему положению в системе органов власти равнозначен Конгрессу и Президенту. Принцип разделения властей и широкие полномочия позволяют ему, оста ваясь независимым, активно влиять на деятельность законода тельных и исполнительных органов федерации и штатов. Подобно Конгрессу и Президенту, Верховный суд постоянно открывает свои "подразумеваемые полномочия", что существенно расширяет его компетенцию и усиливает роль в обществе.

Верховный суд состоит из 9 судей (из них один Главный су дья), назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената, многие судьи занимают свою должность по лет, так как фактически несменяемы. Сместить судью Верховного суда, как и других судей федеральных судов, можно только с помощью про цедуры импичмента. Этим обеспечивается прочность и независи мость судей высшего судебного органа, общественное положение которых по всеобщему признанию выше членов Конгресса и ми нистров.

В отличие от многих зарубежных судов такого уровня внут ри Верховного суда США не предусмотрены коллегии, вследствие чего все судьи участвуют в рассмотрении каждого дела;

от пере груженности Суд спасает так называемая письменная форма рас смотрения дела, когда Суд обходится без вызова сторон, допроса свидетелей и прочих действий, затягивающих процесс. Решения принимаются по большинству голосов и носят окончательный ха рактер, в случае несогласия с большинством каждый судья впра ве опубликовать свое особое мнение. Исключительно велика дис креционная власть Суда: он вправе принимать большинство дел к своему производству по собственному усмотрению, а именно ког да найдет в деле "федеральный вопрос принципиального значе ния". Суд тщательно избегает дел, по которым решение того или иного спора к прерогативам законодательных или ис полнительных органов.

Верховный суд является высшей апелляционной инстанцией, проверяющей приговоры и решения нижестоящих судов по воп росам как права, так и факта. В то же время он выступает в качестве суда первой инстанции по всем спорам между двумя и более штатами, по делам послов, государственных посланников, 388 Глава 14. Основы конституционного права США консулов иностранных государств, по спорам между США и шта том, по делам, возбуждаемым штатом против граждан другого штата и иностранцев. Число дел, которые Верховный суд рас сматривает в качестве суда первой инстанции, в целом невелико.

Согласно Правилам Верховного суда США (в редакции 1980 г.) Верховный суд принимает к рассмотрению дела в трех основных процедурах:

а) в порядке апелляции, т. е. когда в Суд обращается какая либо сторона, полагающая, что ее дело содержит "федеральный вопрос", поскольку нижестоящий суд ошибочно признал (или, наоборот, не признал) неконституционным какой-либо закон в связи с гражданским иском или судебным преследованием;

б) в порядке истребования (certiorary), т. е. на основании пе тиции стороны, указывающей на важные основания для принятия Верховным судом данной апелляции к своему рассмотрению;

в) в порядке "удостоверения", когда в Верховный суд обра щается какой-то апелляционный суд, желающий в процессуаль ной форме получить разъяснение по конкретному правовому воп росу в связи с конкретным делом.

Наиболее значительными по своему резонансу являются ре шения суда, связанные с признанием неконституци онности законов или административных актов. И хотя таких реше ний не так много, судебный контроль оказывает большое профи влияние на другие ветви власти и создает у граждан уверенность в защищенности своих конституционных прав. Реше ния о неконституционности законов могут выносить и нижестоя щие суды, но Верховный суд США обладает правом их пересмотра.

Специальные федеральные суды Таких судов несколько: претензионный суд (рассматривает имущественные иски к Конгрессу и правительству США), суд по таможенным и патентным делам, налоговый суд, суд по делам военнослужащих. Эти суды имеют отдельную компетенцию с пра вом вынесения окончательных приговоров и решений. Но в отно шении всех таких приговоров и решений сохраняется апелляцион ная юрисдикция Верховного суда США.

Судебная система штатов Такая система в каждом штате создается на основе консти туции этого штата и актов законодательного собрания, вследствие чего судебные системы штатов очень отличаются одна от другой:

иногда говорят, что их в стране насчитывается пятьдесят. Имен но в судах штатов рассматривается подавляющее большинство всех уголовных и гражданских дел в стране. В компетенцию судов штатов входят все гражданские дела и дела о преступлениях, нарушающих законы штатов.

§ 5. Судебная власть Общей чертой судебной системы в каждом штате является то, что она состоит из нескольких инстанций (трех или четырех):

1. Низшие суды (мировые суды, суды магистратов, полицей ские суды, суды мэрии и др.) рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела. Мировые судьи в сельской местности, судьи при полицейских участках и магистраты (в городах) являются вы борными (на года) и часто оказываются лицами, не имеющи ми юридического образования;

они удостоверяют некоторые до кументы, оформляют браки и т. д. Но они вправе приговорить об виняемого к штрафу или лишению свободы на короткий срок, а при необходимости выдать ордер на арест или передать дело в вышестоящий суд.

2. Суды первой инстанции (суды графств, округов, городс кие суды и др.) рассматривают основную массу уголовных и граж данских дел. Эти суды часто избираются населением и состоят из квалифицированных юристов. Рассмотрение дел происходит с уча стием присяжных (обычно "малое жюри" — 12 членов). Часто дела рассматриваются в составе нескольких судей.

3. Апелляционные суды (иногда именуемые промежуточны ми) действуют в крупных штатах и выполняют надзорную функ цию по отношению к нижестоящим судам. Эти суды часто рас сматривают дела о выборах, правильность которых оспаривается.

Иногда решения носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. состоит из судей, избираемых населением или назначаемых губернатором на лет.

4. Высшие (верховные) суды именуются по-разному, но все гда являются высшей судебной инстанцией штата. Они состоят из судей (обычно 7), назначаемых губернатором с одобрения сената данного штата на срок лет (иногда пожизненно, пока "ведут себя безупречно"). Эти суды обладают апелляционной юрис дикцией по отношению к решениям нижестоящих судов (обычно по существу рассматриваются только дела, по которым одной из сторон в споре является штат).

Верховные суды штатов обладают правом конституционного надзора. Они часто дают окончательное заключение о конститу ционности (по отношению к конституции своего штата) законо проектов, поступающих в законодательные органы (легислатуры) штатов, или актов высших исполнительных органов. Заметим, что у Верховного суда США нет аналогичного права по отношению к актам федеральных органов власти (вернее, он сам отказался при знать его за собой). Верховный суд штата может объявить любое положение конституции и закона штата недействительным на том основании, что они противоречат федеральной Конституции.

В различных штатах также действует большое число специ альных судов (по о завещаниях, о сиротах, о наследстве и опеке, земельные суды, суды по семейным делам и др.).

Сложные судебные системы в штатах, изобилующие столь же сложными правилами судопроизводства и огромным накопле 390 Глава 14. Основы конституционного права США нием судебных прецедентов, порождают критику со стороны об щественности, иногда приводящую к частичным реформам.

§ 6. Государственное устройство По форме государственного устройства США являются фе дерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства также входит Федеральный округ Колумбия (т. е. столица США — г. Ва шингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий (Гуам, Вирджинские острова и др.) и Пуэрто-Рико, имеющее ста тус "свободно присоединившегося государства". Каждый штат имеет свою территорию, но в своей совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США (разд. 3 ст. IV Конституции США).

Конституционно-правовая природа федерации Американская федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласивши мися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Одна ко в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоя тельности, по существу утратили свой суверенитет (хотя в их кон ституциях он иногда закрепляется) и не обладают теперь правом выхода из состава США (сецессией). Отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, т. е. к усилению центральной власти. Фе дерализм в США никогда не рассматривался как форма нацио нального или расового вопроса, а выступает в роли рациональной демократической децентрализации власти, т. е. способом ее при ближения к народу.

Федерация носит открытый характер, Конгресс вправе при нимать в нее новые штаты. Но ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо друго го штата и никакой штат не может быть образован посредством слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия легислатур (законодательных органов) заинтересованных штатов, равно как и Конгресса США.

Среди многочисленных американских теорий федерализма выделяются теории дуалистического и кооперативного федера лизма. Они обращают главное внимание на сбалансированное раз деление полномочий между центром и штатами, с тем чтобы избе жать взаимного вмешательства в функции друг друга, а также на необходимость обеспечить сотрудничество центра и штатов. Эти теоретические установки, видоизменяющиеся разные периоды времени, в основном определяют политику верхов и обеспечивают относительно бесконфликтное взаимоотношение властей, стабиль ность и единство государственной власти в масштабе всей страны.

В Конституции США вообще не употребляется термин "суверени § 6. Государственное устройство тет", но общепризнано, что суверенным является только феде ральное государство, т. е. США.

Приоритет федеральных властей закреплен в Конституции США в форме так называемой "клаузулы о верховенстве" (ст. VI);

здесь говорится, что Конституция и законы Соединенных Шта тов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. Предусмотрено далее, что судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, каки ми бы ни были положения конституции или законов любого из штатов. Следовательно, в случае противоречия конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют послед ние. Все должностные лица государства — как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов — обязаны поддержи вать федеральную Конституцию. Этим положением закрепляется верховенство Конституции США, чем в значительной степени оправдывается постоянное расширение предметной компетенции федеральной законодательной и исполнительной власти, а также непререкаемый авторитет Верховного суда США. Федеральные законы и решения Верховного суда США включаются в свод дей ствующего законодательства каждого штата как его интеграль ная часть.

Разграничение полномочий федерации и штатов Конституция США (разд. 8 ст. I) установила четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исклю чительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы веде ния относятся к компетенции штатов, о чем прямо говорится в X поправке к Конституции. К ведению штатов относится приня тие своей конституции и законов, в том числе уголовных и многих гражданских, проведение выборов (в том числе Президента и Конгресса США), регулирование торговли, орга низация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, установление местного управле ния и судебной системы штата, охрана общественного порядка, создание национальной гвардии.

Кроме того, существует сфера совпадающих полномочий фе дерации и штатов: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др. Конституция США пря мо запрещает штатам (разд. 10 ст. I) заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сбо рами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда.

Разграничение полномочий между федерацией и штатами в действительности не препятствует вмешательству центральных органов власти по многим вопросам в прерогативы штатов. Этому 392 Глава 14. Основы конституционного права США в немалой степени способствует заинтересованность штатов в фи нансовых дотациях из федерального бюджета, потребность в об щегосударственных стандартах обеспечения армии, полиции и других правоохранительных органов и в других сферах. Органы государственной (исполнительной) власти федерации и штатов нередко договариваются о создании совместной администрации по отдельным вопросам, различными путями достигается унифи кация федерального и штатного законодательства. В этих целях, например, проводятся общенациональные и региональные конфе ренции губернаторов, генерал-атторнеев и других высших долж ностных Борьба двух тенденций — "за" и "против" усиления вмеша тельства центральных органов власти в полномочия штатов — на ходит свое выражение в столкновении теорий "скрытых полномо чий" и "прав штатов". Первая утверждает, что Конгресс обладает рядом подразумеваемых прав, которые хоть прямо и не записа ны в Конституции, но содержатся в ней, позволяя вторгаться в законодательное поле штатов. Вторая, напротив, обосновывает незыблемость полномочий и прерогатив штатов, не подлежащих ограничению. На практике эти тенденции (периодически одна из них как бы обретает преимущественное значение) тесно перепле таются между собой. Не следует, однако, думать, что унитарист ская тенденция в развитии американского федерализма означает полное попрание конституционных прерогатив штатов.

Федеральная интервенция В Конституции США закреплено положение, согласно кото рому федерация защищает каждый из штатов от вторжения и — по обращению легислатуры или исполнительной власти — от бес порядков, сопровождающихся насилием. На этом основании Конг рессом еще в 1795 г. был принят закон, который предоставил Пре зиденту право применять военную силу для подавления восста ний и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру. Своим правом президенты пользовались неоднократ но (только за период после второй мировой войны девять раз), но все же не злоупотребляли.

Конституционно-правовой статус штата Этот статус определяется Конституцией США и федеральны ми законами, а также конституцией и законами самого штата.

Каждый штат имеет свою систему высших органов государствен ной власти (законодательных, исполнительных и судебных), свое гражданство (гражданин штата одновременно является гражда нином США). Штат, таким образом (в переводе это слово означа ет "государство"), является унитарным государственным образо § 6. Государственное устройство ванием, равноправным субъектом федерации. Штат не вправе изменить республиканскую форму правления (она гарантируется ему федеральной Конституцией), он пользуется защитой феде ральной власти от внешнего вторжения. Система органов государ ственной власти штатов строится на основе принципа разделения властей, вследствие чего все они являют собой минипрезидентс кие республики без права учреждать парламентскую форму прав ления.

Конституции штатов принимаются ими самостоятельно (чаще путем референдума) и потому во многом отличаются друг от дру га. Есть очень старые конституции (в штате Массачусетс Консти туция действует с 1780 г.), в других штатах конституции были сменены по раз (штат Луизиана) или обременены большим числом поправок. Нередко в них содержатся разного рода поуче ния и религиозные наставления и вообще нормы неконституцион ного содержания. Но в главном они соответствуют федеральной Конституции, являются демократическими, содержат порядок изменения конституции, закрепляют принцип господства права.

Массачусетс, например, характеризуется в своей Конституции как свободная, суверенная и независимая Республика Массачусетс.

штата Иллинойс (1970 г.) содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, набором прав и свобод граж дан (гарантия разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудо устройстве, достоинство личности и др.).

Органы государственной власти Законодательная власть в штатах принадлежит легислату рам, избираемым населением на основе всеобщего, равного и пря мого избирательного права при тайном голосовании. В ряде шта тов действует ценз оседлости, от выборов отстраняются бедняки (пауперы). Легислатуры в штатах (кроме Небраски) двухпалат ные, они избираются на срок года с полным или частичным обновлением. В отдельных штатах легислатуры именуются гене ральной ассамблеей (19 штатов), законодательной ассамблеей (Оре гона, Монтана, Северная Дакота), генеральным собранием (Мас сачусетс, Нью-Хемпшир). Нижние палаты именуются палатами представителей (или делегатов) и ассамблеями, верхние — сена тами. Эти законодательные органы работают сессионно, т. е. соби раются один раз в год на сессию сроком от 30 (штат Нью-Йорк) до 190 (штат Мичиган) дней. Иногда на период между сессиями изби рается законодательный совет, проводящий законотворческую работу.

Главная функция легислатур — принятие законов, включая бюджет. В своей внутренней организации они в основном копиру ют организацию федерального Конгресса. Нижнюю палату (в раз ных штатах они насчитывают от 35 до 400 членов) возглавляет 394 Глава 14. Основы конституционного права США спикер, верхнюю членов) — лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах, число которых весьма значительно. Компетенция легислатур но сит остаточный характер (т. е. за вычетом всего, что относится к ведению федерального Конгресса, а также исполнительной и су дебной власти). Законодательные органы имеют право на импич мент в отношении губернатора штата и некоторых других должно стных лиц. Сенаты утверждают назначения высших должностных лиц штата, сделанные губернатором.

Исполнительная власть Она занимает ведущее место в системе органов власти. Выс шим должностным лицом является губернатор, избираемый насе лением из числа граждан штата (часто с требованием проживания в штате не менее лет), как правило, достигших 30-летнего возраста. Кандидаты на этот пост выдвигаются с помощью конвен тов (съездов) политических партий или праймериз. Для избрания на всеобщих выборах необходимо получить относительное боль шинство голосов избирателей (только в трех штатах требуется абсолютное большинство). Срок пребывания в должности колеб лется от 2 до 4 лет с возможностью (в ряде штатов) неограничен ного избрания. Отстранение от должности происходит посредством импичмента. В 38 штатах вместе с губернатором избирается лей тенант-губернатор, который председательствует в сенате и на следует пост губернатора, если он оказывается вакантным.

В обязанности губернатора, которые в основном напоминают полномочия федерального главы исполнительной власти, входит контроль за исполнением законов, назначение на высшие долж ности (иногда и судебные), руководство аппаратом исполнитель ной власти. Однако ряд важнейших должностей (казначей, секре тарь, генеральный атторней и др.) избираются населением или назначаются легислатурой. В большинстве штатов губернаторы оказывают большое влияние на законодательный процесс в легис латурах (имеют право вето, направляют послания, готовят основ ную массу законопроектов, обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры). Вето может быть преодолено легислатурой при повторном рассмотрении законопроекта двумя третями голосов в обеих палатах. Для применения вето губернато ру предоставляется определенный срок (обычно дней), что дает ему возможность блокировать закон, если в течение этого срока сессия легислатуры уже закончилась (так называемое "карман ное вето");

на новой сессии легислатура должна принять этот за кон заново. Применение вето возможно не только в отношении всего законопроекта, но и по отдельным его статьям (так называ емое "выборочное вето"). Губернатор является главнокомандую щим национальной гвардией штата, пока Президент не призовет ее на службу Соединенных Штатов, что происходит редко. Обыч § 7. Местное самоуправление но национальная гвардия выполняет функции внутренних войск, ее роль возрастает, если губернатор объявляет военное положе ние. Губернатор осуществляет связь с федеральным правитель ством, представляет штат в торжественных случаях, обладает правом помилования. Ему подчиняется большой аппарат управле ния, тесно связанный с федеральным аппаратом исполнительной власти и во многом от него зависимый.

Как правило, губернатор — это лидер правящей партии, который через партийный механизм оказывает влияние как на легислатуру, так и на аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления. Но часто бывает и так, что партийная принадлежность губернатора и большинства других органов влас ти оказывается различной (хотя по своему составу легислатуры во многих штатах традиционно однопартийные), и тогда во взаи модействии властей происходят "сбои". Но в целом механизм вла сти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен и не порождает частых и серьезных кризисов.

Особым статусом обладает Пуэрто-Рико — республика с кон ституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952 г.). Жители этого "свободно присоединив шегося государства" имеют американское гражданство, представ лены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса, но не участвуют в выборах Президента США. Губернатор избирается прямым путем на 4 года, он назначает глав департа ментов (Совет секретарей). Легислатура состоит из Сената (27 чле нов) и Палаты представителей (51 член). Среди населения есть сильные настроения как в пользу объявления независимости рес публики, так и в пользу присоединения к США в качестве 51-го штата.

В федеральном округе Колумбия с 1966 г. введено самоуп равление, т. е. население избирает совет и мэра, но одновременно управление столицей контролируется специальными постоянны ми комитетами Сената и Палаты представителей Конгресса США.

Жители столицы участвуют в выборах Президента США, но не представлены в Конгрессе.

В островных территориях, не входящих ни в один штат (Гуам, Вирджинские острова и др.), населением избираются небольшое законодательное собрание и губернатор, подчиняющийся феде ральному правительству.

§ 7. Местное самоуправление В США не существует единой системы местных органов вла сти, поскольку каждый штат вправе решать этот вопрос по свое му усмотрению в соответствии с установленной им же админист ративно-территориальной системой. Господствующей является кон 396 Глава 14. Основы конституционного права США цепция самоуправления, которая основывается на признании са мостоятельности избранных населением органов управления в пре делах своей компетенции. Компетенция эта достаточно широка и включает весьма важные для населения вопросы жизнеобеспече ния (благоустройство городов и поселков, организация школ и боль ниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и пр.). Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми средства ми, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление справедливо рассматривается в США как важный элемент демок ратии и свободного гражданского общества. Оно не исключает тес ного сотрудничества с администрацией штата, особенно в области управления полицией, здравоохранением, санитар ным контролем и пр. Нередко администрация штатов прямо конт ролирует органы местного самоуправления, чему способствуют партийные механизмы и финансовые дотации из бюджета штата.

Графства Это основные административно-территориальные единицы, на которые делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута).

В стране насчитывается более трех тысяч графств, но размер их территорий и численность населения различны. Так, в штате Те хас насчитывается 254 графства, в штате Миссури — 114, в шта тах Нью-Йорк и Калифорния 57, в штатах Делавэр и Гавайи — по 3. Если в крупных графствах (в штатах Калифорния, Илли нойс) проживает по миллионов жителей, то в мелких порой всего 1 тыс. жителей.

Системы самоуправления в графствах определяются консти туциями и законами штатов. Существует две основные формы со ветов графств: совет комиссионеров и совет контролеров. Первая предусматривает населением членов Совета, кото рые руководят всей практической работой по конкретным направ лениям. Вторая предусматривает представительство в совете вы борных должностных лиц муниципальных образований, входящих в графство (число таких представителей может доходить до 100).

Обычно у советов нет постоянного председателя и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы, принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов и др.

При советах создается аппарат чиновников, который и осуществ ляет реальное управление в графстве. Во многих графствах от дельно избираются шериф (начальник полиции и судебный испол нитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и другие, ко торые часто независимы от совета.

Аппарат управления возглавляет администратор, который назначается советом или избирается населением. Это должност § 7. Местное самоуправление ное лицо как бы олицетворяет исполнительную власть по отноше нию к власти представительной;

обычно он оказывает большое влияние на решения совета.

Особенностью американской системы местного самоуправле ния являются тауны и тауншипы, т. е. самоуправляющиеся об щины, входящие в графство. Правда, они распространены лишь в некоторых штатах Новой Англии, а также в штатах Нью-Йорк, Висконсин, Миннесота. Их насчитывается 16 тысяч.

Тауны создаются на базе одного или нескольких мелких го родских поселений и окружающей сельской местности с неболь шим населением. Иногда это просто отдельная деревня. Основным органом управления является таун-митинг, т. е. собрание жителей (обычно в год). Такое собрание принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах. Тауншипы создаются в сельской местнос ти, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуп равления здесь также предусматривает избрание совета и адми нистраторов.

Формой местного самоуправления выступают специальные округа, создаваемые легислатурами штатов для осуществления управления по ряду конкретных вопросов. Так, в границах шта тов существуют школьные, транспортные, парковые округа, ок руга по пожарной охране, жилищному строительству, снабже нию водой и др. Они иногда охватывают территорию нескольких графств (общее число округов превышает 40 тысяч). Администра ция и советы таких округов, обычно выборные, пользуются зна чительной автономией.

Города Статус города определяется легислатурой штата, вследствие чего критерии для отнесения того или иного поселения к катего рии городов различны. Городом признается огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей и городом считается (в некоторых штатах) поселок всего с 1 тыс. жителей. Как прави ло, крупные города имеют свою хартию, т. е. своеобразную кон ституцию, положения которой закрепляют некоторые традицион ные привилегии и автономию. Города управляются муниципалите тами, которые во многом напоминают системы управления частными корпорациями. Они вправе владеть и распоряжаться собственностью, делать и предоставлять займы, заключать кон тракты. В крупных штатах (Техас, Иллинойс и др.) насчитывается более тысячи муниципалитетов, а в небольших (Род-Айленд, Нью Хэмпшир и др.) — от 8 до 20.

Системы управления городами отличаются большим разнооб разием, но в целом могут быть сведены к трем основным. Система —• наиболее старая и распространенная (охватыва ет примерно половину всех городов). При этой системе население 398 Глава 14. Основы конституционного права США избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), который выполня ет роль маленького парламента, созываемого примерно раз в ме сяц. Такой совет издает акты, напоминающие законы. Параллель но население избирает мэра (на года), который воплощает исполнительную власть (но иногда является председателем сове та). Мэр и совет делят полномочия по назначению руководителей отделов и управлений, координируют их деятельность, но бывает и так, что некоторые должностные лица городского управления избираются непосредственно населением. Мэр обладает правом вето, составляет проект бюджета и др. Как правило, роль такого мэра в решении основных вопросов управления городом исключи тельно велика, хотя он и может быть отстранен от должности голосованием избирателей, решением совета, судебным решени ем или постановлением губернатора штата.

Система (распространена в 40 про центах городов) отличается от предыдущей главным образом тем, что управляющий, являющийся главой администрации, не изби рается населением, а назначается советом из числа опытных ме неджеров, т. е. выступает как наемное должностное лицо. Поэтому совет всегда вправе его уволить. В руках у управляющего прак тически сосредоточена вся полнота власти, хотя при этом может существовать и выбираемый населением мэр, но только для чис то представительских функций.

Наконец, комиссионная форма городского самоуправления (распространена менее других) как бы отвергает разделение вла стей, соединяя законодательные и исполнительные функции в руках единой комиссии. Эту комиссию в составе членов на срок года избирают жители города, она сама издает необхо димые правовые акты и сама через членов комиссии организует их исполнение. Каждый член комиссии возглавляет управление в муниципалитете и, следовательно, действует бесконтрольно. Один из членов комиссии (иногда по очереди) становится председате лем комиссии. В некоторых городах один из комиссионеров высту пает в качестве мэра, но только для представительских целей.

Внутри крупных городов, часто образующихся путем слия ния нескольких соседних городов, а иногда и графств, оказывает ся несколько самостоятельных муниципалитетов. Это так называ емые метрополитенские регионы, выросшие вследствие бурной урбанизации страны в последние десятилетия. Например, в мет рополитенском регионе Миннеаполис — Сент Пол с населением в 2,5 млн. человек действуют 270 местных органов управления, в том числе 7 графств, 140 муниципалитетов, 49 тауншипов, 49 школьных округов, 22 специальных округа и др. В этом регионе создан метрополитенский совет, который в соответствии с зако ном планирует развитие транспорта, создание аэропортов и пар ков, контролирует экологическую среду и т. п. Впрочем, в других аналогичных регионах функции метрополитенского совета гораз до скромнее.

Глава 15. Основы конституционного права Великобритании и Северной Ирландии § 1. Общая характеристика конституции Великобритании В отличие от других стран, где действующая писаная кон ституция четко определяет предмет конституционного права, в Великобритании строго научного разграничения между конститу ционным и всем остальным правом нет. Традиционно к предмету конституционного права относят:

институт главы государства, его полномочия и прерогативы;

порядок организации и деятельности законодательной власти: вза имоотношения палат, полномочия и привилегии членов парламен та;

статуе министров и государственных служащих;

взаимоотно шения центрального правительства и местных органов власти;

полномочия в области заключения международных договоров (treaty making power);

гражданство;

гражданские свободы и их пределы;

избирательные права;

публичные финансы;

общую систему су дов, сроки полномочий и иммунитеты судей;

вооруженные силы и контроль за ними.

В Соединенном Королевстве в связи с отсутствием кодифика ций или официальных права юристы испытыва ют определенные трудности с разграничением отраслей права. Ос новным критерием разграничения отраслей права, например кон ституционного и административного, является, по мнению И.

Дженнингса, их предмет регулирования1. Применительно к адми нистративному праву предметом регулирования является все, что связано с деятельностью публичной администрации (public admi nistration). Однако при отсутствии писаной конституции и коди фицированного права в стране вопрос разграничения конституци онного и административного права — это, скорее, вопрос убеж дения, чем четкой дефиниции. Тем не менее, точное значение термина "административное право" можно найти в законе2.

Конституция Великобритании, ее характерные черты и особенности Существует абстрактный и конкретный смысл понятия "кон ституция". В абстрактном значении конституция — это сово купность законов, прецедентов и конституционных соглаше Jennings I. The Law and the Constitution ( 5th ed.). P. 217.

State Immunity Act 1978. S. 3 (2).

400 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании которые определяют: порядок формирования и полномочия органов государства, принципы взаимоотношений государствен ных органов между собой и государственных органов и граждан. В конкретном значении конституция — это конкретный юридичес кий документ или система правовых актов, в которых наиболее важные правовые положения, составляющие предмет конститу ционного регулирования, приняты в соответствии со специальной процедурой. В Великобритании нет конституции в данном конк ретном смысле, а действует конституция в абстрактном значении Характерные черты конституции:

1) Британская конституция является единой для Соединенно го Королевства Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирлан дии.

2) Британская конституция является неписаной. Отсутствие единого писаного текста позволяет говорить о трех составляющих британской конституции: Статутное право (Statute Law);

Общее право (Common Law);

Конституционные соглашения (Constitutional conventions). Соответственно, источниками конституционных норм являются: статуты;

судебные прецеденты;

конституционные со глашения. Общее влияние на формирование этих источников ока и оказывают труды авторитетных юристов.

3) Конституция Великобритании является "гибкой" конститу цией, поскольку в английском праве нет различия между "кон ституционным" и "текущим" законом. Действует общий порядок принятия и изменения парламентских законов, которые не могут пересматриваться судами или объявляться неконституционными.

Источники британской конституции Статуты. Эта категория актов, составляющих британскую конституцию, охватывает акты Парламента и акты делегирован ного законодательства. Статуты как часть конституции можно представить следующим образом:

1) правовые акты, принятые до XX в., но сохраняющие свое значение как действующее право: Великая Хартия Вольно стей 1215 г.;

Билль о правах 1689 г.;

Акт о союзе с Шотландией 1706 г.;

Акт о престолонаследии 1701 г. и др.;

2) парламентские законы, принятые в этом столетии: законы о Парламенте 1911 и 1949 гг.;

законы о пэрах 1958 и 1963 гг.;

Закон о Палате общин 1978 г.;

законы о народном представитель стве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг.;

законы о гражданстве 1948, 1964, 1981 гг.;

Иммиграционный акт 1971 г.;

Закон о коро Конституционные соглашения — это правила политической практики, которые считаются обязательными для тех, к кому они относятся, и ко торые не являются юридическими законами, поскольку их выполнение не может обеспечиваться решением суда или палат Парламента.

§ 1. Общая характеристика конституции Великобритании левской санкции 1967 г. (Royal Assent Act);

Вестминстерский ста тут 1931 г.;

законы о министрах Короны 1937, 1964, 1975 гг.

Перечислить все парламентские законы, которые являются источниками британской конституции, весьма сложно, так как их насчитывается несколько десятков. Критерием отбора из огромно го количества законов, принимаемых Парламентом, является пред мет конституционного регулирования: форма правления и форма государственного устройства;

система, порядок формирования и компетенция высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

правовой статус личности. Парламентские зако ны, регулирующие эти отношения, и составляют статутную часть британской конституции;

3) акты делегированного законодательства, принятые испол нительной властью на основе прав, делегированных Парламентом.

К этой категории актов относятся акты, издаваемые министрами Короны, местными органами власти и публичными корпорациями.

Наиболее важными из актов делегированного законодательства являются приказы в Тайном совете, издаваемые от имени монарха.

Судебные прецеденты. Судебные прецеденты, содержащие принципы конституционного права, создавались в ходе обычной судебной практики. По рассмотрении конкретного дела суд выно сит решение, часть которого составляет правило прецедента1. В большинстве своем это решения Высокого суда (отделение коро левской скамьи), Апелляционного суда и Палаты лордов. Поскольку полный перечень судебных решений, составляющих прецеденты конституционного права, исчисляется сотнями дел, из всего мно жества приведем в качестве примера лишь некоторые. Возьмем дело Ashby v. White (1703) о рассмотрении спора о парламентской привилегии урегулировать конфликт в связи с реализацией изби рательного права. Истец, полагая свое право нарушенным, обра тился в суд, который решил, что такого рода вопросы относятся к привилегиям Палаты общин и в силу этого не могут быть пред метом рассмотрения в суде. Палата лордов, пересмотрев решение Высокого суда, установила правило, ставшее прецедентом: ubi jus ibi remedium (наличие субъективного права предполагает на личие средств его защиты).

Вопрос о парламентских привилегиях рассматривался и в других делах, решение по которым привело к созданию преце дентов. Например, в деле Stockdale v. Hansard (1839) Палата об щин на основе своей привилегии распорядилась об опубликовании и распространении среди депутатов и за пределами Парламента ряда документов. Высокий суд, рассмотрев исковое заявление, признал распоряжение Палаты общин в части, касающейся рас пространения документов вне стен Парламента, выходящим за Решение суда состоит из двух основных частей:

1) ratio (правило прецедента);

2) obiter dictum (попутно сказанное судьей).

402 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании пределы парламентской привилегии и постановил, что решение любой из палат не может изменять права страны. По сути это означает следующий конституционный принцип: изменение зако нодательства осуществляется только путем принятия парла ментского закона.

Правило прецедента регулирует и конституционный инсти тут прав и свобод граждан (например, право на неприкосновен ность жилища, право на частную собственность и др.) В деле v. Carrington (1765) истец обратился в суд с требованием восстано вить его нарушенное право на неприкосновенность жилища и выиграл это дело у представителей Короны, проникших к нему в дом на основании общего приказа об обыске (general warrant to search), выданного Государственным секретарем. Лорд Камден в своем решении заявил, что любое проникновение в частные вла дения является правонарушением (trespass), если на это нет со гласия хозяина или строго установленного позитивным правом (т. е.

законом) разрешения. Поэтому приказ об обыске, выданный Госу дарственным секретарем, незаконен по определению. Это извест ное решение суда создало прецедент, действующий и сегодня:

приказы общего характера об обыске незаконны.

Принятые позже, в том числе и на основе этого прецедента, парламентские законы регламентировали процедуру издания при казов о проведении обыска по конкретным основаниям. Правом издавать такие приказы наделены суды.

В деле v. Wilts United Dairies (1922) предметом иска стало нарушение права собственности путем незаконного обло жения налогом. Правительство, исходя из делегированных ему полномочий, предприняло действия, направленные на обложе ние налогом сделки купли-продажи молока, осуществленной ком панией W.U.D. Суд, решение которого впоследствии подтвердила Палата лордов, признал действия Правительства ultra vires (за пределами полномочий) и нарушающими прерогативу Парламента устанавливать налоги. Суд определил, что ни Закон об оброке (1914 г.), ни один из актов делегированного законодательства, на основании которого действовали представители Правительства, ни прямо, ни косвенно не давали им права устанавливать допол нительные сборы. Решением по этому делу подтвержден важный конституционный принцип — нет права взимать налоги без раз решения Парламента.

Дело Ridge v. Baldwin (1964) возникло в результате решения административного органа (Watch Committee) об освобождении от должности по причине небрежения служебными обязанностями полицейского офицера. Он был уволен без предъявления конкрет ного обвинения и не будучи выслушанным в свое оправдание.

Комитет принял решение в связи с рассмотрением в уголовном суде (Old Bailey) дела о коррупции и высказанным судьей сужде нием о необходимости отставки офицера. Палата лордов, отменив решение Апелляционного суда, постановила, что вне § 1. Общая характеристика конституции Великобритании ти от того, имеет ли место судебный или административный про цесс, там, где принимается властное решение, затрагивающее права личности, правила естественного правосудия (natural justice) должны соблюдаться. В деле Ridge v. Baldwin (1964) был оконча тельно утвержден принцип, защищающий процессуальные права граждан: audi (стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными).

Прецеденты устанавливают принципы деятельности и полно мочия высших органов власти. Наиболее известным решением в этой области является Case of Proclamations (1610), касающийся королевской прерогативы. Основанием для него послужило стрем ление короля Якова I запретить путем издания королевской про кламации строительство новых зданий в Лондоне. Данное реше ние содержит ряд положений, заметно повлиявших на развитие конституционного права:

• Монарх не может своим решением объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось.

• Прерогатива монарха не больше, чем это дозволено правом страны.

• Последовательные изменения в праве осуществляются путем принятия парламентского закона.

Влияние дела о прокламациях можно заметить и в судебной практике более позднего времени. Например, в деле Att.-Gen. for Canada v. Att.-Gen. for Ontario (1937) лорд Эткин подчеркивал, что любые изменения английского права, вызванные имплемен тацией международного договора, предполагающего финансовые операции государства, требуют подтверждения парламентским законом. Наиболее ярко это проявилось при вступлении Велико британии в ЕС. Английские суды стали обращаться к положениям Договора о ЕЭС лишь после принятия Парламентом Закона о Ев ропейских Сообществах (1972).

В связи с судебной практикой и важной ролью прецедентов в регулировании конституционных отношений необходимо упомя нуть труды авторитетных юристов как дополнительный источ ник британской конституции.

Общее правило, выраженное в решении по делу Cordell v.

Second Clanfield Properties Ltd. (1969), состоит в том, что книги авторитетов не могут влиять на судебные решения. Но очень ста рые книги старых авторов, мнения которых рассматриваются как свидетельства судебных решений, не дошедших до нашего вре мени, могут восприниматься судами как дополнительный источ ник права. Среди этих книг наиболее влиятельными признаются следующие: Hale's History of the Pleas of the Crown (1736), Hawkin's Pleas of the Crown (1716), Foster's Crown Cases (1762).

Конституционные соглашения. Определить природу консти туционных соглашений, используя традиционный подход, весьма сложно. Конституционные соглашения не являются правовыми обычаями, поскольку, с одной стороны, не содержат норм права, 404 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании а с другой стороны, не обладают качеством "старинности", т. е.

существования с незапамятных времен, ибо наиболее ранние кон ституционные соглашения сформировались лишь после 1688 г. В случае, если возникает противоречие между конституци онным соглашением и законом, то суд безусловно применяет по ложение закона. Нарушение же конституционного соглашения влечет за собой не юридические, а политические санкции. В то же время нарушение конституционного соглашения считается действием, нарушающим конституцию страны. Конституционные соглашения тесно связаны с конституционным правом. Это прояв ляется в том, что входящие в них нормы непосредственно влияют на характер содержания целого ряда парламентских законов. На пример, конституционные соглашения, регламентирующие каби нетную систему, предопределили многие положения законов, зат рагивающих вопросы королевской прерогативы, полномочий ми нистров и формирования правительственных департаментов.

Конституционные соглашения также существенно влияют на су дебную практику. Судьи при вынесении решения ссылаются на соответствующие конституционные соглашения. Так, например, при вынесении решения по делу Liversidge v. Anderson2 судья ссы лался на конституционное соглашение об ответственности мини стра внутренних дел перед Парламентом. Аналогичную ссылку можно встретить в деле v. Secretary of State for Home Department3. В деле Air Canada v. Secretary of State for Trade содержатся ссылки на конституционные соглашения, запрещаю щие действующему правительству знакомиться с документацией предыдущей администрации без ее предварительного согласия. В деле British Coal Corporation v. The King5 упоминается конститу ционное соглашение о том, что монарх неизменно следует юри дическому заключению, представленному для него Судебным ко митетом Тайного совета.

Конституционные соглашения можно представить в виде двух основных групп:

1) Конституционные соглашения, регламентирующие отно шения министров:

а) монарх поручает лидеру партии или блока партий, побе дивших на выборах в Палату общин, сформировать Правитель ство;

б) монарх назначает министров по рекомендации Премьер Великобритании суды признают за обычаем качество права, если при меняемый обычай удовлетворяет определенным требованиям: 1) обяза тельность отношений, которые являются предметом рассмотрения в суде;

2) определенность;

3) разумность;

4) старинность, т.е. существование с незапамятных времен;

5) длительность и регулярность применения.

См. Liversidge v. Anderson (1942) А.С., 206.

См. R. v. Secretary of State for Home Department, ex. p. Hossenball (1977) 766 (D.C.), 776 (C.A.).

Air Canada v. Secretary of State for Trade (1983) A.C. 394 (H.L.).

British Coal Corporation v. The King (1935) A.C. 500.

§ 1. Общая характеристика конституции Великобритании министра;

в) назначаемые министры образуют "Правительство", в рамках которого создается "Кабинет";

в его состав входят мини стры, именуемые членами Тайного совета (Privy Councillors);

г) монарх в осуществлении своих законных полномочий обязан сле довать советам Кабинета в лице Премьер-министра;

д) монарх обязан подписать законопроект, принятый Парламентом;

е) Пра вительство осуществляет свои полномочия до тех пор, пока оно не утратило доверие большинства членов Палаты общин. В слу если Палата общин проголосует за недоверие, Правитель ство должно подать в отставку или монарх должен распустить Палату общин;

ж) несут коллективную ответственность перед Парламентом по общим вопросам политики Правительства и персональную ответственность за деятельность возглавляемых ими министерств. К этой же группе конституционных соглашений можно отнести ряд правил политической практики, воспринятых некоторыми государствами — членами Британского Содружества Наций (Commonwealth). Например: а) британский монарх назнача ет Генерал-губернатора государства — члена Содружества по со вету Премьер-министра этого государства;

б) Генерал-губерна тор государства — члена Содружества представляет Корону, а не британское правительство и действует по совету правитель ства своей страны.

2) Конституционные соглашения, регулирующие отношения между палатами Парламента:

а) парламентское большинство не должно лишать возможно сти высказываться парламентское меньшинство. Обязанность Спи кера — следить за этим;

б) замещение вакансий в комитетах Пар ламента должно осуществляться пропорционально представитель ству политических партий в палате.

Некоторые конституционные соглашения утратили свое зна чение в связи с закреплением аналогичных норм в парламентс ких законах. Например, конституционное соглашение, устанав ливавшее, что в случае спора между палатами Парламента в конечном итоге спор решался в пользу Палаты общин. Это со глашение по сути было заменено нормами закона о Парламенте 1911 г. Конституционное соглашение, устанавливавшее право британского Парламента принимать законы для государства — члена Содружества по требованию или с согласия последнего позже нашло свое отражение в преамбуле Вестминстерского статута 1931 г. и в ряде актов о независимости государств — членов Содружества.

Конституция и конституционная реформа Конституция, несмотря на ее неписаный характер, содержит эффективные юридические нормы, которые обеспечивают надеж ную основу правового государства в Великобритании. При этом вопрос о необходимости внесения изменений в конституцию и про право зарубежных стран 406 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании ведения конституционной реформы многие годы составляет пред мет постоянной дискуссии в политической жизни страны. Наибо лее активным сторонником этой идеи выступает Лейбористская партия. Правительство лейбористов, сформированное Энтони Блэ ром после победы на парламентских выборах в мае 1997 года, выдвинуло программу реформ, направленную на значительные изменения действующей конституции. Можно выделить три ос новных направления реформ, предлагаемых лейбористами. Пер вое — это децентрализация политической власти. В частности, воссоздание парламента в Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе с перераспределением властных полномочий между Парламентом в Лондоне и этими представительными учреждениями. В рамках этого же направления реформ следует рассматривать решение о воссоздании Городского собрания Лондона и избрании мэра с ши рокими полномочиями. Второе направление реформ связано с из менениями в избирательной системе. Наряду с традиционной ма жоритарной системой относительного большинства предлагается использовать систему пропорционального представительства. Тре тье направление составляет реформа Палаты лордов. Это — ста ринная идея Лейбористской партии, немного забытая после при нятия Закона о пожизненном пэрстве 1958 г., но не утратившая своего значения и вновь изучаемая лейбористами.

§ 2. Конституционно-правовое положение личности Гражданство Правовое регулирование гражданства в Великобритании имеет свои особенности. Это исторически обусловлено местом прецеден тного права в правовой системе страны и статусом крупнейшей колониальной державы, после распада которой образовалось Со дружество, повлиявшее на традиционное для других стран регу лирование вопросов гражданства. До середины XX в. в основу регулирования вопросов гражданства была положена доктрина общего права о верноподданстве (Common Law doctrine of allegiance). С 1914 1943 г. был принят ряд законов, регулирую щих вопросы гражданства, на основе которых в 1948 г. принима ется обширный Закон о гражданстве (British Nationality Act, 1948), сохраняющий свое значение и сегодня, после принятия в 1981 г.

нового Закона о гражданстве (British Nationality Act, 1981). Закон 1948 г. с поправками Закона 1964 г. определяет гражданство лиц, родившихся до 1 января 1983 г. (времени вступления в силу Зако на о гражданстве 1981 и представляет интерес с точки зрения судебной практики, сложившейся на его основе за прошедшие десятилетия. Поэтому, когда речь идет о законодательстве, регу лирующем вопросы гражданства, следует иметь в виду не только Закон о гражданстве 1981 г., но и закон 1948 г.

§ 2. Конституционно-правовое положение личности Категории гражданства. В соответствии с Законом 1981 г.

устанавливаются следующие категории гражданства:

I. Граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (British).

II. Граждане британских зависимых территорий (British Dependent Territories).

III. Граждане британских заморских территорий (British Overseas).

Специальный статус предусматривается для:

1) лиц под британской защитой (British protected persons);

2) лиц, проживавших в третьих странах и имевших британс кое гражданство по закону 1948 г., но утративших его в связи с принятием законов о гражданстве в государствах их постоянного проживания (в основном проживающие в Шри-Ланке, Индии, Пакистане).

I. Граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии составляют основную категорию граждан, обладающих всеми правами и свободами, и прежде всего правом свободного въезда и выезда из страны.

Способы приобретения гражданства:

1) по рождению считается британским гражданином ребенок, родившийся на территории Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином или постоян но проживает в Соединенном Королевстве;

2) по происхождению считается британским гражданином ре бенок, родившийся вне территории Великобритании, если хотя бы один из его родителей является британским гражданином, но не по происхождению, так как приобретение британского граж данства по происхождению возможно лишь в одном поколении;

3) путем натурализации приобретают гражданство совер шеннолетние лица, удовлетворяющие требованиям, установлен ным Законом 1981 г.: а) проживание на территории Великобрита нии не менее пяти лет с выездом на срок не более 450 дней;

б) отсутствие на территории Великобритании не более 90 дней в течение 12 месяцев со дня подачи заявления о принятии в граж данство;

в) хороший характер;

г) достаточное знание одного из трех языков: английского, шотландского или валлийского;

д) на мерение постоянно проживать в Великобритании или поступить на службу (работу), связанную с постоянным пребыванием в стране.

В случае вступления в брак с британским гражданином закон предусматривает меньшие требования к желающему получить гражданство путем натурализации.

В решении вопроса о предоставлении гражданства путем на турализации обширными полномочиями обладает министр внут ренних дел;

4) путем регистрации приобретают гражданство:

а) несовершеннолетние лица, родившиеся на и вне терри тории Великобритании, но не ставшие британскими 408 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании ми по разным причинам, однако имеющие на это право по закону;

б) совершеннолетние лица, являющиеся гражданами британ ских зависимых и заморских территорий, лица, находящиеся под британской защитой и проживающие в третьих странах, но имев шие британское гражданство по Закону о гражданстве 1948 г., при их соответствии требованиям по срокам пребывания на тер ритории Великобритании.

Утрата гражданства происходит двумя способами:

а) путем отказа от гражданства;

б) в результате лишения гражданства.

Отказ от гражданства осуществляется путем подачи и регис трации заявления в бюро министра внутренних дел. Заявитель должен быть совершеннолетним, дееспособным лицом, не обрета ющим результате выхода из британского гражданства статуса апатрида.

Лишение гражданства возможно лишь в отношении лица, которое получило британское гражданство путем натурализации или регистрации. Закон устанавливает перечень оснований для лишения гражданства.

II. Гражданство британских зависимых территорий представ ляет собой специфическую правовую связь лиц, проживающих в ряде британских колоний. Этот статус не предусматрива ет права свободного въезда на территорию Великобритании, но позволяет в упрощенном порядке (в порядке регистрации) полу чить гражданство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Отношения гражданства на британских зави симых территориях регламентируются не только Законом 1981 г., но и законами, принятыми для этих территорий (например, Зако ном о британском гражданстве на Фолклендских островах 1983 г.).

III. Гражданство британских заморских территорий пред ставляет собой переходный, временный правовой статус лиц, ко торые не приобрели гражданства Великобритании или граждан ства британских зависимых территорий до 1 января 1983 г.

Лицами под британской защитой могут быть граждане быв ших английских колоний или территорий, находившихся под про текторатом Великобритании, которые в соответствии с Законом о гражданстве 1981 г. и на основании Приказа в Совете по решению монарха объявляются лицами под британской защитой. Этот пра вовой статус позволяет получить британское гражданство путем регистрации.

Особым статусом на территории Великобритании обладают граждане Ирландской Республики, имеющие активное избира тельной право, и граждане Европейского Союза. Гражданство ЕС, установленное Маастрихтским договором 1992 г., предполагает право свободного въезда и выезда с территории Великобритании граждан государств — членов ЕС в соответствии с принципом сво бодного движения рабочей силы в условиях единого рынка. Воз § 2. Конституционно-правовое положение личности никающие правоотношения регулируются британским законода тельством и правом ЕС. В случае коллизии споры рассматривают ся в судебном порядке1.

Права и свободы граждан В британской конституции отсутствует изложение основных прав человека в том смысле, вкладывают в это понятие в стра нах с писаной конституцией. Институт прав и свобод может быть изменен в том же порядке, что и любая другая часть конституции.

Британское понимание прав человека имеет две основные характеристики: 1) юридические права индивидуума — это оста ток (residue) его свобод после того, как они были формализованы законом и правоприменительной практикой;

2) главным в инсти туте прав человека является не формальное закрепление их об ширного перечня в законе, а эффективные судебные и внесудеб ные средства их защиты.

В британском конституционном праве не существует единой классификации прав и свобод граждан. Традиционное деление на личные, политические, экономические и социальные права и сво боды применимо к Великобритании с оговорками, хотя все эти права, закрепляются британским правом. Для англи чан права и свободы — это прежде всего индивидуальные права, ограничиваемые государством в силу общественного договора и вытекающие из принципа: каждый может делать то, что не зап рещено правовыми нормами. С этой позиции права и свободы граж дан будут рассматриваться ниже.

Свобода личности в понимании англичан означает право не подвергаться тюремному заключению, аресту или любому друго му физическому ограничению свободы без надлежащих юриди ческих оснований и гарантий от произвола. Законодательство и судебная практика подробно регламентируют отношения, возни кающие между гражданином и государством в лице его предста вителей власти. В первую очередь это касается правового регули рования деятельности полиции и суда. Наибольшее значение при дается созданию средств защиты от произвола.

Великобритания и в этом смысле имеет богатые традиции. Судеб ная защита против несправедливого ареста была закреплена еще в XVII в., с принятием Habeas Corpus Act в 1679 г. Основные поло жения этого документа действуют и сегодня, составляя основу защиты прав граждан от произвола: а) право задержанного выяс нить причины его задержания и потребовать от судьи их провер ки в течение 24 часов;

б) право считаться невиновным до тех пор, См., например: 1) R. v. Secretary of State for the Home Department ex.p.

Dannenberg (1984) Q.B. 766 (решение Высокого Суда, отделения королев ской скамьи);

2) Case 41/74 Van Duyn. v. Home Office (1974) E.C.R. (решение Европейского Суда).

Глава 15. Основы конституционного права Великобритании пока вина не будет доказана судом;

в) запрет на получение дока зательств вины путем психического и физического давления;

г) право на обычный, а не чрезвычайный или с особыми полномо чиями суд.

Наряду с гарантиями защиты свободы личности законодатель ство предусматривает определенные ограничения, в основном свя занные с борьбой против терроризма. Ряд законов о чрезвычай ных мерах 1973, 1978 гг. в Северной Ирландии и закон о предотв ращении терроризма 1984 г. предусматривают иные по сравнению с общим правилом сроки задержания без судебной проверки его оснований и другие ограничения права на защиту личности в слу чае уголовно-правового преследования.

Свобода личности означает не только личную неприкосно венность, но и свободу частной жизни. Это понятие включает в себя тайну переписки и телефонных переговоров;

защиту от электронных средств контроля за личной жизнью;

свободу сове сти и вероисповедания. Предоставляя законодательные и судеб ные гарантии осуществления этих прав, государство одновремен но устанавливает и определенные ограничения, обусловленные деятельностью полиции и спецслужб по обеспечению правопоряд ка и национальной безопасности. Например, на основании законо дательства о телефонном и телеграфном сообщении полиция в исключительных случаях и с разрешения министра внутренних дел может контролировать телефонную и телеграфную связь.

Право собственности означает право на защиту частной соб ственности в любой ее форме от произвола государства или физи ческих и юридических лиц;

неприкосновенность и запрет на про никновение в жилище без законных на то оснований. Законода тельство устанавливает право полиции войти в жилище и производить его осмотр при наличии специального разрешения, выдаваемого судьей. Разрешение, предоставленное любым дру гим государственным служащим, не будет законным.

Право собственности означает, что государство может изы мать часть собственности граждан в виде налогов лишь на основе законодательства. Это основано на принципе, впервые закреп ленном в Билле о правах 1688 г.: всякий закон и всякий налог исходят от Парламента. Соответственно, любые действия государственных органов, направленные на изъятие части соб ственности граждан в форме обязательных платежей и не осно ванные на законе или акте делегированного законодательства, являются нарушением права собственности граждан.

Ограничения права собственности допускаются лишь путем принятия законов, и в основном это затрагивает земельную соб ственность в связи с необходимостью обеспечения публичных ин тересов. Такого рода ограничения осуществляются на компенсаци онной основе.

Свобода слова означает право гражданина излагать свои мыс ли в устной, письменной и иной любой форме независимо от госу § 2. Конституционно-правовое положение личности дарства и других граждан. Осуществление этого права не должно наносить ущерба правам других лиц, поэтому законодательство и судебная практика подробно регламентируют ограничения, уста новленные в отношении свободы слова. К ограничениям относятся недопустимость: вмешательства в частную жизнь;

пропаганды ра совой ненависти;

публичного распространения сведений, позоря щих кого-либо (диффамация);

неуважения к суду;

оскорбитель ных выражений в адрес церкви и религии;

других проявлений нарушения прав личности и государства.

слова тесно связана со свободой прессы, теле- и радиовещания, свободой выражения в театре, кино, видеозапи сях. Законодательство и здесь устанавливает ограничения по возрасту и в связи с необходимостью защиты общественной морали. В основном это касается непристойных выражений и порнографических сцен в теле-, кино- и видеопродукции. Важно иметь в виду, что все эти ограничения устанавливаются зако нодательством, и если гражданин считает, что его свобода са мовыражения нарушается, то он может защищать свое право в суде.

Свобода собраний и ассоциаций означает право участвовать в публичных митингах, шествиях и демонстрациях, а также право организовывать и участвовать в деятельности политических партий, профсоюзов, добровольных обществ и других общественных орга низаций. Эти права, так же как и личные права британских граж дан, осуществляются с ограничениями, установленными законо дательством.

Участие в шествиях, демонстрациях и митингах может быть законным и незаконным в зависимости от их целей, порядка орга низации и проведения. Если митинг имеет целью пропаганду на цизма или расизма, то он незаконен. Если демонстранты наруша ют согласованный маршрут шествия, что влечет за собой наруше ние движения транспорта и угрозу для жизни и здоровья ее участников, то эти действия незаконны. Ограничения, которые устанавливает законодательство, направлены на защиту прав дру гих граждан, не участвующих в этих мероприятиях, но имеющих право на защиту от посягательства на их частную жизнь.

Аналогичен подход и в отношении права на объединение в различные общественные организации. Запрещаются военизиро ванные, фашистские и террористические организации, и, следо вательно, право на объединение в этом смысле ограничено. Огра ничения действуют и в отношении ряда профессиональных групп населения. В частности, право на организацию профессиональных союзов не распространяется на работников полиции, военнослу жащих, сотрудников органов безопасности и разведки.

Социальные права получили свое развитие и закрепление в законодательстве лишь в самую последнюю очередь. Среди них можно выделить: право на равную плату за равный труд;

право на отдых;

право на социальное обеспечение;

право на образова 412 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании ние;

право на здоровье и защиту от загрязнения окружающей среды и некоторые другие.

Развитие института прав и свобод граждан в Великобрита нии происходит прежде всего под влиянием национальных соци ально-экономических условий и в процессе совершенствования деятельности правового государства. Оказывает влияние на это развитие и международное право: Европейская хартия социальных прав 1961 г.;

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.;

Международный пакт о гражданс ких и политических правах 1966 г., ратифицированные Велико британией в 1976 г. Особое значение для развития института прав и свобод имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ратифицировав которую Великобритания при знала обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и необходимость приведения национального законода тельства в соответствие с положениями Конвенции.

§ 3. Политические партии и партийная система Политические партии в Великобритании представляют собой общественные объединения граждан, создаваемые для выраже ния их политических интересов. Важнейшим назначением полити ческих партий является участие в выборах. В Великобритании действует двухпартийная система, т. е. основную борьбу за пред ставительство в Парламенте и в местных органах власти ведут две основные политические партии. Сегодня это Консервативная партия и Лейбористская партия. Именно эти две политические партии попеременно чередуются у власти в течение многих деся тилетий.

Правовую основу деятельности политических партий состав ляет конституция (в части политических прав граждан) и текущее законодательство, регулирующее отдельные аспекты их деятель ности, преимущественно финансовые. В Великобритании, в отли чие от ряда других европейских стран (например, ФРГ, Австрии, Швеции, Португалии, Франции, Италии), нет отдельного зако на, регулирующего деятельность политических партий. Термин "политическая партия" в законодательстве отсутствует. Партии функционируют в силу обычая.

Финансовую основу деятельности политических партий состав ляют пожертвования юридических и физических лиц. Юридичес ки эти действия регламентируются рядом законов, в частности Актом о взносах компаний на политические цели (1967 г.) и Актом о профсоюзах (1984 г.).

Государство не осуществляет финансирования деятельности политических партий, за исключением государственных выплат оппозиционным партиям в Парламенте, сумма которых складыва ется из фиксированных средств, выделяемых каждой партии, и § 3. Политические партии и партийная система по 3 ф. ст. за каждые 200 голосов, полученных партией на после дних выборах.

Консервативная партия является одной из наиболее круп ных и старых политических партий Великобритании, насчитыва ющей около 2 млн. постоянных сторонников. Официально член ство в ней не оформляется, членские билеты не выписываются и партийные взносы не уплачиваются. Консервативная партия не имеет постоянной программы и устава. Функцию партийной про граммы выполняют предвыборные манифесты, содержащие про граммные положения консерваторов на предстоящих выборах.

Структурно Консервативная партия состоит из центральных и местных организаций: партийная конференция, Цен тральный совет, Исполнительный комитет, региональных орга низаций и 659 местных ассоциаций, каждая из которых охватыва ет в своей деятельности территорию избирательного округа. Важ ную роль в консервативном движении играет Союз молодых консерваторов, являющийся по сути дела школой и резервом по литиков от Консервативной партии.

Социальную основу партии в основном составляют крупные финансовые, земельные и промышленные собственники, часть государственных служащих, интеллигенции и рабочей аристокра тии. Поскольку кредо Консервативной партии можно определить лозунгом: "Разумный прогресс с сохранением традиций", то ее платформу поддерживают представители самых разных соци альных групп населения. Традиционно позиции партии сильны в сельской местности, а не в крупных городах.

Лейбористская партия представляет собой политическую организацию социал-демократического характера, играющую на ряду с Консервативной партией главную роль в двухпартийной системе Великобритании.

В Лейбористской партии существует индивидуальное и кол лективное членство. Наиболее крупные коллективные члены — профессиональные союзы. Партия имеет Устав. Постоянной про граммы нет. Программное положение формулируется в период предвыборных кампаний исходя из программной цели — построе ния справедливого демократического общества с динамичной эко номикой.

Организационно партия состоит из ежегодной конференции, Национального исполнительного комитета и партийных ассоциа ций, создаваемых в каждом избирательном округе.

Социальную основу партии составляют работающие в про мышленности и других секторах экономики наемные работники с малым и средним уровнем доходов. Важную роль в деятельности Лейбористской партии играют профсоюзы.

Партия либеральных демократов представляет собой поли тическую организацию, созданную в 1988 г. на базе Либеральной партии, социальную основу которой составляли мелкие и средние предприниматели, часть интеллигенции и государственных слу 414 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании жащих. Либеральная партия Великобритании участвовала в поли тической жизни страны с 30-х гг. XIX в. и до появления на поли тической арене в начале нынешнего столетия Лейбористской партии являлась основным политическим соперником консервато ров.

Партия либеральных демократов не имеет постоянной про граммы. Ее предвыборные лозунги сочетают в себе подходы и кон серваторов и лейбористов.

Организационно партия состоит из ежегодной конференции и партийных ассоциаций в избирательных округах.

Социал-демократическая партия создана в 1981 г. в резуль тате выхода из Лейбористской ее правого крыла. Постоянной или долгосрочной программы партия не имеет, а по политическим ориентирам близка Консервативной партии.

Организационно состоит из ежегодной конференции и мест ных ассоциаций.

Партия Плайд (Свободный Уэльс) представляет собой созданную в 1925 г. политическую организацию националистичес кого характера, основная цель которой — добиться полного само управления Уэльса (home rule).

Высшим органом партии является ежегодная конференция. В период между конференциями эту функцию выполняет Нацио нальный совет, состоящий из представителей партийных комите тов, которые осуществляют руководство первичными партийны ми организациями.

Шотландская национальная партия создана в 1934 г. с це лью получения Шотландией самоуправления (по сути — незави симости) в рамках Британского Содружества Наций и осуществ ления контроля за национальными ресурсами.

Высшими органами партии являются ежегодная конферен ция и Национальный совет. Партия имеет первичные организа ции, действующие лишь в период выборов, и ассоциации в изби рательных округах, функционирующие постоянно и состоящие из представителей первичных организаций. На основе первичных организаций и ассоциаций формируется Национальный совет, со бирающийся на заседания между конференциями четыре раза в год. Постоянно функционирует Национальный исполнительный комитет.

Партия Плайд Кимру и Шотландская национальная партия являются региональными политическими организациями с ярко выраженной национальной ориентацией;

и та и другая имеют свое представительство в британском Парламенте.

К региональным политическим партиям относятся разрешен ные на территории Северной Ирландии политические организа ции, выступающие за сохранение единства Великобритании и Северной Ирландии. Это Юнионистская партия Ольстера, Де мократическая юнионистская партия, Народная юнионистская партия Ольстера.

§ 4. Система государственных органов Великобритании Влияние каждой из политических партий на общественно политическую жизнь страны определяется различными фактора ми, важнейшими из которых являются экономические интересы и психологические стереотипы поведения людей. Британцы, неза висимо от политической ориентации, консервативны в своем вос приятии общественной жизни. Это прежде всего проявляется в их приверженности определенным политическим традициям. Поэто му традиционные политические партии всегда имеют преимуще ство в политической борьбе с новыми общественно-политически ми объединениями. По этой же причине можно серьезно говорить о том, что многие избирательные округа поделены между двумя основными политическими игроками, поскольку избиратели тра диционно голосуют за кандидатов от одной из этих партий. Боль шинство на выборах эти партии получают за счет тех округов, где данная традиция уступает место другой — сменяемости ос новных партий у власти в зависимости от сроков их пребывания в Правительстве и особенностей социально-экономической поли тики.

§ 4. Система органов Великобритании Особенности принципа разделения властей В Великобритании не действует в классическом виде прин цип разделения властей, в соответствии с которым законодатель ная, исполнительная и судебная власть осуществляется разными государственными органами. И формально, и фактически такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был и остается частью каждой из ветвей власти: Правительство Ее Величества;

министры Ее Величества;

Королевская подпись (assent) на зако нопроекте;

судьи Ее Величества;

судебный обвинительный акт от имени монарха. И хотя правило "царствует, но не правит" явля ется определяющим полномочия монарха в Великобритании, фор мально-юридически монарх является составляющей всех ветвей власти. Особенности принципа разделения властей проявляются не только в положении монарха в системе государственных орга нов, но и в том, что: а) члены Правительства являются членами законодательного органа власти, а также обладают полномочия ми издавать акты делегированного законодательства. Лорд-канц лер является одновременно членом Кабинета, Спикером Палаты лордов и Председателем Апелляционного Суда;

б) Палата лордов является не только второй палатой Парламента, но и высшей судебной апелляционной инстанцией Великобритании;

в) Тайный совет — совещательный, исполнительный орган при монархе — в лице своего Судебного комитета является высшей инстанцией для рассмотрения апелляций на решения церковных судов и медицин ских трибуналов. Он обладает также специальной юрисдикцией Глава 15. Основы конституционного права Великобритании высказывать в связи с обращением монарха свое мнение по воп росам права.

Особенности принципа разделения властей закрепляются в праве Великобритании и реализуются в правоприменительной деятельности. При этом практика складывается таким образом, что каждая ветвь власти действует в соответствии со своим на значением, обеспечивая выполнение функций правового государ ства, и прежде всего защиту прав и свобод граждан от произвола.

Парламент Британский Парламент состоит из двух палат: Палаты об щин (House of Commons) и Палаты лордов (House of Lords).

Палата общин избирается сроком на пять лет путем всеоб щих, равных выборов при тайном голосовании на основе мажори тарной системы относительного большинства.

Порядок формирования и состав. Выборы в Палату общин могут быть общими, т. е. проходящими одновременно на всей тер ритории или промежуточными, т. е. проводимыми допол нительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского мандата.

Избирательная кампания начинается с вручения приказа о выборах "чиновникам по выборам", функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах — шерифы. Приказ вручается лордом-канцлером и содержит распоряжение о времени проведе ния выборов. "Чиновники по выборам" издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им тер ритории, информируются о месте и времени проведения выборов.

Пассивным избирательным правом пользуются граждане, до стигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение со ставляют священники англиканской церкви, лица, находящиеся на государственной службе, и банкроты.

Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату об щин, должно представить "чиновнику по выборам" документ о •выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сум му залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установ ленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не воз вращается. В среднем не возвращается около 20% всей суммы избирательных залогов. По выполнении всех формальностей, свя занных с регистрацией, кандидат начинает избирательную кампа нию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 3 кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Число избираемых депутатов Палаты общин соответствует количеству избирательных округов (в 1997 г. — 659). Определяя состав депутатского корпуса Палаты общин, следует иметь в виду § 4. Система государственных органов Великобритании два основных фактора: а) партийную принадлежность депутатов;

б) региональное представительство.

По итогам всеобщих выборов 1997 г. политические партии получили следующее представительство в Палате общин: Лейбо ристская партия — 419 депутатских мандатов;

Консервативная партия — 165 депутатских мандатов;

Партия либеральных демок ратов — 46 депутатских мандатов;

региональные партии — 29 депутатских Региональное представительство выг лядит следующим образом: Англию представляют 539 депутатов;

Шотландию — депутат;

Уэльс — 41 депутат;

Северную Ирлан дию — 18 депутатов.

Спикер Палаты общин. Спикером Палаты общин является должностное лицо, избираемое палатой из числа своих членов.

Исторически Спикер обладал большим авторитетом и обеспечи вал связь между общинами и монархом. Кандидатура Спикера со гласовывается лидерами политических партий, представленных в Палате общин, после продолжительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно обсуждается.

Спикер избирается новым составом Палаты общин, и если он сохраняет место депутата после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают Спикера на новый срок. В рамках своих полномочий Спикер:

• обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и мо нархом, Палатой общин и Палатой лордов;

• осуществляет руководство работой Палаты общин и обеспечи вает равные права на участие в этой работе депутатов, в ча стности составляющих меньшинство Палаты. Например, Спи кер может воспрепятствовать применению правила "прекра щения прений" (closure) на том основании, что это нарушает права меньшинства или правила процедуры Палаты общин;

• дает советы и разъяснения по правилам процедуры Палаты общин;

• обладает дисциплинарными полномочиями в отношении на рушителей порядка в Палате;

• подтверждает правильность процедуры преодоления вето Палаты лордов;

• удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассмат риваемого Палатой общин.

Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он не может принадлежать ни к одной из представленных в Палате политичес ких партий. Это, как правило, наиболее уважаемый и старейший по депутатской карьере член Палаты общин. Его независимость обеспечивается не только надпартийным положением в Палате, но и тем, что зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного конъюнктуре, скла дывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

Глава 15. Основы конституционного права Великобритании В работе Спикеру помогают три его заместителя и клерк — должностное лицо, одновременно выполняющее функции секре таря Палаты и советника Спикера по вопросам процедуры и пар ламентских привилегий.

Вопросы поддержания порядка и обеспечения безопасности в Палате общин возложены на пристава.

Комитеты Палаты общин: 1) Комитеты всей Палаты (Committees of the whole House) представляют собой Палату об щин в полном составе, заседание которой проводится не под ру ководством Спикера, как обычно, а во главе с избираемым пред седателем. Эта форма работы Палаты общин используется, как правило, при принятии решений конституционного значения. На пример, при принятии Акта о Европейских Сообществах 1972 г.

2) Постоянные комитеты (Standing Committees) формируются Комитетом по отбору в составе депутатов для рассмотре ния конкретных законопроектов. Большинство постоянных коми тетов не специализированы, однако некоторые из них определен ным образом ориентированы. Например, комитеты по законода тельству ЕС, комитеты по финансовым законопроектам, комитеты, рассматривающие законопроекты и другие вопросы, связанные с Шотландией и Уэльсом, и т. д. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комите та для рассмотрения любого публичного законопроекта. 3) Ото бранные комитеты (Select Committees) формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фрак ций и осуществляют функции, делегированные им Палатой об щин. Отобранные комитеты бывают четырех видов: а) комитеты, рассматривающие публичные законопроекты или осуществляю щие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющим предмет будущего законодательства;

б) комитеты, рассматриваю щие частные законопроекты;

в) сессионные комитеты, мые в начале каждой сессии Палаты для рассмотрения определен ных вопросов или выполнения функций постоянного характера.

Например, Комитет по отбору, Комитет по Регламенту, Комитет по привилегиям, Комитет по процедуре, Комитет по европейско му законодательству;

Комитет по публичной отчетности, г) коми теты по контролю за деятельностью министерств. Впервые они были созданы в 1979 г. для контроля за органами государственного уп равления. Комитеты (всего их 14) работают в тесном взаимодей ствии с министерствами. Направления их деятельности соответствуют функциям министерств. Например, Комитет по Казначейству, Ко митет по публичной отчетности и т. 4) Совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некото рых видов законопроектов, например консолидированных биллей.

Палата лордов — это вторая палата Парламента, которая ведет свое происхождение от "Большого Совета" (magnum § 4. Система государственных органов Великобритании concilium), существовавшего в нормандский период истории Анг лии. В состав "Большого Совета" входили наиболее крупные зем левладельцы, служившие королю и называвшиеся С течением времени "Большой Совет" претерпевал различные из менения, и на его основе была создана Палата лордов, члены которой стали именоваться "пэрами" и передавать свой титул и место в Палате по наследству.

В настоящее время Палата лордов имеет четыре вида член ства: 1) духовные лорды: архиепископы Йоркский и Кентерберий ский и епископы англиканской церкви (26);

2) лорды-юристы (12)1;

3) наследственные пэры: герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны (точное число их меняется по естественным причинам. В целом наследственные пэры составляют более 60% от общего числа членов Палаты лордов);

4) пожизненные пэры (около 36% членов Палаты лордов). Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 г. В соответствии с этим законом лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в Палате лордов. Сре ди пожизненных пэров более 50% составляют бывшие члены Па латы общин, остальные — выдающиеся деятели литературы и искусства, отошедшие от дел представители промышленного и финансового бизнеса, дипломаты и профсоюзные лидеры в от ставке, имеющие выдающиеся заслуги перед государством. Титул даруется монархом по рекомендации Премьер-министра.

Несмотря на столь многочисленный состав, активное участие в работе Палаты лордов принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Кворум составляет всего 3 человека.

Во главе Палаты лордов стоит Лорд-канцлер, входящий в состав Кабинета и назначаемый монархом по предложению Пре мьер-министра сроком на пять лет. Поскольку Лорд-канцлер не избирается Палатой, а назначается монархом, то он не обладает полномочиями, аналогичными полномочиям Спикера Палаты об щин. Лорд-канцлер не имеет дисциплинарных и каких-либо иных прав по организации и контролю за дебатами, происходящими в Палате лордов. Эти полномочия осуществляются Палатой само стоятельно на основании привилегий ее членов и под руковод ством Лидера палаты, которым становится лидер ее наиболее крупной партийной фракции. Лорд-канцлер не является лишь номинальной фигурой, наоборот, он осуществляет важнейшие функции в различных областях государственной жизни. Лорд-кан цлер: а) имеет право участвовать в дебатах и выступать от имени Правительства, когда Палата лордов заседает как Комитет всей палаты;

б) оценивает в предварительном порядке запросы (обра щения) пэров, направляемые в Комитет по привилегиям;

в) явля ется главным советником Правительства по вопросам правосудия Духовные лорды и лорды-юристы не являются пэрами.

420 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании и применения конституции;

г) возглавляет судебную власть, пред седательствуя в Палате лордов, заседающей в качестве Высшей апелляционной инстанции, и в Судебном комитете совета при монархе;

д) ex officio является председателем Апелляционно го суда председателем канцлерского отделения Высокого суда;

е) играет определяющую роль в назначении судей, а также в де ятельности комиссий по реформе правовой системы Великобри тании;

ж) издает приказы о созыве на сессию Палаты лордов и о проведении парламентских выборов.

В Палате лордов лорд-канцлер имеет двух заместителей, ежегодно избираемых Палатой в начале сессии.

Палата лордов создает комитеты, рассматривающие различ ные вопросы ее компетенции. Наиболее важными являются Коми тет по науке и технологиям и Комитет по вопросам Европейского Союза.

Функции Палаты лордов можно представить в виде трех ос новных групп: 1) законодательные;

2) контрольные;

3) судебные.

Законодательные функции осуществляются путем участия в законодательном процессе, в частности в следующих формах:

а) внесение поправок в законопроекты, принятые Палатой общин;

б) отклонение законопроектов, принятых Палатой общин;

в) вне сение законопроектов, предусматривающих одобрение междуна родных договоров Великобритании или принимаемых в рамках правовой реформы, особенно в связи с участием в ЕС;

г) изуче ние частных законопроектов и актов делегированного законода тельства.

Контрольные функции проявляются в практике вопросов министрам Правительства и создания комитетов ad hoc для изуче ния соответствующих вопросов. По итогам дискуссий Палата лор дов информирует общественность и Правительство.

Законодательный процесс заключается в рассмотрении в со ответствии с установленной процедурой законопроектов, которые могут вноситься в любую из палат Парламента. Исключение со ставляют финансовые законопроекты, вносимые лишь в Палату общин.

Виды законопроектов, рассматриваемых в Парламенте. За конопроекты, рассматриваемые в палатах Парламента, называ ются Биллями. Их можно условно разделить на три группы:

1) публичные билли (Public Bills) — это законопроекты по воп росам большой общественной значимости, призванные регулиро вать отношения, представляющие всеобщий интерес. Инициато ром внесения публичных биллей являются депутаты обеих палат и депутаты — члены Правительства. Законопроекты, внесенные последними, именуются "правительственными законопроектами" и имеют приоритет при рассмотрении в Палате;

2) частные билли (Private Bills) представляют собой законо проекты, регулирующие вопросы, которые затрагивают интере сы определенной группы лиц или населения определенной терри § 4. Система государственных органов Великобритании тории. Инициатором частных биллей обычно являются местные органы власти или объединения лиц. В отношении частных биллей действует особая процедура рассмотрения и принятия;

3) смешанные билли (Hybrid Bills) — это законопроекты, со четающие в себе элементы публичных и частных биллей. Крите рии определения билля как смешанного четко не регламентиру ются. Общим правилом является наличие большой общественной значимости законопроекта и то, что одновременно он затрагивает определенные интересы конкретных групп лиц. Однако практика складывается весьма противоречиво. Например, законопроект о национализации Банка Англии принимался как смешанный билль, а законопроекты о национализации газовой, электрической и уголь ной промышленности как публичные билли.

Законопроекты рассматриваются в трех чтениях. В пер вом чтении, как правило, объявляется название законопроекта, затем он распечатывается и раздается депутатам. Через не дели проводится второе чтение. Здесь обсуждаются общие поло жения законопроекта с последующей его передачей в комитеты Палаты, где депутаты и эксперты детально изучают законопро ект. В третьем чтении по докладу головного комитета законопро ект рассматривается на пленарном заседании Палаты. Депутаты могут проводить дискуссию, но, как правило, Спикер ставит про ект на голосование. Если законопроект получает простое большин ство голосов, то он направляется во вторую палату. Если Палата лордов вносит поправки в законопроект, то они обсуждаются в Палате общин. Как правило, вопрос решается путем учета на ос нове компромисса позиций обеих палат Парламента. Если согла сия достигнуть не удается, то Палата лордов вправе отложить законопроект на один год (по финансовым вопросам — на один месяц). Если обе палаты принимают законопроект, то он направ ляется монарху и после его одобрения становится законом, пуб ликуемым в официальном издании.

Способы ограничения прений по законопроекту. С целью обес печения эффективности законодательного процесса в Парламен те применяются различные способы ограничения прений по за конопроектам: 1) "прекращение дебатов" по законопроекту по требованию 100 депутатов, направляемому Спикеру Палаты;

2) метод "кенгуру", заключающийся в обсуждении отдельных статей законопроекта, а не всего основного текста;

3) метод "гильотины", предполагающий строго определенное время для рассмотрения вопроса, по истечении которого обсуждение ав томатически прекращается;

4) метод партийной дисциплины и некоторые другие.

Наряду с законодательными полномочиями и полномочиями по принятию бюджета британский Парламент выполняет и дру гие функции, важное место среди которых занимают функции контроля за деятельностью Правительства.

422 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании Монарх Монарх — это глава государства, источник суверенной влас ти и символ единства нации.

Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании действует кастильская система, в соответствии с которой насле дование трона умершего или отрекшегося монарха осуществляет ся старшим сыном, а при его отсутствии — старшей дочерью.

Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеда нию и не может состоять в браке с католиком. Монарх в Велико британии олицетворяет собой стабильность государственных ин ститутов и единство нации. Его положение в системе власти оп ределяется формулой "царствует, но не правит". При этом формально монарх обладает значительными полномочиями и еще большим влиянием на функционирование институтов власти. Боль шинство полномочий монарха определяется понятием "королевс кая прерогатива", другие полномочия закрепляются законом.

Королевская прерогатива — это совокупность полномочий монарха по общему праву. В английской истории эти полномочия рассматривались и как естественно присущие монарху от приро ды, и как делимые на "естественные" и "политические"1, и как "неотъемлемые", которые не могут быть ограничены даже Пар ламентом2. Однако цосле 1688 г. королевская прерогатива стала восприниматься как ограничиваемая законом и определяемая су дебной практикой. Сегодня любое из полномочий монарха, входя щих в королевскую прерогативу, может при необходимости стать предметом законотворчества палат. Если Парламент принимает закон по вопросу, относившемуся к королевской прерогативе, то с этих пор он считается из нее изъятым. Это находит свое отра жение в судебной практике3.

В английском конституционном праве различают два основ ных вида прерогативных полномочий монарха: а) личные;

б) поли тические.

Личные прерогативы в основном сводятся к ряду правил, обеспечивающих королевские иммунитеты и право собственности.

Например, "монарх никогда не умирает", т. е. по общему праву междуцарствия быть не может, так как существующая система престолонаследия предусматривает постоянное функционирование института монархии. Другим примером личной прерогативы явля ется правило, гласящее, что "монарх не может поступать непра вильно". На практике это означает судебный иммунитет монарха.

Из этого, однако, не следует, что Корона4 как институт власти См. Case of Duchy of Lancaster (1562) 212.

Case of the King's Prerogative in Saltpetre (1607) 12 Co.

Att.-Gen. v. De Keyser's Royal Hotel Ltd. (1920) A.C. 508, также Case of Baker (1961) 2 All E.R. 250 (1961). Ch. 303.

Термин "Корона" употребляется в официальных документах и юриди ческой литературе и практике для обозначения института монархии.

§ 4. Система государственных органов Великобритании не может быть ответчиком в суде. Речь идет лишь о личном имму нитете монарха.

Политические прерогативы. Эта группа полномочий весьма обширна и классифицируется в учебной и научной литературе по различным критериям. Один из них — полномочия в области внут ренней и внешней политики.

В области внутренней политики королевскую прерогативу можно представить следующим 1) прерогатива в области управления;

2) прерогатива в судебной области;

3) законодатель ная прерогатива.

Прерогатива в области управления означает: а) право монар ха назначать и увольнять министров;

б) руководство вооружен ными силами;

в) управление собственностью Короны;

г) назначе ние епископов;

д) жалованье почетных званий;

е) чрезвычайные полномочия и полномочия в области обороны.

Прерогатива в судебной области основана на правиле "мо нарх — источник справедливости". Исторически британские мо нархи не только назначали судей, но и принимали участие в судебных заседаниях. Сегодня британские судьи осуществляют правосудие от имени монарха, но назначаются в соответствии с процедурой, установленной законом. Практически судебные пре рогативы заключаются в наличии у монарха права помилования.

Это право осуществляется монархом при активном участии мини стра внутренних дел.

Прерогатива в законодательной области проявляется двояко.

Во-первых, это право монарха созывать и распускать Парламент — законодательный орган власти. Во-вторых, законодательные пол номочия заключаются в праве подписи законопроектов, принима емых палатами Парламента.

В области внешней политики королевские прерогативы состо ят в следующем: 1) право объявления и заключения мира;

2) пра во заключения международных договоров;

3) право решения по аннексии и уступке территории;

4) право направления и аккреди тации дипломатических представителей;

5) право на признание зарубежных государств и правительств.

Следует иметь в виду, что политические полномочия (преро гативы) монарха осуществляются по совету и при участии мини стров Правительства. Отдельно нужно сказать о праве заключе ния международных договоров. В соответствии со сложившейся с 1924 г. практикой международные договоры, подписанные глава ми государств, представляются на одобрение обеих палат Парла мента. Это правило может рассматриваться как конституционное соглашение. Договоры экономического, торгового или техническо го характера не требуют вышеизложенной процедуры рассмотре ния в Парламенте, если они: а) не содержат в своем тексте нор мы, предусматривающей необходимость ратификации;

б) не вле кут за собой изменений британского права или налогообложения;

не затрагивают частные права британских подданных.

424 Глава 15. Основы конституционного права Великобритании Тайный совет представляет собой совещательный орган при монархе, исторически появившийся в системе власти Британии в XIII в.

В состав Тайного совета входят министры Кабинета, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, спи кер Палаты общин, британские послы в зарубежных странах и другие лица, занимающие или занимавшие высшие должности на государственной службе. Всего около 300 человек. В полном составе Тайный совет собирается по особенно торжественным слу чаям, например по случаю церемонии коронации монарха. Обыч но в заседании принимают участие лишь несколько членов Сове та. Кворум — три человека.

Тайный совет принимает решения от имени монарха либо в форме прокламаций, либо в форме приказов. Созыв и роспуск Парламента, объявление войны и мира и любое другое выступле ние монарха по торжественным поводам облекаются в форму про кламации. Решения по вопросам права и управления принимают ся в форме приказов в Тайном совете (order in Правовая сила приказов в Совете признается судами, если эти решения: а) не выходят за рамки королевской прерогативы;

б) не выходят за пределы полномочий, делегированных Короне парламентским ста тутом.

Тайный совет может создавать различные комитеты, важ нейшим из которых, с точки зрения развития права, является Судебный комитет, учрежденный в соответствии с законом о Су дебном комитете 1833 г. В состав Комитета входят: лорд — пред седатель Совета, Лорд-канцлер, бывшие лорды-председатели, "ординарные лорды по апелляции" (профессиональные судьи) и ряд других лиц, занимающих или занимавших высшие судебные должности. С 1833 г. юрисдикция Судебного комитета значительно сузилась, однако и сегодня он играет заметную роль в развитии британского права. В частности, Судебный комитет Тайного сове та является апелляционной инстанцией на решения церковных судов и на решения трибуналов различных профессиональных организаций, например медицинских работников.

Судебный комитет обладает и специальной компетенцией, заключающейся в том, что монарх может затребовать его мнение по какому-либо вопросу права.

Кабинет Кабинетная система управления фактически сложилась в пе риод между первой и второй мировыми войнами. Иногда предте чей нынешней кабинетной системы называют Тайный совет, в со став которого традиционно входили доверенные советники мо нарха. Однако эта точка зрения не имеет под собой серьезной аргументации. Хотя некоторое сходство в порядке формирования Совета и Кабинета можно усмотреть, тем более что по традиции § 4. Система государственных органов Великобритании члены Кабинета принимаются в состав Тайного совета, если они до этого не обладали указанным членством.

представляет собой группу министров, приглашае мых Премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики страны.

Вопрос о численном составе Кабинета Премьер-министр ре шает самостоятельно. Обычно это около двадцати человек.

Персональный состав также предопределяется Премьер-ми нистром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное усло вие: его члены обязаны заседать в одной из палат Парламента, с тем их деятельность находилась под постоянным парламент ским контролем. При этом закон устанавливает обязательную кво ту министров — членов Палаты общин, предопределяя, таким об разом, участие в Правительстве членов Палаты лордов. Лорд канцлер (спикер Палаты лордов) всегда входит в состав Кабинета.

"Внутренний кабинет". Это понятие стало устойчивым в последние годы политической жизни Великобритании. Оно охва тывает группу ближайших советников и друзей Премьер-мини стра, которые являются членами Кабинета. "Внутренний каби нет" — неформальное объединение министров, не имеющее пра вового статуса или структурной организации в рамках Кабинета министров.

Комитеты Кабинета. В рамках Кабинета министров по тра диции, начиная с XIX в., создаются комитеты для рассмотрения различных вопросов внутренней и внешней политики. Названия комитетов и их количество законодательно не определяются, а решаются эти вопросы внутри Кабинета преимущественно Пре мьер-министром. Обычно создаются комитеты по следующим на правлениям работы Правительства: 1) обороны и внешней полити ки;

2) законотворчества (подготовка правительственных законо проектов и делегированного законодательства);

3) внутренней безопасности и социальных вопросов;

4) экономической политики и планирования. Наряду с традиционными могут создаваться ко митеты ad hoc. Например, в 1969 г. — по проблемам Родезии, в 1982 г. — по Южной Атлантике (в связи с Фолклендским кризи сом).

Функции Кабинета министров. Основные направления дея тельности Кабинета министров вне зависимости от его политичес кой ориентации и партийного состава были определены в прави тельственном докладе в 1918 г. и с тех пор принципиально не изменились: 1) окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парла мента;

2) осуществление контроля за тем, чтобы аппарат испол нительной власти действовал в соответствии с политической лини ей, определенной Парламентом;

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.